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N° 886
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIEME LEGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 mai 2008
RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),
sur le troisième paquet de libéralisation
du marché de l’énergie
(E 3642, E 3643, E 3644, E 3645 et E 3646),
ET PRÉSENTÉ
par M. AndrÉ SCHNEIDER,
Député.
________________________________________________________________
(1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.
La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Thierry Mariani, Pierre Moscovici, vice-présidents ; MM. Jacques Desallangre, Jean Dionis du Séjour, secrétaires ; MM.Alfred Almont, Jérôme Bignon, Emile Blessig, Mme Chantal Brunel, MM. Christophe Caresche, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Daniel Fasquelle, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Jean-Claude Fruteau, Hervé Gaymard, Guy Geoffroy, Mmes Annick Girardin, Elisabeth Guigou, MM. Régis Juanico, Mme Marietta Karamanli, MM. Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Robert Lecou, Céleste Lett, Noël Mamère, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, Mme Odile Saugues, MM. André Schneider, Philippe Tourtelier, Gérard Voisin.
Avertissement
Pour examiner le « troisième paquet énergie » dans le cadre de la procédure prévue par l’article 88-4 de la Constitution (examen des propositions européennes par le Parlement national), un groupe de travail commun à la Délégation pour l’Union européenne et à la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire a été constitué.
Il était composé de :
- M. André Schneider, rapporteur au nom de la Délégation pour l’Union européenne ;
- M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur au nom de la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire ;
- MM. Jean Dionis du Séjour et Philippe Tourtelier, membres de la Délégation et de la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire ;
- MM. François Brottes, Daniel Paul et Serge Poignant, membres de la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire ;
Les rapports publiés par la Délégation et par la Commission sont donc identiques. Seul le texte de la proposition de résolution est susceptible de différer dans le cas où la Commission déciderait d’amender le texte adopté par la Délégation.
SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 9
PREMIERE PARTIE : UN RENFORCEMENT OPPORTUN DE LA REGULATION ET DE LA COORDINATION 13
I. UNE HARMONISATION ATTENDUE DES COMPETENCES DES REGULATEURS NATIONAUX 15
II. UNE AGENCE EUROPEENNE DE COOPERATION DES REGULATEURS DONT LES CONTOURS DOIVENT ETRE PRECISES 21
A. Un débat ouvert sur la nécessité d’une agence européenne 22
B. Des pouvoirs limités par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes 22
III. UNE INDISPENSABLE COORDINATION DES GESTIONNAIRES DE RÉSEAU DE TRANSPORT 25
A. Une organisation actuelle ayant montré ses limites : la panne sur le réseau E.ON en novembre 2006 25
B. Des propositions pertinentes 28
IV. UNE VOLONTÉ D’AMELIORER LA COOPERATION REGIONALE 31
A. Des initiatives actuelles diverses mais insuffisantes 31
B. Le cas de l’interconnexion électrique France-Espagne 32
C. Le nécessaire développement parallèle de la production dans chaque Etat membre 34
V. UNE DELICATE ARTICULATION DES COMPETENCES 37
A. La nécessaire préservation des compétences régaliennes 37
B. Une répartition contestée des attributions respectives du régulateur national et des gestionnaires de réseau de transport 38
DEUXIEME PARTIE : LA SEPARATION PATRIMONIALE : UNE PROPOSITION DISPROPORTIONNEE 41
I. LE DISPOSITIF PRECONISE PAR LA COMMISSION EUROPEENNE 43
A. L’aboutissement de la libéralisation du secteur énergétique européen 43
B. Une fausse proposition alternative, l’ISO 47
C. Une réforme touchant les entreprises électriques et gazières de manière identique 50
D. Un traitement similaire pour les entreprises privées et publiques 51
E. Une réciprocité exigée des pays tiers 52
II. UNE ALTERNATIVE VIABLE ET RESPECTUEUSE DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ 55
A. Des critiques pertinentes à l’encontre du modèle unique de la séparation patrimoniale 55
1) L’absence de discriminations constatées 55
2) Une évaluation critiquable de l’impact sur les prix et les investissements 56
B. Une régulation « effective et efficace » adaptée aux objectifs poursuivis 58
1) Des mesures organisationnelles et de promotion des investissements respectueuses des exigences européennes 58
a) La gestion des réseaux de transport 59
b) Le développement du réseau et le pouvoir de prendre des décisions d'investissement 61
2) Le souci de préserver la consolidation comptable des entreprises intégrées 63
3) Une « troisième voie » de plus en plus crédible 64
TRAVAUX DE LA DELEGATION 67
1) Audition, commune avec la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire, de M. Andris Piebalgs, commissaire européen en charge de l’énergie, le 12 décembre 2007 67
2) Audition de M. Mario Monti, coordinateur de l’interconnexion électrique entre la France et l’Espagne, ancien commissaire européen, le 5 février 2008 89
3) Réunion de la Délégation du 13 mai 2008 97
Annexe 1 : Liste des personnes entendues par le groupe de travail 107
Annexe 2 : Réponse de Gazprom au questionnaire des rapporteurs 111
Mesdames, Messieurs,
Le « troisième paquet énergie » présenté par la Commission européenne en septembre 2007, constitue une nouvelle étape de la libéralisation du marché intérieur de l’énergie.
Dépourvue de compétences propres en matière énergétique, la Commission européenne a, dans un premier temps, étendu son pouvoir d’initiative sur la base de ses compétences en matière de marché intérieur et de concurrence. Par la suite, elle s’est également appuyée sur les compétences partagées dont elle dispose dans le secteur de l’environnement et c’est d’ailleurs à ce titre qu’elle vient de présenter, en janvier 2008, un « paquet énergie-climat ». Finalement, le traité de Lisbonne en cours de ratification dans les Etats membres fait de l’énergie un domaine à part entière de l'Union européenne en consacrant, à l’article 4, paragraphe 2, le partage des compétences avec les Etats membres en ce domaine.
Les premières directives ont été adoptées en 1996 pour l’électricité (96/92/CE) et en 1998 pour le gaz (98/30/CE). Un approfondissement de la libéralisation a ensuite été enregistré avec les directives 2003/54/CE et 2003/55/CE de juin 2003. Ces deux premiers « paquets » organisent l’ouverture du marché de l’énergie en prévoyant le libre choix du fournisseur pour les consommateurs, la liberté d’établissement pour les producteurs et le droit d’accès dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires pour tous les utilisateurs des réseaux de transport et de distribution. Pour y parvenir il est notamment précisé que les entreprises intégrées – celles qui assurent simultanément des fonctions de production, de transport et de distribution – peuvent conserver l’essentiel de leurs droits patrimoniaux, mais doivent séparer juridiquement les entités en charge des activités du transport et de la distribution. En France, ces dispositions ont abouti à la création de RTE (Réseau Transport d’Electricité) et d’ERDF (Electricité Réseau Distribution France) ainsi que de deux filiales de Gaz de France : GRTgaz pour le transport et, depuis le 1er janvier 2008, GrDF en charge de la gestion du réseau de distribution gazier. De son côté, le groupe Total, qui gère 12 % du réseau de transport gazier dans notre pays, a créé TIGF, filiale à 100 % du groupe.
Dans une communication du 10 janvier 2007 intitulée « Une politique de l’énergie pour l’Europe », la Commission européenne a dressé le bilan de la mise en œuvre des deux premiers « paquets ». Selon elle, en dépit des progrès accomplis, l’achèvement du marché intérieur de l’électricité et du gaz est loin d’être atteint. Les principaux problèmes relevés à la suite d’une enquête sectorielle ouverte par la direction générale Concurrence en juin 2005 seraient les suivants :
- le degré élevé de concentration du marché ;
- l’intégration verticale de l’offre, de la production et de l’infrastructure, qui empêche un accès équitable aux infrastructures ;
- l’insuffisante intégration des marchés, qui restent nationaux ;
- le manque de transparence ;
- des mécanismes de formation des prix peu clairs et la persistance de tarifs réglementés ;
- des mécanismes d’équilibrage qui favorisent les opérateurs historiques ;
- des marchés de détail encore trop peu compétitifs.
S’appuyant sur ce bilan, le Conseil européen du printemps 2007 a invité la Commission à proposer de nouvelles dispositions normatives.
Le « troisième paquet énergie » vise à répondre à cette attente. Selon les propres mots de M. Andris Piebalgs, commissaire européen en charge de l’énergie, lors de son audition à l'Assemblée nationale le 12 décembre 2007, « tout commence et tout finit par le marché intérieur ». Le principal objectif est l’existence d’un seul marché de l’énergie impliquant, à terme, un réseau électrique et gazier européen.
On peut légitimement s’interroger sur la pertinence d’un tel objectif. L’exemple des Etats-Unis, où le marché énergétique est divisé en trois zones distinctes, prouve que, même dans une structure fédérale, le marché unique ne constitue pas la solution ultime. En Europe, plusieurs initiatives régionales témoignent d’une approche de l’intégration par des avancées graduelles (3 initiatives dans le domaine du gaz et 7 dans celui de l’électricité) : même si l’intégration des marchés à cette échelle réduite donne des résultats encourageants, en particulier pour la « Région Centre-Ouest » de l’électricité qui associe la France, l’Allemagne et le Benelux, elle permet aussi de constater que les divers partenaires montrent quelques réticences face à des propositions visant à une intégration plus poussée.
