PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES,
DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE

INTRODUCTION 5

1) Le crédit d’impôt, instrument délicat de promotion 34

a) Des problèmes généraux de lisibilité 36

b) Des difficultés pour des équipements spécifiques 38

c)  Un mécanisme coûteux pour les finances publiques 39

d) La réaction de l’administration 41

2. Le taux de TVA applicable, entre consommation et production 42

3. Le tarif de rachat, une incitation architecturale à double tranchant 43

1) Un impératif de formation des professionnels 46

2) Un impératif de labellisation des produits et de certification des services 47

3) Un impératif de simplification des normes 49

a) Les certificats d’économie d’énergie (CEE) 50

b) Le diagnostic de performance énergétique des bâtiments 53

L'article 86, alinéa 8, du Règlement de l’Assemblée nationale, introduit par la résolution n° 256 du 12 février 2004, prévoit qu’à l’issue d’un « délai de six mois suivant l’entrée en vigueur d’une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire, le député qui en a été le rapporteur ou, à défaut, un autre député désigné à cet effet par la commission compétente, présente à celle-ci un rapport sur la mise en application de cette loi.

Ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que des dispositions qui n’auraient pas fait l’objet des textes d’application nécessaires. Dans ce cas, la commission entend son rapporteur à l’issue d’un nouveau délai de six mois ».

Le présent rapport vise à répondre à cette obligation posée par le règlement et à assumer au mieux la mission traditionnelle de contrôle de l’exécutif qui forme, avec le pouvoir législatif, la raison d’être du Parlement dans le système constitutionnel. Du reste, l’objet des investigations de vos rapporteurs, la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, mérite une attention particulière dans le cadre des travaux du Grenelle de l’environnement dont les conclusions devraient prochainement être soumises au débat parlementaire.

Ce n’est pas la première fois que la loi du 13 juillet 2005 fait l’objet d’un contrôle de son application, aussi il sera pardonné d’avoir outrepassé le délai de six mois dont fait état le règlement de l’Assemblée nationale. Le premier examen a été pratiqué par le gouvernement, le 28 juillet 2006, dans le cadre des rapports qu’il met à la disposition du grand public à travers le site Internet Légifrance. Il ne s’agit toutefois là que d’un simple recensement des décrets d’application publiés ou non, sans confrontation avec la pratique ni croisement avec d’autres dispositions normatives.

Une seconde étude a été réalisée quelques mois plus tard avec un objectif très spécifique. Le rapport d’information déposé à l’Assemblée nationale le 25 octobre 2006 sous la plume conjointe d’Antoine Herth et d’un de vos rapporteurs se concentrait sur la politique française en matière de biocarburants. Dans une démarche originale, la mise en perspective de l’article 4 de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique avec les dispositions 48 et 49 de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole avait permis d’aboutir à des conclusions intéressantes. Par la suite, les échéances électorales n’ont pas permis au Parlement de se pencher à nouveau sur ce texte avant l’automne 2007.

Le contrôle d’application que ce rapport se donne pour objectif de conduire diffère des précédents dans son cadre, dans ses moyens, et dans ses ambitions. En premier lieu, il bénéficie du dynamisme de la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire qui, au début de cette législature, a résolu d’étudier l’application des textes qu’elle avait discutés au cours des cinq années précédentes. Sept textes ont été sélectionnés : la loi n°2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole, la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole, la loi n° 2005-516 du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales, la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique, la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l’énergie et la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement. Les députés chargés du contrôle d’application ont ainsi bénéficié d’un effet d’entraînement.

Conformément au règlement, le rôle de rapporteur d’application a été confié autant que possible au député qui avait assuré l’examen du projet de loi au cours de son adoption par le Parlement. Dans un esprit d’ouverture, et afin de ne pas entacher ses travaux d’un soupçon de parti pris, la commission a pris l’initiative d’associer au contrôle un député appartenant à l’opposition. Il est certain que la défense des prérogatives du Parlement, et plus particulièrement le contrôle des suites données par l’exécutif à l’expression de la volonté nationale, constitue un sujet qui réunit les députés au-delà de tout clivage partisan et s’avère propice à une coopération intelligente et productive.

