N^° 626

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 86, alinéa 8, du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES,
DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE

Députés.

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 5

1. Les décrets relatifs aux comités de bassin et aux agences de l’eau ont été publiés dès le mois de mai 2007 15

2. Le fonctionnement de plusieurs opérateurs fondamentaux dans le domaine de l’eau est assuré 16

a) L’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) 16

b) La Fédération nationale de la pêche et de la protection du milieu aquatique 17

c) Le comité national de l’eau 17

3. Le nouveau dispositif des redevances devrait être totalement opérationnel au début de l’année 2008 18

4. Plusieurs autres sujets importants ont été réglés dans le courant de l’année 2007 20

1. Des mesures importantes ont été prises tardivement dans le domaine de la préservation de la ressource en eau 21

a) Les problèmes liés à la gestion quantitative de la ressource ont été traités tardivement 21

b) Dans le domaine de la protection qualitative de la ressource, le gouvernement semble attendre les résultats du Grenelle de l'environnement 23

2. Une accélération à espérer dans le domaine de l’alimentation en eau 25

a) La réforme de l’assainissement non collectif au point mort 25

b) La redéfinition du rôle des collectivités locales dans l’alimentation en eau renvoyée à 2008 25

1. Les agences de l’eau, chevilles ouvrières de la réforme de notre politique de l’eau 27

a) L’agence de l’eau Seine-Normandie : des craintes sur l’impact financier de la réforme des redevances 27

b) L’agence de l’eau Rhin-Meuse : la loi sur l’eau consolide les initiatives menées au niveau du bassin 30

c) Tableau de bord global des agences de l’eau : un effort financier qui doit être plus soutenu pour répondre aux objectifs de la directive-cadre 31

2. Les collectivités concédantes : des précisions nécessaires sur les conditions de fourniture du service public de l’eau 35

3. Les entreprises de l’eau : une sécurisation globale de l’activité mais plusieurs points à préciser 37

4. Les producteurs d’hydroélectricité : certains principes de la loi sur l’eau doivent être respectés 38

5. Les acteurs de la protection des plantes : les dispositions de la loi sur l’eau remises en perspective par le Grenelle de l’environnement 39

6. Le monde des pêcheurs : satisfaction sur la loi sur l’eau, malgré une application réglementaire défectueuse dans le domaine des eaux closes 40

7. Les représentants des consommateurs demandent au législateur d’aller plus loin 41

1. Les dispositions réglementaires dont la rédaction doit être revue ou précisée 43

a) Le décret eaux libres-eaux closes (décret n° 2007-978 du 15 mai 2007) 43

b) L’arrêté sur le crédit d’impôt pour la récupération des eaux pluviales (arrêté du 4 mai 2007 pris pour l’application de l’article 200 quater du code général des impôts relatif aux dépenses d’équipements de l’habitation principale) 44

c) L’arrêté sur le plafonnement de la part fixe 46

2. Certaines dispositions réglementaires doivent être envisagées rapidement 47

a) Certains décrets n’ont pas été évoqués mais permettraient de faciliter l’application de la loi sur l’eau 47

b) Les circulaires d’application sont essentielles pour la bonne compréhension des dispositions de la loi sur l’eau par les services déconcentrés et les collectivités locales 48

3.— Sur certains sujets, le législateur peut envisager des adaptations de la loi sur l’eau ou un approfondissement du travail parlementaire 49

a) Des dispositions législatives à revoir ou à adapter 49

b) Des sujets sur lesquels le Parlement n’est pas allé assez loin 50

Mesdames, messieurs,

L'article 86, alinéa 8, du Règlement de l’Assemblée nationale, introduit par la résolution n° 256 du 12 février 2004, prévoit qu’à l’issue d’un « délai de six mois suivant l’entrée en vigueur d’une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire, le député qui en a été le rapporteur ou, à défaut, un autre député désigné à cet effet par la commission compétente, présente à celle-ci un rapport sur la mise en application de cette loi.

Ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que des dispositions qui n’auraient pas fait l’objet des textes d’application nécessaires. Dans ce cas, la commission entend son rapporteur à l’issue d’un nouveau délai de six mois ».

Le présent rapport a pour objet de répondre à cette obligation faite par notre Règlement, sachant que, s’agissant de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, que nous appellerons par commodité la loi sur l’eau (ou LEMA) dans la suite du rapport, certaines adaptations dans la mise en œuvre de cet article ont dû être envisagées.

En premier lieu, le délai de six mois n’a pas été respecté pour deux raisons ; la loi sur l’eau ayant été votée fin décembre 2006, le premier rapport aurait dû être réalisé fin juin 2007, ce qui a été rendu totalement impossible par les différentes échéances électorales, notamment législatives. Ces échéances n’ont permis à la Commission de désigner les rapporteurs en charge de ce travail qu’au début de la XIII^ème législature.

En outre, il faut reconnaître que la loi sur l’eau de 2006 est une loi d’une importance particulière, comparée notamment aux autres lois dont la Commission a décidé de vérifier l’application⁽¹⁾. Avec 102 articles, la loi sur l’eau suppose, selon les chiffres fournis par la direction de l’eau, 77 textes réglementaires d’application. A la fin-janvier 2008, 48 textes ont été publiés, ce qui représente un taux de publication de près de 60 %, même si un tel indicateur a peu de sens dans l'absolu. De fait, il aurait été difficile d’avoir un travail intéressant dès le mois de juin 2007 sur une proportion très réduite des textes réglementaires d’application. En outre, 10 autres mesures sont en cours de publication (c'est-à-dire que le texte a déjà l’objet d’un arbitrage), 6 sont en cours d’examen par le Conseil d’État et 14 sont encore en cours d’élaboration.

Ce travail de contrôle de l’application de la loi sur l’eau s’insère en outre dans la nouvelle dynamique impulsée au sein de la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire depuis le début de XIII^ème législature :

– s’inspirant de l’ouverture pratiquée au niveau du gouvernement, la Commission a décidé, à l’initiative de son président, de confier le travail de contrôle de l’application des lois à deux députés représentant la majorité et l’opposition. On notera, pour s’en féliciter, que la loi sur l’eau est la seule pour l’instant à avoir associé un co-rapporteur du groupe de la Gauche démocrate et républicaine, démontrant, s’il le fallait encore, que l’eau est un sujet politique qui dépasse beaucoup d’oppositions partisanes ;

– compte tenu de la création des groupes de travail, conçus comme des préfigurations de sous-commissions, dont l’un est centré sur les questions d’environnement, une partie de travail et des auditions a été réalisée dans ce nouveau cadre, permettant de faire connaître et de mutualiser entre plusieurs députés le travail réalisé par les rapporteurs sur l’application de la loi.

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* *

Les objectifs que se sont assignés les rapporteurs en débutant ce travail sont à la fois très clairs et très vastes : il s’agit de partir d’un inventaire des mesures réglementaires parues à la date de réalisation de ce rapport, en mettant en évidence les lacunes qui peuvent être constatées dans ce domaine.

En restant à ce niveau d’analyse, le Parlement n’aurait cependant qu’une valeur ajoutée limitée par rapport au bilan réalisé par le gouvernement, sous la forme d’un tableau synthétique accessible en ligne sur le site de Légifrance.

Il faudra donc également faire état des éventuels décalages entre les mesures réglementaires et l’esprit dans lequel elles ont été conçues dans le cadre du débat au Parlement ; dans un esprit d’ouverture, il faudra aussi, avec une certaine humilité, pointer les dispositions de la loi qui se sont révélées inadaptées, ainsi que les domaines dans lesquels le législateur n’est peut-être pas allé assez loin, compte tenu des évolutions majeures de l’opinion publique intervenues récemment dans le cadre du Grenelle de l’environnement.

Enfin, à l’heure où l’on reproche souvent à la loi d’avoir des effets très limités sur le terrain, vos rapporteurs s’attacheront tout particulièrement à contrôler que les dispositions de la loi trouvent des traductions concrètes ; on le sait, cette traduction ne peut avoir lieu que lorsque, dans la sphère administrative, des circulaires sont élaborées à destination des services déconcentrés et des collectivités locales.

