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N° 693
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIEME LEGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 février 2008
RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),
sur le monopole des jeux au regard des règles communautaires,
ET PRÉSENTÉ
par MM. Emile BLESSIG et Jacques MYARD,
Députés.
________________________________________________________________
(1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.
La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Thierry Mariani, Pierre Moscovici, vice-présidents ; MM. Jacques Desallangre, Jean Dionis du Séjour, secrétaires ; MM.Alfred Almont, Jérôme Bignon, Emile Blessig, Mme Chantal Brunel, MM. Christophe Caresche, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Daniel Fasquelle, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Jean-Claude Fruteau, Hervé Gaymard, Guy Geoffroy, Mmes Annick Girardin, Elisabeth Guigou, MM. Régis Juanico, Mme Marietta Karamanli, MM. Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Robert Lecou, Céleste Lett, Noël Mamère, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, Mme Odile Saugues, MM. André Schneider, Philippe Tourtelier, Gérard Voisin.
SOMMAIRE
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Pages
Résumé des propositions des rapporteurs 7
Zusammenfassung der Vorschläge der Berichterstatter 9
Summary of the proposals by the rapporteurs 11
Yhteenveto esittelijöiden tekemistä ehdotuksista 13
Riassunto delle proposte dei relatori 15
Sammanställning av rapportörernas förslag 17
INTRODUCTION 19
I. GOUVERNES PAR LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ, LES JEUX SONT ASSUJETTIS A DES REGLEMENTATIONS VARIABLES AU SEIN DE L’UNION EUROPEENNE 23
A. La spécificité du secteur des jeux 23
1) La reconnaissance par la jurisprudence d’une large marge d’appréciation des Etats membres 23
a) La faculté ouverte aux Etats d’instituer une réglementation 23
(1) La licéité des limitations apportées au principe de libre prestation des services 23
(2) Des limitations toutefois encadrées 25
b) Le choix par les Etats des moyens de mise en œuvre de leur réglementation 27
2) L’exclusion des jeux d’argent et de hasard de certaines législations communautaires 29
a) La directive 2000/31 du 8 juin 2000 sur le commerce électronique 29
b) La directive 2006/123 du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur 29
B. La diversité des législations existantes 30
1) L’ouverture à la concurrence à Malte et au Royaume-Uni 30
a) L’ambition de concilier ouverture et efficacité du contrôle des opérateurs 30
b) Une ouverture, source de dérives 38
(1) L’assimilation du jeu à une activité économique ordinaire 38
(2) L’aggravation des distorsions de concurrence au sein de l’Union 40
2) Le maintien de régimes de droits exclusifs dans plusieurs Etats membres 41
a) Des régimes différenciés 41
(1) L’instauration d’un régime de monopole sur l’ensemble des segments de jeux : Finlande, Suède 41
(2) Des régimes combinant monopole et autorisations : Italie, Allemagne et France 43
b) Des objectifs communs 52
(1) La nécessité de garantir un niveau élevé de protection de l’ordre public et de l’ordre social 52
(2) Le financement d’activités d’intérêt général 53
II. L’AFFIRMATION D’UNE LOGIQUE DE LIBERALISATION 55
A. Une rupture initiée par la jurisprudence et amplifiée par la Commission 55
1) L’adoption d’une jurisprudence prétorienne par la Cour de justice relayée par les juridictions des autres Etats membres 55
a) La remise en cause de la marge d’appréciation des Etats membres 55
(1) La prise en compte des atteintes à la liberté d’établissement 56
(2) Une approche extensive des restrictions à la libre prestation des services 60
(3) Le contrôle resserré des objectifs poursuivis par les Etats 61
b) Un revirement jurisprudentiel d’importance 63
(1) L’alignement des Cours de cassation française et italienne sur la Cour de justice 63
(2) La position nuancée de la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne et de la Cour de l’AELE (Association européenne de libre échange) 66
2) La volonté de la Commission d’instrumentaliser le revirement jurisprudentiel de la Cour de justice 70
a) L’objectif ancien poursuivi par la Commission de parvenir à une réglementation libérale du secteur des jeux 71
b) L’ouverture de procédures à l’encontre de plusieurs Etats membres 72
B. Une évolution très préoccupante 77
1) La claire négation de la souveraineté des Etats 77
a) Un cas d’école : l’imbroglio italien 77
b) Les débats intervenus dans les autres Etats membres 79
2) Le risque d’un affaiblissement accru des Etats 86
a) Les changements révolutionnaires introduits par internet 86
(1) Internet met en échec l’application des lois nationales 86
(2) La mondialisation des infractions économiques 88
(3) Internet : un facteur contribuant à l’extension du jeu pathologique 90
b) L’aggravation inévitable des dérives d’internet du fait de cette logique de libéralisation 93
III. L’URGENTE NECESSITE A INSTAURER UN CADRE QUI SOIT A LA HAUTEUR DES ENJEUX 95
A. Réaffirmer la primauté des Etats 96
1) La consécration expresse de la spécificité des jeux et de leur clair assujettissement au principe de subsidiarité 96
a) Pour un accord intergouvernemental à vingt-sept 96
b) Pour une déclaration de la France au Conseil européen 97
2) L’exclusion du principe de la reconnaissance mutuelle 98
B. Prendre en compte la Planète internet afin de concilier la nécessité d’un contrôle fort des Etats et la promotion du jeu responsable 98
1) Pour une ouverture maîtrisée 98
a) Délivrance de licences nationales : mise en place d’un cahier des charges strict 99
b) Promouvoir l’offre licite 100
c) La nécessaire mise en place d’un organe de contrôle 101
d) Lutter contre l’offre illicite 101
(1) L’interdiction des paris à la cote pour les paris sportifs 101
(2) Le strict encadrement de la publicité 102
(3) Le blocage des sites internet 102
(4) Le blocage des transactions bancaires illégales 103
e) Instituer une coopération internationale très étroite 103
2) Promouvoir le jeu responsable 104
a) Mettre en place une politique cohérente des jeux et une réelle politique de prévention du jeu addictif pathologique 104
b) Développer des actions de sensibilisation dans la population 106
3) Préserver les sources de financement de la filière hippique et des bonnes causes 106
Annexe 1 : Personnes entendues par les rapporteurs 115
Annexe 2 : Dispositif des principaux arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes rendus dans le domaine des jeux et paris 125
Annexe 3 : Dispositions des directives 2000/31 du 8 juin 2000 sur le commerce électronique et 2006/123 du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur excluant les jeux d’argent de leur champ d’application 129
Annexe 4 : Données statistiques sur le marché des jeux 131
Annexe 5 : Principales dispositions du droit français régissant les jeux 133
Résumé des propositions des rapporteurs |
I. REAFFIRMER LA PRIMAUTE DES ETATS |
1. Consécration expresse de la spécificité des jeux et de leur clair assujettissement au principe de subsidiarité |
a) Pour un accord intergouvernemental européen à 27 |
b) Pour une déclaration de la France au Conseil européen |