Au début de leurs investigations, vos rapporteurs se sont assignés une mission d’envergure : le contrôle des mesures d’application de la loi édictées par le gouvernement. Comme pour les rapports d’application réalisés par le gouvernement, il convenait d’inventorier les décrets appelés par le texte et d’observer s’ils avaient été publiés ou non, et le cas échéant si cette publication n’avait pas eu lieu au terme d’un délai abusif. Néanmoins, il n’était pas envisageable de rester à un niveau d’analyse accessible en quelques minutes grâce à Internet. Il a été décidé d’aborder des normes plus difficiles d’accès et dont la compréhension voire l’appréhension se révèle rapidement bien plus délicate. Les arrêtés ministériels ont été explorés, les circulaires aux préfets ont été parcourues, les instructions et même les rescrits fiscaux ont été comparés aux objectifs inscrits dans la loi, les documents d’information dont la publication incombe au gouvernement ont été recherchés.

Pour un texte qui aborde une multitude de sujets et fixe des orientations pour le prochain demi-siècle, il paraît cependant difficile d’embrasser la totalité des dispositions législatifs le temps d’un rapport d’application. Vos rapporteurs n’ont négligé aucun domaine ni aucun mécanisme instauré par la loi, mais ils ont fait le choix de diriger plus particulièrement leurs investigations vers le secteur des énergies renouvelables, notamment vers les productions photovoltaïques et les technologies de pompes à chaleur. Ils sont parvenus ainsi à identifier les failles de l’action publique et les lacunes dans l’application de la loi, même lorsque celles-ci ne découlent par directement de ladite loi, même lorsque les manques proviennent de secteurs aussi éloignés en apparence des thématiques de l’énergie que la formation ou la fiscalité.

Enfin, alors qu’il est souvent reproché au Parlement de légiférer sans percevoir vraiment les réalités du terrain, vos rapporteurs ont quitté les murs de l’Assemblée nationale pour observer l’application pratique de la loi, auprès des services déconcentrés et en visitant les infrastructures de professionnels et de chercheurs.

Pour parvenir à un bilan de l’application de la loi du 13 juillet 2005, vos rapporteurs ont procédé à Paris à l’audition de l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), d’Électricité de France, de la direction générale de l’énergie et des matières premières (DGEMP, spécialement en charge du suivi du texte rapporté) et de la direction de la législation fiscale. Ils ont également sollicité la contribution écrite d’associations de consommateurs.

Au cours de leurs déplacements, vos rapporteurs se sont rendus dans le département de Loire-Atlantique où ils se sont entretenus avec la totalité des services déconcentrés de l’État chargés de mettre en vigueur les règles formulées par la loi et par ses textes dérivés. Ont été entendues à Nantes la direction départementale de l’équipement (DDE), la direction départementale de l’agriculture et de la forêt (DDAF), la direction régionale de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE), la direction régionale de l’environnement (DIREN), la direction des services fiscaux (DSF), la trésorerie générale (TG) et la délégation régionale de l’ADEME. Les auditions se sont poursuivies avec des professionnels de la filière solaire, avant de visiter une usine de pompes à chaleur installée à proximité de Guérande.

Un second déplacement, à Chambéry, s’est davantage orienté vers les thématiques de la recherche. Il a permis de dialoguer avec les chercheurs de l’institut national de l’énergie solaire (INES) et avec leur principal soutien public, le conseil général de Savoie, de l’avenir des différentes technologies de production d’énergie propre et notamment des matériaux photovoltaïques et solaires thermiques.

Avant d’aborder le contrôle de son application, il n’est pas inutile de rappeler brièvement le contenu de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique. Tirant les conséquences d’une consommation d’énergie en hausse constante et qui se concentre essentiellement sur les secteurs du bâtiment et des transports, elle fixe d’abord les quatre grands objectifs de la politique française de l’énergie et les moyens à mettre en œuvre pour y parvenir : indépendance énergétique nationale grâce à la sûreté des approvisionnements, assurance d’un prix compétitif de l’énergie ; préservation de la santé humaine et de l’environnement notamment à travers la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre ; cohésion sociale et territoriale par une énergie accessible pour tous.