Les moyens pour parvenir à un état des lieux de l’application de la loi sur l’eau sont assez classiques :

– près d’une quinzaine d’auditions des acteurs majeurs dans le domaine de l’eau ;

– deux déplacements sur le terrain (Agence de l’eau Seine-Normandie et Rhin-Meuse) ;

– plus largement, une sollicitation très large des personnes rencontrées à l’occasion du débat de la loi par le biais d’une contribution écrite ⁽²⁾.

Les fins ont été envisagées avec le maximum d’ouverture d’esprit possible : propositions de réécriture de textes réglementaires déjà publiés, propositions de précision de mesures législatives pour lesquelles aucun texte n’est prévu, formulation d’amendements à la loi sur l’eau à examiner dans le cadre des lois issues du Grenelle de l’environnement, et enfin détermination de sujets sur lesquels une étude scientifique et technique plus poussée doit encore être réalisée.

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* *

A ce stade, il faut rappeler succinctement les objectifs que la loi sur l’eau de 2006 doit permettre d’atteindre :

– mettre la France en conformité avec ses obligations communautaires, notamment avec la directive 2000/60/CE du Parlement et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, transposée par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 prévoit, dans son article 4 que les objectifs de qualité et de quantité des eaux à atteindre sont :

1° Pour les eaux de surface, à l'exception des masses d'eau artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines, à un bon état écologique et chimique ;

2° Pour les masses d'eau de surface artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines, à un bon potentiel écologique et à un bon état chimique ;

3° Pour les masses d'eau souterraines, à un bon état chimique et à un équilibre entre les prélèvements et la capacité de renouvellement de chacune d'entre elles.

Cette directive prévoit également que ces objectifs doivent être atteints au plus tard le 22 décembre 2015, ce qui représente une échéance très proche compte tenu du temps nécessaire à l’obtention de résultats sur la qualité de l’eau.

De manière plus générale, la loi sur l’eau doit aussi permettre à la France d’éviter de nouveaux contentieux communautaires très coûteux ;

– en rendant constitutionnel le dispositif des redevances perçues par les agences de l’eau, dont la solidité juridique a été remise en question par une décision du Conseil constitutionnel en 1982, la loi sur l’eau doit permettre d’accroître la prévention des atteintes aux milieux aquatiques par le biais de l’outil fiscal, la remise en cause du dispositif ayant, depuis 1982, bloqué toute évolution dans ce domaine ;

– de manière plus générale, la loi sur l’eau doit permettre d’améliorer la gouvernance de l’eau, particulièrement complexe dans notre pays comme vient de le démontrer encore récemment un rapport sénatorial⁽³⁾. Cette amélioration passe immanquablement par une structuration du processus de prise de décision et une délimitation claire des compétences : aux agences de l’eau le soin d’organiser financièrement la politique de l’eau, aux comités de bassins le soin d’être les Parlement locaux de l’eau et aux communes la compétence de principe dans les domaines de la fourniture d’eau et de l’assainissement, aux schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et aux schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) celui d’être les schémas permettant d’organiser et de mettre en forme à différents échelons locaux cette politique de l’eau.

Au-delà de ces objectifs globaux, la loi sur l’eau doit tout autant permettre d’atteindre des objectifs très concrets et immédiatement perceptibles par nos concitoyens :

– améliorer la protection de la qualité de la ressource en eau, en prenant mieux en compte la pollution issue des eaux de pluies, mais aussi celle, plus préoccupante, des eaux de surface et des eaux souterraines, en agissant en particulier sur les pesticides et les nitrates ;

– se donner les moyens d’un développement quantitatif de la ressource en eau, afin d’atténuer les conflits d’usage de l’eau, notamment en période estivale. La France ne manque pas d’eau mais simplement des moyens, onéreux, de la capter et de l’utiliser. La loi contient à cet égard des dispositions importantes sur les captages d’eau, mais aussi sur la possibilité de privilégier certains usages de l’eau en période de sécheresse ;

– améliorer l’assainissement, en prenant notamment en compte la question de l’assainissement non collectif mais aussi des stations d’épurations, question dont M. Jean-Louis Borloo a encore récemment fait une priorité.

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* *

Le tableau ci-dessous présente de manière synthétique les mesures réglementaires qui doivent encore être prises pour l’application de la loi sur l’eau, ainsi que, dans la mesure où cette information a été transmise à vos rapporteurs, le stade d’élaboration auquel se trouvent ces mesures réglementaires.

Mesures réglementaires en attente de publication pour l’application
de la loi sur l’eau (au 15 janvier 2008)

Article de la loi sur l’eau (article codifié)	Mesures réglementaires à prendre	Objet	OBSERVATIONS
Article 13 (article L. 432-3 du code de l’environnement)	1 décret en Conseil d’État	Définition des frayères dont la destruction entraîne une peine de 22 euros	La définition d’une frayère est part définition difficile. La concertation sur ce décret est cependant terminée ; il a été envoyé au Conseil d’État
Article 15 (article L. 435-5 du code de l’environnement)	1 décret en Conseil d’État	Exercice du droit de pêche sur un cours d’eau non domanial entretenu majoritairement à partir de fonds publics	Concertation en cours, objectif de publication 1er trimestre 2008
Article 21 (III de l’article L. 211-3 du code de l’environnement)	1 décret en Conseil d’État	Établissement d’une signalisation adaptée pour la sécurité des engins nautiques non motorisés	Pas d’information
Article 21 (III de l’article L. 211-3 du code de l’environnement)	1 décret en Conseil d’État	Liste des ouvrages devant faire l’objet d’un aménagement pour le franchissement d’un engin nautique non motorisé	Pas d’information
Article 25 (ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004)	1 décret en Conseil d’État	Application des dispositions de l’ordonnance relatives	Rédaction prise en charge par la direction générale des collectivités locales
Article 28 (article L. 214-4-1 du code de l’environnement)	1 décret en Conseil d’État	Servitudes d’utilité publique pouvant être instituées lorsqu’un ouvrage présente un danger pour la sécurité publique	Concertation à lancer, objectif de publication 2008
Article 33 (article L. 522-8 du code de l’environnement)	1 décret simple	Mise à disposition de l’autorité administrative des quantités de produits biocides mises sur le marché	Rédaction laissée à la direction de la prévention des risques, objective de publication 2008
Article 34 (article L. 522-14-1 du code de l’environnement)	1 décret en Conseil d’État	Réglementation de la vente des produits biocides Liste des produits biocides présentant un danger	Rédaction laissée à la direction de la prévention des risques, objective de publication 2008
Article 35 (article L. 254-1 du code rural)	1 décret en Conseil d’État	Mise à disposition de l’autorité administrative des quantités de produits biocides mises sur le marché	Rédaction conjointe avec le décret d’application de l’article 34
Article 36 (article L. 253-1 du code rural)	1 décret simple	Procédure simplifiée de déclaration pour les préparations naturelles peu préoccupantes	Objectif de publication début 2008
Article 39 (articles L. 218-82 et suivants du code de l’environnement)	1 décret simple	Gestion des eaux de ballast par les navires	Objectif de publication début 2008
Article 40 (article L. 414-2 du code de l’environnement)	1 décret en Conseil d’État	Gestion des sites Natura 2000 dans un parc national ou un parc naturel marin	Examen réalisé par le Conseil d’État en janvier 2008
Article 41 (article L. 256-1 du code rural)	1 décret en Conseil d’État, 5 arrêtés	Prescriptions concernant les matériels de pulvérisation de produits phytopharmaceutiques	Concertation terminée, notification à la Commission européenne en cours
Article 41 (article L. 256-2 du code rural)	1 décret en Conseil d’État, 5 arrêtés	Contrôles périodiques de ces matériels	Concertation terminée, envoi au Conseil d’État en cours
Article 42 (articles L. 1332-1 et suivants du code de la santé publique)	1 décret simple	Définition et surveillance des eaux de baignade	Concertation terminée, arbitrage en cours
Article 45 (articles L. 425-1 du code des assurances)	1 décret en Conseil d’État	Création du fonds de garantie des boues	Concertation à lancer
Article 46 (articles L. 1331-10 et suivants du code de la santé publique)	2 arrêtés	Mise à jour de l’arrêté du 6 mai 1996 concernant les prescriptions techniques de l’assainissement non collectif (ANC)	Concertation terminée, en cours de signature
Article 46 (articles L. 1331-10 et suivants du code de la santé publique)	1 arrêté	Agrément des personnes assurant la vidange des installations d’ANC	Concertation en cours
Article 46 (articles L. 1331-10 et suivants du code de la santé publique)	1 arrêté	Modalité d’entretien des installations d’ANC	Concertation en cours
Article 47 (article L. 271-4 du code de la construction et de l’habitation)	1 décret simple	Durée de validité du diagnostic de bon état de l’installation d’ANC à fournir dans le cadre d’une vente	Concertation en cours
Article 48 (articles L. 2333-97 et suivants du code général des collectivités territoriales)	1 décret en Conseil d’État	Taxe pour la collecte et le traitement des eaux pluviales	Concertation en cours
Article 52 (article L. 1321-5 du code de la santé publique)	1 arrêté	Agrément des laboratoires de santé pour le contrôle sanitaire des eaux destinées à la consommation humaine	Concertation en cours par la Direction générale de la santé
Article 54 (articles L. 2224-7 et suivants du code général des collectivités territoriales)	1 décret en Conseil d’État	Déclaration des forages privés au maire de la commune	Décret envoyé au Conseil d’État
Article 54 (articles L. 2224-7 et suivants du code général des collectivités territoriales)	1 décret en Conseil d’État	Redevance d’occupation du domaine public	Attente de l’avis du comité des finances locales
Article 54 (articles L. 2224-7 et suivants du code général des collectivités territoriales)	1 décret simple	Supports techniques à la facturation	En attente de signature
Article 57 (articles L. 2224-12-4 et suivants du code général des collectivités territoriales)	1 décret en Conseil d’État	Contrôle des installations intérieures de distribution d’eau	Projet de décret transmis au Conseil d’État
Article 90 (article L. 434-3 du code de l’environnement)	1 décret en Conseil d’État	Statuts des fédérations de pêche	Concertation à lancer

