N° 505

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 décembre 2007.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION
ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE

sur l’exécution des décisions de justice pénale concernant les personnes majeures

La mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale est composée de : M. Jean-Luc Warsmann, président ; Mme Delphine Batho, M. Christian Vanneste, vice-présidents ; M. Étienne Blanc, Mme Michèle Tabarot, rapporteurs ; MM. Jacques-Alain Bénisti, Serge Blisko, Marcel Bonnot, François Calvet, Christophe Caresche, Éric Diard, Nicolas Dupont-Aignan, Guy Geoffroy, Claude Goasguen, Philippe Houillon, Mme Maryse Joissains-Masini, MM. Jean-Christophe Lagarde, Jérôme Lambert, Bruno Le Roux, Arnaud Montebourg, Bertrand Pancher, Dominique Raimbourg, Jacques Valax, François Vannson, Michel Vaxès, Philippe Vuilque.

INTRODUCTION 7

CHAPITRE 1^ER : RECONNAÎTRE L’IMPORTANCE DE L’EXÉCUTION DES DÉCISIONS DE JUSTICE PÉNALE 12

CHAPITRE 2 : FAVORISER LA PRÉSENCE DES PERSONNES PRÉVENUES À L’AUDIENCE ET AMÉLIORER L’EFFICACITÉ DE LA SIGNIFICATION DES DÉCISIONS 16

CHAPITRE 3 : DONNER UNE RÉELLE EFFICACITÉ À LA CHAÎNE PÉNALE 25

1. La nécessité d’une installation rapide et pilotée de Cassiopée dans toutes les juridictions 26

a) Une installation rapide 26

b) Une installation pilotée 28

2. La nécessité d’assurer la communication de Cassiopée avec les autres applications informatiques de la chaîne pénale 29

1. Les progrès de la dématérialisation des procédures 31

2. Le nécessaire partage des dossiers entre les intervenants de la chaîne pénale : vers le dossier judiciaire unique 31

1. Doter les greffes correctionnels des effectifs nécessaires pour enregistrer les décisions en temps réel 34

2. Enregistrer les décisions en temps réel 35

CHAPITRE 4 : AMÉLIORER LA MISE À EXÉCUTION ET LES CONDITIONS D’EXÉCUTION DES DÉCISIONS DE JUSTICE PÉNALE 38

1. Le BEX, lieu d’exécution ou de commencement d’exécution de la décision 39

2. Le BEX, lieu d’explication de la décision 41

3. Le BEX, lieu d’information et d’indemnisation de la victime 42

1. À toutes les juridictions correctionnelles de première instance 45

2. À toutes les audiences 46

3. Faut-il généraliser les BEX en appel ? 47

1. Doter les BEX de personnels suffisants 48

2. Faciliter l’organisation du BEX en adaptant le déroulement des audiences correctionnelles 49

1. Faciliter le paiement spontané des amendes 50

a) Reconnaître au relevé de condamnation pénale valeur de titre exécutoire et améliorer l’échange d’informations entre tribunaux et trésoreries 50

b) Achever l’installation des urnes de paiement par chèque et des terminaux de carte bancaire dans tous les BEX 52

c) Permettre le paiement des amendes en espèces 53

2. Améliorer le recouvrement contentieux des amendes 55

a) Permettre aux services du Trésor public d’accorder des remises gracieuses sur le paiement des amendes forfaitaires majorées 55

b) Étendre le champ d’application de l’opposition au transfert du certificat d’immatriculation 56

1. Encourager le recrutement des enseignants en milieu pénitentiaire 61

2. Coordonner l’action des autorités compétentes en matière de formation professionnelle 62

3. Faciliter l’accès à l’enseignement et à la formation professionnelle pour les détenus occupant un emploi 63

CHAPITRE 5 : FAVORISER LE DÉVELOPPEMENT DES AMÉNAGEMENTS DE PEINE ET DES PEINES ALTERNATIVES À L’EMPRISONNEMENT 66

1. Accélérer la préparation des aménagements de peine pour les personnes incarcérées 68

2. Accélérer la mise en œuvre des aménagements de peine et des peines alternatives à l’emprisonnement pour les personnes non incarcérées 71

1. Améliorer l’efficacité de l’action des SPIP 73

a) Clarifier les conditions d’intervention des SPIP 73

b) Poursuivre l’évolution renforçant le rôle de décision des SPIP 74

c) Redéfinir les modes d’intervention des SPIP 77

d) Renforcer les moyens des SPIP 79

2. Renforcer la fonction de contrôle du JAP 80

a) Développer et améliorer la communication entre les JAP et les SPIP 80

b) Donner au JAP les moyens d’un contrôle effectif sur l’action des SPIP 82

1. Doter la justice des structures d’accueil nécessaires au développement des aménagements de peine 84

a) Améliorer la répartition des places de semi-liberté 84

b) Développer les quartiers courtes peines et les centres pour peines aménagées 86

2. Encourager le développement des aménagements de peine existants 88

a) Encourager les aménagements de peine avant leur mise à exécution 88

b) Encourager les aménagements de peine en cours d’exécution 89

3. Étendre les possibilités d’aménagements de peine 93

a) Élargir le champ d’application de l’article 723-15 du code de procédure pénale aux peines d’emprisonnement inférieures ou égales à deux ans 93

b) Élargir les critères d’octroi de la semi-liberté et de la libération conditionnelle 94

c) Réformer la NPAP pour permettre son développement 96

1. Accroître le nombre de places et diversifier les postes de TIG 100

2. Alléger la procédure d’habilitation à l’accueil de personnes condamnées à un TIG 101

EXAMEN EN COMMISSION 103

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS 107

LISTE DES DÉPLACEMENTS DE LA MISSION D’INFORMATION 117

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA MISSION D’INFORMATION 126

LISTE DES ABRÉVIATIONS UTILISÉES 130

ANNEXE : FORMULAIRES D’EXPLICATION REMIS AUX CONDAMNÉS PAR LE TGI DE BOGIGNY 131

Mesdames, Messieurs,

« Plus le châtiment sera prompt, plus il suivra de près le crime qu’il punit, plus il sera juste et utile » ⁽²⁾. Cette idée, affirmée il y a deux siècles et demi par Cesare Beccaria, a malheureusement été longtemps ignorée par le droit pénal français, qui privilégiait la sévérité de la sanction encourue à l’effectivité de la sanction prononcée.

Pendant longtemps, l’exécution des décisions de la justice pénale a été la grande oubliée de la chaîne pénale. Au cours des deux dernières décennies, l’attention du Gouvernement, du Parlement, des magistrats, des pénalistes, de l’opinion, s’est concentrée sur l’instruction, la diversification des modes de poursuite et des sanctions encourues ou encore l’amélioration des droits des victimes, mais l’exécution des peines est longtemps restée à l’écart des préoccupations. Tout se passait comme si l’ensemble des acteurs intéressés par le droit pénal et la procédure pénale considérait que, une fois les poursuites engagées, l’affaire jugée et la peine prononcée, la paix civile était rétablie et la justice pénale avait achevé son intervention.

Ce désintérêt pour l’exécution des sanctions a abouti à une situation absurde, qualifiée par les représentants de syndicats de magistrats de « justice virtuelle » ⁽³⁾ ou « justice fictive » ⁽⁴⁾. Les services de police et de gendarmerie mettaient en œuvre des moyens importants pour élucider des infractions, la justice poursuivait, jugeait, condamnait, mais la question de savoir si la décision prononcée était exécutée et, si elle était exécutée, quand et comment elle l’était, était laissée de côté.

Ainsi, le taux de recouvrement de l’ensemble des amendes prononcées par ordonnance pénale ou par jugement correctionnel n’est-il aujourd’hui que de 50 %. La moitié des amendes prononcées par les juridictions n’est donc pas recouvrée. Certes, le taux global de recouvrement des amendes a progressé au cours des dernières années et s’établit désormais à 76 %, grâce aux progrès réalisés entre 2003 et 2007 en matière d’amendes forfaitaires majorées issues des contrôles automatiques de vitesse et grâce à l’augmentation des paiements volontaires qu’ont permis la mise en place des bureaux de l’exécution des peines (BEX) et la création de la réduction de 20 % en cas de paiement volontaire dans le mois suivant la condamnation. En revanche, le taux de recouvrement contentieux, qui a chuté de treize points en 10 ans, passant de 44,4 % en 1995 à 31,6 % en 2004 ⁽⁵⁾, ne peut être considéré que comme très insuffisant.