2. Exclusion du principe de reconnaissance mutuelle |
II. PRENDRE EN COMPTE LA PLANETE INTERNET AFIN DE CONCILIER CONTROLE FORT DES ETATS ET PROMOTION DU JEU RESPONSABLE ET DE PRESERVER LE FINANCEMENT DE LA FILIERE HIPPIQUE ET DES BONNES CAUSES |
1. Pour une ouverture maîtrisée |
a) Délivrance de licences nationales à travers la mise en place d’un cahier des charges strict |
b) Promouvoir l’offre licite |
c) Mettre en place un organe de contrôle des jeux |
d) Lutter contre l’offre illicite |
(1) L’interdiction des paris à la cote pour les paris sportifs |
(2) Le strict encadrement de la publicité |
(3) Le blocage des sites internet illégaux |
(4) Le blocage des transactions financières illégales |
e) Instituer une coopération internationale très étroite |
2. Promouvoir le jeu responsable |
a) Mettre en place une politique cohérente des jeux et une réelle politique de prévention du jeu addictif pathologique |
(1) Une ardente obligation pour les Etats |
(2) La responsabilité des opérateurs |
b) Développer des actions de sensibilisation dans la population |
(3) Préserver le financement de la filière hippique et des bonnes causes |
Zusammenfassung der Vorschläge |
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1. Ausdrückliche Festschreibung, dass die Spiele besondere Merkmale aufweisen und dem Grundsatz der Subsidiarität unterliegen |
a) Befürwortung eines europäischen Regierungsabkommens der 27 Mitgliedstaaten |
b) Befürwortung einer Erklärung Frankreichs im Europäischen Rat |
2. Ausschluss des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung |
II. BERÜCKSICHTIGUNG DES PLANETEN INTERNET, UM EINE STRENGE KONTROLLE DER STAATEN UND DIE FÖRDERUNG EINES VERANTWORTUNGSBEWUSSTEN SPIELS MITEINANDER IN EINKLANG ZU BRINGEN UND DIE FINANZIERUNG VON PFERDEWETTEN UND WOHLTÄTIGKEITSVERANSTALTUNGEN AUFRECHTZUERHALTEN |
1. Befürwortung einer kontrollierten Öffnung |
a) Erteilung nationaler Lizenzen mittels eines strengen Lastenhefts |
b) Förderung des legalen Angebots |
c) Einrichtung eines Organs zur Kontrolle der Spiele |
d) Bekämpfung des illegalen Angebots |
(1) Verbot von Buchmacherwetten bei Sportwetten |
(2) Strikte Reglementierung der Werbung |
(3) Blockierung der illegalen Internet-Seiten |
(4) Blockierung der illegalen Finanztransaktionen |
e) Begründung einer sehr engen internationalen Zusammenarbeit |
2. Förderung eines verantwortungsbewussten Spiels |
a) Verfolgung einer kohärenten Politik im Bereich der Spiele und einer wirklichen Politik zur Verhütung krankhafter Spielsucht |
(1) Strenge Verpflichtungen für die Staaten |
(2) Verantwortlichkeit der Betreiber |
b) Maßnahmen zur Sensibilisierung der Bevölkerung |
(3) Aufrechterhaltung der Finanzierung von Pferdewetten und Wohltätigkeitsveranstaltungen |
Summary of the proposals by the rapporteurs |
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1. Formal enshrinement of the specificity of games and their clear subjection to the subsidiarity principle |
a) For a 27-State European intergovernmental agreement |
b) For a French declaration at the European Council |
2. Exclusion of the mutual recognition principle |
II. TAKING THE INTERNET PLANET INTO ACCOUNT IN ORDER TO RECONCILE STRONG STATE CONTROL AND THE PROMOTION OF RESPONSIBLE GAMING |
1. For a controlled opening |
a) Issue of national licenses through the setting in place of strict terms and conditions |
b) Promoting lawful supply |
c) Setting a gaming control body in place |
d) Combating unlawful supply |
(1) Banning odds betting for sports bets |
(2) Strict framing of advertising |
(3) Blocking of illegal Internet sites |
(4) Blocking of illegal financial transactions |
e) Instituting very close international cooperation |
2. Promoting responsible gaming |
a) Setting in place a coherent gaming policy and a genuine prevention policy of pathological addictive gaming |
(1) An ardent obligation for States |
(2) The responsibility of operators |
b) Developing awareness-raising activities among the population |
(3) Safeguarding financing of the horse sector and of good causes. |
Yhteenveto esittelijöiden tekemistä ehdotuksista I. VALTIOIDEN ENSISIJAISUUDEN VAHVISTAMINEN 1. Pelien erityisluonteen selkeä tunnustaminen ja alistaminen läheisyysperiaatteelle a) Hallitustenvälisen, 27 jäsenvaltion hyväksymän sopimuksen puolesta b) Ranskan Eurooppa-neuvostolle antaman julistuksen puolesta 2. Vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen poissulkeminen II. INTERNET-PELAAMISEN HUOMIOON OTTAMINEN SITEN ETTÄ VOIDAAN SOVITTAA YHTEEN VALTIOIDEN VALVONTAVALTA JA VASTUULLISEN PELAAMISEN EDISTÄMINEN SEKÄ SÄILYTTÄÄ HEVOSURHEILUN JA HYVÄNTEKEVÄISYYDEN RAHOITTAMINEN 1. Hallitun markkinoiden avaamisen puolesta a) Kansallisten lupien myöntäminen tarkoin määriteltyjen vaatimusten perusteella b) Laillisen tarjonnan edistäminen c) Pelejä valvovan elimen perustaminen d) Laittoman tarjonnan vastustaminen (1) Kiinteäkertoimisen vedonlyönnin kieltäminen urheiluvedonlyönnissä (2) Tarkat säännöt mainostamiselle (3) Laittomien Internet-sivustojen toiminnan estäminen (4) Laittomien rahoitustapahtumien estäminen e) Erittäin tiiviin kansainvälisen yhteistyön perustaminen 2. Vastuullisen pelaamisen edistäminen a) Johdonmukaisen pelipolitiikan ja varsinaisen sairaalloista peliriippuvuutta ennaltaehkäisevän politiikan luominen (1) Valtioiden voimakas velvoittaminen (2) Pelipalveluntarjoajien vastuu b) Väestölle suunnatun tiedotustoiminnan kehittäminen (3) Hevosurheilun ja hyväntekeväisyyden rahoittamisen säilyttäminen |
Sammanställning av rapportörernas förslag |
I. PÅ NYTT BEKRÄFTA ATT STATERNA HAR FÖRETRÄDE |
1. Uttrycklig bekräftelse av spelens specifika karaktär och deras klara beroende av subsidiaritetsprincipen |
a) För ett mellanstatligt europeiskt avtal med 27 medlemsländer |
b) För ett franskt uttalande i europeiska rådet |
2. Uteslutande av principen om ömsesidigt erkännande |
II. TA I BEAKTANDE PLANETEN INTERNET FÖR ATT FÖRENA EN STARK KONTROLL AV STATERNA OCH FRÄMJANDE AV FÖRNUFTIGT SPEL SAMT BEVARA FINANSIERINGEN AV TRAVSPORTEN OCH GODA ÄNDAMÅL |
1. För en öppning under kontroll |
a) Utfärdande av nationella licenser genom införande av strikta specifikationer |
b) Främja det lagliga utbudet |
c) Inrätta ett organ som kontrollerar spelmarknaden |
d) Bekämpa det olagliga utbudet |
(1) Förbjuda vadslagning via bookmaker inom sportvadslagning |
(2) Strikt reglering av reklamen |
(3) Spärrning av olagliga webbplatser på internet |
(4) Spärrning av olagliga finansiella transaktioner |
e) Införa ett mycket nära internationellt samarbete |
2. Främja förnuftigt spel |
a) Genomföra en konsekvent politik i fråga om spel och vidta reella förebyggande politiska åtgärder mot patologiskt spelberoende |
(1) En synnerligen viktig skyldighet för staterna |
(2) Operatörernas ansvar |
b) Vidta åtgärder för att höja befolkningens medvetande |
(3) Bevara finansieringen av travsporten och goda ändamål |
Mesdames, Messieurs,
« Rien ne va plus » a déploré l’avocat général, M. Damaso Ruiz-Jarabo Colomer dans ses conclusions sur l’affaire Placanica(1). Car, selon lui, « la Cour ne peut éviter plus longtemps d’examiner de façon approfondie les incidences des libertés fondamentales du traité CE sur le secteur des jeux de hasard ».