I.— UN AN APRÈS LE VOTE DE LA LOI SUR L’EAU : UNE MISE EN œUVRE RÉGLEMENTAIRE TROP CENTRÉE SUR LA RÉFORME DE LA GOUVERNANCE ET DES REDEVANCES

Le vote de la loi sur l’eau a été un processus très long : examiné en première lecture au Sénat en avril 2005, il a été examiné en première lecture par l’Assemblée nationale, après avoir été repoussé de mois en mois, en mai 2006 (et par un nouveau ministre en charge de l’environnement), pour être définitivement adopté en décembre 2006.

Les délais nécessaires à cet examen ont fait planer une incertitude sur la mise en œuvre du IX^ème programme des agences de l’eau, débutant en principe au début de l’année 2007, et sur le nouveau dispositif des redevances, dont la mise en œuvre a été prévue par la loi au début de l’année 2008.

De ce fait, les efforts réalisés par le ministère durant cette année 2007 ont essentiellement porté sur la remise à plat de la gouvernance de l’eau, et sur la mise en route de ces nouvelles redevances, peut-être au détriment d’autres sujets importants, qui auraient également mérité être traités compte tenu des attentes des Français exprimées dans le cadre du Grenelle de l’environnement.

A.— UNE APPLICATION RAPIDE DES DISPOSITIONS DE LA LOI DANS LE DOMAINE DE LA GOUVERNANCE DE L’EAU ET DES REDEVANCES

Au cours des différents débats parlementaires qui ont accompagné le vote de la loi sur l’eau, on a désigné, sous le terme de gouvernance de l’eau, l’organisation politique et administrative très particulière qui entoure la gestion de l’eau dans notre pays.

Cette organisation, qui pourrait apparaître relativement complexe à un regard extérieur, répond en fait à deux objectifs :

– créer une démocratie locale de l’eau, en faisant participer les citoyens à la prise de décision concernant la gestion de l’eau au plus près de lui ;

– assurer une cohérence de la gestion de l’eau sur l’ensemble du territoire, notamment par le biais d’organismes centralisés chargés de coordonner les différentes interventions.

Ces objectifs se traduisent par l’existence de plusieurs niveaux de décision :

– au niveau national, la politique de l’eau est élaborée par la direction de l’eau. Comme le prévoit la loi sur l’eau et les milieux aquatiques, l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) doit désormais participer à la centralisation des connaissances sur ces milieux, et garantit une solidarité financière entre les bassins. En outre, le comité national de l’eau doit examiner tous les problèmes touchant plusieurs bassins, et émet un avis sur les décrets concernant la politique de l’eau ;

– au niveau local, la coordination administrative est assurée par un préfet coordonnateur de bassin. La concertation et les orientations politiques sont assurées par les comités de bassin, qui émettent un avis sur l’opportunité des actions significatives à mener dans le bassin, adoptent les SDAGE et donnent un avis conforme sur les programmes pluriannuels d’intervention et le taux des redevances des agences de l’eau ; les commissions locales de l’eau élaborent par ailleurs les SAGE et en assurent le suivi.

Dans un domaine plus financier, les six agences de l’eau, dont la création remonte à la loi fondatrice de 1964, ont pour mission d’apporter un appui aux opérations d’intérêt commun au bassin, à assister les comités de bassin dans l’élaboration des SDAGE, et à produire des données sur l’eau et à en assurer la diffusion

1. Les décrets relatifs aux comités de bassin et aux agences de l’eau ont été publiés dès le mois de mai 2007

Le décret n° 2007-980 du 15 mai 2007 relatif aux comités de bassin vise à préciser la réforme de la composition des comités de bassin prévue par le nouvel article L. 213-8 du code de l’environnement⁽⁴⁾.

Le décret n° 2007-980 prévoit que le ministre chargé de l’environnement détermine par arrêté, après avis du Comité national de l’eau, le bassin ou groupements de bassins hydrographiques qui constitue la circonscription de chacun des comités de bassin. Le décret prévoit en outre le nombre des membres des différents collèges pour chaque bassin, en respectant le principe, prévu par l’article 82 de la loi sur l’eau, selon lequel les représentants des communes et de leurs groupements compétents dans le domaine de l’eau sont majoritaires. La liste des divers usagers de l’eau représentés dans le second collège, qui avait beaucoup occupé le Parlement durant l’examen du projet de loi, est renvoyée à des arrêtés conjoints du ministre de l’intérieur et du ministre chargé de l’environnement dans chaque circonscription. Le décret prévoit enfin certaines modalités de fonctionnement des comités de bassin, telles que la constitution des commissions territoriales et des commissions permanentes à qui le comité de bassin peut déléguer ses compétences.

Dans ce domaine, on peut noter un décalage entre la disposition votée par le Parlement, prévoyant que « les membres des trois collèges représentant un sous-bassin peuvent se constituer en commission territoriale ». D'après la loi, la création d’une telle sous-commission relève d’une initiative locale. Dans le décret n° 2007-980, il est prévu que « le comité de bassin détermine le périmètre et la composition de ses commissions territoriales » (article D. 213-22 du code de l’environnement). Ce qui n’était qu’une faculté dans le texte de loi devient une politique obligatoire du comité de bassin dans le décret : il faut donc rappeler avec force qu’il n’appartient pas au comité de bassin d’entreprendre la structuration de commissions territoriales sur tout le territoire de bassin.

Par ailleurs, le décret n° 2007-984 du 15 mai 2007 précise la liste des représentants de l’État et de ses établissements publics aux comités de bassin.

Deux autres décrets viennent par ailleurs préciser les modalités de fonctionnement des agences de l’eau :

– le décret n° 2007-981 du 15 mai 2007 relatif aux agences de l’eau, qui explicite les moyens d’intervention de ces agences, notamment le fait qu’elles peuvent attribuer des subventions, des primes de résultat et consentir des avances remboursables. Ce décret précise en outre la composition du conseil d’administration des agences de l’eau, ainsi que les modalités concrètes de leur fonctionnement ;

– le décret n° 2007-985 du 15 mai 2007 fixant la liste des représentants de l’État et de ses établissements publics aux conseils d’administration des agences de l’eau.