Pour les peines d’emprisonnement, les outils statistiques actuellement disponibles ne permettent pas de recueillir des informations fiables pour l’ensemble des peines prononcées au plan national. Néanmoins, on peut indiquer que, selon les informations fournies à votre rapporteur, 78,3 % des peines d’emprisonnement ferme prononcées en 2004 par les sept juridictions franciliennes ⁽⁶⁾, avaient été exécutées à la date du 1^er septembre 2007. Pour les peines de travail d’intérêt général (TIG), 89,9 % des peines prononcées en 2004 ont été exécutées ⁽⁷⁾. Une peine d’emprisonnement sur cinq et un TIG sur dix ne sont donc pas exécutés près de trois ans après leur prononcé.

Les délais de mise à exécution des peines ont, eux aussi, atteint une durée excessive, qui, dans les cas extrêmes, peut faire perdre tout sens à la mise à exécution de la sanction : en 2004, le délai moyen de mise à exécution d’une peine d’emprisonnement ferme était de 7,2 mois, celui du travail d’intérêt général de 4,9 mois ; le délai moyen de recouvrement des amendes pénales était, quant à lui, de 6,2 mois.

Cette situation d’inexécution ou de retard dans l’exécution d’une large proportion des peines prononcées a contribué à décrédibiliser durablement l’action de la justice. Les services de police et de gendarmerie ont pu avoir le sentiment que leur travail n’aboutissait pas à des sanctions effectives. L’opinion et les victimes d’infractions, voyant que l’auteur d’une infraction était condamné mais que sa peine n’était pas exécutée, ont pu douter de l’efficacité de la justice. Les auteurs d’infractions eux-mêmes ont pu ressentir, dans nombre de cas, ce qu’il est devenu commun de nommer le « sentiment d’impunité ».

Mais la question de l’exécution des peines n’est pas uniquement quantitative, elle est aussi qualitative. En effet, il n’est pas seulement souhaitable et nécessaire que les peines soient effectivement et rapidement mises à exécution, il est aussi indispensable qu’elles le soient dans des conditions leur permettant d’atteindre leur double but de protection de la société et de réinsertion de la personne condamnée. Or, si avant une période très récente les conditions d’exécution des peines privatives de liberté n’intéressaient que ponctuellement les autorités politiques et l’opinion ⁽⁸⁾, que dire de l’absence quasiment totale d’intérêt montré à l’égard des peines exécutées en milieu ouvert ? Les conditions d’exécution des TIG ou des peines d’emprisonnement assorties d’un sursis avec mise à l’épreuve (SME), bien que très fréquemment prononcées et présentées comme de bonnes mesures, ne donnaient lieu à aucune évaluation.

Ce n’est que récemment que la question de l’exécution des décisions de la justice pénale est réellement devenue une préoccupation des différents acteurs de la chaîne pénale. Le rapport de M. Jean-Luc Warsmann sur les peines alternatives à la détention, les modalités d’exécution des courtes peines, la préparation des détenus à la sortie de prison, remis le 28 avril 2003 au garde des Sceaux, a enfin permis de placer cette question sur le devant de la scène, en mettant à jour la situation catastrophique de l’exécution des peines et en proposant des mesures concrètes d’ordre législatif, réglementaire ou pratique pour améliorer les taux et les délais de mise à exécution des peines ainsi qu’une politique ambitieuse de développement des aménagements de peine ⁽⁹⁾.

L’essentiel des préconisations formulées dans ce rapport a été mis en œuvre par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité et par ses décrets d’application, mais aussi par des évolutions organisationnelles au sein des juridictions. Les réformes mises en œuvre ont permis d’améliorer de façon significative l’exécution de certaines peines. La création des bureaux de l’exécution des peines (BEX), couplée à la réduction de 20 % du montant de l’amende en cas de paiement volontaire dans le délai d’un mois suivant la décision ⁽¹⁰⁾, a permis d’accroître de façon très encourageante – bien que, pour l’instant, de façon imparfaitement mesurable – les taux de recouvrement des amendes. L’obligation pour les juridictions de délivrer à l’issue de l’audience une convocation devant le juge de l’application des peines (JAP) en cas de condamnation à une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à un an ou une convocation devant le service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) dans un délai compris entre 10 et 30 jours ⁽¹¹⁾ a permis de développer les aménagements de peine et d’améliorer les délais de mise à exécution des mesures de suivi en milieu ouvert.

Néanmoins, l’exécution des peines peut et doit encore être améliorée. La chaîne pénale connaît encore des ruptures qui nuisent à l’exécution des décisions de la justice pénale. C’est dans le but d’identifier ces ruptures et de proposer des solutions pour les réduire que la commission des Lois de l’Assemblée nationale a décidé, le 26 juillet 2007, de créer une mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale. Cette question de l’exécution des décisions se posant de manière certes aussi aiguë mais dans des termes différents pour la justice des majeurs et pour la justice des mineurs, la commission a décidé que cette mission donnerait lieu à des travaux et déplacements communs, mais avec des orientations propres à chaque problématique, et à deux rapports distincts, celui sur la justice des mineurs étant confié à Mme Michèle Tabarot et celui sur la justice des majeurs étant confié à M. Étienne Blanc.

La mission d’information a réalisé en trois mois, du 30 août au 29 novembre 2007 :

—  25 auditions ;

—  10 déplacements dans des tribunaux de grande instance (TGI), au cours desquels elle a généralement rencontré les chefs de juridiction, les magistrats du parquet chargés de l’exécution des peines, les JAP et les représentants des SPIP d’une part, et les magistrats du parquet chargés des mineurs, les juges des enfants et les représentants de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) d’autre part ;

—  6 déplacements dans des établissements relevant de l’Administration pénitentiaire, dont un établissement pénitentiaire pour mineurs, et un déplacement dans un établissement de placement de mineurs ;

—  un déplacement au service du casier judiciaire national à Nantes.

La mission a également étudié avec le plus grand intérêt les contributions des magistrats de liaison sur l’exécution des décisions de justice pénale dans le pays dans lequel ils sont en fonction ; ces contributions très approfondies lui ont fourni des éléments d’information appréciés et utiles, qui ont largement nourri sa réflexion.

Ce travail intense, riche d’enseignements sur le fonctionnement de notre justice et sur la qualité de ses personnels, a permis aux membres de la mission de constater que des progrès substantiels avaient été accomplis depuis trois ans en matière d’exécution des décisions de justice pénale, mais que le chemin était encore long avant que la situation de l’exécution des décisions puisse être considérée comme satisfaisante.

Dans le domaine de la justice des majeurs, les points de rupture dans la chaîne pénale, entendue au sens le plus large, de l’engagement des poursuites à l’exécution de la décision, sont nombreux. Pour ne donner que quelques exemples, il y a rupture lorsqu’une décision contradictoire à signifier ne peut, faute de signification à personne, devenir définitive et être mise à exécution. Il y a rupture lorsqu’un jugement n’est pas dactylographié et enregistré avant plusieurs semaines ou plusieurs mois. Il y a rupture lorsque le condamné ne peut se présenter au BEX, celui-ci n’étant pas accessible pour l’audience au cours de laquelle il a été condamné, ou lorsque le condamné ne peut pas s’acquitter de la peine d’amende à laquelle il a été condamné au BEX. Il y a rupture lorsque le début d’exécution d’une mesure de SME ou de TIG est différé de façon excessive, ou lorsqu’un aménagement de peine décidé par le JAP ne peut être mis en place faute de place disponible.

La mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale s’est attachée, tout au long de ses travaux, à identifier ces points de rupture et à rechercher des solutions concrètes pour les supprimer ou les réduire. Ces points de rupture existent dès le stade de l’audience, notamment lorsque le jugement rendu en l’absence du prévenu est contradictoire à signifier : ces ruptures devraient être réduites en favorisant la présence des prévenus à l’audience et en améliorant l’efficacité de la signification des décisions (Chapitre 2). Ces points de rupture existent aussi même lorsque le jugement est contradictoire, en raison du défaut de fluidité de la chaîne pénale : donner une réelle efficacité à la chaîne pénale doit, dès lors, être un objectif prioritaire pour améliorer l’exécution des décisions de justice pénale (Chapitre 3). Ces points de rupture se manifestent encore au stade de la mise à exécution et de l’exécution des décisions de la justice pénale, qu’il convient d’améliorer (Chapitre 4). Enfin, des points de rupture entravent le développement des aménagements de peine et des peines alternatives à l’emprisonnement, qui doit constituer une priorité pour la justice et l’Administration pénitentiaire (Chapitre 5).

Mais au préalable, avant même d’évoquer ces points de rupture dans la chaîne pénale, il apparaît indispensable de corriger l’indifférence qu’a toujours connue l’exécution des décisions de justice pénale, au détriment de l’intérêt de la société, des victimes et de la crédibilité de la justice, en reconnaissant enfin l’importance particulière de l’exécution des décisions de justice pénale (Chapitre 1^er).

