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No 562
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIEME LEGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 janvier 2008
RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
PAR LA DÉLÉGATION DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE
POUR L’UNION EUROPÉENNE (1),
sur le traité de Lisbonne,
ET PRÉSENTÉ
par M. Pierre LEQUILLER,
Député.
Tome 1
________________________________________________________________
(1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.
La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Thierry Mariani, Pierre Moscovici, vice-présidents ; MM. Jacques Desallangre, Jean Dionis du Séjour, secrétaires ; MM. Alfred Almont, Jérôme Bignon, Emile Blessig, Mme Chantal Brunel, MM. Christophe Caresche, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Daniel Fasquelle, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Jean-Claude Fruteau, Hervé Gaymard, Guy Geoffroy, Mmes Annick Girardin, Elisabeth Guigou, MM. Régis Juanico, Mme Marietta Karamanli, MM. Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Robert Lecou, Céleste Lett, Noël Mamère, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, Mme Odile Saugues, MM. André Schneider, Philippe Tourtelier, Gérard Voisin.
SOMMAIRE
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Pages
Un « traité simplifié », pas un impossible « traité simple » 13
Répondre aux attentes de ceux qui ont dit non à la Constitution européenne 15
A. L’abandon de l’ambition constitutionnelle et des prémisses d’un Etat à vocation fédérale 17
1) Un traité « classique » 18
a) Des amendements aux traités fondateurs cependant profondément réorganisés 18
b) La Charte des droits fondamentaux non intégrée aux traités mais dotée d’une valeur juridique contraignante 20
2) La renonciation aux prémisses d’un Etat fédéral 21
3) Une protection renforcée des compétences des Etats membres 22
a) Une répartition claire et d’interprétation stricte des compétences de l’Union 22
b) Un « durcissement » de la procédure de contrôle de subsidiarité confiée aux parlements nationaux 25
B. Des réponses au déficit social de l’Europe 26
1) La reprise des acquis du traité constitutionnel 26
a) Une économie sociale de marché tendant au plein emploi et au progrès social 26
b) Le dialogue social européen 27
c) Vers un règlement général sur les services publics 27
d) Quelques autres progrès épars 28
2) Des nouvelles avancées prometteuses 29
a) La concurrence, moyen et non plus fin en soi de l’action de l’Europe 29
b) Le rôle reconnu de l’Europe dans la protection de ses citoyens 30
c) La reconnaissance de services publics nationaux de qualité élevée 31
C. Des concessions importantes aux Etats les moins enthousiastes dans la marche vers l’Europe unie 31
1) Dix ans de plus pour le traité de Nice ? Les retards dans l’application de la double majorité 32
a) La double majorité attendra 2017 32
b) Un droit de veto temporaire reconnu aux Etats membres en minorité : le mécanisme de Ioannina 33
2) Une Europe à la carte ? Les « opt-outs » britanniques 36
II. UNE EUROPE EN ÉTAT DE MARCHE : UN TRAITÉ « RÉFORMATEUR » 41
A. La clarification de l’architecture institutionnelle européenne : une Europe incarnée et mieux capable de décider 44
1) Le Parlement européen, colégislateur de l’Union, source de la politisation de l’Europe ? 45
a) Le Parlement européen sur un pied d’égalité avec le Conseil 45
(1) Un régime bicaméral égalitaire dans la procédure législative ordinaire et dans la procédure budgétaire 45
(2) Un pouvoir d’approbation et d’influence 46
(3) Un régime parlementaire ? 48
b) L’élection du président de la Commission : l’émergence d’une politisation de l’Europe ? 49
c) Le Parlement, représentant des citoyens européens ? La difficile question de sa composition 50
2) Le président du Conseil européen, le haut représentant, le président de la Commission : l’Europe incarnée 53
a) L’Europe aux vingt-sept visages : les limites des présidences tournantes 53
b) Le rôle délibérément imprécis du président du Conseil européen 54
c) Les risques de concurrence des pouvoirs 56
3) Un Conseil apte à décider 59
a) Une règle légitime et pérenne pour débloquer les décisions : la double majorité. 59