Consciente que le marché unique n’est imaginable qu’à long terme, la Commission européenne se contente de préconiser de nouvelles dispositions permettant, selon elle, de favoriser une telle évolution.
Ce « paquet énergie » regroupe ainsi quatre propositions de règlement et une proposition de directive :
- la proposition de règlement concernant les conditions d’accès aux réseaux de transport du gaz naturel (E 3642) ;
- la proposition de directive concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel (E 3643) ;
- la proposition de règlement instituant une Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (E 3644) ;
- la proposition de règlement sur les conditions d’accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d’électricité (E 3645) ;
- et la proposition de règlement sur les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel (E 3646).
En fait, il s’agit surtout de mettre en œuvre deux types de mesures. Les premières visant à un renforcement de la régulation et de la coordination apparaissent nécessaires et opportunes ; en revanche, les secondes, tendant à imposer comme modèle unique la séparation patrimoniale des entreprises intégrées, constituent manifestement une réforme disproportionnée qui, en se focalisant sur la seule question de la propriété, laisse de côté les préoccupations essentielles des consommateurs européens que sont la sécurité d’approvisionnement et le prix de l’énergie.
PREMIERE PARTIE :
UN RENFORCEMENT OPPORTUN DE LA REGULATION ET DE LA COORDINATION
Les discussions suscitées par la présentation du « troisième paquet énergie » se sont surtout focalisées sur le problème de la séparation patrimoniale. Pourtant, les propositions de la Commission européenne comportent un autre volet, moins politique et peut-être plus technique, visant à mieux encadrer le marché de l’énergie et à rendre son fonctionnement plus transparent et plus efficace.
Ces dispositions répondent directement aux exigences exprimées par le Conseil européen du printemps 2007, qui préconisait :
- la poursuite de l’harmonisation des compétences des régulateurs nationaux et le renforcement de leur indépendance ;
- l’établissement d’un mécanisme indépendant pour la coopération entre les régulateurs nationaux ;
- la création d’un dispositif permettant aux gestionnaires de réseau de transport d’améliorer la coordination de la gestion et de la sécurité des réseaux, ainsi que les échanges transfrontaliers.
Les précédentes directives relatives au marché intérieur de l’énergie ont imposé aux Etats membres l’établissement d’une ou plusieurs autorités nationales de régulation.
Les compétences minimales de ces autorités de régulation sont définies par l’article 23 de la directive 2003/54/CE (pour l’électricité) et l’article 25 de la directive 2003/55/CE (pour le gaz). Elles doivent ainsi :
- assurer la gestion des interconnexions et leurs possibles congestions ;
- superviser la manière dont les gestionnaires de réseau de transport et de distribution remplissent leur mission ;
- évaluer le niveau de transparence et de concurrence sur les marchés ;
- s’assurer de la publication par les gestionnaires de réseau d’informations appropriées concernant les interconnexions, l’utilisation du réseau et l’allocation des capacités aux parties intéressées.
Les autorités de régulation sont également chargées de fixer ou d’approuver les conditions de raccordement et d’accès aux réseaux, y compris les tarifs de transport et de distribution (ou au moins les méthodes de calcul de ces tarifs), ainsi que les conditions d’équilibrage.
Elles doivent aussi s’assurer de la dissociation comptable des activités régulées au sein des entreprises intégrées.
Les considérants des deux directives de 2003, actuellement en vigueur, ajoutent toutefois qu’il appartient aux Etats membres de préciser les fonctions, compétences et pouvoirs administratifs des autorités de régulation. Il en résulte d’importantes disparités entre les différents Etats en ce qui concerne les attributions, les moyens et les pouvoirs des régulateurs nationaux. Les examens détaillés par pays, auxquels la Commission européenne a procédé, ont ainsi mis en lumière ce manque d’uniformité et, dans bien des cas, la faiblesse de l’autorité de régulation.
Les deux propositions de directive concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et du gaz (E 3642 et E 3643) suppriment donc les dispositions régissant aujourd’hui les autorités nationales de régulation et les remplacent par des mesures beaucoup plus détaillées, visant à leur attribuer une indépendance accrue et des compétences généralement plus étendues.
Il est désormais prévu que chaque Etat membre ne pourra désigner qu’une seule autorité de régulation nationale, ce qui devrait conforter le rôle de ces structures.
Par ailleurs, si la législation en vigueur prévoit bien que les régulateurs doivent être totalement indépendants des secteurs du gaz et de l’électricité, elle ne précise pas comment cette indépendance peut être assurée de manière démontrable et elle ne garantit pas l’indépendance par rapport aux intérêts politiques à court terme.
Le troisième paquet détaille donc les dispositions que les Etats doivent mettre en œuvre pour garantir cette indépendance.
Il est d’abord indiqué que l’autorité de régulation doit être juridiquement distincte et fonctionnellement indépendante de toute autre entité publique ou privée. En outre, son personnel et les personnes chargées de sa gestion doivent agir indépendamment de tout intérêt commercial et ne solliciter ou n’accepter aucune instruction d’aucun gouvernement ou autre entité publique ou privée.
Pour atteindre ces objectifs, la Commission précise les règles organisationnelles que les Etats doivent respecter :
- en premier lieu, l’autorité de régulation doit être dotée de la personnalité juridique, bénéficier de l’autonomie budgétaire et disposer de ressources humaines et financières suffisantes pour s’acquitter de ses obligations ;
- en second lieu, ses cadres doivent être nommés pour un mandat à durée déterminée non renouvelable de cinq ans au minimum. Ils ne doivent pouvoir être démis de leurs fonctions au cours de leur mandat qu’en cas de faute grave.
Ces diverses dispositions devraient autoriser une uniformisation par le haut du statut des régulateurs nationaux.
On peut rappeler, à cet égard, qu’en France la Commission de régulation de l’énergie (CRE) n’est dotée ni de la personnalité morale ni de l’autonomie budgétaire. Ses moyens sont inscrits au budget de l’Etat dans la mission « développement et régulations économiques » au sein du programme « régulation et sécurisation des échanges, de biens et services ». Une modification des dispositions de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l’énergie devrait donc s’avérer nécessaire lors de la transposition du « troisième paquet énergie ».
Il convient également de souligner que, dans son rapport d’activité publié en juin 2007, la CRE estimait que la progression récente de ses crédits de fonctionnement était insuffisante pour lui permettre de faire face à la fois aux enjeux de l’ouverture complète des marchés et à l’extension de ses missions prévue par la loi précitée du 7 décembre 2006. Elle observait même qu’un réajustement de ses moyens devrait être réalisé pour satisfaire aux exigences communautaires.
Le « troisième paquet énergie » prévoit un renforcement des compétences des régulateurs nationaux et leur confie aussi un mandat explicite de coopérer à l’échelon européen.
Les missions et compétences des régulateurs nationaux font donc l’objet de longs développements, bien plus détaillés que les dispositions des directives de 2003.
Les principales missions confiées aux régulateurs visent à :
- contrôler le respect, par les gestionnaires de réseau de transport et de distribution, des règles régissant l’accès des tiers, des obligations en matière de dissociation, des mécanismes d’équilibrage, la gestion de la congestion et la gestion des interconnexions ;
- surveiller la sécurité et la fiabilité du réseau et évaluer les règles régissant la sécurité et la fiabilité du réseau ;
- contrôler le respect des obligations en matière de transparence ;
- surveiller le degré d’ouverture des marchés et de concurrence et promouvoir une concurrence effective, en coopération avec les autorités de la concurrence ;
- et garantir le plein effet des mesures de protection des consommateurs.
Toutefois, la principale innovation réside dans un alinéa attribuant aux régulateurs le soin d’évaluer les plans d’investissement des gestionnaires de réseau de transport.
Cette évaluation devra notamment être effectuée au regard du plan décennal d’investissement pour l’ensemble de l’Europe que les gestionnaires de réseau de transport devront élaborer collectivement en vertu des propositions de règlement concernant les conditions d’accès aux réseaux (E 3645 et E 3646).
Ce droit de regard sur les plans d’investissement constituera un accroissement significatif des compétences de la plupart des régulateurs nationaux. Jusqu’à présent, seuls le Royaume-Uni et la France ont doté leurs régulateurs de pouvoirs similaires.
En France, la CRE dispose ainsi d’un pouvoir d’approbation des programmes d’investissement qui, après avoir été limité au secteur électrique, a été étendu, par la loi du 7 décembre 2006, aux programmes des transporteurs de gaz naturel (la CRE mettra en œuvre, pour la première fois, ces nouvelles compétences pour l’approbation des programmes 2008 de GRTgaz et de TIGF).