On notera, dans le même domaine, la parution de deux arrêtés importants régissant les interventions financières des agences de l’eau :

– l’arrêté du 15 mai 2007 relatif à la contribution des agences de l’eau à l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA), dont le total est, conformément à la loi, de 108 millions d'euros par an ;

– l’arrêté du 15 mai 2007 encadrant le montant pluriannuel des dépenses du programme d’intervention des agences de l’eau prévoit trois domaines d’intervention des agences de l’eau⁽⁵⁾, et précise les dépenses qui pourront être engagées par chaque agence en fonction des différents domaines.

2. Le fonctionnement de plusieurs opérateurs fondamentaux dans le domaine de l’eau est assuré

a) L’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA)

L’article 88 du projet de loi sur l’eau a créé un nouvel établissement public au budget conséquent (au plus 108 millions d'euros par an), destiné à mener et soutenir au niveau national des actions destinées à favoriser une gestion équilibrée de la ressource en eau ; le décret n° 2007-443 du 25 mars 2007 vient préciser certaines modalités de fonctionnement de l’ONEMA, notamment :

– il clarifie ses missions ; outre sa mission de connaissance des milieux aquatiques, l’ONEMA va assister le ministère chargé de l’environnement dans l’élaboration des différentes normes, et « compléter » les services de l’État et les agences de l’eau au niveau local ;

– il précise en outre la composition de son conseil d’administration, ses modalités de fonctionnement, les missions du directeur général et le régime financier de l’office ;

– il prévoit enfin la dissolution du Conseil supérieur de la pêche, dont les biens, droits et obligations sont transférés à l’ONEMA.

La mise en place de cet établissement public a par ailleurs fait l’objet d’un contrôle plus poussé de la part de vos rapporteurs, au cours d’une audition de ses responsables conjointe avec le groupe d’études sur l’eau du Sénat. Au cours de cette audition, il est apparu que la mise en place de l’ONEMA était déjà avancée.

Vos rapporteurs ont pu constater qu’au-delà de la direction générale, des délégations interrégionales ont été créées, ainsi que des services départementaux.

Il faut faire attention à ce que ces services déconcentrés de l’ONEMA ne constituent pas une strate supplémentaire dans la gouvernance de l’eau, dont chacun connaît la complexité dans notre pays.

b) La Fédération nationale de la pêche et de la protection du milieu aquatique

L’arrêté du 5 février 2007 est venu préciser le modèle des statuts de la Fédération nationale de la pêche et de la protection du milieu aquatique ; la Fédération a en outre tenu sa réunion constitutive ce même jour, élisant M. Claude Roustan à sa présidence. La mise en place de cette nouvelle structure est la première pierre d’une vaste réorganisation du monde de la pêche en France dont vos rapporteurs se félicitent.

On peut toutefois regretter que le décret en Conseil d’État permettant l’application de l’article 90 de la loi sur l’eau, relatif aux statuts et au fonctionnement des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique ne soit pas projeté avant l’année 2008, car ce délai risque de ralentir cette réorganisation. Selon les dernières informations fournies par le ministère, la concertation relative à ce décret doit encore être lancée.

c) Le comité national de l’eau

Le décret n° 2007-833 précise la composition de ce comité, notamment du collège des représentants de l’État et de celui des usagers.

3. Le nouveau dispositif des redevances devrait être totalement opérationnel au début de l’année 2008

Le dernier article de la loi sur l’eau prévoit que le nouveau dispositif des redevances versées aux agences de l’eau entrera pleinement en vigueur au 1^er janvier 2008, ce qui a laissé le temps au gouvernement de mettre au point une réforme à la fois très technique et d’une portée politique considérable dans le domaine de l’eau.

La mise en œuvre de ce dispositif nécessitait, selon les plans du gouvernement, un décret en Conseil d’État global, ainsi que deux arrêtés pour la redevance de pollution de l’eau, un arrêté pour la redevance de pollutions diffuses et pour la redevance de prélèvement de la ressource en eau, ainsi qu’un arrêté relatif à la rémunération des gestionnaires de services d’eau et d’assainissement.

Ce décret n° 2007-1311 du 5 septembre 2007 relatif aux modalités de calcul des redevances des agences de l’eau et modifiant le code de l’environnement est venu utilement préciser plusieurs points évoqués durant la discussion parlementaire :

– le nouvel article R. 213-48-1 de ce code définit les utilisations assimilables à des usages domestiques, permettant d’éviter l’application de la redevance de pollution non domestique même lorsque les seuils de pollution prévus par l’article L. 213-10-2 du code de l’environnement sont dépassés (le décret vise les besoins en alimentation humaine, le lavage ⁽⁶⁾, les soins d’hygiène).

– le décret précise par ailleurs plusieurs dispositions de la redevance pour pollution non domestique, notamment les notions de pollution mensuelle rejetée la plus forte, ainsi que la pollution moyenne mensuelle. Le décret précise par ailleurs dans quels cas le suivi régulier des rejets de l’établissement permettra de calculer le montant de la redevance, ou bien, lorsque le suivi ne peut être réalisé, sur une base théorique, résultant d’une campagne de mesures réalisées par un organisme

A défaut de suivi régulier ou de campagne de mesure, le décret prévoit que « l’agence de l’eau fixe, pour chaque élément constitutif de la pollution, un niveau théorique de pollution en multipliant le nombre d’unités de la grandeur caractérisant l’activité par un niveau forfaitaire de pollution théorique produite par unité déterminé à partir de résultats de campagnes générales de mesures des rejets d’établissements réalisant la même activité ».

Vos rapporteurs appellent le gouvernement à conserver de la simplicité dans la rédaction des décrets afin que les agences de l’eau, qui seront chargées d’appliquer ces dispositions, puissent le faire avec efficacité. En tout état de cause, la rédaction de circulaires très complètes doit leur permettre de faire ce travail facilement, mais aussi permettre aux redevables de comprendre les méthodes de calcul de la redevance.

Dans le domaine de la redevance pour pollutions liées aux activités d’élevage, le décret se contente de préciser les méthodes de calcul d’une unité de gros bétail (UGB)⁽⁷⁾. Il aurait été judicieux de définir également les bonnes pratiques d’alimentation des monogastriques (c'est-à-dire essentiellement les porcs, dont l’élevage génère d’importants rejets d’azote) à prendre en compte pour la conversion des animaux en UGB.

En renvoyant à un arrêté le soin de le faire, le décret n° 2007-1311 évite le problème, et il y a lieu de craindre que l’échéance du 1^er janvier 2008 soit dépassée, ce qui est regrettable s’agissant d’un problème aussi important.

Dans le domaine des pollutions diffuses, qui a été un sujet très important lors de l’examen de la loi sur l’eau au Parlement, on notera avec étonnement une disposition prévoyant que la redevance est perçue également sur « les substances bénéficiant, malgré l’interdiction d’utilisation qui les frappe, d’un délai d’écoulement des stocks des produits les contenant ».

A l’heure où la Commission travaille sur le problème du chlordécone, où les effets sanitairement et politiquement dévastateurs de ces délais d’écoulement de produits potentiellement dangereux pour la santé ont été mis en évidence, vos rapporteurs appellent le gouvernement à s’interdire de percevoir une ressource fiscale sur un produit interdit à la vente. Il y a en effet une contradiction intrinsèque dans ce dispositif qui peut choquer tout redevable.

Enfin, dans le domaine de la redevance pour prélèvement sur la ressource en eau, le décret prévoit qu’un organisme unique, le plus souvent une association syndicale autorisée (ASA), peut percevoir la redevance auprès de chaque bénéficiaire des autorisations de prélèvement délivrées par cet organisme en application du 6° du II de l’article L. 211-3 du code de l’environnement.