b) Un rôle d’appel reconnu au Conseil européen 62
4) Une Commission plus efficace 63
B. Les moyens des nouvelles politiques 65
1) L’extension du champ de la majorité qualifiée : l’Europe dotée des moyens d’agir 65
a) Un nouvel élan vers un espace européen de liberté, de sécurité et de justice 66
(1) L’entrée de la justice et des affaires intérieures dans la « méthode communautaire » 66
(2) Des moyens pour avancer : l’extension des compétences de l’Union et de la majorité qualifiée 67
(a) Vers une politique commune d’immigration 67
(b) Peu de progrès dans la coopération judiciaire civile, fortement encadrée mais déjà communautarisée 68
(c) Une impulsion décisive à la coopération judiciaire en matière pénale 69
(d) La coopération policière peu modifiée, sous le respect de la souveraineté des Etats membres 71
b) La capacité de répondre aux défis de notre temps 72
(1) De nouvelles missions pour l’Europe : la création de nouvelles bases légales 72
(a) L’Europe de demain : la sécurité et l’efficacité énergétique, la politique spatiale et la recherche 72
(b) L’Europe au plus près de ses citoyens : sport, tourisme, protection civile 73
(2) L’extension de la majorité qualifiée à une cinquantaine de domaines clefs 74
2) Des progrès mesurés dans la politique étrangère et de défense commune 75
a) Une politique incarnée : l’Europe, un seul numéro de téléphone ? 75
b) La politique étrangère commune, la stratégie des petits pas 76
c) Les premiers jalons d’une politique de défense commune 77
(1) L’objectif affirmé mais incertain d’une défense commune 77
(2) Un progrès opérationnel décisif : la coopération structurée permanente 78
3) L’encouragement aux coopérations renforcées : permettre à l’Europe des pionniers d’avancer sans être bloquée par les plus réticents 79
4) Des procédures de révision simplifiées pour faire vivre les traités 81
C. Des réponses innovantes au déficit démocratique de l’Europe 83
1) Des citoyens européens dotés d’un droit d’initiative novateur 83
2) Les parlements nationaux intégrés dans le processus décisionnel de l’Union 84
a) Un droit à l’information reconnu et étendu 85
b) La consécration de la coopération interparlementaire dans le corps des traités 85
c) Un droit de veto sur les révisions simplifiées, extension du pouvoir souverain de ratification des traités 86
d) Un contrôle original sur la construction de l’espace de liberté, de sécurité et de justice 86
e) Les parlements nationaux, acteurs institutionnels de l’Union grâce à la mission de contrôle de la subsidiarité 87
III. UNE FRANCE EXEMPLAIRE POUR DÉBLOQUER L’EUROPE : UN TRAITÉ « URGENT » 91
A. La France doit montrer l’exemple en étant l’un des premiers pays à ratifier le traité de Lisbonne 94
1) Le choix approuvé par les Français d’une ratification exemplaire parce que rapide passant par la voie parlementaire 94
2) Des délais serrés pour réviser la Constitution et ratifier le traité avant la mi-février 95
a) Une révision nécessaire de la Constitution 96
(a) Les droits de veto sur les révisions simplifiées et sur l’intervention de l’Union dans le droit de la famille 99
(b) Le recours auprès de la Cour de justice 100
(c) Le contrôle de subsidiarité 100
b) Un projet de loi constitutionnelle limité aux dispositions indispensables pour pouvoir ratifier le traité 101
B. Saisir l’opportunité de mieux impliquer le Parlement français dans la construction de l’Europe 105
1) Une implication moins dépendante des procédures que des pratiques 106
a) Les deux modèles par mandat et par résolution 106
b) Une distinction moins opérante qu’il n’y paraît 107
2) Les voies de progrès du contrôle parlementaire de l’Union 108
a) L’appropriation de l’Europe par les parlementaires 108
b) Peser au quotidien sur l’Europe et réagir mieux en amont des décisions 110
(1) Se saisir des enjeux européens dès le stade de leur préparation 110
(2) Les opportunités du traité de Lisbonne 110
TRAVAUX DE LA DELEGATION 113
Mesdames, Messieurs,
La construction européenne n’emprunte décidément pas des chemins de traverse. Mais elle avance. Et la célèbre expression de Robert Schuman dans sa déclaration du 9 mai 1950, « l’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes, créant d’abord une solidarité de fait », reste la vraie devise de notre Union.