Si les rapporteurs tiennent également à souligner que « rien ne va plus », c’est pour, au contraire, exprimer leur très vive inquiétude devant la logique de libéralisation initiée par la Cour de justice depuis plusieurs années, dont l’arrêt Placanica précité est l’expression.
En effet, en érigeant désormais le jeu en une simple activité économique ordinaire – régie par les principes de libre établissement et de libre prestation des services – cette nouvelle jurisprudence – que l’on peut qualifier de prétorienne – marque une rupture non seulement avec les conceptions juridiques et politiques de plusieurs Etats membres mais aussi avec la jurisprudence antérieure de la Cour.
Nous avons pu ainsi constater que des Etats membres
– Allemagne, Belgique, Italie, Finlande et Suède – partageaient la même conception que la France, selon laquelle, comme l’a rappelé la jurisprudence du Conseil d’Etat(2) la réglementation des jeux constitue une mesure de police relevant de la matière pénale et donc des autorités nationales.
Pour sa part, dans les premiers arrêts qu’elle a rendus en la matière, la Cour de justice a reconnu expressément une large marge d’appréciation des Etats dans la détermination des objectifs et des moyens de leur politique en matière de jeux. En particulier, la Cour de Luxembourg avait souligné la particularité de ce secteur, dont la réglementation touche – entre autres – à l’ordre public et reflète les conceptions morales, culturelles et sociales des Etats, ce qui, par exemple, a amené la Cour de justice à confirmer la licéité des monopoles, dont l’existence est admise par l’article 31 du traité instituant la Communauté européenne.
C’est pourquoi, il nous est apparu, au fil de nos entretiens et de nos déplacements, que la Cour n’a pas pleinement mesuré les dangers susceptibles de découler de son revirement. Car, il y a lieu de craindre que la conception excessive de la concurrence qu’elle a épousée et tente désormais d’imposer aux Etats – par exemple en leur demandant d’ouvrir leurs jeux et paris en ligne offerts sur internet – ne soit pas une réponse appropriée. La Cour de justice n’a ainsi malheureusement pas voulu ou pu voir qu’internet avait introduit des changements révolutionnaires qui, entre autres, mettent en évidence le fossé existant entre les fulgurants progrès technologiques et nos instruments juridiques traditionnels. En effet, internet a démultiplié les possibilités offertes aux joueurs et aux opérateurs. Ce faisant, il contribue aussi à aggraver deux fléaux : le premier concerne l’addiction au jeu, qui risque, dans l’avenir, de toucher une fraction de la population plus élevée qu’aujourd’hui et ainsi de devenir un enjeu majeur de la politique de santé. Le deuxième a trait aux facilités accrues – en termes de blanchiment ou de fraude fiscale – dont le crime organisé peut bénéficier.
Il est clair que les Etats ne pourront faire face à ces défis simplement par l’ouverture – telle qu’elle est préconisée par la Cour de justice – ni par une politique d’interdiction. La nouvelle donne à laquelle est confrontée l’Union européenne – et au-delà le monde entier – est si complexe, que toute démarche réductrice est vouée à l’échec.
Or, malgré cela, la Commission, saisissant l’occasion offerte par ce revirement jurisprudentiel, l’a instrumentalisé pour tenter de poursuivre l’objectif d’une réglementation libérale, qu’elle avait déjà envisagée dans le passé. C’est l’objet des procédures en infraction qu’elle a ouvertes – au cours des deux dernières années – à l’encontre de plusieurs Etats membres – dont la France – auxquels la Commission reproche le maintien d’un régime de droits exclusifs et d’autorisations.
Dès lors, les rapporteurs sont convaincus de la nécessité de rappeler, que le jeu est une activité sui generis – et non pas une activité économique ordinaire – relevant de la réglementation des Etats membres et qu’en remettant en cause le principe qu’elle a elle-même établi dans les années 90, la Cour de justice – et suivie en cela par la Commission – a ouvert une boîte de Pandore à travers la logique de libéralisation qu’elle a initiée.
Mais soucieux d’aller au-delà de la critique de ces dérives, nous souhaiterions, à l’heure où le Gouvernement envisage l’hypothèse d’une ouverture dite maîtrisée des paris sportifs de La Française des Jeux et des paris hippiques, engager une réflexion sur les contours possibles d’une politique des jeux, qui permettra aux Etats d’affronter les défis induits par le développement d’internet.
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* *
I. GOUVERNES PAR LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ, LES JEUX SONT ASSUJETTIS A DES REGLEMENTATIONS VARIABLES AU SEIN DE L’UNION EUROPEENNE
Cette spécificité repose sur le pouvoir discrétionnaire dont disposent les Etats pour déterminer les voies et moyens de leur politique des jeux et sur l’exclusion de ces derniers du champ d’application des directives sur le commerce électronique et sur les services.
1) La reconnaissance par la jurisprudence d’une large marge d’appréciation des Etats membres
La Cour de justice a ainsi admis que les Etats, par les moyens de leur choix, pouvaient, de façon licite, apporter des limitations à l’application, dans le domaine des jeux, de la règle de libre prestation des services consacrée à l’article 49 du traité instituant la Communauté européenne, alors que cette même disposition interdit, en principe, de telles limitations.
a) La faculté ouverte aux Etats d’instituer une réglementation
(1) La licéité des limitations apportées au principe de libre prestation des services
Cette faculté ouverte aux Etats de déroger au principe de libre prestation des services a été reconnue par la Cour de justice, dans un arrêt Schindler du 24 mars 1994, par lequel elle a eu à connaître pour la première fois de la question des jeux. Dans cette affaire, il était demandé à la Cour, par voie de question préjudicielle, de statuer sur la licéité de la confiscation par les autorités britanniques du matériel publicitaire d’une loterie allemande, effectuée sous couvert de la législation britannique, laquelle à cette époque interdisait l’activité de loterie, à l’exception de certaines loteries locales.