L’objectif commun à toutes les propositions formulées par la mission d’information est de faire en sorte que, à l’issue de la présente législature, l’exécution des décisions de justice pénale ne soit plus en France un problème mais une réalité pour 100 % des décisions.

CHAPITRE 1^ER : RECONNAÎTRE L’IMPORTANCE DE L’EXÉCUTION DES DÉCISIONS DE JUSTICE PÉNALE

L’exécution des décisions de justice pénale a pendant trop longtemps été considérée comme une matière secondaire. Deux indices traduisent ce désintérêt : l’absence d’évaluation de l’exécution des décisions de justice pénale et le manque de lisibilité des dispositions relatives à l’exécution des peines au sein du code de procédure pénale et du code pénal. L’évaluation de l’exécution des décisions de justice pénale et la création d’un code de l’exécution des peines doivent aujourd’hui être des priorités, marquant l’importance particulière que les pouvoirs publics souhaitent voir reconnue à ce domaine aussi essentiel que les poursuites, l’instruction ou le jugement dans la chaîne pénale.

I. ÉVALUER L’EXÉCUTION DES DÉCISIONS DE JUSTICE PÉNALE

La question de l’exécution des décisions de justice pénale est devenue, depuis quelques années seulement, un sujet d’intérêt et de réflexion. Pourtant, si les informations recueillies auprès des juridictions et les statistiques disponibles relatives aux juridictions franciliennes montrent effectivement qu’un certain nombre de peines ne sont pas exécutées ou sont exécutées tardivement, le manque de statistiques nationales permettant d’évaluer l’exécution des décisions de justice pénale pose de sérieuses difficultés.

L’amélioration de l’exécution des décisions pénales constitue certes un objectif du programme « Justice judiciaire » dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Deux indicateurs de performance ont été choisis, le taux de mise à exécution et le délai moyen de mise à exécution pour quatre types de peines : l’emprisonnement ferme, le travail d’intérêt général, le sursis avec mise à l’épreuve et l’amende (indicateurs 4.1 et 4.2).

En outre, le développement des aménagements de peine a été retenu comme objectif du programme « Administration pénitentiaire ». Un indicateur relatif au pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d’un aménagement de peine a été mis en place.

Ces objectifs et indicateurs appellent plusieurs remarques. Tout d’abord, la significativité des indicateurs est actuellement faible, puisqu’ils ne sont élaborés qu’à partir des données des sept juridictions franciliennes et non de l’ensemble des juridictions françaises. Cette insuffisance devrait, selon le ministère de la justice, être normalement résolue à partir de 2008 ou 2009 avec l’entrée en service du système informatique Cassiopée. Outre le fait que la mise en place d’un système informatique performant est une priorité pour améliorer l’efficacité de la justice pénale, la nécessité de disposer de statistiques nationales suffisamment détaillées pour permettre d’évaluer l’exécution des peines rend indispensable un déploiement de Cassiopée dans les meilleurs délais.

Ensuite et surtout, il apparaît que la pertinence des objectifs et la précision des indicateurs retenus peuvent prêter à discussion. En effet, ils ne permettent pas d’évaluer de façon aussi précise qu’il serait souhaitable l’exécution des décisions de justice pénale, tant sur un plan quantitatif que qualitatif.

Sur un plan quantitatif, il apparaîtrait utile, compte tenu des difficultés particulières de mise à exécution des jugements contradictoires à signifier – sur lesquelles nous reviendrons – ainsi que des jugements par défaut, de distinguer les délais et les taux d’exécution en fonction de la nature du jugement. Une telle distinction permettrait de mesurer précisément l’évolution des délais et taux d’exécution pour les jugements contradictoires, les jugements contradictoires à signifier et les jugements par défaut et d’évaluer la pertinence des solutions retenues pour améliorer l’exécution de ces différents types de décisions.

Sur un plan qualitatif, le choix de ne retenir que quatre peines (emprisonnement ferme, travail d’intérêt général, sursis avec mise à l’épreuve et amende) pour les indicateurs relatifs à l’exécution des peines apparaît trop restrictif. En effet, d’autres peines, telles que la suspension ou l’annulation du permis de conduire ou les confiscations d’objets ayant servi à commettre l’infraction, sont quantitativement importantes, tandis que de nouvelles peines, telles que le suivi socio-judiciaire ou le stage de citoyenneté, ont été créées au cours des dernières années. Une évaluation de l’exécution de l’ensemble des peines prévues par le code pénal apparaît tout aussi indispensable que celle des quatre peines retenues.

Concernant la peine de suivi socio-judiciaire, les conditions de son exécution feront l’objet d’une étude approfondie dans le cadre des travaux à venir de la mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale. Dès lors, la mission estime particulièrement nécessaire que l’exécution de cette peine donne lieu à une évaluation extrêmement précise par le Gouvernement.

Enfin, la fixation dans le programme « Administration pénitentiaire » d’un objectif relatif au développement des aménagements de peine peut se comprendre dans le sens où il est indispensable que l’Administration pénitentiaire, dont la mission ne se limite pas à la garde et à la sécurité mais consiste aussi à favoriser la réinsertion sociale des personnes qui lui sont confiées par l'autorité judiciaire, doit s’investir pour permettre le développement des aménagements de peine. Toutefois, les décisions d’aménagement de peine ne relèvent pas de la compétence de l’Administration pénitentiaire mais de celle des juges de l’application des peines ou du tribunal de l’application des peines, sauf lorsqu’elles sont ramenées à exécution par le directeur du SPIP en cas de silence du JAP dans le cadre de la « nouvelle procédure d’aménagement de peine » (NPAP), en application de l’article 723-24 du code de procédure pénale.

Assigner un objectif à une administration qui n’a pas à titre principal la maîtrise des décisions ne semble pas correspondre à la logique de performance et de responsabilisation de la LOLF. Cependant, certaines évolutions tendant à renforcer le rôle des SPIP dans le domaine des aménagements de peine seront proposées par la mission. Le développement des aménagements de peine devrait donc devenir un objectif partagé entre la justice judiciaire et l’Administration pénitentiaire.

Afin de mesurer les évolutions des aménagements de peine mis en œuvre par les juridictions de l’application des peines et par les SPIP, la mission estime nécessaire que le développement des aménagements de peine devienne un objectif tant pour le programme « Justice judiciaire » que pour le programme « Administration pénitentiaire », mais aussi que les différents aménagements de peine soient distingués au sein de chaque objectif.

Proposition n° 1

Modifier les objectifs et les indicateurs fixés en application de la loi organique relative aux lois de finances, afin de permettre une évaluation quantitative et qualitative efficace de l’exécution des décisions de justice pénale.

II. CRÉER UN CODE DE L’EXÉCUTION DES PEINES

Les dispositions relatives à l’exécution des peines sont aujourd’hui regroupées dans le Livre cinquième du code de procédure pénale intitulé « Des procédures d’exécution », comptant plus de cent articles numérotés de 707 à 803-4. Les articles réglementaires, de trois natures différentes (décrets en Conseil d’État, décrets simples et arrêtés), sont encore plus nombreux : il s’agit des articles R. 57-1 à R. 249-8, D. 48 à D. 599 et A. 38-2 à A. 53. Certaines dispositions, relatives à la semi-liberté et au placement sous surveillance électronique, qui constituent des modalités d’exécution de la peine d’emprisonnement, figurent également dans le code pénal.

Ces dispositions ont été insérées dans ces deux codes au fur et à mesure de la prise d’importance de l’exécution des décisions de justice pénale, sans que l’architecture et la cohérence d’ensemble des dispositions soient véritablement établies. Leur place dans le code de procédure pénale est d’ailleurs, pour certaines de ces dispositions, discutable : certaines règles sont effectivement des règles de procédure, mais d’autres sont de véritables règles de fond. Par exemple, au sein des dispositions relatives à la libération conditionnelle cohabitent des dispositions sur les conditions de fond que doit réunir le condamné pour bénéficier de cet aménagement de peine (article 729) et des dispositions de procédure relatives à la juridiction compétente (article 730) ou aux modalités d’exécution de la mesure (article 732).

Surtout, l’organisation de ces dispositions les rend difficilement lisibles tant pour le justiciable que pour les magistrats chargés de l’exécution et de l’application des peines et les personnels des SPIP et de l’Administration pénitentiaire. Ce manque de lisibilité du droit de l’exécution des peines est souligné par l’ensemble des personnes entendues par la mission et critiqué par la doctrine : « L’ajout répété de règles partielles et le plus souvent contradictoires, selon l’orientation des politiques répressives du moment, engendre de multiples difficultés juridiques qui sont le plus souvent inutiles » ⁽¹²⁾.