Le rôle conféré par le projet de loi aux associations syndicales autorisées en matière de prélèvement de la ressource en eau est très ambitieux. Si le Parlement a voté la disposition prévoyant qu’une ASA peut devenir le bénéficiaire d’une autorisation de prélèvement global pour l’ensemble de ses membres, on peut se demander comment l’ASA sera en mesure de percevoir les redevances. En a-t-elle les moyens ? Que fera-t-elle si l’un des membres de l’ASA refuse de verser sa part ? De ce point de vue, le décret semble créer un nid à contentieux local très important. Peut-être serait-il préférable que l’agence de l’eau continue à percevoir la redevance directement.

4. Plusieurs autres sujets importants ont été réglés dans le courant de l’année 2007

– Le décret n° 2007-589 du 24 avril 2007 règle le problème important de la transaction pénale en matière de police de l’eau. On rappellera brièvement que ce type de transactions avait été prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 2005-805 du 18 juillet, mais celui-ci avait été annulé par le Conseil d’État le 7 juillet 2006 ⁽⁸⁾ ;

– le décret n° 2007-499 du 30 mars 2007 fixe en outre la liste des espèces protégées dont la pêche est punie d’une amende de 22 500 euros ;

– le décret n° 2007-882 du 14 mai 2007 précise les modalités de délimitation de certaines zones soumises à contraintes environnementales ;

– le décret n° 2007-983 du 15 mai 2007 relatif au premier recensement des eaux de baignade par les communes, lequel doit intervenir pour la première fois avant le 30 avril 2008 ;

– le décret n° 2007-796 du 10 mai 2005 relatif au comptage de la fourniture d’eau froide dans les immeubles à usage principal d’habitation et modifiant le code de la construction et de l’habitation précise, notamment, le fait que l’installation de comptage doit être placée dans une partie commune de l’immeuble, ainsi que les immeubles nouvellement construit qui seront soumis à cette obligation ;

– le décret n° 2007-978 du 15 mai 2007 relatif aux eaux closes confirme le fait que le passage naturel du poisson est retenu comme leur critère de définition. Vos rapporteurs reviendront plus en détail sur ce décret dans la suite du rapport.

B.— DANS LE CADRE DU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT, L’ACCENT DOIT MAINTENANT ÊTRE MIS SUR LA PRÉSERVATION DE LA RESSOURCE ET SUR L’ALIMENTATION EN EAU

Vos rapporteurs peuvent comprendre que le gouvernement ait eu à cœur de choisir des priorités dans l’application de la loi sur l’eau. Mais, depuis le milieu de l’année 2007, dans le cadre du débat entourant le Grenelle de l’environnement, certains sujets sont apparus rapidement comme très importants aux yeux des Français, comme par exemple la question des pesticides et plus généralement de la pollution des eaux ; de ce point de vue, il est très regrettable que plusieurs dispositions importantes de la loi sur l’eau n’aient pas été appliquées très rapidement.

Reconnaissons toutefois que les décrets qui sont mentionnés ci-dessous sont presque tous très complexes sur un plan technique et politiquement délicats, ce qui justifie dans l’ensemble ces délais de publication.

1. Des mesures importantes ont été prises tardivement dans le domaine de la préservation de la ressource en eau

Plusieurs mesures importantes relevant du titre I^er de la loi sur l’eau (« Préservation des ressources en eau et des milieux aquatiques ») n’ont été prises qu'à l'extrême fin de l’année 2007 ou parfois renvoyées à 2008, ce qui est préoccupant compte tenu de l’urgence à entrer dans une logique de protection de la ressource dans la perspective de l’échéance de 2015 fixée par la directive-cadre.

a) Les problèmes liés à la gestion quantitative de la ressource ont été traités tardivement

Il s’agit en particulier :

– du décret relatif aux débits affectés (article L. 214-9 du code de l’environnement, dans sa rédaction résultant de l’article 5 de la LEMA), qui doit permettre à l’autorité publique d’affecter une partie de l’eau retenue par un ouvrage en période d’étiage à certains usages prioritaires par le biais d’une déclaration d’utilité publique (décret pris le 26 décembre 2007) ;

– du décret, accompagné d’un arrêté, désignant la liste des cours d’eau sur lesquels la protection des poissons migrateurs est nécessaire, ainsi que la liste des cours d’eau sur lesquels le transport des sédiments doit être assuré (article L. 214-17 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de l’article 6 de la LEMA). Ce décret doit également préciser les conditions de garantie du débit minimal dans les cours d’eau prévue par l’article L. 214-18 du code de l'environnement, ainsi que les nouvelles obligations d’entretien des cours d’eau, et d’entretien groupé prévues par les articles L. 215-14 et L. 215-15 du code de l'environnement dans leur rédaction résultant de l’article 8 de la LEMA (décret pris le 14 décembre 2007) ;

– du décret, prévu par l’article L. 432-3 du code de l'environnement, fixant les critères de définition des frayères, les modalités de leur identification et de leur actualisation ainsi que les conditions dans lesquelles sont consultées les fédérations départementales ou interdépartementales des associations agrées de pêche et de protection de la nature (décret en attente de publication) ;

Rappelons que la définition de ces frayères conditionne l’application de la peine de 20 000 euros d’amende infligée à quiconque les détruit ; votre rapporteur avait relevé dès la première lecture de la LEMA les difficultés qui devaient entourer la rédaction du décret : les frayères sont, certes, un enjeu écologique majeur, mais leur localisation est assez variable d’une année sur l’autre, en fonction notamment de la pluviométrie. Il faut donc adopter des critères de définition suffisamment souples pour prendre en compte cet élément, faute de quoi l’amende très importante prévue par cet article risque d’être infligée alors que l’impact environnemental de la destruction est discutable.

– du décret délimitant les périmètres à l’intérieur desquels les autorisations de prélèvement d’eau pour l’irrigation sont délivrés à un organisme unique, en application du 6° de l’article L. 211-3 du code de l'environnement dans sa rédaction issue de l’article 21 de la LEMA (décret pris le 24 septembre 2007) ;

– du décret destiné à déterminer les règles de sécurité des ouvrages hydrauliques, les modalités selon lesquelles l’autorité administrative procède à l’agrément des organismes et assure le respect de ces règles, ainsi que les conditions dans lesquelles l’autorité administrative peut demander une étude de dangers au propriétaire ou à l’exploitant de l’ouvrage (III de l’article L. 211-3 du code de l'environnement dans sa rédaction résultant de l’article 21 de la LEMA). Ce même article doit également préciser les modalités de fonctionnement du comité technique permanent des barrages et ouvrages hydrauliques (décret pris le 11 décembre 2007) ;

– du décret, prévu par le 5° de l’article L. 211-3 du code de l'environnement, qui doit fixer les conditions dans lesquelles est établie et actualisée une liste d’ouvrages pour lesquels est mis en place un aménagement adapté permettant leur franchissement ou leur contournement (décret en attente de publication).

On rappellera que cette disposition a été insérée dans la LEMA à l’initiative du Parlement, qui n’entendait pas, toutefois, viser tous les ouvrages hydrauliques. La concertation actuellement en cours a donc pour objet de déterminer la taille minimale idoine de ces ouvrages pour l’application de la présente disposition. Ce décret devra également préciser les conditions, prévues par le 4° de l’article L. 211-3 du code de l’environnement, dans lesquelles le propriétaire ou l’exploitant d’un ouvrage hydraulique met en place une signalisation adaptée pour assurer la sécurité de la circulation des engins nautiques non motorisés.

– du décret, prévu par l’article L. 214-4-1 du code de l’environnement, devant préciser les modalités selon lesquelles, lorsqu’un ouvrage hydraulique dont l’existence ou l’exploitation est subordonnée à une autorisation ou à une concession présente un danger pour la sécurité publique, des servitudes d’utilité publique relative à l’utilisation du sol peuvent être instituées, tant à l’occasion de la demande d’autorisation ou de concession que postérieurement à l’octroi de celles-ci. Rappelons que ces servitudes peuvent concerner :

– la limitation ou l’interdiction du droit d’implanter des constructions ou des ouvrages et d’aménager des terrains de camping ou de stationnement de caravanes ;

– la subordination des autorisations de construire au respect de prescriptions techniques tendant à limiter le danger d’exposition des vies humaines à la submersion.