La Constitution européenne était un grand « coup », une belle « construction d’ensemble ». Elle marquait une étape symbolique décisive, car, après tout, les Constitutions n’existent dans notre monde que pour les Etats.
Mais voilà, deux peuples lui ont dit non, et pas par la plus petite des majorités. Et d’autres s’apprêtaient peut-être à le faire, si l’occasion leur en était donnée.
Or, sans la légitimité de l’acquiescement des citoyens, rien n’est possible. C’est l’une des vertus de l’expérience constitutionnelle que d’avoir permis à chacun, à Bruxelles, dans nos capitales, de mesurer ce devoir d’exigence qui fait de la démocratie le meilleur des systèmes politiques.
Mais il faut entendre toute la phrase de Schuman. L’Europe a d’ores et déjà créé, par ses réalisations concrètes, une « solidarité de fait » qui rend impossible sa disparition et même interdit que sa construction ne s’interrompe, sous la lassitude d’architectes décidément déçus par tant de difficultés.
Dans ce sens, le nouveau traité est indispensable et inéluctable.
Il est indispensable, parce que l’Europe ne peut fonctionner, ne peut avancer sans lui. Le traité de Nice, la seule alternative au traité de Lisbonne, ne donne pas à l’Union les moyens de faire face aux défis qui l’attendent et la capacité de décider à vingt-sept. Tous les Etats membres le savent bien. Il est de notre devoir d’en convaincre chaque citoyen.
Il est inéluctable parce que l’envie d’Europe n’est pas morte. Et, surtout, le besoin d’Europe est plus fort que jamais, dans tous les domaines, qu’il s’agisse du changement climatique, de l’énergie, de l’immigration concertée, de la compétitivité, de la protection des citoyens ou de l’affirmation d’une puissance diplomatique voire militaire dans un monde qui, lui aussi, a besoin d’une Europe forte, cohérente et unie.
Cela ne diminue en rien les mérites de ceux, au premier rang desquels le Président de la République Nicolas Sarkozy et la Chancelière allemande Angela Merkel, ont sorti l’Europe de l’ornière et permis de réaliser cet exploit : rédiger au terme de la Conférence intergouvernementale la plus brève de l’Histoire un traité pleinement satisfaisant, intégrant toutes les dispositions aptes à remettre l’Europe sur les rails de l’efficacité sans rouvrir la boîte de Pandore institutionnelle et insulter nos dix-huit partenaires qui avaient ratifié la Constitution.
Les avancées sont en effet considérables, et un peu inespérées pour ceux qui, comme le rapporteur, avaient assisté avec tristesse aux doutes européens qu’avaient provoqués les référendums de 2005.
Grâce au traité de Lisbonne, le Conseil de l’Union, doté d’une règle de majorité claire et pérenne, sera en mesure de décider à vingt-sept, et d’avancer, au rythme des groupes pionniers fortement encouragés, sans être freiné par les plus réticents. Le Parlement européen sera désormais sur un vrai pied d’égalité avec le Conseil dans l’adoption de la législation européenne, et élira directement le Président de la Commission. Une Commission aux effectifs resserrés mieux adaptés à une action cohérente sera en mesure de défendre avec vigueur l’intérêt général de l’Union. Et l’Europe sera, enfin, incarnée, grâce à son futur président du Conseil européen et, pour la politique étrangère, par un haut représentant rassemblant toutes les prérogatives extérieures de la Commission.