Source : rapport sur les moyens consacres à la politique énergétique annexé au projet de loi de finances 2008

Ces objectifs de long terme tracent une direction à suivre pour les décennies à venir. La loi requiert la poursuite de quatre axes majeurs : maîtriser la demande d’énergie, diversifier le bouquet énergétique, développer la recherche et l’innovation, assurer les moyens de transports et de conditionnement nécessaires. Pour orienter les politiques publiques futures, le texte fixe des objectifs chiffrés ambitieux :

- Soutien à un objectif global de division par deux des émissions de gaz à effet de serre avant 2050 ;

- Réduction en moyenne de 2 % par an d’ici à 2015 de l’intensité énergétique finale, et de 2,5 % par an d’ici à 2030 ;

- Production de 10 % des besoins énergétiques français à partir de sources d’énergie renouvelables en 2010, ce qui suppose un passage de la production intérieure d’électricité d’origine renouvelable de 14 % en 2005 à 21 % en 2010, ainsi qu’une hausse de 50 % de la production de chaleur d’origine renouvelable, et l’incorporation de biocarburants à hauteur de 5,75 % en 2010.

Trois plans mobilisateurs en faveur de l’équipement des pays en développement, des technologies solaires et de la biomasse sont également lancés (L’énergie pour le développement, Face Sud, Terre Énergie). L’option nucléaire est réaffirmée, le savoir-faire français en matière atomique est entretenu grâce à la construction d’un réacteur EPR. Enfin, la recherche dans le champ énergétique bénéficie d’un soutien fort, notamment via les financements de l’Agence nationale de la recherche et de l’Agence de l’innovation industrielle.

La loi du 13 juillet 2005 comporte également, outre ses dispositions programmatiques, de nombreux dispositifs pratiques susceptibles d’aider à la réalisation des objectifs mentionnés ci-dessus. En plus de la transposition de la directive communautaire 2002/91/CE du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments, elle crée :

- Les certificats d’économie d’énergie ou certificats blancs, qui créent un marché spécialement affecté aux économies d’énergie généré par une obligation d’économie imposée aux vendeurs d’énergie ;

- Un nouveau rôle pour les collectivités territoriales, qui peuvent montrer l’exemple en réduisant leur consommation d’énergie et, plus activement, autoriser les dépassements de coefficient d’occupation des sols jusqu’à 20 % pour les bâtiments qui intègrent les énergies renouvelables et les impératifs de maîtrise de la demande énergétique ;

- Une meilleure information du consommateur par des actions de sensibilisation et d’éducation ;

- Plusieurs dispositifs en faveur des énergies renouvelables, notamment un système de garantie d’origine permettant de vendre une électricité propre et traçable, ainsi qu’un zonage du territoire pour un développement harmonieux des capacités éoliennes dans le respect de l’environnement et des paysages ;

- Des mesures renforçant la qualité et la fiabilité de la fourniture électrique par une plus grande sécurité dans les approvisionnements ;

- Un conseil supérieur de l’énergie compétent pour toutes les formes d’énergie et chargé de conseiller l’action du gouvernement en la matière.

La bonne application de la loi est contrôlée successivement dans des optiques quantitative et qualitative. On s’attache d’abord à vérifier la parution des décrets et arrêtés d’application réclamés par la loi n° 2005-781, sans oublier les rapports dont elle impose la rédaction à l’administration. Le rythme gouvernemental apparaît ici, à tout le moins, très perfectible. Dans une seconde partie, on aborde le contrôle qualitatif de l’application, en détaillant les dysfonctionnements constatés sur le terrain, qui pour l’essentiel découlent d’une lisibilité insatisfaisante des dispositifs. Enfin, la troisième partie synthétise les remarques et les propositions de vos rapporteurs pour une plus grande efficacité dans la mise en œuvre des prescriptions législatives.

I.— L’APPLICATION DE LA LOI PAR LE GOUVERNEMENT : UN RYTHME TRÈS PERFECTIBLE TRENTE MOIS APRÈS LA PUBLICATION DE LA LOI

A.– UN GRAND NOMBRE DE DISPOSITIONS DE LA LOI NE NÉCESSITE PAS DE DÉCRET D’APPLICATION

B.– LES DÉCRETS D’APPLICATION NE SONT QU’AUX DEUX TIERS RÉDIGÉS

Comme l’illustre le graphique ci-dessous, une partie non négligeable de la loi du 13 juillet 2005 demeure inappliquée dans la mesure où près d’un tiers des décrets d’application nécessaire à son exécution font défaut trente mois après sa promulgation.

C.– LES RAPPORTS DEMANDÉS : UN RETARD PRÉJUDICIABLE À L’INFORMATION DU PARLEMENT ET DU GRAND PUBLIC

La loi rapportée ordonne la rédaction de plusieurs rapports et documents d’information visant à parfaire la connaissance du Parlement et du grand public sur les problématiques de la maîtrise de l’énergie et du développement durable.