Tout en ayant reconnu – comme l’avocat général, M. Gulmann – que l’activité de loterie pouvait être qualifiée de prestation des services, la Cour a également souligné le caractère particulier de cette activité économique :
« Il n’est pas possible de faire abstraction, tout d’abord, des considérations d’ordre moral, religieux ou culturel qui entourent les loteries comme les autres jeux d’argent dans tous les Etats membres. Celles-ci tendent, de manière générale, à limiter, voire à interdire, la pratique des jeux d’argent et à éviter qu’ils ne soient une source de profit individuel. Il convient, ensuite, de relever que, compte tenu de l’importance des sommes qu’elles permettent de collecter et des gains qu’elles peuvent offrir aux joueurs, surtout lorsqu’elles sont organisées à grande échelle, les loteries comportent des risques élevés de délit et de fraude. Elles constituent, en outre, une incitation à la dépense qui peut avoir des conséquences individuelles et sociales dommageables. Enfin, sans que ce motif puisse, en lui-même, être regardé comme une justification objective, il n’est pas indifférent de relever que les loteries peuvent participer, de manière significative, au financement d’activités désintéressées ou d’intérêt général telles que les œuvres sociales, les œuvres caritatives, le sport ou la culture.». (Point 60)
La Cour a estimé que ce sont ces particularités qui
« justifient que les autorités nationales disposent d’un pouvoir d’appréciation suffisant pour déterminer les exigences que comportent la protection des joueurs et, plus généralement, compte tenu des particularités socioculturelles de chaque Etat membre, la protection de l’ordre social, tant en ce qui concerne les modalités d’organisation des loteries, le volume de leurs enjeux, que l’affectation des profits qu’elles dégagent. Dans ces conditions, il leur revient d’apprécier, non seulement s’il est nécessaire de restreindre les activités des loteries, mais aussi de les interdire, sous réserve que ces restrictions ne soient pas discriminatoires ». (Point 61)
La Cour faisait ainsi écho aux conclusions de l’avocat général Gulmann, qui, de façon plus précise, avait exposé les trois justifications possibles des limitations de la libre prestation des services, à savoir : la prévention de la criminalité et la protection des consommateurs contre la fraude(3) ; éviter de stimuler la demande de jeux d’argent et le préjudice moral et financier qu’ils entraînent pour les participants et la société en général ; enfin, s’assurer que les jeux d’argent ne sont pas organisés en vue de la réalisation de bénéfices personnels ou commerciaux mais uniquement à des fins charitables, sportives ou pour d’autres bonnes causes.
Sur la base de ces principes, la Cour a ainsi admis la licéité de :
- l’interdiction d’importer des matériels destinés à permettre aux ressortissants d’un Etat membre de participer à des loteries organisées dans un autre Etat membre (arrêt Schindler du 24 mars 1994) ;
- la législation finlandaise, qui accorde à un seul organisme public des droits exclusifs d’exploitation des machines à sous (arrêt Läärä du 21 septembre 1999) ;
- la législation italienne qui réserve à certains organismes le droit de collecter des paris sur les événements sportifs (arrêt Zanetti du 21 octobre 1999) ;
- la législation portugaise, qui n’autorise l’exploitation et la pratique des jeux de hasard ou d’argent que dans les salles de casinos existant dans les zones de jeu permanentes ou temporaires instituées par décret-loi (arrêt Anomar du 11 septembre 2003).
(2) Des limitations toutefois encadrées
Ces différentes formes de restrictions apportées à la liberté de prestation des services doivent, pour être licites, reposer non seulement sur ce que la Cour de justice appelle les « impérieuses raisons d’intérêt général », dont l’arrêt Schindler a fourni des illustrations. Mais, en outre, les mesures concernées ne doivent être ni discriminatoires, ni disproportionnées.
L’interprétation de ces deux dernières conditions est toutefois très délicate, comme le montrent les divergences d’appréciation, dont elles font l’objet.
S’agissant d’abord du principe de non–discrimination énoncé à l’article 12 du traité, il interdit toute discrimination fondée sur la nationalité. Dans le domaine des jeux, il en résulte que si un Etat membre prévoit des limitations de la libre prestation des services, elles doivent être applicables indistinctement aux ressortissants de cet Etat membre et à ceux des autres, quelle que soit leur nationalité.
Dans l’affaire Schindler, la Commission et les défendeurs ont considéré qu’une législation du type de la législation britannique sur les loteries était en fait discriminatoire. Ils ont fait valoir que, si elle interdisait les grandes loteries sur le territoire britannique de manière apparemment non discriminatoire, une législation de ce type autorise, d’une part, l’organisation simultanée par une même personne de plusieurs petites loteries, c’est-à-dire l’équivalent d’une grande loterie, d’autre part, l’organisation de jeux de hasard d’une nature et d’une ampleur comparables à celles des grandes loteries, tels que les pronostics sur les matches de football ou le « bingo ».
La Cour n’a pas retenu cette argumentation au motif, notamment, que, même s’ils peuvent donner lieu à des montants d’enjeux comparables à ceux des loteries de grande ampleur et s’ils comportent une part importante de hasard, les jeux ainsi autorisés au Royaume-Uni sont différents dans leur objet, dans leurs règles ainsi que dans leurs modalités d’organisation, des loteries de grande ampleur qui, jusqu’à l’intervention de la loi de 1993 sur la Loterie nationale et autres, étaient établies dans d’autres Etats membres.
L’interprétation du principe de proportionnalité se révèle non moins difficile, car elle donne lieu également à des conclusions opposées. Ainsi, dans l’affaire Läärä, l’avocat général La Pergola avait-il estimé que l’interdiction de gérer et d’installer des machines à sous, telle que celle prévue par la loi finlandaise sur les jeux de hasard ne satisfaisait pas au principe de proportionnalité. Il avait fait notamment valoir qu’une telle interdiction n’était pas propre à limiter efficacement la demande de jeu, du fait des campagnes publicitaires massives et agressives auxquelles recourait l’entité bénéficiaire du droit exclusif.
A l’inverse, la Cour avait considéré que la législation finlandaise était justifiée par les objectifs d’intérêt général qu’elle poursuivait.
« Une autorisation limitée de ces jeux (les machines à sous) dans un cadre exclusif, qui présente l’avantage de canaliser l’envie de jouer et l’exploitation des jeux dans un circuit contrôlé, de prévenir les risques d’une telle exploitation à des fins frauduleuses et criminelles et d’utiliser les bénéfices qui en découlent à des fins d’utilité publique, s’inscrit aussi dans la poursuite de tels objectifs (d’intérêt général) ».
b) Le choix par les Etats des moyens de mise en œuvre de leur réglementation
Il s’agit là de la conséquence du large pouvoir discrétionnaire dont, d’après la Cour de justice, les Etats membres jouissent dans la réglementation des jeux de hasard.
A la Commission qui a indiqué au cours de l’audience sur l’affaire Schindler qu’il est probablement nécessaire que les Etats membres aient, chacun en ce qui le concerne, la possibilité à travers un système de concession non discriminatoire, de limiter l’offre, l’avocat général Gulmann a répondu :
« Il ne nous paraît pas possible d’interpréter les règles du traité relatives aux services – pas plus d’ailleurs que les règles du traité relatives au droit d’établissement – en ce sens que les Etats membres seraient empêchés sur une base objective d’interdire les jeux. On ne peut ainsi pas, sur la base du traité, constater une obligation pour les Etats membres d’introduire un système de concession dans un secteur où ils estiment qu’une forme de jeu dont il s’agit doit être interdite ».
Parce que les Etats disposent ainsi d’un pouvoir discrétionnaire, les disparités qui existent entre leurs législations sont parfaitement licites et légitimes.
Dans l’arrêt Läärä, la Cour a considéré que :
« La seule circonstance qu’un Etat membre a choisi un système de protection différent de celui adopté par un autre Etat membre ne saurait avoir d’incidence sur l’appréciation de la compatibilité de telles mesures avec le traité ».
De même dans ses conclusions sur l’arrêt Anomar, l’avocat général Antonio Tizzano a-t-il déclaré :
« Il nous semble donc évident que les disparités existantes en la matière entre les législations nationales, loin d’être une cause d’«invalidité » de la réglementation nationale limitant de manière plus rigoureuse l’exploitation des jeux, sont le résultat de l’exercice du pouvoir discrétionnaire que la Cour a toujours reconnu, dans ce domaine, aux Etats membres ».