En conséquence, la mission formule le vœu – soutenu par les interlocuteurs de la mission, par le comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire ⁽¹³⁾ ainsi que par une partie de la doctrine ⁽¹⁴⁾ – que l’organisation de ces dispositions soit rationalisée et que soit créé un code spécifique relatif à l’exécution des peines.

Le code de l’exécution des peines regrouperait l’ensemble des dispositions relatives d’une part à la mise à exécution des sanctions, d’autre part à l’application des peines, ainsi que les règles relatives aux juridictions et services chargés de la mise en œuvre de ces dispositions. L’expression « exécution des peines » apparaît comme la plus adaptée, dans la mesure où « le droit de la peine comprend deux ensembles : celui de la mise à exécution de la peine et celui de l’application de la peine, dominé par le principe d’individualisation » ⁽¹⁵⁾.

Proposition n° 2

Créer un code de l’exécution des peines.

CHAPITRE 2 : FAVORISER LA PRÉSENCE DES PERSONNES PRÉVENUES À L’AUDIENCE ET AMÉLIORER L’EFFICACITÉ DE LA SIGNIFICATION DES DÉCISIONS

L’inexécution ou l’exécution tardive des décisions de justice pénale commence, pour les jugements dits contradictoires à signifier, avec les difficultés particulières de signification de ces décisions.

Afin d’atténuer les inconvénients liés à la nécessité de la signification pour les jugements contradictoires à signifier, il apparaît nécessaire de chercher à limiter le nombre de ces jugements en encourageant la présence des prévenus à l’audience, et d’améliorer l’efficacité de la signification des décisions pour les cas où le jugement contradictoire à signifier n’aura pu être évité.

I. LES JUGEMENTS CONTRADICTOIRES À SIGNIFIER : DES JUGEMENTS PARTICULIÈREMENT DIFFICILES À METTRE À EXÉCUTION

Les taux et les délais d’exécution des décisions de justice pénale varient dans des proportions considérables selon que le jugement a été rendu contradictoirement ou qu’il est contradictoire à signifier.

Le jugement est contradictoire lorsque le prévenu est présent à l’audience ; le jugement est également contradictoire lorsque le prévenu est absent mais qu’il est représenté par un avocat, soit que la juridiction ait accepté sa demande formulée par lettre à être jugé en son absence (article 411, alinéa 2 du code de procédure pénale), soit qu’après avoir refusé la demande du prévenu à être jugé en son absence, la juridiction se prononce lors de l’audience de renvoi à laquelle le prévenu ne s’est pas présenté mais y a été représenté (article 411, alinéa 4 du code de procédure pénale).

Le jugement est contradictoire à signifier dans trois situations :

—  si la citation a été délivrée à personne ou s’il est établi que la personne a eu connaissance de la citation mais que le prévenu est absent sans avoir fourni d’excuse valable (article 410 du code de procédure pénale) ;

—  si le prévenu a demandé à être jugé en son absence mais que la juridiction a demandé sa comparution personnelle, et que le prévenu et son avocat sont absents à l’audience de renvoi (article 411, alinéa 5 du code de procédure pénale) ;

—  si la citation n’a pas été délivrée à personne et s’il n’est pas établi que la personne a eu connaissance de la citation, mais qu’un avocat se présente pour assurer la défense du prévenu (article 412, alinéa 2 du code de procédure pénale).

Les jugements contradictoires à signifier doivent donner lieu à signification par huissier. Les règles relatives au délai d’appel applicable à ces jugements ont été substantiellement modifiées par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, afin de les mettre en conformité avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en matière de droit à un procès équitable.

Ainsi, désormais, les articles 398 et 398-1 du code procédure pénale prévoient que le délai d’appel pour les jugements contradictoires à signifier commence à courir à compter de la signification de la décision, quel qu’en soit le mode (à personne, à mairie, à domicile ou à parquet), sauf si la décision est une condamnation à une peine d’emprisonnement ferme ; dans ce dernier cas, le délai d’appel ne commence à courir qu’à compter de la date à laquelle le prévenu a eu connaissance de la condamnation. La condamnation à une peine d’emprisonnement ferme ne devient définitive qu’à l’expiration du délai d’appel de dix jours, lequel ne commence à courir que lorsque la personne a pu être trouvée et a pu se voir signifier personnellement la décision.

Cette règle, protectrice du droit au procès équitable et qui ne saurait être remise en cause, pose néanmoins de très sérieux problèmes pratiques que les magistrats et les greffiers des services de l’exécution des peines entendus lors des déplacements de la mission sont unanimes à dénoncer. En effet, la nécessité de la connaissance de la signification empêche de facto la mise à exécution d’une part substantielle des décisions contradictoires à signifier. Les changements d’adresse des personnes condamnées – qu’ils soient la conséquence d’un déménagement ou qu’ils soient délibérés pour échapper à la justice – sont fréquents, de même que les défauts de réclamation des lettres recommandées avec avis de réception.

En outre, les parquets sont unanimes à dénoncer le faible degré de diligence des huissiers de justice pour signifier les décisions, a fortiori lorsque les requêtes de signification proviennent d’un autre parquet que celui de la juridiction dans le ressort de laquelle ils sont installés. Les délais de signification peuvent parfois atteindre plus de six mois, selon les informations données à votre rapporteur.

En conséquence, les taux d’exécution des jugements contradictoires à signifier sont beaucoup plus faibles que ceux des jugements contradictoires, et les délais beaucoup plus longs. Selon les informations fournies à votre rapporteur concernant les peines prononcées par les sept juridictions franciliennes, les taux d’exécution des peines prononcées par jugement contradictoire à signifier sont inférieurs de près d’un tiers à ceux des peines prononcées par jugement contradictoire, tandis que les délais d’exécution des jugements contradictoires à signifier sont deux à trois fois plus longs que ceux des jugements contradictoires.

Taux et délai moyen de mise à exécution au 31 décembre 2005
des peines prononcées en 2004 par les sept juridictions franciliennes
en fonction de la nature du jugement

	Jugement contradictoire		Jugement contradictoire à signifier
	Taux (en %)	Délai (en mois)	Taux (en %)	Délai (en mois)
Emprisonnement ferme	90,9	4,3	60,7	11,3
Sursis avec mise à l’épreuve	91,4	4,5	54,2	12,4
Amende	73,6	4,5	44,2	10,7

Source : Ministère de la Justice

Ces jugements contradictoires représentent une part importante de l’activité des juridictions correctionnelles : en 2004, 16 % des 421 104 condamnations prononcées par les tribunaux correctionnels, soit 68 648 jugements, étaient des jugements contradictoires à signifier. Il n’est pas acceptable que ces décisions restent inexécutées, et il est donc essentiel de trouver des remèdes aux difficultés de signification de ces décisions.

Une solution suggérée par certains interlocuteurs de la mission pour remédier aux difficultés de signification des décisions contradictoires à signifier aurait consisté à mettre en place un système d’élection de domicile, sur le modèle de ce qui existe dans le cadre de l’instruction. En début de procédure, à un moment où le prévenu se trouve devant un officier de police judiciaire ou un représentant du ministère public, il serait informé que toute signification ou notification faite à l’adresse qu’il déclare sera réputée faite à personne. Il serait également informé qu’il est tenu de déclarer à l’autorité judiciaire tout changement d’adresse.

Pour séduisant qu’il soit, ce système du domicile élu ne serait cependant pas applicable aux jugements contradictoires à signifier, car il serait contraire à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en matière de droit à un procès équitable. C’est en effet pour se conformer à cette jurisprudence que la loi du 9 mars 2004 a modifié les règles applicables à la signification de ces jugements, pour prévoir que la signification doit nécessairement être faite à personne dès lors qu’a été prononcée une peine d’emprisonnement ferme.

Dès lors, il apparaît que pour pallier les difficultés de signification des jugements contradictoires à signifier, deux pistes sont envisageables : d’une part, encourager la présence des prévenus à l’audience ou la représentation en vertu d’un mandat exprès, et d’autre part, améliorer l’efficacité de la signification des décisions.

II. ENCOURAGER LA PRÉSENCE DES PRÉVENUS À L’AUDIENCE OU LA REPRÉSENTATION EN VERTU D’UN MANDAT EXPRÈS

De la même façon que la réduction de 20 % du montant de l’amende en cas de paiement volontaire dans le mois suivant la condamnation, prévue depuis la loi du 9 mars 2004 par l’article 707-2 du code de procédure pénale, a permis d’améliorer le taux de recouvrement des amendes, une incitation financière à être présent à l’audience, ou à défaut à s’y faire représenter dans des conditions telles que le jugement sera pleinement contradictoire, pourrait permettre de limiter le nombre de jugements contradictoires à signifier.