Comme le prévoit l’article L. 214-4-1 du code de l’environnement, ces servitudes doivent tenir compte des situations particulières et s’appliquer de façon modulée ; le décret doit donc envisager toutes les situations locales possibles, ce qui suppose un travail approfondi (décret en attente de publication).

b. Dans le domaine de la protection qualitative de la ressource, le gouvernement semble attendre les résultats du Grenelle de l'environnement

La loi sur l’eau contient de nombreuses dispositions relatives aux produits biocides et au contrôle de la pollution des milieux aquatiques, dont on peut regretter que, dans le cadre du Grenelle sur l’environnement, elles n’aient pas été mises en œuvre plus tôt.

On peut mentionner notamment :

– le décret précisant les modalités de mise à disposition de l’autorité administrative du registre recensant les quantités de produits phytosanitaires mis sur le marché (article L. 254-1 du code rural) (décret pris le 7 décembre 2007) ;

– le décret fondamental relatif au contrôle des matériels destinés à l’application de produits phytosanitaires (pulvérisateurs), qui doit entrer en vigueur au 1^er janvier 2009 ; ce décret doit définir toutes les prescriptions permettant de réduire les risques pour l’environnement et la santé humaine que doivent respecter les nouveaux matériels destinés à l’application des produits phytopharmaceutiques (article L. 256-1 du code rural) (décret en attente de publication) ;

– le décret en Conseil d’État fixant la liste des produits biocides, dont la vente ou la mise à disposition peuvent être réglementées en raison des risques graves qu’ils représentent pour l’homme et l’environnement (décret en attente de publication) ;

– le décret destiné à préciser les informations que le responsable de la mise sur le marché d’un produit biocide tient à la disposition de l’autorité administrative (relatives aux quantités mises sur le marché) (décret en attente de publication) ;

– le décret relatif aux préparations naturelles peu préoccupantes, soustraites aux règles normales d’autorisation de mise sur le marché au profit d’une procédure simplifiée déterminée par voie réglementaire. Au cours des débats parlementaires, le cas du purin d’ortie a été évoqué à plusieurs reprises, mais d’autres substances pourraient être concernées par la nouvelle procédure simplifiée (décret en attente de publication) ;

– le décret en Conseil d’État devant fixer les modalités de déclaration au ministre chargé de l’environnement des produits biocides par les personnes qui les mettent sur le marché, au plus tard le 1^er juillet 2008, ainsi que les mentions à apposer sur l’emballage des produits, une fois que leur déclaration est réalisée (décret publié le 26 décembre 2007) ;

En l’état, le dispositif voté par le Parlement dans le domaine d’un contrôle renforcé des produits biocides et phytopharmaceutiques n'est que très partiellement appliqué. La loi sur l’eau prévoit, certes, des dates d’entrée en vigueur des différents articles étalées dans le temps, mais s’agissant d’un domaine aussi sensible, une publication rapide des décrets doit permettre aux personnes concernées d’anticiper leur mise en œuvre. C’est donc toute l’efficacité du dispositif voté qui est conditionnée par une publication rapide des mesures réglementaires.

– un décret d’importance doit en outre fixer les conditions d’applications de la nouvelle section du code de l’environnement relative au contrôle et à la gestion des eaux de ballast et des sédiments des navires.

Cette section prévoit notamment qu’un navire d’une jauge de plus de 300 unités a l’obligation :

– soit d'attester au moyen des documents de bord qu'ils ont effectué un échange de plus de 95 % de leurs eaux de ballast dans les eaux internationales, ou qu'ils ont procédé à la neutralisation biologique des eaux de ballast et des sédiments produits au moyen d'équipements embarqués agréés par l'autorité administrative compétente au vu notamment de leur efficacité technique et environnementale ;

– soit d'attester que les caractéristiques du navire et les conditions de l'escale ne les conduiront pas à déballaster à l'intérieur des eaux territoriales ou intérieures françaises.

Ces nouvelles obligations, qui constituent un élément important de la loi, supposent une concertation importante, notamment avec les organisations nationales et internationales représentant le transport maritime, afin d’assurer une application réaliste des dispositions prévues par la loi.

– un décret simple doit par ailleurs préciser les dispositions, insérées par les articles L. 1332-1 et suivants du code de la santé publique, relatifs à la gestion des eaux de baignade : elles concernent non seulement la définition de ces eaux, l’obligation de déclaration à la mairie du lieu d’implantation de la baignade, l’obligation de recensement de ces eaux par la mairie. La personne responsable des eaux d’une eau de baignade doit par ailleurs établir un programme de surveillance portant sur sa qualité avant le début de la saison balnéaire, et prendre des mesures visant à améliorer cette qualité et informer le public sur le résultat de ces mesures (décret en attente de publication) ;

– enfin, un décret en Conseil d’État de toute première importance doit permettre la mise en œuvre du fonds de garantie des boues, prévu par l’article 45 de la loi sur l’eau, destiné à indemniser, le cas échéant, les préjudices subis par les exploitants agricoles et les propriétaires des terres agricoles et forestières dans le cas où ces terres, ayant reçu des épandages de boues d’épuration urbaines ou industrielles, deviendraient impropres à la culture à cause de l’épandage (décret en attente de publication).

2. Une accélération à espérer dans le domaine de l’alimentation en eau

La partie de la loi sur l’eau relative à l’alimentation en eau fait en réalité référence à l’adduction et à l’épuration de l’eau, y compris dans le domaine de l’assainissement non collectif, et contient de ce fait un volet important relatif à l’action des collectivités locales et à leurs relations éventuelles avec un délégataire privé.

Dans ce domaine également, les résultats obtenus en une année sont assez limités. Les sujets sont toujours très épineux lorsque l’action des collectivités locales est en cause, mais, là encore, il y a urgence à agir.

a) La réforme de l’assainissement non collectif au point mort

Plusieurs dispositions de la loi sur l’eau devaient permettre une véritable sortie de crise dans le domaine de l’assainissement non collectif (ANC). Rappelons rapidement que, face aux pollutions de plus en plus évidentes liées au mauvais entretien de certaines installations privées d’ANC, la loi sur l’eau de 1992 a contraint les communes à mettre en place, avant le 31 décembre 2005 un service public d’assainissement non collectif (SPANC) comprenant obligatoirement le contrôle des installations et facultativement leur entretien. Compte tenu de la mise en œuvre très inégale de cette disposition à l’approche de l’échéance, la loi sur l’eau de 2006 a réorganisé certaines des dispositions votées en 1992 afin d’améliorer leur mise en œuvre.

Les décrets relatifs à ces nouvelles dispositions ont rarement été pris, ce qui est très regrettable. On peut évoquer en particulier :

– l’arrêté des ministres chargés de l’intérieur, de la santé, de l’environnement et du logement définissant les modalités d’agrément des personnes qui réalisent les vidanges des installations d’ANC et prennent en charge le transport et l’élimination des matières extraites, les modalités d’entretien des installations d’assainissement non collectif et les modalités de vérification de la conformité et de réalisation des diagnostics ;

– le décret destiné à fixer la durée du diagnostic des installations d’ANC en cas de vente ;

– l’arrêté déterminant les modalités selon lesquelles les diagnostics sont réalisés, en application de l’article 46 de la loi sur l’eau.

b) La redéfinition du rôle des collectivités locales dans l’alimentation en eau renvoyée à 2008

Plusieurs articles du titre II de la loi sur l’eau portent sur le rôle des collectivités locales, et plus particulièrement des communes, dans la distribution de l’eau. Dans le cadre actuel du débat sur le pouvoir d’achat des Français et la polémique sur le prix de l’eau, c’est évidemment un sujet très sensible impliquant un travail de rédaction des mesures réglementaires d’application de la loi sur l’eau très précis.