Vos rapporteurs ont fait le choix de ne pas se pencher sur les mesures issues des différents plans mentionnés dans la loi du 13 juillet 2005 (Plan climat, L’énergie pour le développement, Face Sud et Terre Énergie) dans la mesure où – le second nommé excepté – ils ne donnent pas lieu à un rapport spécifique. En revanche, ils ont constaté qu’un compte-rendu de l’avancement de Face Sud et Terre Énergie devait, aux termes des articles 12 et 13 de la loi du 13 juillet 2005, figurer dans le bilan énergétique annuel publié par le ministère chargé de l’énergie. Or, il n’est fait aucune référence à ces deux plans dans le bilan énergétique de l’année 2006, tandis que le bilan de l’année 2007 n’est pas disponible sur le site du ministère. Vos rapporteurs espèrent sa publication prochaine et sa présentation de l’état d’avancement des programmes susmentionnés.

Le tableau suivant, constitué à partir de données recueillies auprès de la DGEMP, recense les rapports prévus par la loi du 13 juillet 2005.

Article de la loi	Objet du rapport	Destinataire du rapport	Date de remise imposée par la loi	Emetteur du rapport	Observations
5 al. 11	Recherches sur l’hydrogène et les composés hydrogénés	Rapport publié	Tous les ans	Ministre chargé de l’énergie avec l’IFP, le CEA et le CNRS	Rapport non disponible
10-I	Stratégie énergétique nationale	Rapport évalué par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques et publié	Aucune date	Ministre chargé de l'énergie et Ministre chargé de la recherche	Adopté en mai 2007 et disponible sur Internet
10 – II	Avancées technologiques résultant des recherches portant sur les énergies renouvelables	Parlement. Rapport évalué par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques	Tous les ans	Ministre chargé de l'énergie et Ministre chargé de la recherche	Rapport non disponible
11	Rapport de l’état d’avancement du plan L’énergie pour le développement.	Rapport évalué par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques	Tous les trois ans à compter de 2005	Ministre chargé de la coopération et Ministre chargé de l’énergie	Premier rapport pour juillet 2008
16	Fonctionnement des certificats d’économie d’énergie	Rapport publié	Tous les trois ans à compter de 2005	Ministre chargé de l’énergie	Premier rapport pour juillet 2008
50	Programmation pluriannuelle des investissements de production d’énergies utilisées pour la production de chaleur	Rapport publié	Aucune date	Ministre chargé de l’énergie	Rapport non disponible
106	Moyens consacrés à la politique énergétique	Parlement, comme annexe au projet de loi de finances	Tous les ans	Ministre chargé de l’énergie	Rapport remis pour les PLF 2007 et 2008

Vos rapporteurs notent que le gouvernement n’a pas remis ou publié trois rapports attendus pour 2006, soit déjà deux ans de retard. Il a fallu près de deux années également pour pouvoir disposer de la stratégie énergétique nationale, pour laquelle la loi ne fixait, il est vrai, pas de date mais qui pouvait être espérée plus tôt.

Il semble que seule l’annexe au projet de loi de finances produite suivant les prescriptions de l’article 106 l’ait été en temps et heure. Vos rapporteurs admettent que les quelques semaines séparant le 13 juillet 2005 de la discussion budgétaire pour 2006 n’ont pas permis de collecter les données nécessaires, et qu’une remise avec le projet de loi de finances pour 2007 constitue un délai acceptable. Au regard des rapports exigés par la loi, le bilan de l’action de l’administration apparaît donc peu convaincant, ainsi que l’illustre le graphique suivant. Vos rapporteurs espèrent en outre que les documents attendus pour juillet 2008 ne subiront pas les mêmes avanies.

L’étude quantitative de l’application de la loi n° 2005-781 montre que le tiers des décrets et les deux tiers des rapports demandés par la loi n’ont pas encore été rédigés alors que plus de trente mois se sont écoulés depuis la date de la promulgation. Par ailleurs, les textes publiés l’ont été avec une diligence tout à fait mesurée. Vos rapporteurs appellent l’administration à un plus grand respect des prescriptions législatives pour assurer de meilleures chances aux dispositifs de maîtrise de l’énergie et de protection de l’environnement.