Mais n’oublions pas pour autant le prix qu’il a fallu payer pour relancer l’Europe.
Sur le fond, l’abandon de l’ambition constitutionnelle peut être regretté, mais, après tout, la République ne s’est-elle pas imposée en France sans le secours d’une Constitution formelle et charpentée et, au moins jusqu’en 1875, dans une réelle ambiguïté institutionnelle ? Dans le même esprit, les symboles de l’Union, tellement importants pour renforcer l’appropriation par les citoyens de leur maison commune, n’apparaîtront pas dans les traités. Cependant, là encore, les trois couleurs ont-elles eu besoin d’une loi pour s’installer dans le cœur des français et dans l’âme de la nation ?
C’est dans le détail des procédures que se sont logées les concessions les plus dangereuses. L’application de la règle de double majorité au Conseil prend presque dix ans de retard. Dix ans, deux législatures européennes, c’est long pour ceux qui connaissent les limites du traité de Nice. Le risque d’une Europe à la carte est accru, avec le précédent que constituent les dérogations (« opt-outs ») britanniques sur l’ensemble de l’espace de liberté, de sécurité et de justice et sur la Charte des droits fondamentaux. Qu’un citoyen français puisse invoquer ses droits européens auprès de ses juges lorsqu’un citoyen britannique ne le pourra pas, voilà une profonde entorse à l’idéal d’un destin partagé.
Il faut mesurer ce prix en comprenant bien qu’il serait plus élevé encore si d’aventure nous échouions à ratifier le traité de Lisbonne.
Il n’y a pas en effet de plan B mais une seule alternative claire : plus ou moins d’Europe. Pas le plus possible, car chaque Etat membre n’y est pas prêt et nous devons avancer au même pas. Mais bien le moins possible si l’on laisse l’Europe s’enferrer dans des querelles institutionnelles ou, pire, dans un cadre institutionnel imparfait et impropre à l’action, qui écarte d’elle ses citoyens impatients de la voir enfin répondre à leurs aspirations concrètes et quotidiennes. Les formules de l’« Europe par la preuve » pour les uns, de l’« Europe par les résultats » pour les autres, résument bien ce qui nous attend.
Mais pour administrer cette preuve, il nous faut donner à l’Europe les moyens d’avancer. Le traité de Lisbonne, en dépit de toutes ses imperfections, y parvient. C’est pourquoi il est une chance qu’il nous faut saisir, avec lucidité, conviction et enthousiasme.
Un « traité simplifié », pas un impossible « traité simple »
Qualifier de « simplifié » un traité de 152 pages, plus 112 pages de protocoles et déclarations peu accessibles aux praticiens sans parler des citoyens appelle quelques mises au point.
Si le traité de Lisbonne est « simplifié », cela ne veut pas dire qu’il soit « simple ».
Il n’est pas simple parce que la réalité qu’il décrit ne l’est pas, et qu’elle ne peut pas l’être. Le fonctionnement institutionnel de l’Union, comme celui de tous les systèmes institutionnels étatiques, a fortiori lorsqu’ils comportent des éléments de fédéralisme, est impossible à appréhender de manière simple.
Ce n’est d’ailleurs pas le moindre des mérites du traité que de clarifier des éléments décisifs du fonctionnement de l’Europe, grâce à son incarnation par un Président du Conseil européen, grâce à la clarification des procédures législatives alignées, sauf exception, sur la codécision Parlement et Conseil, et surtout grâce à la définition d’une règle de majorité au Conseil claire et légitime, proportionnée à la population des Etats, qui permettra de s’épargner à l’avenir des négociations algébriques pour déterminer le poids de chaque membre.
Mais le traité de Lisbonne est incontestablement « simplifié », à la fois dans ses ambitions, dans sa démarche et, à de nombreux égards, dans son contenu.
■ Le traité est simplifié dans ses ambitions, en ce qu’il ne cherche pas à définir un nouvel objectif de fond pour l’Union.