Au total, nous ne saurions trouver de meilleure illustration du rôle joué par le principe de subsidiarité dans le secteur des jeux que celle fournie par les conclusions de l’avocat général Gulmann sur l’affaire Schindler.
L’avocat général Gulmann, en réponse à la Commission qui a plaidé en faveur d’une ouverture des marchés, a déclaré :
« On peut donc, selon nous, conclure à l’absence d’intérêts majeurs, destinés à être pris en compte à travers les objectifs du traité, militant à l’encontre de la thèse que les Etats membres doivent continuer d’avoir la possibilité de limiter la libre prestation des services, alors qu’il y a lieu, en revanche, d’accorder une importance certaine aux raisons invoquées unanimement par les Etats membres en faveur de la non ouverture des marchés. Il s’agit d’un domaine pour lequel il existe de bonnes raisons de continuer à respecter la compétence réglementaire des Etats membres, aussi longtemps qu’il est acquis que la Communauté n’entend pas exercer sa compétence réglementaire en la matière ».
Ces propos et les arrêts précédemment cités sont apparemment respectueux de la souveraineté des Etats. Pour autant, en considérant que la réglementation des jeux relève du régime de la libre prestation des services et non de l’ordre public visé à l’article 30 du traité instituant la Communauté européenne, ils contiennent en germe le revirement jurisprudentiel effectué par la Cour de justice, qui aura pour effet d’assimiler davantage les jeux à des activités économiques ordinaires et d’enserrer les régimes de droits exclusifs dans un cadre toujours plus restrictif.
2) L’exclusion des jeux d’argent et de hasard de certaines législations communautaires
a) La directive 2000/31 du 8 juin 2000 sur le commerce électronique
Dans son article premier, paragraphe 5, alinéa d), cette directive exclut de son champ d’application :
« les activités de jeux d’argent impliquant des mises ayant une valeur monétaire dans des jeux de hasard, y compris les loteries et les transactions sur les paris ».
Cette exclusion a été décidée par la position commune arrêtée par le Conseil.
Il en résulte notamment que les Etats membres qui interdisent ou réglementent l’exploitation de casinos ou de loteries ne sont pas obligés d’accepter que soient offerts à des résidents de leur territoire des jeux ou paris en ligne provenant d’un prestataire établi dans un autre Etat membre, même si celui-ci a autorisé de telles activités sur son territoire.
Or, c’est une tout autre conséquence que la Cour de justice a tirée dans son arrêt Gambelli du 6 novembre 2003, puisque, comme nous aurons l’occasion de le voir, elle a considéré que la législation italienne qui interdit – sous peine de sanctions pénales – la collecte, l’acceptation, l’enregistrement et la transmission de paris sportifs, en l’absence de concession ou d’autorisation délivrée par l’Etat membre constitue une restriction à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services.
b) La directive 2006/123 du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur
Cette directive reprend une formulation analogue à celle de la directive sur le commerce électronique, en excluant, dans son article 2, paragraphe 3, alinéa b) :
« Les activités de jeux d’argent impliquant des mises ayant une valeur monétaire dans les jeux de hasard, y compris les loteries, les casinos et les transactions portant sur des paris ».
Mais là encore, l’arrêt Gambelli déjà cité et l’arrêt Placanica du 6 mars 2007 n’ont pas tenu compte de cette directive.
1) L’ouverture à la concurrence à Malte et au Royaume-Uni
a) L’ambition de concilier ouverture et efficacité du contrôle des opérateurs
Cette ouverture concerne tous les segments du jeu, notamment les paris en ligne que Malte et le Royaume-Uni ont été les premiers Etats membres à réglementer. A Malte, les jeux et les paris en ligne sont apparus en 2000 et ont fait l’objet de deux réglementations en 2001, à travers le Lotterie and Other Games Act et le Remote Gaming Regulations en 2004. Quant à la Grande-Bretagne, elle s’est dotée du Gambling Act en 2005, qui est entré en vigueur au 1er septembre 2007.
Cette politique de libéralisation repose sur deux idées-forces. La première se rattache à l’ambition clairement affichée – dans le cas du Royaume-Uni – « d’être le leader mondial dans les différents domaines du jeu »(4) Dans cette perspective, le Gambling Act a, par exemple, apporté divers assouplissements à la législation antérieure, qui régissait les casinos, en élargissant les conditions d’accès du public(5) ou encore en autorisant les casinos régionaux à mettre en service des machines à sous dont les enjeux et les gains sont illimités.
Dans la même perspective, le Gambling Act retient un champ d’application large des jeux en ligne, en incluant ceux qui sont effectués par internet, la télévision, la radio ou le téléphone.
En second lieu, il s’agit de dissuader les joueurs de s’adresser à des sites étrangers illégaux. Ici, les législateurs britannique et maltais ont estimé, à la différence du législateur américain, que pour atteindre un tel objectif, il valait mieux libéraliser la législation des jeux et paris en ligne, plutôt que d’énoncer une interdiction, laquelle est difficile à faire respecter pleinement.
Le législateur britannique a ainsi décidé d’autoriser la publicité pour des sites de jeux d’argent en ligne établis dans l’Espace économique européen – y compris Gibraltar –ou dans des Etats tiers inclus dans une liste blanche (Whitelist). Etablie par le Gouvernement, cette liste comprend les pays qui ont apporté la preuve au Gouvernement que leur législation en matière de jeux comporte des mesures satisfaisantes qui visent notamment à :
– lutter contre le crime ;
– s’assurer que les opérateurs sont soumis aux règles prohibant le blanchiment d’argent et imposant la transparence financière.
Ces Etats doivent également montrer qu’ils adhèrent aux principes d’une fiscalité loyale, à savoir, qui soit basée sur la transparence et l’égalité de traitement.
Si ces conditions sont remplies, les sites internet de ces Etats sont autorisés par la Gambling Commission – l’autorité administrative indépendante chargée d’appliquer le Gambling Act – à faire leur publicité au Royaume-Uni.
A ce jour, les Etats inscrits sur cette liste blanche sont : l’Ile de Man et Alderney(6).
Ont été rejetées les demandes présentées par Alexander (réserve indienne du Canada), les Antilles néerlandaises, la Tasmanie, Kehnawaki (Canada) et Antigua.
Des pays – comme Costa Rica et Bélize, qui n’ont d’ailleurs pas déposé de candidature - ont vu leurs sites automatiquement interdits le 1er septembre 2007, date d’entrée en vigueur du Gambling Act.
De même, le Département de la culture, des médias et des sports a cité les sites interdits. Il a, en outre, rappelé que l’interdiction de publicité qui les frappe concernait celle effectuée par la télévision, la radio, les journaux, les taxis, les bus, le métro et certains sites internet. Les entreprises contrevenant à cette interdiction encourent des amendes et même des peines d’emprisonnement.
(2) Un contrôle étroit des opérateurs
Ø Au Royaume-Uni, il existe deux autorités principales de contrôle(7) :
– La commission de la Loterie nationale (The National Lottery Commission)
Il s’agit d’un établissement public financé par le ministère de la culture et dont les cinq administrateurs sont désignés par le Gouvernement. Son activité est régie par deux lois : Lottery Act de 1993 et Lottery Act de 1998.
La commission veille principalement au bon fonctionnement de la loterie et à ce que les joueurs soient traités équitablement. C’est aussi elle qui mène la procédure visant à choisir l’opérateur.