Toutefois, ces délais excessifs ont vu leur impact limité par le grand nombre d’articles de la loi immédiatement applicables sans le truchement d’un règlement administratif particulier. Les visites sur le terrain ont permis de constater la satisfaction globale des citoyens et des services déconcentrés devant la loi du 13 juillet 2005 et la façon dont elle trouvait à s’appliquer, même si une lisibilité délicate de certains dispositifs vient tempérer ce jugement positif.

II.— L’APPLICATION DE LA LOI SUR LE TERRAIN : UN SATISFECIT TEMPÉRÉ PAR UNE LISIBILITÉ DÉLICATE DES MÉCANISMES RÉGLEMENTAIRES

A.– LES NOUVEAUX DISPOSITIFS INTRODUITS PAR LA LOI SEMBLENT GLOBALEMENT APPRÉCIÉS

Vos rapporteurs accueillent avec satisfaction le sentiment exprimé lors des auditions selon lequel les objectifs fixés par la programmation pluriannuelle des investissements de production électrique pour 2005-2015 devraient être atteints en matière d’électricité d’origine éolienne. En revanche, ils expriment leur inquiétude devant la baisse de la production d’énergie hydroélectrique due, il semble, aux contraintes environnementales issues de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques. Dans la mesure où l’application de ces deux textes est confiée au même département ministériel, il importe que les approches soient croisées afin de concilier au mieux les impératifs de préservation des cours d’eau et de production d’énergie propre, tout en gardant à l’esprit que le second objectif répond par lui-même au premier.

Au-delà de la stratégie énergétique de la nation, la loi du 13 juillet 2005 comportait aussi des mesures pratiques. Les certificats d’économie d’énergie posant question, ils feront l’objet d’un examen infra. On n’abordera ici que deux dispositifs qui semblent avoir été correctement mis en place. Il s’agit d’une part de l’encadrement des sites de production éolienne afin de limiter les nuisances sonores et visuelles pour les populations. On mentionnera d’autre part la garantie d’origine des énergies renouvelables, dont l’institution alloue au consommateur une liberté de choix par l’information sur les sources d’électricité employées par le distributeur.

1. L’exemple des zones de développement de l’éolien

Par suite de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, les distributeurs sont frappés d’une obligation d’achat de l’électricité issue de sources renouvelables si les producteurs en formulent la demande. L’opération est attestée par un certificat délivré par la DRIRE.

La loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique, dans son article 37, a introduit très précisément la notion de zone de développement de l’éolien (ZDE). Le texte ne nécessite aucun décret d’exécution et le gouvernement n’a pas jugé nécessaire d’établir un règlement autonome. En revanche, afin de dissiper d’éventuels doutes et pour accompagner au mieux l’entrée en vigueur du dispositif, les ministres concernés ont adressé aux préfets une lettre circulaire le 3 janvier 2006 ainsi que des instructions détaillées le 19 juin 2006.

La loi pose une définition claire des zones de développement de l’éolien, qui sont conçues pour répondre au souhait des collectivités d’installer sur leur territoire des appareils convertissant l’énergie mécanique du vent en énergie électrique. Chaque zone est délimitée suivant son potentiel éolien, la capacité de raccordement au réseau électrique, la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés. Aucune étude d’impact ne s’impose ni aucune enquête publique. Toutefois, la circulaire réclame que le dossier de création d’une ZDE inclue une analyse du régime des vents, une synthèse des possibilités de raccordement et une étude patrimoniale et paysagère dans un rayon de dix kilomètres autour de l’aire d’installation. Il découle de ces critères la fixation d’un périmètre – éventuellement non contigu – ainsi qu’une puissance minimale et maximale pour l’ensemble des installations existantes ou futures. Le respect de la zone géographique et des sommets de production conditionne le bénéfice de l’obligation d’achat. En revanche, la ZDE n’a aucune incidence en matière d’urbanisme et ne modifie donc en rien les procédures de sollicitation d’un permis de construire.