Par ailleurs, les régulateurs devront disposer des pouvoirs nécessaires pour s’acquitter de leurs obligations d’une manière efficace et rapide. Ils se voient donc reconnaître le droit d’enquêter, de demander toutes les informations nécessaires et d’imposer des sanctions dissuasives. De plus, les entreprises seront tenues de conserver les données concernant leurs décisions opérationnelles durant cinq ans et de les mettre à la disposition des autorités de régulation (ainsi que des autorités de la concurrence et de la Commission européenne) pour leur permettre de vérifier les allégations d’abus de marché.
Enfin, la reconnaissance explicite de la coopération au niveau européen est étroitement liée à la création d’une nouvelle Agence européenne.
La coordination et la coopération entre les autorités nationales de régulation sont déjà permises par l’intermédiaire de l’ERGEG (Groupe des régulateurs européens dans le domaine de l’électricité et du gaz).
Ce groupe, créé en novembre 2003, à l’initiative de la Commission européenne, est le pendant institutionnel du CEER (Council of European Energy Regulations), association créée en 2000 et regroupant les régulateurs de l’énergie des Etats membres de l'Union européenne et de l’Espace économique européen (au sein de l’ERGEG, ces derniers ne sont invités qu’en tant qu’observateurs).
A côté de ces structures, la Commission a également favorisé le développement de forums d’autorégulation pour améliorer le traitement des questions transfrontalières : le forum de Florence pour l’électricité et le forum de Madrid pour le gaz.
Toutefois, la Commission estime aujourd’hui que ces forums et l’ERGEG n’ont pas donné l’impulsion décisive pour renforcer les normes et les approches communes nécessaires à la création, à terme, d’un marché européen de l’énergie. L’ERGEG, en particulier, aurait montré ses limites en ne pouvant adopter que des décisions non contraignantes (essentiellement des guides de bonne conduite) par consensus de l’ensemble de ses membres.
Le « troisième paquet énergie » propose donc la création d’une nouvelle structure aux pouvoirs renforcés : l’Agence européenne de coopération des régulateurs de l’énergie (l’ACER).
Le principe même de la création d’une agence européenne fait débat.
La Commission européenne a estimé qu’une entité distincte, indépendante et étrangère à la Commission, serait mieux à même d’accomplir les tâches requises. Elle est arrivée à la conclusion que la création d’une agence constitue la seule solution pour pouvoir établir un organe indépendant habilité à lui présenter des propositions concernant des décisions de fond et à prendre des décisions individuelles de régulation ayant un caractère contraignant pour les tiers.
L’ACER viendrait donc compléter la liste des 29 agences européennes de régulation existant à ce jour. Elle disposerait d’un personnel composé de 40 à 50 personnes et d’un budget annuel évalué à 6 ou 7 millions d’euros.
L’Allemagne, l’Autriche et la Pologne mettent en cause le bien-fondé même de la création de cette agence. Ces pays considèrent qu’il aurait été plus pertinent de se limiter à un « ERGEG+ », permettant d’éviter la création d’un nouvel organe, en se bornant à donner au Groupe des régulateurs européens des compétences renforcées.
Si une majorité d'Etats membres semble soutenir la création de l’ACER, le débat suscité par l’Allemagne a néanmoins conduit la Commission européenne à envisager un « moratoire » sur la création de nouvelles agences (à l’exception de celles qui sont en cours d’examen, à savoir l’ACER et l’Autorité européenne du marché des communication électroniques prévue par le « paquet télécommunications »). Elle souhaite réévaluer le système en place d’ici la fin 2009.
Si la création de l’ACER paraît acquise, le débat se poursuit quant à l’étendue de ses compétences.
Selon la Commission européenne, l’agence complèterait, à l’échelon européen, les tâches de régulation effectuées au niveau national. Elle disposerait de pouvoirs de décision, de contrôle et de proposition :
- pouvoirs de décision : l’agence définira le régime régulatoire d’une interconnexion reliant au moins deux Etats membres. Elle précisera notamment les procédures d’échange d’informations et la répartition des compétences.
L’ACER sera aussi dotée de pouvoirs de décision individuelle, concernant les demandes de dérogation prévues par l’article 22 de la directive 2003/55/CE et relatives aux éléments d’infrastructure d’intérêt européen ;
- pouvoirs de contrôle : ces pouvoirs s’exerceront à l’égard des gestionnaires de réseau de transport et des autorités nationales de régulation.
l sur les GRT, l’agence aura un pouvoir de contrôle des documents ayant un impact sur la sécurité d’approvisionnement, ce qui vise en particulier les plans d’investissement décennaux et les bilans d’adéquation offre-demande à long terme. L’ACER aura également un droit de regard sur les codes techniques et commerciaux et pourra demander aux GRT de modifier leurs projets ou de traiter plus en détail des questions spécifiques. Elle sera aussi à même de recommander à la Commission de rendre ces codes juridiquement contraignants dans les cas où leur application volontaire par les GRT s’avèrerait insuffisante ou inadaptée.
l s’agissant des régulateurs nationaux, l’agence s’assurera de leur bonne coopération et coordination et les assistera dans leur mission d’application des directives. Elle pourra, en outre, informer la Commission des manquements constatés dans sa mission de surveillance ;
- pouvoirs de proposition : l’agence jouera un rôle de conseil auprès de la Commission européenne sur les questions touchant à l’intégration des marchés et aux interconnexions.
L’étendue de ces diverses compétences donne lieu à de nombreuses discussions au sein du groupe « Energie ». Les parties favorables à l’ACER estiment qu’elle fournira un cadre de coopération institutionnalisé et pourra constituer un outil efficace pour dénouer certaines questions transfrontalières. Cette position est notamment soutenue par la Commission de régulation de l’énergie, en France, qui souhaiterait même un renforcement des compétences contraignantes de l’ACER à l’égard des GRT et du Réseau européen des GRT. Lors de la réunion du 28 mars 2008 du groupe « Energie », le Royaume-Uni a également présenté un « non-papier » visant à augmenter les compétences de l’agence.
De leur côté, les autorités françaises se veulent plus réservées. Elles précisent que, si le renforcement de la coordination des régulateurs est très souhaitable, la création de l’agence ne doit pas faire obstacle aux pratiques actuelles de coopération régionale, telles que le forum pentalatéral, qui vise à intégrer les marchés de l’Allemagne, du Benelux et de la France. De façon sous-jacente, la position française laisse apparaître des interrogations sur l’influence de la Commission européenne sur l’agence, qui pourrait faire figure d’organe de contrôle de la Commission susceptible d’affaiblir la liberté d’action des régulateurs nationaux. Elle exprime également des inquiétudes sur la lourdeur du processus administratif (publication de rapports à intervalles réguliers, remontées d’information, …).
Les Etats membres hostiles à la création de l’agence (Allemagne, Autriche, Pologne) ne manquent jamais de rappeler que la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (arrêts « Meroni » du 13 juin 1958 et « Romano » du 14 mai 1981) autorise, certes, la Commission à déléguer une part de son pouvoir décisionnel à des entités tierces, mais cette délégation doit être limitée à des pouvoirs d’exécution exactement définis et susceptibles d’un contrôle rigoureux.
Ces discussions ont conduit la Commission européenne à annoncer la publication prochaine d’un « non-papier » destiné à préciser les compétences de l’ACER.
Les GRT sont au centre de la problématique du « troisième paquet énergie » : la séparation patrimoniale préconisée par la Commission européenne vise en premier chef à les séparer des activités de production ou de distribution. La Commission propose également une réforme bien plus consensuelle, ayant pour objet de formaliser la coopération des GRT, à travers une nouvelle institution : l’ENTSO (European network of transmission system operators).
A. Une organisation actuelle ayant montré ses limites : la panne sur le réseau E.ON en novembre 2006
Les GRT de gaz et d’électricité coopèrent déjà sur une base volontaire, au sein de structures telles que l’ETSO (Association européenne des gestionnaires de réseaux de transport d’électricité) et GTE (Gas Transmission Europe). Ils participent aussi à des organes techniques comme l’UCTE (Union pour la coordination du transport de l’électricité) et l’EASEE-Gas (Association européenne pour la rationalisation des échanges d’énergie).
Ces associations ont permis l’adoption de règles communes pour les échanges transfrontaliers, en particulier celles concernant la compensation des flux d’électricité. Elles ont aussi servi de cadre pour le couplage des marchés, les échanges d’informations, le développement de marchés spot ou l’adoption de codes techniques.
Toutefois, ces règles communes sont demeurées non contraignantes et la coopération volontaire a montré ces limites, en particulier par des pannes générales du réseau électrique. Les insuffisances déjà observées lors du black-out en Italie de septembre 2003 (lié à un incident en Suisse) ont été confirmées lors de la grande panne du 4 novembre 2006, imputable au réseau de la société allemande E.ON, qui a privé d’électricité quinze millions d’Européens – dont cinq millions de Français – pendant environ deux heures.
Plusieurs rapports établis par la CRE et l’ERGEG ont permis de connaître les causes précises de cette panne.