En application du Lottery Act de 1993, ce dernier est titulaire d’un monopole. Celui-ci lui est accordé pour une durée de sept années, à l’issue d’un appel d’offres.
L’actuel opérateur – Camelot – gère le monopole depuis 1993. Son contrat a été renouvelé en 2001 et il vient de recevoir une troisième licence.
Camelot est tenu de se soumettre aux obligations définies par la section 5 du Lottery Act, notamment en ce qui concerne l’utilisation des fonds collectés. Ainsi près d’un tiers des ressources de la loterie est affecté au financement des « bonnes causes », ce qui a représenté 1,6 milliard de livres, soit plus de 2,4 milliards d’euros en 2004-2005.
Ces bonnes causes correspondent à des projets culturels que la loterie finance non pas directement mais à travers quinze partenaires, parmi lesquels figurent l’agence semi-gouvernementale de promotion du cinéma au Royaume-Uni, l’agence du ministère de la culture pour le développement du sport et le Conseil des arts.
La commission de la Loterie nationale exerce un pouvoir de contrôle et de sanction. Elle a ainsi accès à tous les documents et fichiers de l’opérateur et peut lui infliger des pénalités financières ou encore supprimer sa licence.
– La Gambling Commission
Créée par le Gambling Act de 2005, entré en vigueur depuis le 1er septembre 2007, cette commission a le statut d’établissement public indépendant, mais le ministère de la culture nomme les dix membres et finance le budget.
Sa compétence est vaste puisqu’elle régule – à l’exception de la Loterie nationale – tous les jeux d’argent (casinos, bingo, machines à sous, loteries) et depuis le 1er septembre 2007 les paris (incluant les courses) et les paris à distance (y compris par internet) fournis à partir du Royaume-Uni.
Elle poursuit trois objectifs :
- empêcher la criminalité ;
- s’assurer que les jeux de hasard sont conduits de façon ouverte et équitable ;
- assurer la protection des mineurs et des personnes fragiles.
Depuis 2007, la Gambling Commission est l’autorité unique qui détermine les conditions d’attribution des licences aux institutions souhaitant fournir des jeux de hasard. Mais le pouvoir de délivrer des licences est confié aux autorités locales.
La principale nouveauté introduite par le Gambling Act réside, en effet, dans l’obligation impartie à tous les prestataires, y compris ceux fournissant leurs services à distance (« remote gambling ») d’obtenir une licence.
Il existe trois catégories de licences :
– les licences opérationnelles (« operational licences ») : elles sont requises à partir du moment où tout équipement de jeux se trouve au Royaume-Uni, y compris vis-à-vis des opérateurs de jeux en ligne établis hors du Royaume-Uni, mais qui y disposent de logiciels. Elles sont aussi requises pour la vente, la commercialisation et l’entretien des équipements de jeux.
Lorsqu’un prestataire propose des jeux en ligne et d’autres types de jeux, il doit solliciter deux licences, les jeux en ligne faisant l’objet d’une licence spécifique :
- les licences personnelles (« personal management licence ») : doit en être titulaire le personnel occupant des fonctions de direction ou certaines fonctions spécifiques, telles que caissier ou croupiers.
- les licences pour les locaux (« premises licences ») : elles sont obligatoires, en sus de la licence opérationnelle, afin d’offrir les jeux dans certains lieux.
Pour bénéficier et conserver de telles licences, les opérateurs doivent s’engager à se conformer à des obligations leur impartissant de promouvoir un jeu responsable :
- rendre l’information disponible aux joueurs sur la manière de jouer de façon responsable ;
- s’engager à s’expliquer sur la façon dont ils contribueront à l’identification et au traitement des joueurs à risque ;
- mettre en place des procédures afin d’empêcher les mineurs de jouer en vérifiant l’âge des clients ;
- former leur personnel sur le problème de l’addiction au jeu ;
- se conformer aux exigences en matière de prévention du blanchiment d’argent.
La Gambling Commission peut sanctionner ceux qui ne respectent pas les règles en prononçant des amendes, ou même en révoquant la licence.
Ø A Malte, nous avons pu constater, lors de notre déplacement, que c’est l’existence d’un cadre réglementaire sécurisé pour les opérateurs et les joueurs qui explique, au moins autant qu’une fiscalité attractive, le développement rapide du secteur des jeux, qui représente aujourd’hui 4 % du PIB de cet Etat.
L’activité des jeux en ligne est placée sous la responsabilité d’une autorité de régulation, la Lotteries and Gaming Authority, laquelle est réglementée par le « Lotteries and other Games Act », adopté en 2001, et par le « Remote Gaming Regulations » d’avril 2004.
Le premier texte définit les conditions d’obtention d’une licence de paris et de jeux en ligne et le second le complète en conciliant notamment les impératifs de sécurité des joueurs et la compétitivité des opérateurs.
La Lotteries and Gaming Authority a pour mission de protéger les mineurs et les personnes vulnérables, sauvegarder les droits des joueurs, promouvoir un jeu responsable dans un environnement sécurisé et enfin maintenir les activités de jeu à l’écart des activités criminelles.
La procédure de délivrance des licences comprend trois étapes :
Ø Dans le cadre de la première étape, l’autorité étudie toutes les informations relatives aux personnes impliquées dans le financement et la gestion du projet, en particulier, celles qui ont trait à la nature des jeux offerts ou encore aux technologies utilisées (internet, téléphone, fax, téléphone portable, etc.). De même, le demandeur doit fournir des renseignements sur le logiciel utilisé pour les systèmes de jeu et de contrôle ainsi que sur un projet d’affaires de trois ans incluant les bénéfices escomptés et un plan financier, qui explicite les sources de financement et établit une distinction claire entre les fonds apportés par les actionnaires et les autres fonds.
Ø Au cours de la deuxième étape, consacrée à l’«évaluation de la capacité technique et financière », le candidat sera tenu de fournir, entre autres, les documents suivants :
- un manuel opérationnel détaillé mentionnant notamment les procédures de sécurité et de contrôle ainsi que les procédures de sauvegarde et de redressement judiciaire ;
- les méthodes de paiement, le système de paiement et ses garants ;
- les accords avec les partenaires financiers.
Ø La troisième étape, relative au contrôle de conformité (compliance audit), comportera, en particulier, l’examen des éléments suivants :
∙ l’accord passé avec le fournisseur d’équipement à Malte présentant clairement ses fonctions et ses responsabilités. Un plan indiquant la localisation des équipements doit être joint à l’accord ;
∙ une évaluation du traitement de l’information dans les opérations sera menée et des recommandations seront faites afin d’améliorer la protection des informations personnelles des joueurs ;
∙ les procédures de sauvegarde et de redressement judiciaire seront réexaminées, de même que les procédures de changement de manager ;
∙ le site web sera réexaminé afin de vérifier que ce site agisse dans le respect des règlements et qu’il applique les mesures de protection des joueurs requises par la Lotteries and Gaming Authority ;
∙ le solde des comptes bancaires sera comparé avec le solde des comptes des joueurs afin de s’assurer que les dettes soient suffisamment absorbées.
Au terme du processus de dépôt du dossier, l’opérateur ne reçoit qu’une licence provisoire pour six mois. Cette licence ne devient ferme (pour cinq ans) que si l’opérateur a fait la preuve de son professionnalisme et a scrupuleusement respecté la législation maltaise en vigueur.
Les dossiers déposés auprès de la Lotteries and Gaming Authority sont instruits par un organisme indépendant qui donne un premier avis. C’est uniquement sur la base de cet avis que la Lotteries and Gaming Authority peut accorder de nouvelles licences aux opérateurs de jeux en ligne.