Les préfets sont invités à agir en amont auprès des collectivités pour parvenir à un regroupement des projets d’implantation pour plus de cohérence dans la gestion du réseau et une meilleure protection de l’environnement. Les directions départementales de l’équipement participent parfois à l’élaboration des projets, au sein d’un comité de pilotage. Une fois saisis d’un dossier de demande, les préfets disposent aux termes de la loi d’un délai de six mois pour recueillir l’avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et des communes limitrophes à celles dont tout ou partie du territoire est compris dans la zone de développement de l'éolien. La DRIRE instruit au nom du préfet en liaison avec le service départemental de l’architecture et du patrimoine (SDAP) et la direction régionale de l’environnement (DIREN) sur les aspects liés à la protection des sites. L’arrêté qui autorise la formation d’une ZDE peut mentionner les points sensibles devant faire l’objet d’une attention particulière, comme la proximité de radars de navigation aérienne ou la présence d’espèces animales à préserver. Le préfet peut rejeter la demande si les vents n’atteignent pas une vitesse minimale de quatre mètres par seconde, si aucun raccordement n’existe ni n’existera dans les huit années à venir, ou enfin si la zone porte atteinte à la qualité des sites et des paysages du département. Il est vrai que l’énergie éolienne, tributaire de la carte des vents, ne peut se développer également sur le territoire national et risquerait, par la concentration excessive des équipements, de porter préjudice à la qualité de vie des régions les plus ventées.

Vos rapporteurs apprécient les précisions apportées par le gouvernement dans ses instructions aux préfets, qui ne dénaturent en rien les prescriptions déjà claires de la loi du 13 juillet 2005. La France possède maintenant une réglementation éolienne parmi les plus complètes en Europe, prévoyant à la fois la protection des animaux et des sites, la préservation du cadre de vie des habitants et les impératifs de développement de la filière pour une production énergétique plus propre. Cependant, il apparaît encore trop tôt pour évaluer avec exactitude le fonctionnement du dispositif. La date-butoir du 14 juillet 2007 a conduit les chefs de projets à finaliser leur dossier avant l’expiration du régime transitoire, plus avantageux, et vos rapporteurs ont constaté sur le terrain un net ralentissement des demandes d’implantation après cette date. En Loire-Atlantique, aucune demande n’est en instance alors que le département compte quarante-sept appareils en fonctionnement et quatre-vingt-dix-neuf autres dont le permis est déposé. Les interlocuteurs ont néanmoins fait état de leur satisfaction devant la clarté de la loi et de la circulaire. Au plan national, en février 2007, dix-huit zones de développement de l’éolien avaient été créées et soixante-trois propositions de constitution étaient à l’instruction.

Les professionnels et les services déconcentrés auditionnés ont exprimé quelques interrogations sur la conciliation des critères de préservation environnementale avec la directive Natura 2000, qui rendrait difficile les décisions préfectorales de refus motivées par des considérations liées à la biodiversité. Il semble cependant que ceci ne soit qu’une interprétation locale à laquelle l’administration centrale devra apporter une réponse. En outre, la préfecture de région des Pays de la Loire a pris l’initiative de lancer une étude paysagère afin de déterminer clairement les zones protégées où la constitution de ZDE ne peut être normalement envisagée, mais une année est nécessaire pour que la cartographie soit achevée. Enfin, la procédure semble très lourde pour le petit éolien dit « de proximité », privilégiant les installations concentrées pour un impact minimal sur l’environnement visuel.

Dans le domaine éolien, ce sont les implantations maritimes qui souffrent du plus grand flou en termes de réglementation. Une circulaire est attendue, qui abordera largement la question et notamment le sujet du contenu des permis de construire en mer, ainsi que les compétences respectives des collectivités et des préfectures maritimes. Une cartographie des zones marines à préserver doit être dressée prochainement afin de dissuader en amont des propositions d’implantation vouées à un rejet fondé sur la protection des sites et des espèces. Un décret d’application de la loi du 13 juillet 2005, toujours manquant pour l’heure, permettra d’établir les garanties financières pour le démantèlement des équipements off-shore obsolètes. Vos rapporteurs regrettent que ce texte important soit toujours attendu plus de trente mois après la publication de la loi et jette une incertitude sur le développement éolien en mer, alors même que l’organisation du dispositif terrestre paraît un succès et devrait permettre d’atteindre l’objectif de 21 % d’électricité d’origine renouvelable pour 2012, l’hydroélectrique comptant pour 15 % et l’utilisation des vents assurant les 6 % restants.

Les zones de développement de l’éolien ont été correctement mises en application par les administrations centrale et déconcentrées, qui ont cherché à encadrer la procédure pour une plus grande simplicité pour le citoyen. Les circulaires remplissent leur office dans le respect de la loi, suffisamment claire pour s’appliquer sans texte d’exécution. Il n’en va pas de même pour les autres dispositifs qu’elle instaure, par exemple la garantie d’origine des énergies renouvelables, qui impliquait décret et arrêtés.