Rapport d’activité de la CRE de juin 2007 (pp. 31-32)
Le rappel des faits :
La panne d’électricité trouve son origine dans un incident survenu sur une ligne à très haute tension dans le Nord de l’Allemagne [Il s’agissait de permettre le passage d’un navire de croisière, quittant un chantier naval en descendant la rivière Ems, pour rejoindre la Mer du Nord].
A la suite d’une manœuvre corrective inappropriée opérée par le gestionnaire de réseau de transport allemand E.ON Netz, les protections de cette ligne contre les surcharges l’ont déconnectée du réseau. Il s’en est suivi la déconnexion en cascade d’une quinzaine de lignes à très haute tension à travers l’Europe par reports de charge successifs, ce qui a conduit à la séparation en trois zones du réseau électrique interconnecté continental européen.
La séparation du réseau interconnecté a entraîné des déséquilibres instantanés entre la production et la consommation d’électricité dans chaque zone. En France et dans toute la zone Ouest, ce déséquilibre a fait chuter la fréquence de 50 à 49 Hz.
Conformément au plan de défense prévu dans ce type de situation, le délestage automatique et sélectif d’une partie de la consommation était nécessaire pour éviter un effondrement total du système électrique (black-out). En France, le déclenchement de ce plan de défense a conduit, vers 22 h 10, au délestage de près de 6 300 MW de consommation inégalement répartis sur l’ensemble des départements métropolitains continentaux.
Ces interruptions d’alimentation électrique ont duré le temps nécessaire aux gestionnaires de réseaux de transport européens pour obtenir le démarrage de nouveaux moyens de production et rétablir des conditions acceptables de fonctionnement du système électrique. Entre 22 h 30 et 23 h 10, la reprise de l’alimentation de l’ensemble des consommateurs français affectés par cet incident était réalisée. Par ailleurs, peu avant 23 h 00, les gestionnaires de réseaux de transport concernés ont pu remettre sous tension les lignes qui avaient déclenché pour reconstituer le réseau interconnecté européen.
Les causes de la panne d’électricité :
Les causes majeures de la panne d’électricité du 4 novembre 2006, identifiées par les rapports d’enquête, sont :
- l’exécution de manœuvres inappropriées à la situation réelle du réseau de transport d’électricité par le gestionnaire de réseau allemand E.ON Netz ;
- l’existence de disparités entre les gestionnaires de réseaux de transport européens dans le contrôle du niveau de sûreté d’exploitation du réseau (en particulier pour l’application de la règle de sécurité dite du « N-1 ») [en vertu de laquelle la perte d’un élément du réseau ne doit pas porter atteinte à la sûreté du fonctionnement du système électrique] ;
- le manque de coordination entre ces mêmes gestionnaires de réseaux pour la gestion en temps réel de l’évolution des flux.
Auditionnés par le groupe de travail commun à la Délégation pour l’Union européenne et à la Commission des affaires économiques, des responsables d’E.ON ont considéré qu’une faute avait bien été commise par leurs employés responsables de la manœuvre, même s’ils avaient suivi la procédure fixée par avance, qui s’est avérée défaillante. L’entreprise E.ON a également indiqué que la surcharge constatée au début de l’opération n’avait toujours pas été expliquée de façon très probante et ils ont évoqué une hausse de la production électrique des éoliennes à ce moment précis.
Pour éviter ce genre d’incident à l’avenir, la société E.ON a révisé ses procédures et prévu que des simulations automatiques d’accidents seront mises en place sur son réseau, et sur celui de ses partenaires en Allemagne, à compter de cette année. Jusqu’alors, forte de ses importantes capacités de production qui semblaient pouvoir lui permettre d’éviter toute surcharge, la société avait manifestement un peu négligé la question de la gestion des crises.
En tout état de cause, il est apparu que trois ans après le black-out survenu en Italie, les GRT européens n’avaient pas tiré toutes les conséquences de cette panne d’électricité à grande échelle. Même après le scénario catastrophe de novembre 2006, ils n’ont pas pris pleinement mesure des dommages subis par les consommateurs (aucune action en dédommagement ne semble avoir été entreprise par les autres GRT affectés par la panne, notamment par RTE). De son côté, le régulateur allemand de l’énergie a réagi sans fermeté, manifestement soucieux de préserver E.ON.
Il apparaît donc clairement que les règles de sécurité élaborées et appliquées sur une base volontaire par les GRT ne sont pas adaptées aux exigences du marché européen. De plus, ces règles sont imprécises, sujettes à interprétation (par exemple, la règle dite du « N-1 ») et incomplètes, notamment en matière de coordination entre les GRT pour la gestion en temps réel de l’évolution des flux.
Les deux propositions de règlement concernant les conditions d’accès aux réseaux (E 3645 et E 3646) imposent la création d’un Réseau européen des GRT pour l’électricité et pour le gaz. La coopération se fera donc désormais sur une base obligatoire au sein de l’ENTSO.
Les principales tâches confiées à ce réseau seront l’adoption, dans un cadre contraignant, de codes commerciaux et techniques, ainsi que l’élaboration d’un plan d’investissement décennal comprenant des perspectives sur l’adéquation des capacités.
1) L’élaboration de codes commerciaux et techniques
Les codes existant à ce jour posent trois types de problèmes : les règles ne couvrent pas tous les domaines ; les codes nationaux sont souvent incompatibles les uns avec les autres et, enfin, ils sont sans caractère juridiquement contraignants.
La Commission européenne prévoit donc de confier à l’ENTSO l’élaboration de codes dans onze domaines spécifiques.
Les domaines couverts par les codes techniques et commerciaux
1. des règles en matière de sécurité et de fiabilité,
2. des règles de raccordement et d’accès au réseau,
3. des règles en matière d’échange des données et de liquidation,
4. des règles relatives à l’interopérabilité,
5. des procédures opérationnelles en cas d’urgence,
6. des règles d’attribution des capacités et de gestion de la congestion,
7. des règles relatives aux échanges,
8. des règles de transparence,
9. des règles d’équilibrage,
10. des règles concernant des structures tarifaires de transport
11. des règles en matière d’efficacité énergétique des réseaux.
La coopération entre les GRT devrait aussi comprendre la surveillance de la mise en œuvre de ces codes.
Si les GRT ne parviennent pas à prendre une décision sur les codes techniques et commerciaux nécessaires, ou ne les mettent pas en application, ces règles pourront être adoptées sur proposition de la Commission européenne.
2) La planification des investissements
Sur le modèle de la pratique française de la programmation pluriannuelle des investissements (PPI), prévue par la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, pour la production d’électricité et du plan indicatif pluriannuel (PIP) demandé aux opérateurs gaziers par la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003, la Commission européenne développe la thématique du « marché éclairé » grâce à une planification à long terme coordonnée du développement des réseaux.
L’ENTSO est ainsi chargé de publier, tous les deux ans, un plan d’investissement décennal comprenant des perspectives sur l’adéquation des capacités, en particulier au niveau transfrontalier. On peut rappeler ici que ce plan sera évalué par l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie
Ce plan décennal aura toutefois un caractère non contraignant et il sera nécessaire de clarifier son articulation avec les autres plans existant au niveau national ou dans le cadre des coopérations régionales.
Enfin, il convient de signaler que, sur proposition de la France, l’ENTSO pourrait se voir confier le soin d’élaborer une échelle commune de classification des incidents de réseaux, comme cela est déjà pratiqué au sein du forum pentalatéral.
Selon la Commission de régulation de l’énergie (CRE), « la logique régionale est aujourd’hui acquise, se développe, et n’a donc pas besoin d’une validation législative supplémentaire pour être poursuivie ».
Pourtant, pour l’électricité comme pour le gaz, le développement des échanges transfrontaliers est une condition nécessaire à la création d’un véritable marché européen. La Commission européenne porte donc une attention particulière à ce problème et a manifesté dans des textes antérieurs ou dans le « troisième paquet énergie » sa volonté de remédier aux insuffisances constatées.
S’agissant du gaz, il existe à ce jour trois initiatives régionales :
- la région Nord-Ouest, regroupant l’Allemagne, la Belgique, le Danemark, la France, la Grande-Bretagne, l’Irlande, les Pays-Bas et la Suède ;
- la région Sud, impliquant la France et l’Espagne ;
- la région Sud-Est concernant l’Autriche, la Grèce, l’Italie, la Hongrie, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie.
Dans chacune de ces zones, des progrès pourraient être attendus. Ainsi, les régulateurs nationaux travaillant sur les 28 points d’interconnexion de l’initiative Nord-Ouest ont souligné le manque de transparence sur les données relatives aux taux d’utilisation et aux taux de réservation ou encore le fait que pour 92 % des points d’interconnexion, les mécanismes d’allocation des capacités nouvelles ne sont pas identiques des deux côtés.
Faisant l’analyse de la région Sud, la CRE observe : « l’interopérabilité des réseaux n’est pas suffisante : les méthodes d’allocation des capacités, les procédures de nomination et de re-nomination de capacité, les règles d’équilibrage des utilisateurs de réseaux, la coordination entre gestionnaires de transport et les prescriptions techniques en matière de qualité du gaz diffèrent ».