Pour pouvoir inciter l’ensemble des prévenus à être présents ou représentés, l’incitation devrait porter sur le montant du droit fixe de procédure dû par chaque condamné en application de l’article 1018 A du code général des impôts. Pour les procédures devant le tribunal correctionnel, ce droit est actuellement fixé à 90 euros.

Afin d’inciter le prévenu à se présenter à l’audience, la mission propose de prévoir une majoration du droit dû à 180 euros si le prévenu est absent. Cette solution aurait également une valeur symbolique forte, puisque l’attitude « anormale » consistant à ne pas se présenter aux convocations de la justice serait sanctionnée.

Toutefois, la rigueur de cette solution devrait être atténuée lorsque la personne condamnée, bien qu’absente à l’audience, s’acquitte du paiement du droit fixe de procédure dans le mois suivant le moment où elle a eu connaissance de la décision, la majoration étant alors écartée.

En outre, afin de permettre à l’effet incitatif de fonctionner, les citations à comparaître devront comprendre l’information de la majoration du droit fixe de procédure en cas de non-comparution ou de non-représentation à l’audience.

Proposition n° 3

Encourager la présence des prévenus à l’audience :

—  en prévoyant une majoration du droit fixe de procédure à 180 euros si le condamné n’a pas comparu personnellement à l’audience, dès lors que la citation a été délivrée à personne ou qu’il est établi que le prévenu a eu connaissance de la citation, sauf s’il est jugé en son absence dans les conditions prévues par l’article 411, alinéas 1 et 2, du code de procédure pénale (demande par lettre à être jugé en son absence et avocat présent et entendu) ;

—  en faisant figurer les informations concernant cette majoration sur les citations à comparaître.

III. AMÉLIORER L’EFFICACITÉ DE LA SIGNIFICATION DES DÉCISIONS

L’amélioration de l’efficacité de la signification des décisions est la deuxième solution envisagée par la mission pour pallier les inconvénients des jugements contradictoires à signifier. En effet, moins la procédure de signification est efficace et rapide, plus la mise à exécution de la décision est éloignée de la décision, et moins la peine exécutée a de sens.

Actuellement, les significations manquent d’efficacité en raison de quatre maux :

—  Le mode de communication entre les parquets et les juridictions est archaïque : une dématérialisation des échanges d’informations apparaît indispensable.

—  Pour plusieurs raisons, le degré de diligence des huissiers de justice pour signifier les décisions pénales est parfois insuffisant et doit être amélioré.

—  Les modalités de signification exigées des huissiers sont trop complexes et doivent être simplifiées.

—  La signification présente une difficulté particulière lorsqu’elle doit être effectuée dans un ressort autre que celui de la juridiction qui a prononcé le jugement, en raison de l’obligation de faire transiter la requête en signification par le parquet territorialement compétent ; cette exigence doit être supprimée.

A. DÉMATÉRIALISER LES ÉCHANGES D’INFORMATIONS ENTRE LES JURIDICTIONS ET LES HUISSIERS DE JUSTICE

Les transmissions d’informations entre les juridictions et les huissiers de justice, et notamment les transmissions de requêtes en signification, sont aujourd’hui encore réalisées par échanges de dossiers sur papier. Ces transmissions ajoutent fréquemment au délai normal de signification des délais injustifiés qu’il est nécessaire de supprimer.

La dématérialisation de la chaîne pénale grâce à l’application Cassiopée, dont l’installation dans les juridictions est en cours ⁽¹⁶⁾, doit également inclure les huissiers de justice, dont les actes de signification constituent un maillon essentiel dans la chaîne pénale en vue de l’exécution des décisions. Les parquets devraient pouvoir transmettre les requêtes en signification aux huissiers de justice par l’intermédiaire d’un module de dialogue partagé. Les huissiers devraient pouvoir imprimer eux-mêmes la décision à signifier après avoir reçu la requête du parquet. Enfin, les huissiers devraient informer le parquet mandant de l’accomplissement des différentes formalités de signification, afin que celui-ci puisse suivre en temps réel les progrès de la signification.

En conséquence, la mission estime nécessaire que tous les échanges d’informations entre les juridictions et les huissiers de justice soient dématérialisés avant le 31 décembre 2009.

Proposition n° 4

Dématérialiser les échanges d’informations entre les juridictions et les huissiers de justice avant le 31 décembre 2009.

B. AMÉLIORER LE DEGRÉ DE DILIGENCE DES HUISSIERS

Les magistrats du parquet chargés de l’exécution des peines estiment fréquemment que les huissiers de justice ne se montrent pas toujours assez diligents pour procéder à la signification des jugements contradictoires à signifier. Outre les difficultés liées à la signification de décisions dans des zones du territoire dans lesquelles les huissiers peuvent craindre de se rendre pour des raisons de sécurité, ce faible degré de diligence peut aussi s’expliquer par le faible niveau de rémunération des significations : une somme forfaitaire de 4,50 euros pour les diligences ordinaires, à laquelle s’ajoute une somme de 6,86 euros en cas de délivrance à personne (articles R. 181 et 182 du code procédure pénale).

Ces sommes peuvent apparaître faibles au regard des recherches que peuvent demander certaines significations. En outre, comparées aux rémunérations tirées de la signification des actes en matière civile, ces faibles rémunérations en matière pénale expliquent la tendance des huissiers à délaisser ces significations, au détriment de l’exécution des décisions de justice pénale. Une augmentation de ces sommes, qui devrait se faire par voie réglementaire, devrait donc être envisagée.

Proposition n° 5

Revaloriser les sommes allouées aux huissiers de justice pour les significations effectuées en matière pénale.

En contrepartie de cette revalorisation, un délai pour accomplir les diligences nécessaires à la signification pourrait être imposé aux huissiers. Actuellement, ce n’est que lorsque l’huissier a épuisé l’ensemble des diligences à accomplir en vertu des articles 555 à 559 du code de procédure pénale que le parquet peut requérir un agent ou officier de police judiciaire pour rechercher la personne et lui donner connaissance de l’exploit de l’huissier. Cela signifie qu’en cas d’inaction prolongée de l’huissier, et sauf en cas de découverte fortuite de la personne condamnée, la signification peut attendre pendant une durée indéterminée. Imposer un délai aux huissiers pourrait permettre d’empêcher ces situations de significations en attente. Passé ce délai, le parquet pourrait soit notifier lui-même la décision soit faire procéder à la recherche de la personne à fins de notification de la décision.

Un délai de 45 jours pourrait être envisagé : il permettrait à la fois de laisser aux huissiers le temps matériel de procéder aux diligences prévues par le code de procédure pénale – et notamment à l’envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception qui, compte tenu de la double présentation et de la conservation de la lettre pendant une durée de 15 jours par le bureau de poste, nécessite en moyenne trois semaines – tout en accélérant les significations.

Proposition n° 6

Imposer aux huissiers de justice un délai de 45 jours pour accomplir les diligences nécessaires à la signification des décisions, à l’expiration duquel la signification peut être effectuée par le ministère public ou par un officier ou agent de police judiciaire.

C. SIMPLIFIER LES MODALITÉS DE SIGNIFICATION

Actuellement, les articles 555 à 560 du code de procédure pénale prévoient que « l’huissier doit faire toutes diligences pour parvenir à la délivrance de son exploit à la personne même du destinataire ». Si la personne visée est absente de son domicile, une copie est remise à une personne résidant à ce domicile. Dans ce cas, l’huissier informe l’intéressé de cette remise par lettre recommandée avec avis de réception et peut également adresser par lettre simple une copie de l’acte.

Si l’huissier ne trouve personne au domicile de la personne, il doit, après avoir vérifié l’exactitude du domicile, remettre une copie de l’exploit à la mairie et en informer l’intéressé par lettre recommandée avec avis de réception. Si la personne est sans domicile ou résidence connus, l’huissier remet une copie de l’exploit au parquet du procureur de la République du tribunal saisi. Ce n’est que lorsqu’il n’est pas établi que la personne a reçu l’une ou l’autre des lettres recommandées ou après délivrance de l’exploit au parquet que le procureur de la République peut requérir des services de police ou de gendarmerie qu’ils recherchent la personne afin de lui donner connaissance de l’exploit.