Dans ce domaine, plusieurs dispositions réglementaires prévues par la loi sur l’eau doivent encore faire l’objet d’une publication au cours de l’année 2008, notamment :

– le décret en Conseil d’État déterminant le régime des redevances susceptibles d’être perçues par les communes, les départements ou les régions en raison de l’occupation de leur domaine public par des ouvrages de distribution d’eau et d’assainissement, domaine qui est d’une excessive complexité juridique compte tenu de l’encadrement jurisprudentiel de la notion de redevance ;

– le décret relatif aux supports techniques nécessaires à la facturation de l’eau et les plans des réseaux, qui doivent être remis au délégant au moins 18 mois avant l’échéance du contrat. Ce décret a en effet fait l’objet d’une saisie de la CNIL, qui doit rendre son avis prochainement ;

– le décret en Conseil d’État déterminant les modalités selon lesquelles tout prélèvement, puits ou forage réalisé à des fins d’usage domestique de l’eau fait l’objet d’une déclaration auprès du maire de la commune concernée. Les informations relatives à cette déclaration sont tenues à la disposition du préfet et des agents des services publics d’eau potable ;

– le décret fixant les modalités selon lesquelles est exercé l’accès aux propriétés privées et le contrôle des installations intérieures de distribution d’eau potable et des ouvrages de prélèvement, puits et forages ;

– le décret relatif à la taxe pour la collecte, le transport, le stockage et le traitement des eaux pluviales, assise sur la superficie des immeubles raccordés à un réseau public de collecte des eaux pluviales, et établie par la commune ou le groupement compétent.

On peut cependant se féliciter de la parution du décret déterminant les communes ou leur groupement pouvant bénéficier des services d’assistance technique et d’étude aux stations d’épuration (SATESE), ainsi que les modalités de prestation de ce service (article L. 3232-1 du code général des collectivités territoriales) ;

II.— UN TOUR D’HORIZON DES PRINCIPAUX ACTEURS DE L’EAU MET EN ÉVIDENCE UNE APPLICATION SATISFAISANTE
DE LA LOI SUR L’EAU SUR LE TERRAIN, MALGRÉ QUELQUES EXCEPTIONS NOTABLES

Depuis leur désignation par la Commission pour contrôler l’application de la loi sur l’eau, vos rapporteurs ont mis à profit le temps imparti pour aller sur le terrain à la rencontre des gens qui pratiquent la loi sur l’eau au quotidien, considérant qu’un simple inventaire des décrets non pris serait certes intéressant au niveau administratif, mais sans réelle portée du point de vue politique. Or, si une loi est mal ou peu appliquée, il faut tout envisager pour y apporter des remèdes, y compris en adaptant les mesures inadaptées ou en engageant les acteurs à s’impliquer davantage.

De ce point de vue, les différents contrôles réalisés, rencontres et autres auditions ont permis de dresser un tableau plutôt positif de la mise en œuvre de cette loi, même si certaines insuffisances peuvent déjà être mises en évidence.

A.— CONTRÔLES SUR PLACE, CONTRÔLES SUR PIÈCES, AUDITIONS : UNE MISE EN œUVRE GLOBALEMENT SATISFAISANTE DE LA LOI SUR L’EAU SUR LE TERRAIN

1. Les agences de l’eau, chevilles ouvrières de la réforme de notre politique de l’eau

Les deux déplacements sur le terrain ont permis d’aller à la rencontre des responsables des agences de l’eau Seine-Normandie et Rhin-Meuse ; les personnels de ces deux agences doivent être salués pour leur compétence et leur engagement total dans la réforme de la politique de l’eau votée par le Parlement.

a) L’agence de l’eau Seine-Normandie : des craintes sur l’impact financier de la réforme des redevances

L’agence de l’eau Seine-Normandie est à l’évidence dans une situation particulière par rapport aux autres agences dans la mesure où le principal problème dans ce bassin reste l’épuration des eaux issues de l’agglomération parisienne.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, le programme pluriannuel d’intervention de l’agence voté en 2007, tout en respectant évidemment l’équilibre des orientations prioritaires définies par l’article 83 de la loi sur l’eau, porte essentiellement sur la prise en compte des contraintes communautaires en matière d’épuration des eaux résiduaires urbaines, tout en respectant également l’objectif de solidarité avec les communes rurales voulu par le législateur.

Ces perspectives auront certainement un impact financier dès 2008, l’assiette des nouvelles redevances devant être ajustée aux objectifs du IX^ème programme arrêté l'an dernier. Compte tenu du taux plafond arrêté pour la redevance pesant sur les rejets industriels, il y a un craindre une dégradation de la situation financière de l’agence de l’eau ; l’augmentation des ressources due à la redevance de collecte va compenser légèrement cette baisse, mais probablement pas suffisamment.

De ce fait, il manquera 90 millions d'euros dans la trésorerie de l’agence de l’eau Seine-Normandie en 2008 ; il s’ensuivra une baisse des aides et des primes à la dépollution. Le créancier principal de l’agence est le SIAAP, qui reçoit environ 1/3 des aides de l’agence ; ces aides doivent permettre la rénovation très importante et très coûteuse de la station d’épuration d’Achères.

A l’échelle du bassin, le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) est en phase finale de révision, puisque le comité de bassin l’a examiné le 29 novembre ; il doit ensuite être soumis à la consultation du public, afin d’être définitivement arrêté avant la fin de l’année 2009. Sur le bassin, il y a 7 SAGE approuvés, et 16 autres en cours d’élaboration. L’existence d’un SAGE est essentielle pour permettre l’application locale des mesures dans le domaine de l’eau : l’impact des actions de l’agence de l’eau est meilleur, notamment par le biais d’une politique contractuelle plus ambitieuse.

Cette politique contractuelle passe par trois types de contrats :

– le contrat global pour l’eau (afin de proposer une politique cohérente dans un secteur donné) ;

– le contrat d’animation (permettant de proposer une ingénierie) ;

– le contrat de partenariat (avec les départements et les régions, finançant notamment la solidarité entre l’urbain et le rural).

Il existe aujourd’hui une vingtaine de contrats avec les départements ; leur discours a évolué suite à la loi sur l’eau, même si certains déplorent encore l’absence de toute disposition relative au fonds départemental ; ils développent néanmoins des politiques dans le domaine de l’eau sans avoir de budget spécifique.

Dans le domaine de la solidarité entre les zones rurales et urbaines, l’agence de l’eau enregistre un certain retard ; un effort supplémentaire dans ce domaine doit être arrêté au prochain conseil d’administration, impliquant des taux d’intérêts préférentiels pour les communes rurales – dans les domaines de l’assainissement non collectif (ANC) et de l’eau potable – et une éligibilité accrue dans le domaine de l’assainissement collectif (en distorsion avec les priorités de l’agence). Au total, l’objectif d’un milliard d’euros devrait être atteint pour la part qui revient à l’agence. Pour l’année 2006, une enveloppe de 38 millions d'euros a été affectée au rural (4 à 5 % du budget), ce qui correspond déjà à ce qui doit être fait en application de la loi sur l’eau (40 millions d'euros par an). Mais la liste d’attente s’allonge dans ce domaine.

Dans le domaine de la coopération internationale, l’agence ne sera pas à 1 % comme le prévoit la loi, mais plus près de 0,5 % (avec un montant de 3 millions d'euros destinés à cette politique). Il y aura une progression de cette enveloppe au cours du programme. La politique de sensibilisation dans le milieu scolaire n’a pas connu d’inflexion majeure depuis la loi sur l’eau, car l’agence Seine-Normandie a toujours été très en pointe dans ce domaine.

L’agence n’apporte pas de soutien global dans le domaine de l’ANC, seulement une aide assez forte dans le domaine des opérations groupées d’entretien des installations d’ANC. Une enveloppe de 15 millions d'euros par an est prévue pour cette politique dans le cadre du IX^ème programme.

La taxe pluviale n’a pas été mise en œuvre sur ce bassin. La gestion de l’eau pluviale pose plus globalement le problème des réseaux unitaires dans Paris.

Dans le domaine de la ressource, il y a une qualité des captages à reconquérir (500 à 600 captages sur le bassin). Une liste des captages a déjà été dressée par l’agence sur lesquels il faudra intervenir très fortement, en agissant sur les modes de gestion en surface. De ce point de vue, les possibilités offertes par la loi pour améliorer les pratiques culturales à proximité des points de captages mériteraient d’être renforcées : il doit être possible d’y mettre de la forêt ou des activités bio, sans que ce soit un bras de fer avec le monde agricole. Pour y arriver, il devrait être possible de pratiquer des échanges de terres entre les agriculteurs désireux de faire du bio et les autres, par le biais d’une convention impliquant la SAFER et les collectivités locales intéressées. Ce sont les outils développés pour mener la politique de remembrement qui doivent maintenant être mis au service de la protection des captages.