En ce qui concerne les sept initiatives régionales de l’électricité, des difficultés similaires sont observées. Des interconnexions existent – et permettent de faire face aux aléas divers de la production (les problèmes rencontrés par deux tranches du parc nucléaire français au cours de cet hiver n’ont pas donné lieu à des délestages grâce à ces interconnexions) – mais elles ne sont pas toujours adaptées à l’augmentation des échanges transfrontaliers que requiert le passage au marché unique. De plus, la coopération n’est pas encore optimale comme l’illustre le communiqué de la CRE du 6 décembre 2007 sur les conséquences de la publication unilatérale par le gestionnaire de réseau allemand des nouvelles règles d’allocation de l’interconnexion entre la France et l’Allemagne, définies sans attendre les résultats de la concertation et l’accord des régulateurs respectifs.
Le Conseil européen de Barcelone des 15 et 16 mars 2002 avait approuvé l’objectif consistant, pour les Etats membres, à parvenir en 2005 à un niveau d’interconnexion électrique au moins équivalent à 10 % de leur capacité de production installée. Même si cet objectif n’a pas une valeur juridique contraignante, on demeure loin du compte. Dès lors, on observe des « goulets d’étranglement » sur le réseau, qui conduisent à des situations de congestion lorsque la demande est supérieure aux capacités disponibles.
De récentes manifestations, rassemblant des milliers de personnes dans les Pyrénées orientales et du côté espagnol de la frontière, ont mis en exergue les difficultés rencontrées pour l’interconnexion électrique entre la France et l’Espagne.
Depuis un quart de siècle – à l’exception de certains renforcements du réseau existant – aucune nouvelle interconnexion électrique n’a été réalisée sur cette frontière, alors même que la demande s’est considérablement accrue en France et surtout en Espagne (où elle a plus que doublé entre 1985 et 2005). L’objectif de 10 % évoqué précédemment est donc loin d’être atteint, puisque aujourd’hui le ratio entre la capacité de production et celle d’échange est d’un peu moins de 3 %.
Dès le début des années 1990, la réalisation de nouvelles interconnexions entre les deux pays a été envisagée, visant à faire passer la capacité d’échange de 1 400 MW à 4 000 MW. Ce projet a été déclaré d’intérêt européen en 2006 et présente donc un caractère prioritaire pour l’Union européenne.
Pour l’Espagne, il s’agit de cesser de faire « figure « d’île » coupée du reste du réseau » européen et donc d’assurer la sécurité de ses approvisionnements électriques. Il s’agit aussi de sortir la région de Gérone de son isolement électrique, qui l’expose à des risques importants de coupures de courant.
La France n’y trouvera pas seulement une occasion de vendre son électricité d’origine nucléaire. La nouvelle liaison permettrait également de bénéficier des possibilités offertes, au cours des mois de grands vents, par le parc éolien espagnol (12 000 MW installés et un doublement est prévu à moyen terme). Par le passé (lors des tempêtes de 1999 ou lors de la canicule de 2003 notamment), l’utilité d’un renfort de la production domestique française par l’électricité produite en Espagne a déjà pu être constatée.
Afin de relancer un projet bloqué par les oppositions locales, s’appuyant surtout sur des considérations d’ordre environnemental, la Commission européenne a nommé, en septembre 2007, l’ancien commissaire Mario Monti « coordinateur européen » pour l’interconnexion électrique France-Espagne. Après avoir publié un premier rapport d’étape en décembre dernier, M. Mario Monti a déclaré, lors de son audition devant la Délégation pour l'Union européenne le 5 février 2008 (voir le compte rendu en annexe au présent rapport), qu’une solution pouvait être trouvée grâce à une prise en considération des préoccupations environnementales et, sans doute, à des mesures d’accompagnement appropriées ». Les plus hautes autorités françaises et espagnoles ont annoncé, lors d’un sommet commun le 10 janvier 2008, qu’un compromis devrait être trouvé d’ici le 30 juin prochain.
Le cas franco-espagnol montre parfaitement que les défaillances observées dans les coopérations régionales ne résultent pas forcément des prétendues réticences des entreprises intégrées. Même si une interconnexion plus intense avec l’Espagne ferait perdre à RTE 40 à 50 millions d’euros de recettes annuelles provenant des enchères liées aux congestions du réseau, il est évident que le blocage constaté depuis plusieurs années est surtout imputable à la mobilisation des acteurs politiques locaux, relayés par la population et diverses associations.
La Commission européenne a bien conscience du besoin de mieux encadrer la coopération régionale.
Comme cela a déjà été indiqué, elle a nommé, en septembre 2007, M. Mario Monti coordinateur de liaison France-Espagne. A cette occasion, trois autres coordinateurs ont été désignés :
- M. Georg Wilhem Adamowitsch pour l’achèvement des connexions des éoliennes offshore en mer Baltique et en mer du Nord ;
- M. Jozias Johannes van Aartsen pour le gazoduc Nabucco ;
- M. Wladyslaw Mielczarski pour l’interconnexion électrique entre l’Allemagne, la Pologne et la Lituanie.
Ce procédé apparaît susceptible de déboucher sur des avancées tangibles. Dans leur proposition de « troisième voie » pour une séparation effective et efficace, la France et l’Allemagne ont d’ailleurs proposé de le pérenniser : des coordinateurs régionaux pourraient donc être nommés pour faciliter le dialogue entre tous les acteurs compétents. Ces coordinateurs rendraient compte annuellement dans un rapport à la Commission et aux Etats membres des progrès accomplis et des difficultés rencontrées.
Plusieurs mesures du « troisième paque énergie » visant à faciliter le travail en commun ont déjà été évoquées :
- les régulateurs nationaux se voient confier un mandat explicite de coopérer à l’échelon européen ;
- l’ACER aura à définir le régime régulatoire des interconnexions reliant au moins deux Etats membres ;
- l’ENTSO permettra de mieux encadrer la coopération des GRT.
On peut aussi citer deux articles similaires des documents E 3642 et E 3643 concernant la promotion de la coopération régionale et précisant que « les Etats membres coopèrent entre eux, au moins au niveau régional ». De plus, pour le gaz naturel, un article du document E 3643 fait référence à la solidarité régionale dans les situations susceptibles d’entraîner à court terme une rupture d’approvisionnement.
L’accroissement des capacités des interconnexions et l’harmonisation des procédures transfrontalières permettront de sécuriser l’approvisionnement des divers Etats de l’Union et – on peut l’espérer – de renforcer la concurrence entre les fournisseurs d’énergie.
Toutefois, s’agissant de l’électricité, il serait opportun de veiller à ce que chaque Etat membre développe parallèlement des capacités de production en rapport avec la progression de la demande. Sans obligatoirement être autosuffisant, chaque pays se doit de participer à l’effort commun.
Le respect de normes minimales de production d’électricité permettrait de prévenir les incidents susceptibles de se produire du fait de la fragilité des réseaux de transport. Il éviterait également que certains Etats refusent de prendre la responsabilité de développer l’énergie nucléaire, tout en achetant à un moindre coût de l’électricité d’origine nucléaire à leurs voisins.
L’accroissement de la régulation et la création de nouveaux acteurs (l’ACER et l’ENTSO) font naître des interrogations sur la nouvelle répartition des compétences. Les autorités françaises ont ainsi émis de fortes réserves sur un éventuel transfert aux régulateurs de compétences régaliennes. De même, les régulateurs et les GRT s’opposent sur l’étendue respective de leurs pouvoirs.
Il convient de préserver une séparation claire entre ce qui relève de la surveillance du bon fonctionnement du marché (concurrence, accès au réseau, …) et appartient donc au domaine du régulateur et ce qui relève des compétences régaliennes (tarifs sociaux, protection des consommateurs, sûreté du système, sécurité d’approvisionnement, …).
A titre d’exemple, il est indispensable que les Etats soient pour le moins associés au processus de décision relatif aux dérogations temporaires aux règles de régulation pouvant être accordées en faveur de nouvelles infrastructures gazières. La proposition de directive concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel (E 3643) confie cette compétence aux autorités de régulation nationales ou à l’ACER si l’infrastructure concernée s’étend sur le territoire de plusieurs Etats. Il est simplement précisé que la décision doit tenir compte des « circonstances nationales ». Or l’appréciation de ces circonstances nationales ne saurait être complète sans l’avis de l’Etat lui-même.
Ce souci de préserver les compétences des pouvoirs publics nationaux est évidemment lié au débat portant sur l’étendue des compétences de l’ACER et sur l’influence de la Commission européenne sur cette agence.
Les doutes sont d’autant plus forts que, par ailleurs, les renvois à la procédure de comitologie sont plus nombreux dans le « troisième paquet énergie » que dans les textes actuellement en vigueur.
Il importe donc de réaffirmer également que la prise d’orientations dans le cadre de la comitologie ne saurait porter sur les obligations de service public ou sur les pouvoirs des régulateurs. Ces deux sujets ne doivent être traités que par des propositions de directive.