L’Acte unique de 1986 avait posé le principe et fourni les moyens de l’achèvement du marché commun. Le Traité de Maastricht de 1992 était allé plus loin encore, en créant une monnaie unique, en jetant les bases d’une politique étrangère commune et en intégrant la justice et les affaires intérieures dans la construction européenne.
Rien de tel dans le traité de Lisbonne, dont l’essentiel des innovations demeure de nature institutionnelle.
Un pas de géant est fait pour faciliter les prises de décision. Mais aucune nouvelle direction n’est donnée à la marche de l’Europe.
En cela, le traité de Lisbonne est dans la droite ligne des traités d’Amsterdam et de Nice.
A l’inverse, la nature même de la Constitution européenne, l’intégration de la Charte des droits fondamentaux dans le corps du texte, la consécration constitutionnelle des politiques européennes dans sa fameuse troisième partie représentaient des ruptures importantes.
■ En renonçant ainsi à l’ambition constitutionnelle, le traité est simplifié dans sa démarche. Il revient, après la tentative constitutionnelle de rassembler en un texte unique toutes les institutions, procédures et politiques de l’Union, à une forme plus traditionnelle d’adaptation des institutions et de modification des traités, sans en changer l’organisation générale.
■ Le traité de Lisbonne est enfin simplifié dans son contenu. D’une part, il s’efforce de « nettoyer » dans les traités fondateurs les références périmées (« Ecu » remplacé par « Euro », « marché commun » par « marché unique ») et les procédures disparates (est clairement exposée la procédure législative de droit commun). D’autre part, il modifie profondément le déroulé des traités en allant dans le sens d’une plus grande logique de lecture (au traité sur l'Union européenne les dispositions fondamentales et intergouvernementales, au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne les moyens et les procédures des politiques internes réorganisées par « blocs » cohérents). Le traité de Lisbonne lui-même, appelé à disparaître en se fondant dans les traités, ne comporte pas la lourde troisième partie de la Constitution. Il se concentre sur les modifications apportées par la Conférence intergouvernementale et ne reproduit pas le contenu de la Charte des droits fondamentaux, solennellement proclamée et publiée au Journal officiel de la Communauté. Au total, le traité sur l'Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne modifiés par le traité de Lisbonne seront beaucoup plus lisibles que le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne dans leur version actuelle.
Répondre aux attentes de ceux qui ont dit non à la Constitution européenne
Mais la question décisive est ailleurs. Le traité constitutionnel a failli à recueillir l’adhésion d’au moins deux peuples dont l’attachement à la construction européenne ne peut être mis en doute. En quoi le nouveau traité répond-il aux insatisfactions, aux déceptions et aux angoisses exprimées par tous ces citoyens européens qui ont choisi de tourner le dos à la Constitution ?
■ Répondre impose de poser un diagnostic, forcément sommaire et réducteur, sur les motifs de rejet de la Constitution européenne.
– Le premier motif, traditionnel, est l’angoisse de la perte d’identité nationale. Il ne faut pas négliger ce besoin d’appartenance à une communauté forgée au plus près de l’histoire dont la force est visible partout à l’échelle du continent.
– Un second, particulièrement efficace en France, est la crainte de la mondialisation que la libéralisation du marché intérieur européen exacerbe plus qu’elle ne la régule, les espoirs se reportant soit sur l’Etat national, dernier rempart contre les forces du marché, soit sur l’idéal d’une Europe sociale s’engageant dans la promotion de son modèle de société régulée.
– Un troisième, plus diffus mais prégnant, est l’inquiétude provoquée par la vitesse et l’ampleur des élargissements des années 2000, avec ses corollaires fantasmés de vague migratoire et de dumping social et fiscal.
– Une dernière, récurrente, est l’exaspération devant le déficit démocratique européen, le sentiment que les décisions, trop complexes pour être comprises, mal politisées et donc peu identifiables, s’imposent d’en haut, d’un Bruxelles omnipotent mais obscur dont la mécanique institutionnelle échappe à l’entendement commun.