Cette procédure est assez sévère puisque, sur 250 dossiers déposés auprès de la Lotteries and Gaming Authority, 50 auraient été rejetés dès la phase d’instruction.
Les licences délivrées sont réparties en quatre classes :
- la classe 1 inclut les jeux de style casino, les machines à sous, la roulette ;
- la classe 2 a trait aux paris sportifs ;
- la classe 3 comprend les échanges de paris entre joueurs (peer to peer), les tournois, le bingo ;
- la classe 4 : cette licence est délivrée à ceux qui fournissent le logiciel et décident de le louer.
Les contrôles auxquels la Lotteries and Gaming Authority procède sont très rigoureux.
S’agissant des personnes, les contrôles touchent aux gestionnaires et aux joueurs. Grâce, en particulier, à une étroite coopération avec Interpol, la Lotteries and Gaming Authority détient des renseignements précis sur chacun des actionnaires possédant au moins 5 % du capital des opérateurs établis à Malte.
Pour ce qui est des joueurs, des fichiers non nominatifs permettent de contrôler leur âge.
En vue de garantir la sécurité et la transparence des transactions, les comptes joueurs et d’exploitation des opérateurs sont séparés.
Quant aux matériels, la Lotteries and Gaming Authority effectue des contrôles inopinés et systématiques et vérifie les sceaux qu’elle appose sur les machines, grâce aux interventions permanentes – jour et nuit – d’une équipe de 14 inspecteurs vérificateurs. En outre, les jeux en ligne donnent lieu à des vérifications toutes les cinq secondes de différents paramètres garantissant la transparence et l’honnêteté des jeux proposés.
La qualité de ces dispositifs commence à être reconnue au plan international, au point que, comme la Belgique récemment, certains pays demandent l’assistance de Malte pour mettre sur pied ou améliorer leur propre système.
b) Une ouverture, source de dérives
(1) L’assimilation du jeu à une activité économique ordinaire
Dans un pays tel que le Royaume-Uni, où le jeu est une composante importante de la culture, puisqu’il compte 9 000 bookmakers pariant sur tout et qu’il est le marché le plus important de l’Union(8), il est inévitable que le jeu soit considéré comme une activité économique ordinaire, conception que certains de nos interlocuteurs maltais partagent également.
Toutefois, on perçoit une tendance inverse, selon laquelle les jeux ne sont pas une activité ordinaire, opinion qui serait celle du Premier ministre.
Une telle vision emporte deux conséquences majeures. Tout d’abord, il est clair que les législations maltaise et britannique ont joué le rôle de catalyseur dans le revirement jurisprudentiel de la Cour de justice, en particulier en ce qui concerne l’interprétation extensive – en comparaison de celle dégagée dans les arrêts antérieurs – de la notion de libre prestation des services retenue dans l’arrêt Gambelli du 6 novembre 2003. La Cour juge, en effet, que :
« la libre prestation des services comporte non seulement la liberté du prestataire d’offrir et d’effectuer des services aux destinataires établis dans un Etat membre autre que celui sur le territoire duquel se trouve ce prestataire, mais aussi la liberté de recevoir ou de bénéficier, en tant que destinataire, des services offerts par un prestataire établi dans un Etat membre, sans être gêné par des restrictions ».
(point 55)
En second lieu, nous avons pu mesurer à Malte la profondeur des divergences – pour ne pas dire le dialogue de sourds –, qui nous ont opposés à l’un de nos interlocuteurs, sur la spécificité des paris hippiques en France. Notre interlocuteur a justifié l’organisation, à partir de Malte, de paris hippiques sur les courses se déroulant en France, en établissant un parallèle avec les paris sur les matches de football. Il a ainsi fait valoir que, dans ce dernier cas, il n’existait pas de monopole, puisque, d’une part, les paris portent sur les résultats des matches, lesquels relèvent du domaine public. D’autre part, l’organisation de tels paris n’a pas pour effet de réduire le chiffre d’affaires des clubs ou des fédérations de football, puisque les uns et les autres perçoivent – entre autres – des droits sur la retransmission télévisée des matches.
Visiblement, notre interlocuteur n’a pas voulu comprendre que l’organisation par le PMU des paris hippiques servait à financer la filière hippique et que celle-ci cesserait d’exister dès lors que des opérateurs concurrenceraient le PMU dans la collecte des paris.
Corrélativement, cet interlocuteur est resté insensible au fait qu’en cas de rupture de ce lien entre l’organisation des paris et le financement de la filière hippique, c’est le sort de 130 000 personnes employées par cette dernière qui pourrait être en jeu. Cet argument lui est apparu d’autant plus irrecevable que, selon lui, les employés pourraient être repris par les concurrents.
Enfin, les rapporteurs ayant fait observer que le caractère très compétitif des sites internet de certains Etats tiers - par exemple les Iles Caïman - pouvait avoir pour effet de faire perdre des parts de marché à Malte, cette personnalité a souligné qu’il s’agissait là d’une situation tout à fait banale à laquelle l’Etat maltais s’adapterait en tout état de cause, comme lorsqu’il a dû enregistrer la perte de certaines industries.
(2) L’aggravation des distorsions de concurrence au sein de l’Union
Incontestablement, c’est le taux d’imposition peu élevé pratiqué à Malte, qui permet à cet Etat de favoriser l’établissement des opérateurs et à ces derniers d’offrir des taux de retour attractifs aux joueurs.
Ainsi, le taux réel d’imposition des revenus des actionnaires des sociétés de jeux à distance est – jusqu’au 31 décembre 2010 – de 4,17 % pour les actionnaires ayant des participations dans des sociétés déjà établies à Malte et de 5 % pour les actionnaires de tout nouvel établissement.
En plus de l’impôt unique sur les bénéfices des sociétés (35 %), les opérateurs licenciés payent également une taxe spécifique aux jeux en ligne. Calculée en fonction du type d’opérations, cette taxe s’élève à 0,5 % des mises engagées pour les paris et à 5 % de la marge brute pour les jeux.
Cette fiscalité apparaît donc très avantageuse, si on la compare à celle de la France, par exemple, où l’Etat prélève en moyenne, sur les casinos, 57 % du produit brut des jeux(9).
Les disparités sont également très fortes entre le Royaume-Uni et la France. Depuis l’ouverture de son marché, le Royaume-Uni a, en effet, régulièrement abaissé son taux de taxation. Ainsi, les impôts sur les jeux consistent-ils en une taxe de 15 % du produit brut des jeux, soit sur la base d’un produit brut des jeux moyen de 8 %, une taxe portant sur 1,2 % des mises. Les pronostics sportifs de La Française des Jeux sont, quant à eux, soumis à un impôt sur les mises de 16 % en moyenne en 2006. Le taux de la fiscalité française est donc treize fois supérieur à celui de la fiscalité britannique.
2) Le maintien de régimes de droits exclusifs dans plusieurs Etats membres
(1) L’instauration d’un régime de monopole sur l’ensemble des segments de jeux : Finlande, Suède
Ø En Finlande, il existe trois monopoles titulaires d’une licence d’une durée de cinq ans, expirant en 2011, entre lesquels les activités de jeux sont réparties. Veikhaus Oy possède une licence pour gérer les loteries, les salles de jeux et les paris. L’Association finlandaise des machines à sous – Ray – a une licence pour assurer la maintenance des machines à sous, la gestion des casinos et la gestion de leurs activités. Fintoto Oy est titulaire d’une licence pour gérer les paris hippiques mutuels.