B. Une répartition contestée des attributions respectives du régulateur national et des gestionnaires de réseau de transport
Selon les régulateurs, les propositions de la Commission européenne aboutiraient à un renforcement excessif du groupement européen des GRT (l’ENTSO) et il existerait un risque élevé que s’instaure une autorégulation des GRT. Cette critique est bien sûr réfutée par ces derniers, qui considèrent que le contrôle de l’ENTSO par l’ACER, la Commission et les Etats membres constitue une garantie suffisante. Le conflit de compétences se noue essentiellement autour du problème de l’élaboration des codes techniques.
Le « troisième paquet énergie » confie à l’ENTSO la mission d’adopter des codes techniques et commerciaux portant notamment sur les règles de sécurité et de fiabilité, de raccordement et d’accès au réseau, d’attribution des capacités, de gestion des congestions ou encore de transparence. Les régulateurs considèrent que, pour éviter le risque d’autorégulation, il serait souhaitable que le pouvoir d’élaboration des codes par l’ENTSO soit restreint aux seuls codes techniques et que l’étendue exacte de ces codes techniques soit précisée par la Commission européenne en étroite collaboration avec l’ACER. De leur côté, les gestionnaires de réseaux estiment que les régulateurs ne disposent pas d’une capacité d’expertise suffisante pour se voir reconnaître un rôle autre que consultatif sur les codes techniques.
Au sein du Conseil « Energie », les positions sont encore très partagées sur cette question. Mais il est évident que les débats portent surtout sur la question de la séparation patrimoniale.
DEUXIEME PARTIE :
LA SEPARATION PATRIMONIALE :
UNE PROPOSITION DISPROPORTIONNEE
Favoriser la sécurité d’approvisionnement et le développement durable, assurer la compétitivité des prix et un niveau élevé de service, tels sont les objectifs du marché intérieur de l’électricité et du gaz. Pour la Commission, c’est en offrant une réelle liberté de choix à tous les consommateurs de l’Union, particuliers et entreprises, en créant de nouvelles perspectives d’activité et en intensifiant les échanges transfrontaliers, que des progrès seront réalisés.
Or, il n’est pas possible selon elle, de garantir actuellement à toutes les entreprises de la Communauté le droit de vendre de l’électricité et du gaz dans n’importe quel Etat membre dans des conditions identiques et sans subir de discriminations ni de désavantages. Deux mesures essentielles sont identifiées pour résoudre ce problème : mettre en place un niveau de surveillance réglementaire comparable dans chaque Etat membre, et organiser un accès non discriminatoire au réseau. Pour satisfaire ce dernier objectif, la Commission a une solution : la séparation patrimoniale.
I. LE DISPOSITIF PRECONISE PAR LA COMMISSION EUROPEENNE
A. L’aboutissement de la libéralisation du secteur énergétique européen
La thèse de la Commission européenne est simple : « sans une séparation effective des réseaux par rapport aux activités de production et de fourniture, le risque existe d’engendrer des discriminations non seulement dans l’exploitation du réseau, mais aussi dans les incitations qu’ont les entreprises verticalement intégrées à consacrer les investissements appropriés à leurs réseaux » (considérant 5, identique, pour les deux directives marché électricité et marché gaz, modifiées).
Les directives 2003/54/CE et 2003/55/CE relatives au marché intérieur de l’électricité et du gaz imposent déjà aux opérateurs énergétiques de séparer juridiquement, par la création d’une filiale, leurs activités de transport et de distribution.
Selon la Commission, les éléments qui incitent les entreprises verticalement intégrées à pratiquer des discriminations à l’encontre de leurs concurrents en matière d’accès au réseau sont « inhérents au système » et le conflit d’intérêts est « intrinsèque ». Dans cette perspective, la séparation patrimoniale s’impose.
Ces affirmations sont étayées par une étude d’impact présentée par la Commission européenne, qui a fait l’objet de fortes controverses. La présidente de la commission ITRE du Parlement européen s’était ainsi étonnée des méthodes utilisées par les services de la Commission. La France, rejointe par d’autres Etats membres, a signalé que les séries statistiques utilisées ne sont pas exhaustives : par exemple, les investissements du GRT gazier allemand n’y figurent pas, la phase de baisse des investissements du GRT électrique britannique est tronquée. Elle a regretté le caractère déséquilibré de l’étude d’impact, qui ignore des analyses contradictoires, sur le secteur du gaz au Royaume-Uni notamment. Enfin, l’étude ne prend pas en compte le cadre de régulation, qui détermine la rémunération des opérateurs, donc une incitation à investir, et l’acceptabilité sociale, pourtant déterminante dans les investissements dans les réseaux, comme l’illustre l’interconnexion France-Espagne.
Le Conseil européen des 8 et 9 mars 2007 à Bruxelles, établissant un plan d’action pour une politique énergétique pour l’Europe (2007-2009), a convenu qu’il faut « une séparation effective des activités d’approvisionnement et de production d’une part, et de la gestion des réseaux d’autre part (découplage), sur la base de systèmes de gestion de réseaux indépendants et régulés de façon appropriée, qui garantissent l’égalité et la liberté d’accès aux infrastructures de transport, ainsi que l’indépendance des décisions en matière d’investissement et d’infrastructures », tout en constatant qu’il « n’existe toujours pas à l’heure actuelle de marché européen de l’énergie véritablement concurrentiel, unique et interconnecté qui représenterait des avantages significatifs pour la compétitivité et pour les consommateurs de l’UE et qui renforcerait la sécurité des approvisionnements ».
Quant au Parlement européen, il a affirmé, dans sa résolution sur les perspectives du marché intérieur du gaz et de l’électricité, adoptée le 10 juillet 2007, que la séparation de la propriété au niveau du transport est le moyen le plus efficace de promouvoir de façon non discriminatoire l’investissement dans les infrastructures, un accès équitable au réseau pour les nouveaux arrivants et la transparence du marché.
Les modifications proposées par la Commission passent essentiellement par une rédaction globale de l’article 8 de la directive 2003/54/CE, et de l’article 7 de la directive 2003/55/CE actuellement consacrés à la désignation des GRT. Ces nouveaux articles devraient s’intituler « Dissociation des réseaux de transport et des GRT ». Les dispositions actuellement relatives à la séparation juridique des GRT sont logiquement supprimées.
Dans un délai d’un an à compter de la date de transposition, les Etats membres veillent à ce que chaque entreprise qui possède un réseau de transport (RT) agisse en qualité de gestionnaire de réseau de transport. C’est l’option privilégiée de la séparation patrimoniale, à l’encontre de l’option ISO, dérogatoire, dans laquelle le propriétaire du réseau n’est pas le GRT.
Cette obligation est réputée satisfaite dans une situation où plusieurs entreprises qui possèdent des réseaux de transport ont créé une entreprise commune qui joue le rôle de gestionnaire de réseau de transport dans plusieurs Etats membres pour les réseaux de transport concernés. Aucune autre entreprise ne peut participer à l’entreprise commune, sauf si elle a été agréée en vertu de l’article 10 en tant que gestionnaire de réseau indépendant.
Dans cette option, toute personne exerçant un contrôle direct ou indirect sur une entreprise de production ou fourniture se voit interdire tout contrôle direct ou indirect sur un GRT ou un RT, et même toute participation dans un GRT ou un RT.
A l’inverse, toute personne exerçant un contrôle direct ou indirect sur un gestionnaire de réseau de transport ou un réseau de transport ne pourra exercer un contrôle direct ou indirect ou un quelconque pouvoir sur une entreprise de production ou fourniture, ni détenir une quelconque participation dans une telle entreprise.
Les participations et les pouvoirs ici visés comprennent la propriété d'une partie du capital ou des éléments d'actifs d'une entreprise, ou le pouvoir d'exercer des droits de vote, ou celui de désigner les membres du conseil de surveillance, du conseil d'administration ou des organes représentant légalement l'entreprise, ou le droit de recevoir des dividendes ou d'autres participations aux bénéfices.
Plus généralement, la même personne ne sera pas autorisée à désigner les membres du conseil de surveillance, du conseil d’administration ou des organes représentant légalement l’entreprise d’un gestionnaire de réseau de transport ou d’un réseau de transport, et à exercer un contrôle direct ou indirect ou un quelconque pouvoir sur une entreprise de production ou fourniture, ou à y détenir une quelconque participation. Les Etats membres peuvent prévoir des dérogations pendant deux ans à ces obligations, pour autant que les gestionnaires de réseau de transport n'appartiennent pas à une entreprise verticalement intégrée.
Un membre du conseil de surveillance, du conseil d'administration ou des organes représentant légalement l'entreprise de production ou fourniture, ne pourra exercer ces fonctions au sein d'un gestionnaire de réseau de transport ou d'un réseau de transport.
De plus, les informations commercialement sensibles détenues par un gestionnaire de réseau de transport ayant appartenu à une entreprise verticalement intégrée, et le personnel du GRT, ne doivent pas être transférés à des entreprises de production ou fourniture.