La mission considère que l’efficacité de ces formalités pourrait être renforcée par deux mesures :

—  Les articles 557 et 558 du code procédure pénale prévoient que, en cas de remise d’une copie de l’exploit à une personne résidant au domicile du destinataire ou à mairie, l’huissier doit en informer la personne par lettre recommandée avec avis de réception et qu’il peut également lui adresser par lettre simple copie de l’acte accompagnée d’un récépissé, dont le renvoi signé par la personne intéressée vaut signification à personne.

En revanche, ces textes ne prévoient pas la possibilité pour l’huissier de laisser, après son déplacement au domicile, un avis de passage. En matière civile, cet avis de passage est prévu par les articles 655 et 656 du nouveau code de procédure civile, lorsque l’huissier remet l’acte à une personne résidant au domicile du destinataire ou lorsque personne ne peut ou ne veut recevoir l’acte. La mission propose que cette possibilité de laisser un avis de passage soit étendue à la matière pénale, afin d’accroître les chances d’atteindre la personne à laquelle la décision doit être notifiée.

Le dépôt de cet avis de passage, qui serait pour l’huissier une simple faculté au même titre que la lettre simple prévue par les articles 557 et 558 du code de procédure pénale, aurait pour objet d’inviter la personne visée à prendre contact avec l’huissier, afin de déterminer un rendez-vous pour permettre la signification. Ce rendez-vous pourrait alors avoir lieu soit au domicile de la personne soit à l’étude de l’huissier, cette dernière possibilité étant la seconde proposition formulée par la mission.

—  Actuellement, le code de procédure pénale ne prévoit pas la possibilité pour l’huissier de procéder à la signification de la décision en un lieu autre que le domicile de la personne concernée. Or, compte tenu de la nécessité de donner à l’huissier le plus grand nombre possible de moyens de parvenir à la signification, cette possibilité apparaîtrait très utile. En matière civile, l’avis de passage déposé en cas d’absence de la personne a pour objet de l’inviter à se présenter à l’étude de l’huissier pour retirer l’acte.

De la même façon, en matière pénale, le condamné pourrait être invité par l’avis de passage à prendre contact avec l’huissier pour convenir d’un rendez-vous pour procéder à la signification, qui pourrait avoir lieu, le cas échéant, à l’étude de l’huissier.

Proposition n° 7

Simplifier les modalités de signification des décisions pénales :

—  en permettant aux huissiers de justice de laisser un avis de passage ;

—  en permettant aux huissiers de justice de recevoir les personnes condamnées pour procéder à la signification.

D. SIMPLIFIER LA SIGNIFICATION DES DÉCISIONS DANS UN RESSORT AUTRE QUE CELUI DE LA JURIDICTION QUI A PRONONCÉ LE JUGEMENT

Un dernier obstacle complique la signification des jugements contradictoires à signifier et entrave leur mise à exécution. Actuellement, les parquets sont tenus, lorsque la personne condamnée a son domicile dans le ressort d’un autre tribunal de grande instance que celui qui a prononcé la décision, de transmettre la requête en signification au parquet du domicile de la personne condamnée.

Cette obligation est considérée par l’ensemble des magistrats du parquet chargés de l’exécution des peines comme un facteur de ralentissement des significations. En effet, dans la majorité des cas, la signification des décisions prises par une autre juridiction ne semble pas constituer une priorité pour les parquets. Au manque de diligence des huissiers s’ajoute le manque de diligence des parquets pour faire signifier les décisions prises par une autre juridiction.

Dès lors, cette obligation de transmettre les requêtes en signification de décisions au parquet du domicile de la personne devrait être supprimée afin de permettre à tout parquet de saisir tout huissier de justice en tout point du territoire d’une requête en signification de décision.

Proposition n° 8

Supprimer l’obligation pour le parquet de la juridiction ayant prononcé la décision de transmettre la demande de signification au parquet du domicile de la personne condamnée.

CHAPITRE 3 : DONNER UNE RÉELLE EFFICACITÉ À LA CHAÎNE PÉNALE

Dans une période récente, la diversification des modes de poursuite, avec la création des procédures de composition pénale, d’ordonnance pénale délictuelle et de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC), a permis d’améliorer le taux de réponse pénale et de donner à la phase de l’engagement des poursuites une meilleure fluidité. Les magistrats du parquet reconnaissent la pertinence et l’utilité de cette diversité des modes poursuite, les critiques entendues portant surtout sur la lourdeur excessive de certaines procédures et sur l’augmentation du nombre de faits poursuivis sur le fondement de ces nouvelles procédures, qui conduit parfois à des difficultés d’audiencement.

En revanche, la chaîne pénale donne le sentiment de rester grippée non seulement au stade de l’audience mais aussi au stade de l’inscription des décisions au casier judiciaire national. Même si certains progrès notables doivent être soulignés dans ce dernier domaine, il apparaît que les heurts et les retards dans la chaîne pénale ne pourront être réduits que par la dématérialisation de cette chaîne et par la poursuite des efforts pour accélérer l’enregistrement des décisions par le casier judiciaire.

I. DÉMATÉRIALISER LA CHAÎNE PÉNALE

Les applications informatiques utilisées par les juridictions pénales sont aujourd’hui totalement obsolètes. Les juridictions franciliennes utilisent un système dénommé « Nouvelle chaîne pénale », tandis que toutes les autres juridictions utilisent les systèmes « Mini-pénale » et « Micro-pénale ». À ces applications utilisées pour les poursuites, l’audiencement et la saisie des décisions s’ajoutent d’autres applications spécifiques : « Winstru » ou « Instru » pour l’instruction, « Wineurs » pour les juges des enfants, « EPWin » pour les services de l’exécution des peines et « APPI » pour les services de l’application des peines.

Le principal défaut de ces divers outils, outre une ergonomie dépassée ne correspondant plus aux outils informatiques actuels, réside dans leur absence d’interconnexion qui contraint les différents utilisateurs aux stades successifs de la chaîne pénale à ressaisir plusieurs fois des informations (identité du prévenu, qualification des faits, peines prononcées…) déjà saisies par d’autres utilisateurs en amont.

Par ailleurs, malgré des efforts récents, les juridictions ont également pris un retard considérable en matière de dématérialisation des procédures et croulent encore sous d’épais dossiers de procédures, dont la quasi-totalité du contenu pourrait être dématérialisée. La dématérialisation apparaît indispensable afin, d’une part, de faciliter l’échange de documents entre les services de police et de gendarmerie, les services du tribunal, les huissiers de justice, le Trésor public, les SPIP et l’Administration pénitentiaire, et d’autre part, de simplifier l’accès au dossier pour les parties, en évitant les pertes de temps et de moyens provoquées par les photocopies de documents.

La mise en service de l’application « Cassiopée » programmée à compter du début de l’année 2008 devrait améliorer le fonctionnement de la chaîne pénale en permettant le partage des données et en évitant des ressaisies d’informations, mais ne répondra pas en l’état au besoin d’une dématérialisation des procédures. C’est pourquoi il sera nécessaire que Cassiopée évolue sans tarder d’un système de gestion de données, tel qu’il a été conçu, vers un système de gestion documentaire.

A. D’UN SYSTÈME DE GESTION DE DONNÉES...

Un système de gestion de données est un système informatique permettant le partage d’informations entre les différents utilisateurs d’une application. Dans le cas de Cassiopée, l’application permettra aux différents acteurs judiciaires d’accéder aux informations préalablement saisies telles que l’identité de la personne poursuivie, l’identité de la partie civile, la qualification des faits poursuivis, les peines prononcées et l’état de l’exécution de ces peines. La mise en place de Cassiopée, attendue depuis longtemps, doit aujourd’hui être réalisée dans les meilleurs délais.

Cependant, Cassiopée ne concernera pas l’ensemble des acteurs de la chaîne pénale : en amont, les services de police et de gendarmerie, et en aval, les JAP et les SPIP continueront d’utiliser leurs propres applications. Pour assurer la fluidité de la chaîne pénale, la communication de ces applications avec Cassiopée devra être assurée.

1. La nécessité d’une installation rapide et pilotée de Cassiopée dans toutes les juridictions

Engagé depuis 2001, le projet Cassiopée est attendu avec impatience mais aussi parfois avec inquiétude dans les juridictions. Pour répondre à cette attente et à cette inquiétude, l’installation de Cassiopée devra être non seulement rapide mais également bien pilotée.

a) Une installation rapide

Les juridictions ont trop longtemps été contraintes de travailler avec un outil informatique dépassé et inadapté à leurs besoins. La mission a pu constater dans l’ensemble des juridictions qu’elle a visitées la pénibilité du travail des greffiers des greffes correctionnels, contraints de saisir sur des écrans à l’ergonomie obsolète des informations déjà saisies plusieurs fois en amont et sans pouvoir les sauvegarder. Ces conditions de travail anachroniques expliquent pour partie le retard pris par certaines juridictions dans la frappe des jugements, qui a pu aller dans certaines juridictions jusqu’à deux ans. Des affectations de vacataires ont permis de résorber, selon les juridictions, tout ou partie de ce retard ; mais seule la mise à disposition d’un outil informatique performant, associée à une forte volonté d’enregistrer les décisions en temps réel, permettra d’éviter que ne réapparaissent de tels retards préjudiciables à la fluidité de la chaîne pénale et donc à l’exécution des décisions.