Veikhaus Oy est une société limitée entièrement contrôlée par l’Etat. Elle opère dans le giron du ministère de l’éducation. L’Association des machines à sous est une association de droit public, dont les membres sont désignés soit par le Gouvernement, soit par l’assemblée générale de l’Association. Elle opère dans le giron du ministère des affaires sociales et de la santé. Fintoto Oy est une société limitée, entièrement possédée par le trot finlandais et l’Association d’élevage. Cet opérateur exerce ses activités dans le giron du ministère de l’agriculture et de la forêt.
Ces opérateurs ne sont pas directement mentionnés dans la loi sur les loteries, mais se sont vu octroyer leur licence par le ministère de l’intérieur.
Le système de licences à durée limitée est justifié par des considérations tirées de la nécessité d’assurer une surveillance et d’appliquer une réglementation.
C’est pourquoi, les questions concernant les objectifs de rentabilité et de distribution des bénéfices sont traitées par chacun des ministères « de tutelle » dont relèvent les opérateurs.
En 2006, le montant total des jeux d’argent s’est élevé à 2,2 milliards d’euros répartis à hauteur de 62 % pour la loterie, 29 % pour les machines à sous et les jeux de casino(10) et 9 % pour les paris mutuels.
Ø En Suède, l’organisation est sensiblement différente. Trois opérateurs dominent le marché des jeux.
l Svenska Spel (La Suédoise des Jeux) : créée en 1997, Svenska Spel est une entreprise publique.
Avec un chiffre d’affaires de 2,2 milliards d’euros et une part de marché de 57 %, cet acteur domine le secteur des jeux(11). En complément d’une vingtaine de jeux de paris sportifs, Svenska Spel contrôle également, par l’intermédiaire de sa filiale Casino Cosmopol, les quatre casinos du pays ainsi que 2 000 machines à sous logées dans le secteur de la restauration suédoise. Depuis 2006, Svenska Spel fait également concurrence aux acteurs privés dans le domaine des jeux de poker en ligne, qui connaît actuellement une très forte expansion. Ainsi, Svenska Spel compte, après seulement un an d’activité, 110 000 joueurs enregistrés, ce qui lui assure une part de marché de l’ordre de 35 %.
l ATG (PMU suédois) : entreprise détenue par les fédérations hippiques, ATG dispose pour un chiffre d’affaires de 1,2 milliard d’euros, d’une part de marché de 30 %.
Les courses hippiques suédoises sont organisées par des associations locales qui possèdent et gèrent les hippodromes. Ces associations locales sont regroupées au sein de deux sociétés mères :
- l’une pour le trot, Svenska Travsportens Centralforbund (STC) ;
- l’autre pour le galop, Svenska Galoppsportens Centralforbund (SGC).
Les deux sociétés mères ont créé en 1974 une filiale commune – ATG –, détenue à 90 % par STC (trot) et à 10 % par SGC (galop), qui dispose du monopole pour la prise de paris hippiques en Suède. Seuls les paris mutuels sont autorisés. AGT est par ailleurs placée sous la tutelle de l’Etat qui nomme 6 des 12 membres du comité de direction, dont le Président.
l Les associations et mouvements populaires (fölkrörchser) représentent environ 12 % du marché.
(2) Des régimes combinant monopole et autorisations : Italie, Allemagne et France
Ø En Italie, la loi n° 401 du 13 décembre 1989 précise, dans son article 4, le champ d’application et le régime des jeux légaux. Ce sont :
- le loto, les paris ou les paris mutuels réservés à l’Etat ou à des opérateurs licenciés ;
- les paris et les paris mutuels sur les événements sportifs gérés par le Comité national olympique, ses organismes auxiliaires et l’UNIRE (l’organisme qui chapeaute les courses de chevaux) ;
- les paris publics sur d’autres compétitions entre individus ou animaux et sur des jeux d’adresse autorisés par le Gouvernement ;
- les loteries et jeux analogues organisés dans des pays étrangers et autorisés par l’agence régulatrice AAMS (Agence autonome du monopole d’Etat), ou la collecte d’enjeux et la distribution de gains qui y sont liés, ou leur promotion et la publicité en leur faveur.
Un sous-paragraphe 4 précise que les sanctions pénales prévues à l’article 4 sont applicables « à toute personne qui exerce en Italie, sans être titulaire d’une licence, toute activité organisée dans le but d’accepter, de collecter ou de faciliter la collection de quelque manière que ce soit – y compris par téléphone ou en ligne – des paris de toute sorte acceptés par quiconque en Italie ou à l’étranger ». Conformément au sous-paragraphe 4-ter, l’article 4 s’applique également à toute personne qui effectue, par téléphone ou en ligne (per via telefonica o telematica) la prise de paris pour le loto, les paris mutuels, à moins d’être autorisée à recourir à de telles méthodes.
Dans le souci de compléter le cadre législatif applicable aux jeux en ligne, la loi de finances pour 2007 du 26 décembre 2006 a imparti à l’agence régulatrice pour les jeux et paris AAMS de fixer les moyens par lesquels les jeux en ligne doivent être empêchés, lorsque de telles offres sont effectuées en violation des lois et règlements nationaux. Ce pouvoir est accordé à AAMS en vue de faire face à l’extension des jeux irréguliers et illégaux, à l’évasion fiscale dans le secteur du jeu et pour assurer l’ordre public et la protection des parieurs.
En application de ces dispositions, AAMS a publié un décret, en date du 2 janvier 2007, qualifié de « décret d’obscurcissement ». Celui-ci fait obligation aux opérateurs d’empêcher l’accès à leur site d’organisations interdites en Italie et figurant sur une liste établie par AAMS.
En effet, les opérateurs en ligne ne sont pas seulement tenus responsables d’informations émanant d’une organisation de jeux non autorisée, mais également de toute information sur l’organisation interdite qui reste stockée dans leurs systèmes. En particulier, ils ont l’obligation de coopérer avec les administrations intéressées ou de rapporter tout exemple de tout ce qui pourrait être porté à leur connaissance, en ce qui concerne les opérateurs de jeu agissant sans les autorisations nécessaires.
Les sanctions applicables aux violations des obligations prévues dans le décret d’obscurcissement sont importantes, une amende allant de 30 000 à 180 000 euros pour chaque violation constatée. Elle s’ajoute à toute autre sanction résultant de la responsabilité pour tout délit commis du fait des violations.
Mais, alors qu’était en suspens l’arrêt Placanica de la Cour de justice rendu le 6 mars 2007 – sur lequel nous reviendrons de façon plus détaillée ultérieurement –, le gouvernement italien a pris une mesure surnommée loi Bersani du 4 août 2006. La section 38(2) de cette loi permet ainsi, de façon expresse, certains jeux « pour les opérateurs qui exercent leur activité dans un Etat membre, dans les Etats membres de l’AELE (Association européenne de libre-échange)(12) et également pour les opérateurs d’autres pays, seulement s’ils satisfont aux exigences de confiance définies par l’AAMS ». Ainsi, au mois de décembre 2006, l’Etat italien a-t-il organisé un appel d’offres concernant l’attribution de 16 500 concessions - dont 10 000 pour les paris hippiques et 6 500 pour les paris sportifs. 14 000 concessions ont été réellement distribuées, notamment à des grands groupes étrangers.
La nouvelle loi remplace do