Enfin, les articles des directives relatifs à la confidentialité imposée aux GRT et aux propriétaires de réseaux de transport sont complétés : interdiction est faite à ces entreprises de divulguer toute information commercialement sensible aux autres branches de la société, sauf si cela est nécessaire à la réalisation d’une transaction commerciale. Afin d’assurer le respect total des règles relatives à la dissociation des flux d’information, il faut assurer que le propriétaire du réseau et les autres branches de la société ne recourent pas à des services communs, hormis pour les fonctions purement administratives ou informatiques (mais pas de service juridique commun par exemple).
Afin d’assurer le respect des dispositions précédentes, la Commission propose un dispositif de désignation et de certification des GRT.
Les entreprises qui possèdent un réseau de transport et qui ont été certifiées par l’autorité de régulation nationale comme s’étant conformées aux exigences de la séparation patrimoniale, sont agréées et désignées comme gestionnaires de réseau de transport par les Etats membres.
Les autorités de régulation surveillent le respect constant des dispositions, et interviennent notamment lorsqu’elles ont connaissance d’une modification des pouvoirs ou de l’influence exercés sur des propriétaires ou des gestionnaires de réseau de transport qui risque d’entraîner une infraction aux dispositions des directives. La Commission peut demander à l’autorité de régulation concernée de modifier ou de retirer sa décision.
La dissociation des structures de propriété nécessitera, dans certains cas, la restructuration d’entreprises. La Commission prévoit dans ce cas d’adapter les délais de mise en oeuvre.
Enfin, les propositions de directives améliorent la prise en compte des objectifs environnementaux par les GRT.
L’exigence de séparation patrimoniale ne porte que sur le transport et pas sur la distribution. D’une part le risque de discrimination en ce qui concerne l’accès des tiers et les investissements est moindre que pour le transport : l’influence des structures de production et les congestions y sont plus faibles. D’autre part, la séparation fonctionnelle des GRD, rendue obligatoire par la directive 2003/54/CE, ne l’est que depuis le 1er juillet 2007. Ses effets sur le marché intérieur doivent donc encore être évalués.
Le modèle dit « ISO » (opérateur indépendant de système) impose la séparation entre l’entité propriétaire des infrastructures de réseau de transport et l’entité chargée de la gestion de ces mêmes infrastructures. L’analyse des autorités françaises, largement partagée, est qu’il ne s’agit que d’une forme particulière de séparation patrimoniale, et non une alternative crédible.
La Commission propose cette solution à titre de dérogation (considérant 11) : lorsqu’une entreprise propriétaire d’un réseau de transport fait partie d’une entreprise verticalement intégrée, les Etats membres peuvent choisir entre la dissociation des structures de propriété et la mise en place de gestionnaires de réseau indépendants des structures de fourniture et de production, selon les modalités prévues aux articles 10 (électricité) et 9 (gaz) des directives modifiées.
Le gestionnaire de réseau indépendant doit être désigné par l’Etat membre, sur proposition du propriétaire du réseau de transport et sous réserve que cette désignation soit approuvée par la Commission. Une entreprise verticalement intégrée qui possède un réseau de transport ne peut en aucune circonstance être empêchée de prendre des mesures pour se conformer aux exigences de séparation effective.
L’Etat membre ne peut approuver et désigner un gestionnaire de réseau indépendant que si celui-ci respecte les exigences relatives à l’absence de contrôle, de pouvoir et de détention de participation entre entreprises de transport et de production ou de fourniture. Le GRT doit démontrer son aptitude à respecter les obligations relatives aux informations sensibles.
Le candidat gestionnaire doit disposer des ressources financières, techniques et humaines pour accomplir ses tâches. Il doit s’engager à se conformer à un plan décennal de développement du réseau proposé par l’autorité de régulation.
Enfin, il doit prouver son aptitude à respecter les obligations qui lui incombent en vertu du règlement (CE) n° 1228/2005 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 sur les conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité, notamment en matière de coopération entre gestionnaires de réseau de transport aux échelons européen et régional.
La procédure d’agrément et de certification précédemment décrite s’applique aux GRT indépendants. Dans certains cas extrêmes, la Commission peut désigner pour une durée de cinq ans, un gestionnaire de réseau indépendant sur proposition de l'Agence de coopération des régulateurs de l’énergie. À tout moment, le propriétaire d’un réseau de transport peut proposer à l’autorité de régulation la désignation d’un nouveau gestionnaire de réseau indépendant.
Chaque gestionnaire de réseau indépendant est responsable d’octroyer et de gérer l’accès des tiers, y compris la perception des redevances d’accès, des recettes résultant de l'attribution d'interconnexions et des paiements effectués au titre du mécanisme de compensation entre gestionnaires de réseau de transport, ainsi que d’exploiter, d'entretenir et de développer le réseau de transport et d’assurer la capacité à long terme du réseau à satisfaire une demande raisonnable, grâce à la planification des investissements. Dans le cadre du développement du réseau, le gestionnaire de réseau indépendant est responsable de la planification (y compris la procédure d’autorisation), de la construction et de la mise en service des nouvelles infrastructures.
Le propriétaire de réseau de transport coopère dans la mesure du possible avec le gestionnaire notamment en lui fournissant toutes les informations utiles. Il finance les investissements décidés par le gestionnaire et approuvés par l’autorité de régulation, ou donne son accord à leur financement par toute partie intéressée, assure la couverture de la responsabilité relative aux actifs du réseau, à l’exclusion de la responsabilité liée aux tâches du gestionnaire de réseau indépendant et fournit des garanties pour faciliter le financement de toute extension du réseau. Outre le contrôle de l’autorité de régulation, le propriétaire de réseau de transport est naturellement soumis à celui de l’autorité nationale compétente en matière de concurrence.
Les articles 10 bis concernant la dissociation des propriétaires de réseau de transport d’électricité et 9 bis pour le transport et le stockage de gaz prévoient d’autres contraintes.
Ainsi, les propriétaires de réseau de transport et les gestionnaires de réseau de stockage de gaz (GRS), qui font partie d'entreprises verticalement intégrées, sont indépendants, au moins sur le plan de la forme juridique, de l'organisation et de la prise de décision, des autres activités non liées au transport et au stockage.
Le propriétaire de réseau de transport et le GRS établissent un programme d'engagements garantissant que toute pratique discriminatoire est exclue et son application fait l'objet d'un suivi approprié, sous le contrôle de l'autorité de régulation.
Enfin, la Commission peut adopter des lignes directrices pour assurer que le propriétaire de réseau de transport et le GRS respectent effectivement ces règles.
Des précisions supplémentaires visent le gestionnaire de réseau de stockage de gaz, qui dispose de réels pouvoirs de décision sur les actifs nécessaires pour assurer l’exploitation, l’entretien et le développement des installations de stockage, indépendamment de l’entreprise intégrée de gaz, mais sans préjudice de mécanismes de coordination appropriés pour préserver les droits de supervision économique et de gestion de la société mère sur le rendement des actifs de la filiale. La société mère approuve le plan financier annuel et plafonne globalement le niveau d’endettement de sa filiale, mais elle ne peut donner des instructions au sujet de la gestion quotidienne.
Lors de son audition en décembre 2007 à l’Assemblée nationale (voir le compte rendu en annexe), le commissaire européen à l’énergie, M. Andris Piebalgs a reconnu que l’option dite ISO n’est pas la meilleure, compte tenu de la lourdeur des dispositifs, mais constitue une véritable alternative pour les Etats membres qui le souhaitent.
Les autorités françaises émettent de sérieuses réserves quant à l’efficacité du modèle ISO proposé, partagées par le régulateur et par les principaux représentants des utilisateurs. Très complexe et bureaucratique, il ralentirait le processus décisionnel. Scindant le gestionnaire de réseau en deux sociétés distinctes, il induira inévitablement des dysfonctionnements. A cet égard, les rares exemples d’ISO, en Italie notamment, n’ont pas été concluants.
On peut donc douter de la sincérité de cette alternative, complexe au point que la séparation patrimoniale apparaîtrait comme un moindre mal.
Eu égard aux liens verticaux entre les secteurs de l’électricité et du gaz, les dispositions en matière de dissociation s’appliquent de manière transversale entre les deux secteurs. La Commission défend même la thèse que la séparation patrimoniale est encore plus pertinente pour le gaz que pour l’électricité, car le marché du gaz souffre d’un manque de concurrence encore plus grand.
Les parlementaires français ont à plusieurs reprises exprimé leur désaccord avec cette analyse. Faute de véritable politique européenne de l’énergie, les Etats membres comme la France dépensent des sommes très importantes pour leur défense tout en s’exposant au danger potentiel représenté par de puissants voisins tels la Russie ou les pays du Moyen-Orient. L’affaiblissement des entreprises auquel conduit la politique communautaire empêche la France et l’Europe de peser suffisamment pour négocier les achats avec leurs partenaires étrangers. L’audition du commissaire européen à l’énergie à l’Assemblée nationale en décembre dernier a révélé de profondes divergences sur la place des Etats dans le secteur de l’énergie. Notons que le Président russe a signé le 5 mai 2008 la loi encadrant l’accès des investisseurs étrangers aux secteurs stratégiques, obligeant toute entreprise étrangère privée souhaitant acquérir plus de 50% d’un groupe actif dans le nucléaire, la prospection géologique des ressources naturelles et une quarantaine d’autres secteurs jugés stratégiques, à une autorisation des ministères économiques et de sécurité nationale.