Au stade de l’exécution des peines, la mission a également constaté l’absence d’informatisation de la plupart des services de l’exécution des peines, qui indiquent sur des fiches cartonnées d’un autre âge l’état d’exécution des peines prononcées, sans disposer d’aucun outil informatique de recherche ou d’alerte. Comment espérer un suivi effectif des parquets sur l’exécution des décisions sans outil informatique performant ?

L’ensemble des personnels judiciaires entendus par la mission attend beaucoup de Cassiopée, non seulement en termes de qualité des conditions de travail mais aussi en termes d’efficacité. Bien qu’il ait été engagé en 2001, le projet Cassiopée va seulement voir le jour à la fin de l’année 2007, en raison de difficultés initiales de pilotage du projet.

Compte tenu de la situation désastreuse précédemment décrite, la mise en service de Cassiopée ne pourra que constituer un progrès. Les données saisies sur une procédure au stade de l’engagement des poursuites ne devront plus être à nouveau saisies par les intervenants ultérieurs, qu’il s’agisse du juge d’instruction, du juge des libertés et de la détention, du greffe correctionnel ou du service de l’exécution des peines. Chaque intervenant complétera la base de données sans avoir à ressaisir et vérifier les données inchangées.

En outre, Cassiopée comprendra un système d’édition de documents : les citations à comparaître, les ordonnances des juges d’instruction, les relevés de condamnation pénale et les jugements seront préremplis à partir des données enregistrées dans la base de données.

L’application sera également dotée d’un système d’agenda permettant la mise en place d’alertes, ainsi que d’un système de production de statistiques et de tableaux de bord.

Enfin, la recherche et la consultation sur les procédures de l’ensemble des juridictions seront possibles, ce qui pourra faciliter des recoupements et vérifications de données mais aussi rendre possible la signification de citations ou de décisions émises par une autre juridiction.

Tous ces progrès doivent pouvoir bénéficier à l’ensemble des juridictions dans les meilleurs délais. Le plan de déploiement élaboré par la direction des services judiciaires du ministère de la justice prévoit trois phases :

—  une phase d’expérimentation dans quatre TGI (Angoulême, Caen, Rouen et Bordeaux) jusqu’à la fin du premier trimestre 2008 ;

—  une phase de pré-généralisation aux dix TGI du ressort des cours d’appels de Caen et Rouen au deuxième trimestre 2008 ;

—  une phase de généralisation aux 161 autres tribunaux (hors juridictions franciliennes) dans un délai de 18 mois, qui doit suivre un rythme de trois TGI par semaine et s’achever en novembre 2009.

Le respect de ces délais est, aux yeux de la mission, une nécessité absolue. Compte tenu des crédits conséquents ouverts entre 2001 et 2009 pour la mise en œuvre de ce projet, qui s’élèvent à 45,8 millions d’euros, dont 8,37 millions d’euros de crédits de paiement pour la seule année 2008, l’achèvement du déploiement du projet dans les délais prévus doit être réussi.

La « Nouvelle chaîne pénale » utilisée dans les juridictions franciliennes, conçue plus récemment que les applications utilisées dans les autres juridictions, est dans une situation d’obsolescence moins marquée, raison pour laquelle son remplacement par Cassiopée n’est prévu qu’une fois achevée dans l’ensemble des autres juridictions. Compte tenu de l’importance des juridictions franciliennes, la mission est consciente de la difficulté qu’il y aurait à vouloir anticiper le déploiement de Cassiopée dans ces juridictions. Toutefois, la coexistence de deux systèmes informatiques distincts et non connectés ne saurait perdurer.

Afin que les juridictions franciliennes puissent bénéficier des progrès qu’apportera Cassiopée tant en termes de fluidification de la chaîne pénale qu’en termes d’échanges d’informations entre les juridictions, la mission estime indispensable que le déploiement de Cassiopée dans ces juridictions soit réalisé sitôt le déploiement dans les autres tribunaux achevé, soit dès le début de l’année 2010, et qu’il soit terminé au plus tard le 30 juin 2010.

Proposition n° 9

Dématérialiser la chaîne pénale :

—  en ayant achevé l’installation Cassiopée dans les juridictions non franciliennes au plus tard le 31 décembre 2009 ;

—  en installant Cassiopée dans les juridictions franciliennes avant le 30 juin 2010.

b) Une installation pilotée

Pour pouvoir améliorer effectivement les conditions de travail et l’efficacité d’une institution, un outil ou des méthodes de travail nouveaux doivent être acceptés, compris et appropriés par leurs utilisateurs. Les difficultés rencontrées lors de la mise en service du logiciel « APPI » (Application des peines, probation et insertion), traduites par les réticences initiales de certains utilisateurs, relevées par la Cour des comptes ⁽¹⁷⁾ et confiées à votre rapporteur, illustrent l’importance de l’information et de la formation et doivent guider le ministère de la justice dans le pilotage de l’installation de Cassiopée.

Malgré la mise en place par le ministère de la justice d’un site intranet consacré à Cassiopée, les magistrats et les greffiers s’estiment de façon générale trop peu associés à la conception de cet outil et trop peu informés de l’avancement du projet et du calendrier de mise en place. Une plus grande transparence et une meilleure association des acteurs de la chaîne pénale dans la conception du projet auraient sans doute été souhaitables. Mais à l’heure du déploiement de Cassiopée, l’essentiel réside dans l’information et la formation qui devront être assurées au bénéfice des utilisateurs de l’application.

Pour les utilisateurs de Cassiopée autres que les magistrats ⁽¹⁸⁾, sont prévues une formation générale de deux jours et une formation spécifique d’une journée en fonction du poste occupé. Pour les magistrats, est prévue une formation d’une demi-journée, limitée à la consultation des dossiers. Après le déploiement de l’application dans chaque tribunal, une assistance sur site sera maintenue pendant une durée d’une semaine et une assistance à distance restera accessible.

La mission souhaite que ces durées de formation et ces modalités d’assistance soient, si nécessaire, adaptées en fonction des enseignements qui pourront être tirés des phases d’expérimentation et de pré-généralisation. L’importance de l’enjeu de l’implantation de Cassiopée mérite qu’une attention particulière soit accordée à la formation et à l’assistance, et que les efforts nécessaires soient fournis pour que ce logiciel tant attendu constitue un progrès effectif dans la chaîne pénale.

Proposition n° 10

Renforcer l’information et la formation des utilisateurs de Cassiopée.

2. La nécessité d’assurer la communication de Cassiopée avec les autres applications informatiques de la chaîne pénale

L’application Cassiopée a été conçue pour couvrir la chaîne pénale de l’engagement des poursuites à la mise à exécution des décisions par le service de l’exécution des peines. En revanche, elle ne couvre ni l’activité des services de police et de gendarmerie, ni l’enregistrement des décisions par le service du casier judiciaire national, ni l’application des peines, ni l’échange d’informations avec le Trésor public et les huissiers de justice.

Pourtant, le partage d’informations entre l’ensemble des acteurs de la chaîne pénale entendu au sens le plus large apparaît absolument indispensable afin d’assurer un fonctionnement aussi fluide que possible de cette chaîne. En effet, ces différents acteurs ont également beaucoup à gagner en temps et en efficacité en disposant d’informations déjà saisies et vérifiées dans le système Cassiopée.

Actuellement, cette communication entre le système Cassiopée et les autres systèmes informatiques de la chaîne pénale ne doit être réalisée que dans un deuxième temps, après le déploiement complet de Cassiopée. Compte tenu de l’importance que revêt cette communication de Cassiopée avec les autres applications de la chaîne pénale entendue au sens large, ce délai ne paraît pas acceptable à la mission. Celle-ci estime que Cassiopée, présenté comme une « application communicante », doit être mis en connexion avec les autres applications avant la fin de son déploiement, c’est-à-dire avant le 31 décembre 2009. Ce n’est qu’à cette condition que Cassiopée améliorera réellement la fluidité de la chaîne pénale en facilitant l’échange d’informations entre les enquêteurs et les services judiciaires et en évitant à tous les acteurs de cette chaîne concourant à l’exécution de la décision des ressaisies aussi fastidieuses qu’inutiles.