S’agissant enfin de l’ONEMA, on peut regretter que le périmètre des antennes locales ne corresponde pas aux bassins ; en outre, l’existence de ces antennes locales mérite d’être discutée. On peut noter que les anciens personnels du Conseil supérieur de la pêche demandent à bénéficier du statut des agences.

En conclusion de ce contrôle, vos rapporteurs ne peuvent qu’engager cette agence à poursuivre ses efforts, déjà largement déployés, pour la mise en œuvre de la loi sur l’eau. On ne peut en outre que rappeler l’équilibre, voulu par le législateur, entre les politiques de traitement des eaux résiduaires urbaines, de solidarité urbain-rural, et d’assainissement non collectif. Cet équilibre doit être respecté par l’agence de l'eau Seine-Normandie.

b) L’agence de l’eau Rhin-Meuse : la loi sur l’eau consolide les initiatives menées au niveau du bassin

L’agence de l’eau Rhin-Meuse vivait encore dans la psychose d’un prélèvement exceptionnel, dont la loi sur l’eau semble la protéger. Entre 2001 et 2004, les redevances ont été baissées afin de réduire le fonds de roulement, mais les finances de l’agence ont été très dégradées en 2005 et 2006. De ce fait, les redevances ont été à nouveau augmentées en 2007 (au niveau de 2001). L’ajustement des redevances a donc été réalisé avant la loi sur l’eau ; cette loi n’a pas véritablement été utilisée pour avoir de nouveaux financements.

Pour 2008, il faut s’attendre à une baisse du produit des redevances, car la redevance de pollution nette des industriels ne sera pas compensée par les autres nouvelles redevances (chaleur et affectation de la TGAP). Dans le domaine des phytosanitaires, la redevance a été fixée à son maximum, de même que dans le domaine de la modernisation des réseaux de collecte.

Au total, la loi sur l’eau a offert un vrai cadre pérenne pour les actions de l’agence de l’eau. Le Parlement a laissé une marge de manœuvre appréciable aux comités de bassin dans ce domaine, ce qui permet de prendre en compte au mieux les réalités locales.

La coordination du travail de l’agence avec le délégué de l’ONEMA se fait très bien, même s’il est dommage que cette réforme ne se soit pas accompagnée de la création d’un nouvel échelon de bassin. L’ONEMA doit maintenant jouer son rôle de coordinateur des différentes agences de l’eau.

Dans le domaine des SDAGE, leur 4^ème version doit être soumise au comité de bassin à la fin de cette année. Un travail tout particulier a été mené sur les fleuves internationaux qui représentent une très grande difficulté ; il y a 8 barrages EDF sur le Rhin, dont deux sont munis de passes à poissons. Une réunion doit avoir lieu à Bonn sur le sujet de la continuité écologique sur le Rhin ; au total, c’est à un travail très lourd que doit faire face l’agence, qui se sent seule dans ce domaine très technique.

Il y a en outre 34 SAGE prévus, dont 3 sont mis en œuvre et 3 au stade de l’instruction : le bilan est donc modeste. On peut regretter que les élus ne soient pas plus mobilisés, et que les moyens destinés à leur élaboration (3 personnes) ne soient pas plus importants. Dans ce domaine, il y a une très grande différence entre l’Alsace et la Lorraine, puisque la première est presque entièrement couverte par un SAGE (avec près de 340 communes).

Les problèmes qui se posent à l’agence ne sont pas brûlants : pas de problème important de ressource, puisque la nappe du Rhin de plus de 35 milliards de mètres cubes d’eau est extrêmement importante, pas non plus de problème de qualité puisque le château d’eau des Vosges met la région à l’abri de ce point de vue. Les redevances ont donc été fixées suivant plusieurs principes de bon sens, notamment la constance de la pression fiscale, spécialement en direction des industriels.

Le plafond a été atteint pour la redevance de collecte. Pour le reste les redevances sont restées à des taux modérés, lorsqu’il n’y a pas de problème majeur au niveau du bassin.

Dans le domaine de l’ANC, l’agence n’a pas encore lancé de politique de grande ampleur ; il faut d’abord terminer le zonage de l’assainissement collectif, avant de passer à cette seconde phase de la question. La mise en place des SPANC a pris un certain retard, mais l’agence de l’eau participe à sa résorption par le biais d’un système d’aide technique (mise à disposition de personnes). Le financement se fait ensuite ponctuellement. Les départements sont assez actifs dans ce domaine car ils ont des moyens importants.

Dans le domaine de la coopération décentralisée, l’agence a toujours été très en pointe ; dans le cadre du 9^ème programme, entre 500 000 et un million d'euros seront investis chaque année (lutte contre les effets du Tsunami, mais aussi actions dans l’Afrique Sub-saharienne). Le contrôle des actions menées est réalisé soit directement par l’agence soit par le biais d’organismes agréés.

Une action particulière est menée dans le domaine de la protection des captages, afin d’éviter un saupoudrage sur le tout le territoire, en coordination avec la mise en œuvre des mesures agri-environnementales.

Dans le domaine des eaux résiduaires urbaines, le bassin est plutôt moins mauvais que les autres. Tout le bassin est aux normes dans le domaine de l’azote et du phosphore, et les retards sont limités pour les communes de 2000 à 10 000 personnes. Dans le cadre du 9^ème programme, des moyens importants (45 à 68 millions d'euros) seront affectés à l’assainissement ; conformément à la décision du ministre d’État, les aides seront divisées par deux après 2010 pour les communes qui ne sont pas aux normes. Sur le taux de raccordement, il existe des divergences d’interprétation de la directive, mais le bassin est plutôt exemplaire de ce point de vue.

c) Tableau de bord global des agences de l’eau : un effort financier qui doit être plus soutenu pour répondre aux objectifs de la directive-cadre

Comme le font ressortir les différents tableaux ci-dessous, les taux des redevances fixés dans les différents bassins laisse dès aujourd’hui entrevoir quelle sera la portée de l’effort financier réalisé par l’ensemble des agences de l’eau en faveur de la restauration des milieux aquatiques. Alors que le plafond évoqué initialement dans la loi sur l’eau était de 14 milliards d’euros, l’ensemble des taux arrêtés actuellement permettra tout au plus de collecter 11 milliards d’euros sur la durée du 9^ème programme.

Redevance pollution domestique		AG	AP	LB	RM	RM&C	SN	Plafond de la loi
Montant (en €/m3)		0,22	0,37	0,25	0,27	0,19	0,3	0,5
Taux par rapport au plafond (en %)		45 %	73 %	50 %	53 %	38 %	55 %	100 %
Redevance pollution non domestique		AG	AP	LB	RM	RM&C	SN	Plafond de la loi
DCO	Montant (en €/kg)	0,056	0,108	0,1	0,067	0,12	0,1	0,2
	Taux par rapport au plafond (en %)	28 %	54 %	50 %	34 %	60 %	50 %	100 %
DBO	Montant (en €/kg)	0,113	0,216	0,2	0,135	0,22	0,2	0,4
	Taux par rapport au plafond (en %)	28 %	54 %	50 %	34 %	55 %	50 %	100 %
Azote	Montant (en €/kg)	0,225	0,379	0,35	0,234	0,35	0,58	0,7
	Taux par rapport au plafond (en %)	32 %	54 %	50 %	33 %	50 %	83 %	100 %
Phosphore	Montant (en €/kg)	0,304	1,082	1	0,842	1	0,357	2
	Taux par rapport au plafond (en %)	15 %	54 %	50 %	42 %	50 %	18 %	100 %

Taux et montants de la redevance de pollution par agence (2008-2012)

Taux et montants de la redevance de prélèvement par agence (2008-2012)

Redevance eau potable		AG	AP	LB	RM	RM&C	SN	Plafond de la loi
Montant (en cts €/m3)