Ces préoccupations sont partagées par le Parlement européen : dans son rapport sur les perspectives du marché intérieur du gaz et de l’électricité, présenté en commission ITRE le 26 juin 2007, M. Alejo Vidal-Quadras, affirmait que « Le Parlement européen … considère que la séparation de la propriété du transport est le moyen le plus efficace de promouvoir de façon non discriminatoire l’investissement dans les infrastructures, un accès équitable au réseau pour les nouveaux arrivants et la transparence du marché ; souligne toutefois que ce modèle pourrait ne pas régler toutes les questions, telles que les interconnexions ou points de congestion » et « reconnaît que l’application de nouvelles mesures de séparation concernant le secteur du gaz n’est pas simple ; demande donc instamment la mise au point de solutions spécifiques pour permettre à ce secteur de réaliser l’achèvement du marché intérieur du gaz, en tenant compte des différences entre marchés en amont et marchés en aval ».
Les analyses de la Commission sont peut-être adaptées aux pays producteurs de gaz, mais elles ne tiennent pas compte de la problématique des contrats d’approvisionnement à long terme, ni du fait que les réseaux de transport contribuent à renforcer le pouvoir de négociation des opérateurs gaziers en augmentant leur assise financière et leur crédibilité.
Comme le rappelle le considérant 12 des deux directives relatives au marché intérieur du gaz et de l’électricité, « il convient que la mise en œuvre de la séparation effective des activités respecte le principe de non-discrimination entre le secteur public et le secteur privé. A cet effet, il ne devrait pas être possible à une même personne d’exercer individuellement ou collectivement une influence quelconque sur la composition, le vote ou les décisions à la fois des organes de gestionnaires de réseau de transport et des organes d’entreprises de fourniture. A condition que l’Etat membre concerné puisse démontrer que cette exigence est respectée, deux organismes publics distincts pourraient exercer un contrôle d’une part sur les activités de production et de fourniture et d’autre part sur les activités de transport ».
Les commissaires européens à l’énergie et à la concurrence l’ont réaffirmé : la séparation patrimoniale n’est pas une privatisation, ces activités pouvant rester sous gestion publique. Reconnaissant qu’il existe d’ailleurs de forts arguments en faveur de cette gestion compte tenu de la dimension stratégique de ce secteur, ils ont néanmoins indiqué que dans ce cas, il importe que ces activités soient gérées par deux ministères différents.
Pour que la séparation complète des activités de réseau et de fourniture s’applique dans l’ensemble de la Communauté, de manière à empêcher tout gestionnaire de réseau établi dans la Communauté ou ses sociétés liées d’exercer des activités de fourniture ou de production dans n’importe quel Etat membre, cette mesure doit s’appliquer indifféremment aux entreprises de l’UE et aux entreprises de pays tiers.
La Commission souhaite donc habiliter les autorités de régulation à refuser la certification des GRT qui ne respectent pas ces règles de séparation. Afin d’assurer une application cohérente de la certification et le respect des obligations internationales de la Communauté, elle se réserve le droit d’examiner les décisions de certification prises par les autorités de régulation.
Le troisième paquet prévoit que, sans préjudice des obligations internationales de la Communauté, les réseaux de transport ou les gestionnaires de réseau de transport ne doivent pas être soumis au contrôle de personnes de pays tiers. Un accord conclu avec un ou plusieurs pays tiers auquel la Communauté est partie peut toutefois permettre une dérogation.
Très mal perçue par la Russie qui y voit une clause anti-Gazprom, ce dispositif est une conséquence regrettable de l’imposition d’une séparation patrimoniale. En effet, sans séparation patrimoniale, les réseaux de transport resteront la propriété des entreprises (productrices et/ou ayant une activité dans la fourniture) européennes existantes. Trouver une solution équilibrée, sera particulièrement difficile, cette question dépassant largement le seul secteur de l’énergie. On peut en outre s’interroger sur la conformité de cette clause au regard des règles de l’OMC.
Plusieurs études récentes, comme celle du World Energy Council 2008, ont récemment rappelé la vulnérabilité de l’Europe face aux crises énergétiques. Toutefois, les propositions remises par M. Claude Mandil au Premier ministre le 21 avril 2008 sur la sécurité énergétique et l’Union européenne dans la perspective de la présidence française soulignent la nécessité d’une relation avec la Russie plus respectueuse de sa souveraineté, dans un esprit de confiance mutuelle. Selon ce rapport, la clause « anti-Gazprom » n’apporterait rien à l’application stricte et non discriminatoire des règles du marché intérieur, valables pour toute entreprise opérant sur le territoire de l’Union, l’important étant les moyens mis en œuvre par la Commission pour assurer le respect de ces règles.
Le présent rapport comporte, en annexe, les réponses écrites fournies par la Société Gazprom à un questionnaire élaboré par les rapporteurs en vue d’une audition qui n’a pu avoir lieu en raison d’empêchements répétés des responsables de cette société.
Huit Etats membres ont présenté une troisième voie, pour une « séparation effective et efficace ».
1) L’absence de discriminations constatées
Les huit délégations soutenant la troisième voie ont appelé à faire le bilan, pays par pays, des dispositions garantissant l’indépendance des gestionnaires de réseau, permettant la fixation des programmes d’investissement, ou prévoyant l’existence d’un code de bonne conduite. Divers exemples démontrent qu’il est possible d’obtenir les résultats recherchés par la Commission par d’autres moyens que la séparation patrimoniale.
Ainsi, nul ne conteste l’indépendance et la neutralité du gestionnaire de réseau de transport d’électricité RTE, dont les investissements sont par ailleurs en forte croissance, doublant en cinq ans : ils passeront de 500 millions d’euros en 2004 à près d’un milliard d’euros en 2009.
Il en va de même en Autriche, où la position du régulateur en faveur de la séparation patrimoniale n’apparaît pas clairement motivée, dans la mesure où, d’une part, E-control reconnaît qu’il n’y a pas eu de problème de discrimination dans l’accès au réseau autrichien et que, d’autre part, même en cas de séparation patrimoniale, les oppositions d’ordre environnemental pourraient freiner la réalisation des investissements.
L’Allemagne constitue un cas à part, E.ON, première compagnie d'électricité allemande, ayant fait savoir le 28 février dernier qu'elle était disposée à vendre son réseau de transport électrique, alors que le gouvernement allemand luttait ce même jour à Bruxelles contre l’obligation de séparation patrimoniale. E.ON faisait toutefois l’objet d’une procédure engagée par la Commission européenne pour non respect du droit de la concurrence, et risquait de se voir infliger une amende considérable. La question des réseaux n’est pas séparable de la recomposition des industries énergétiques autour de la formation d'un marché de gros, de l'ouverture à la concurrence pour la fourniture au détail et la séparation entre les réseaux de transport et les autres activités.
Elle n’est pas dissociable non plus de l’enjeu considérable que constitue l’accès au réseau des énergies renouvelables, du point de vue de l’environnement comme des investissements à encourager. Dans son plan de développement des énergies renouvelables à haute qualité environnementale, le comité opérationnel du Grenelle réaffirme ainsi que l’énergie éolienne est l’un des principaux contributeurs potentiels permettant d’atteindre les objectifs fixés pour 2020 avec un potentiel de 25 000 MW à cette échéance, produisant 5Mtep/an. L’énergie éolienne ne pourra être développée à grande échelle que si les réseaux de transport et de distribution peuvent accueillir cette production électrique dans des conditions satisfaisantes, avec des délais d’instruction administrative raisonnables pour la construction des réseaux nécessaires. Alors que RTE évalue à environ un milliard d’euros cumulés le coût d’adaptation du réseau pour un parc éolien terrestre de 20 000 MW, les entreprises consommatrices d’énergie insistent par ailleurs sur la mesure du coût induit et la répercussion de ce coût sur le prix de l’électricité, le développement de l’éolien ayant aussi un impact sur les émissions de CO2.
2) Une évaluation critiquable de l’impact sur les prix et les investissements
L’étude d’impact avancée par la Commission pour démontrer que la séparation patrimoniale favorise les investissements et contribue à la baisse des prix de l’énergie présente de sérieuses faiblesses. Statistiquement, il n’y a en Europe aucune corrélation entre les prix de marché de l’énergie et la mise en place ou non de la séparation patrimoniale.
Les prix moyens, hors taxes, de l’électricité facturée en 2005 aux clients domestiques mesurés par Eurostat dans les différents Etats membres en offrent l’illustration.
En France, en Grèce, dans les Etats baltes, ou en Hongrie, pays où la séparation patrimoniale n’a pas