Enfin, dans un troisième temps, lorsque Cassiopée aura été déployé dans l’ensemble des juridictions et que sa communication avec les autres applications sera réalisée, la mission formule le vœu que les applications des acteurs relevant du ministère de la justice (Service du casier judiciaire national, JAP, Administration pénitentiaire et SPIP) soient intégrées au système Cassiopée, qui constituerait l’application unique de l’ensemble de la chaîne pénale.

Proposition n° 11

Assurer, avant le 31 décembre 2009, la communication de Cassiopée avec les applications utilisées par tous les acteurs de la chaîne pénale :

—  Gendarmerie nationale : JUDEX et Icare ; police nationale : Ardoise et STIC ;

—  Service du casier judiciaire national ;

—  Trésor public ;

—  Huissiers de justice ;

—  JAP et SPIP : APPI ;

—  Administration pénitentiaire : GIDE.

B. … À UN SYSTÈME DE GESTION DOCUMENTAIRE

La mise en service de Cassiopée dans les juridictions, à condition que la formation des personnels soit correctement assurée et que sa communication avec les autres applications de la chaîne pénale soit réalisée rapidement et efficacement, sera nécessairement un progrès pour la fluidité de la chaîne pénale.

Toutefois, la dématérialisation des procédures engagée dans la période récente ne saurait constituer au mieux qu’une solution transitoire avant la mise en place d’un système de gestion documentaire.

1. Les progrès de la dématérialisation des procédures

Le chantier de la dématérialisation des procédures a été engagé récemment, à la suite d’un rapport d’audit de modernisation remis en novembre 2006 ⁽¹⁹⁾. Une circulaire du ministère de la justice a défini les modalités de mise en œuvre, à titre expérimental dans un premier temps, de la dématérialisation des procédures ⁽²⁰⁾.

Depuis le début de l’année 2007, la moitié des TGI ont été dotés de matériels de numérisation permettant de transformer les documents reçus des services de police et de gendarmerie en fichiers électroniques et de travailler ensuite à partir de supports informatiques. Les avantages à attendre de la dématérialisation sont indéniables, tant pour les services de police et les services judiciaires que pour les justiciables : échanges entre les intervenants facilités, délivrance de copies de dossiers instantanée, travail analytique sur le dossier simplifié et accéléré, délais de traitement réduits, diminution du coût de traitement des dossiers.

Toutefois, pour utile qu’elle soit, cette solution de la dématérialisation ne peut être regardée que comme une solution temporaire, la solution dont a besoin le système judiciaire étant un véritable « dossier judiciaire unique » accessible depuis le logiciel Cassiopée.

2. Le nécessaire partage des dossiers entre les intervenants de la chaîne pénale : vers le dossier judiciaire unique

Si la dématérialisation des procédures associée à la mise en place d’un système de gestion de données constitue un progrès incontestable par rapport à la situation actuelle de juridictions croulant sous des tonnes de dossiers sur papier, l’évolution de Cassiopée vers un système de gestion documentaire est considérée comme absolument indispensable par la mission.

Dans le futur système qui résultera de la mise en service de Cassiopée et de la dématérialisation, les utilisateurs consultant un dossier devront opérer des allers et retours entre la base de données regroupant les informations relatives à ce dossier (identité du prévenu, qualification des faits, peines prononcées…) et le dossier contenant les pièces numérisées. Cassiopée n’étant pas un système de gestion de documents, ses utilisateurs ne pourront pas, par exemple, à partir de l’écran indiquant les caractéristiques du jugement et les peines prononcées, accéder directement à ce jugement.

Dès lors, la transformation de Cassiopée en système de gestion de données et de gestion documentaire apparaît indispensable pour permettre à tous les intervenants de la chaîne pénale, des enquêteurs aux SPIP en passant par le parquet, la juridiction de jugement et les JAP, de disposer d’un dossier judiciaire unique. Seule la mise à disposition d’un tel outil permettra des gains optimisés d’efficacité des acteurs de la chaîne pénale et une réelle fluidification de celle-ci.

Le système Cassiopée a été présenté à votre rapporteur comme un système évolutif, relativement aisément transformable. La mission estime que ce chantier de la transformation de Cassiopée doit être mené parallèlement à son déploiement dans les juridictions et que l’objectif doit pouvoir être atteint dans un délai de deux ans, soit avant le 31 décembre 2009.

Ce chantier du dossier judiciaire unique doit être considéré comme absolument prioritaire eu égard à l’importance de l’objectif de fluidification de la chaîne pénale. La mission estime donc indispensable que le ministère de la justice opère dès l’année 2008 les redéploiements de crédits nécessaires pour réaliser l’objectif fixé de dématérialisation complète de la procédure pénale avant la date du 31 décembre 2009.

Proposition n° 12

Mettre en place le dossier judiciaire unique avant le 31 décembre 2009.

II. ACCÉLÉRER L’INSCRIPTION DES DÉCISIONS AU CASIER JUDICIAIRE

L’inscription des décisions de la justice pénale au casier judiciaire national revêt une importance considérable pour les juridictions tant au stade de l’engagement des poursuites qu’à celui de l’audience correctionnelle dans une perspective d’individualisation des peines, ainsi que lors de l’examen d’un éventuel aménagement devant le JAP. En effet, la connaissance par les juridictions de l’existence de condamnations antérieures est un élément décisif pour les parquets sur la réponse à donner à une infraction commise : une procédure de composition pénale ou de CRPC sera plus facilement envisageable pour l’auteur d’une infraction n’ayant jamais été condamné, alors qu’une procédure de comparution immédiate pourra être préférée pour une personne ayant déjà fait l’objet de plusieurs condamnations. Lors de l’audience, la connaissance du contenu du casier judiciaire est non seulement indispensable pour qualifier un éventuel état de récidive et prononcer les peines prévues par la loi, mais aussi pour individualiser la peine prononcée. Enfin, le JAP doit, au jour de sa décision sur un éventuel aménagement, pouvoir disposer des informations relatives au casier judiciaire de la personne condamnée pour prendre sa décision.

Le service du casier judiciaire national remplit parfaitement cette mission d’information des juridictions en temps réel, puisqu’il délivre chaque année plus de deux millions de bulletins n° 1 à destination des autorités judiciaires, avec un délai de réponse tout à fait satisfaisant d’une heure à compter de la réception de la demande. De plus, un projet d’accès direct des juridictions au bulletin n° 1 doit être prochainement lancé, qui permettra aux juridictions d’éditer elles-mêmes les bulletins sans avoir à en faire la demande.

La rapidité de l’inscription des décisions au casier judiciaire doit donc être une priorité pour la justice : rien ne sert à une juridiction de recevoir une fiche de casier judiciaire incomplète, alors qu’une ou plusieurs condamnations ont pu être prononcées dans les mois précédant la demande. Le délai d’inscription au casier judiciaire est la somme de deux délais : d’une part, le délai de transmission des décisions par les juridictions au service du casier judiciaire national, d’autre part, le délai d’enregistrement par le casier judiciaire national à compter de la réception de la fiche de décision. Ces deux délais doivent être réduits pour atteindre un objectif d’enregistrement des décisions en un mois au plus à compter du prononcé de la décision avant le 31 décembre 2009.

A. ACCÉLÉRER LA TRANSMISSION DES DÉCISIONS PAR LES JURIDICTIONS AU CASIER JUDICIAIRE

Le délai moyen de transmission des décisions par les juridictions au service du casier judiciaire national est actuellement de quatre mois. Ce délai s’explique par les difficultés connues par les greffes pour dactylographier et enregistrer les décisions après les audiences. Ce délai, bien qu’encore trop long, constitue pourtant une amélioration par rapport à la situation antérieure : en effet, certaines juridictions ont connu des délais de dactylographie des jugements, et donc de transmission au casier judiciaire, atteignant parfois deux ans.

À Bobigny, le stock de décisions en attente d’enregistrement, qui était de 7 000 à la fin de l’année 2006, a été réduit à 3 500 au 1^er octobre 2007. À Bourg-en-Bresse, des renforts du greffe ont permis en un an de réduire de moitié le stock de décisions en attente, passé de 3 800 à 1 900. Mais si le flux des décisions prises depuis le début de l’année 2007 est dorénavant enregistré dans un délai d’un mois pour permettre la mise en œuvre des articles 474 et 723-15 du code de procédure pénale, en revanche l’enregistrement des décisions en stock concerne aujourd’hui des décisions rendues il y a dix-huit mois. L’apurement du stock de décisions à Bourg-en-Bresse n’est prévu que pour la fin de l’année 2008.