Le mécanisme de la garantie d’origine de l’électricité est prévu par l’article 33 de la loi du 13 juillet 2005 pour attribuer un label de production d'électricité des centrales de cogénération ou des centrales opérant à partir d'énergies renouvelables. Ces certificats sont délivrés par le gestionnaire du réseau public, sur demande, aux producteurs non raccordés et aux autoconsommateurs d'électricité issue d'énergies renouvelables ou de cogénération. La charge financière de ce service incombe au demandeur ; le gestionnaire du réseau public tient en contrepartie le registre des garanties d’origine accordées, consultable sur Internet et mensuellement actualisé, pour permettre la subrogation de l’acheteur au producteur lorsque l’énergie propre produite est cédée. La loi renvoie à un décret en Conseil d’État, effectivement pris le 5 septembre 2006, le soin de préciser les conditions de délivrance des garanties d'origine et de tenue du registre, les tarifs d'accès à ce service ainsi que les pouvoirs et moyens d'action et de contrôle attribués aux gestionnaires des réseaux publics de transport et de distribution d'électricité.

Les sources d'énergie renouvelables bénéficiant du dispositif sont les énergies éolienne, solaire, géothermique, houlomotrice, marémotrice, et hydraulique, ainsi que l'énergie issue de la biomasse, du gaz de décharge, du gaz de stations d'épuration d'eaux usées et du biogaz. Le règlement d’application conditionne l’attribution de la garantie d’origine à la présence sur le site de production d’un compteur permettant de mesurer exactement la quantité d’énergie produite sur une période donnée, qui doit correspondre aux dates de relevés de données de comptage liant l’installation avec le gestionnaire du réseau public.

RTE répond aux demandes initiales dans un délai de deux mois, aux sollicitations suivantes dans un délai d’un mois. La somme facturée au demandeur correspond aux prescriptions d’un arrêté d’application du 26 septembre 2006. Elle comprend une part fixe, établie à 800 € par garantie émise portant sur un site produisant à partir d'énergie renouvelable, et à 1000 € par garantie émise portant sur une cogénération. Ce montant est complété d’une part variable d’un demi-centime d’euro par mégawatheure garanti.

Vos rapporteurs ne peuvent se livrer à une appréciation globale du dans la mesure où le dispositif n’est appliqué dans son ensemble que depuis très récemment. Ainsi, ce n’est qu’un arrêté du 8 novembre 2007 qui permet aux cogénérations – ainsi qu’aux stations de transfert d’énergie par pompage, aux usines d’incinération et aux installations utilisant de la biomasse – d’obtenir une certaine quantité d’attestation de garantie d’origine, en fonction de leurs spécificités et suivant des modalités de calcul définies. Toutefois, la fiabilité du système constitué doit permettre une meilleure reconnaissance par les consommateurs des productions d’électricité qui participent à la maîtrise de la demande énergétique, à la réduction des émissions de gaz à effet de serre et au développement durable. Au 20 décembre 2007, deux cent quatre-vingt dix-sept garanties d’origines ont été délivrées par RTE, dont treize à la compagnie nationale du Rhône et les deux cent quatre-vingt-quatre restantes à EDF. La traçabilité électrique a facilité la naissance de fournisseurs environnementaux, c’est-à-dire dont l’activité commerciale se limite à la vente d’électricité issue essentiellement de l’exploitation de petit éolien, de champs photovoltaïques, de petites centrales hydrauliques et de biomasse.

Vos rapporteurs considèrent l’application de l’article 33 de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique comme adéquate et conforme aux objectifs poursuivis par le Parlement. Ils regrettent néanmoins le délai important réclamé par l’administration, supérieur à deux années, pour la publication de l’ensemble des mesures réglementaires, décret et arrêtés subséquents. Le temps nécessaire à une potentielle évaluation du dispositif, subordonnée à la sortie de sa phase de démarrage, se trouve repoussé d’autant. Il faut cependant saluer la clarté du mécanisme mis en place et sa simplicité d’utilisation par les professionnels comme les particuliers. D’autres aspects de la loi apparaissent, au contraire, difficilement lisibles, obscurs et fluctuants. C’est le cas des dispositions financières et fiscales visant à promouvoir la maîtrise de la demande énergétique des particuliers.

B.– LES RÉGLEMENTATIONS FINANCIÈRES ET FISCALES DEMEURENT OBSCURES ET FLUCTUANTES

1) Le crédit d’impôt, instrument délicat de promotion