■ Répondre à ces attentes, dans le peu de temps que laisse l’urgence de réformer le traité de Nice dont les imperfections sont désormais bien admises par tous, relevait de la gageure. Néanmoins, les Gouvernements des Etats membres s’y sont attelés dès qu’ils ont été remis du choc des référendums, la présidence allemande du Conseil jouant un rôle déterminant dans le dégagement des pistes de compromis. Et l’élection du Président de la République française a tout changé, en débloquant la situation grâce à sa proposition de traité simplifié.
Les innovations introduites par la conférence intergouvernementale (CIG) de 2007, très clairement balisées par le mandat précis, détaillé et limitatif adopté par le Conseil européen de Bruxelles des 21, 22 et 23 juin 2007, se sont concentrées sur les réponses à apporter aux préoccupations des citoyens.
– Ainsi, pour atténuer les craintes exprimées sur l’émergence d’un « super-Etat » européen se substituant progressivement aux Etats nationaux, le traité abandonne tout ce qui pouvait s’interpréter comme les prémisses d’un fédéralisme européen, même tempéré. Il accroît parallèlement les moyens de contrôle des Etats, en particulier de leurs parlements nationaux, pour veiller à la juste répartition des compétences.
– Pour apaiser l’inquiétude récurrente sur le déficit social d’une Europe trop exclusivement concentrée sur le démantèlement des barrières économiques à la mondialisation, le traité renforce les moyens et les objectifs de l’Europe sociale, grâce notamment à la reconnaissance du rôle de l’Union dans la « protection » de ses citoyens, au ravalement de la concurrence à son statut nécessaire de « moyen » et non de « fin » en soi de l’action politique et à l’affirmation de la nécessité de préserver des services publics de qualité élevée et d’inspiration nationale.
– Pour mieux contenir les craintes induites par l’accélération du rythme de l’élargissement, le traité, tout en reprenant les garanties prévues par la Constitution européenne, avec en particulier une information préalable de chaque parlement, dispose dans le nouvel article 34 du TUE que les « critères d’éligibilité approuvés par le Conseil européen » doivent expressément être pris en compte.
Or, ces critères, dit de Copenhague, incluent des principes démocratiques et d’Etat de droit, la capacité administrative et économique de l’Etat candidat à absorber l’acquis communautaire et à s’intégrer au marché unique mais aussi « la capacité de l’Union à assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l’élan de l’intégration européenne ».
– S’agissant de l’exigence démocratique, relevons que beaucoup avait été fait avec le traité constitutionnel, et qu’il n’était guère possible d’aller plus loin sans risquer de remettre en cause toutes les avancées obtenues en 2004. Remarquons aussi le paradoxe que le seul traité négocié selon une procédure résolument démocratique, avec la Convention de 2002, sera le seul traité à ne jamais voir le jour, et qu’il aura fallu recourir au dispositif le plus intergouvernemental et le moins transparent qui soit, une conférence intergouvernementale à laquelle n’était invité aucun parlementaire national, pour sortir de l’impasse. Citons enfin cette phrase de Jacques Delors, qui dit l’essentiel : « Il est erroné scientifiquement de faire peser sur l’Europe le désenchantement démocratique et la crise du politique. Ce sont des facteurs qui travaillent dans nos nations même et on ne peut pas demander à l’Europe de tirer le remède miracle ».
Les « non » français et néerlandais ont scellé le sort de la démarche constitutionnelle européenne.
Cette démarche reposait précisément – et principalement, puisqu’elle prenait concrètement la forme juridique d’un traité international – sur la force symbolique de la proclamation d’une Constitution, élaborée par une Convention dont la composition reflétait fidèlement les différents niveaux de représentation démocratique des peuples et non plus exclusivement dans le cénacle des négociations intergouvernementales.
Dès lors, son rejet par des citoyens européens, en la privant de la légitimité d’un consentement populaire, a fermé la porte constituante.
La négociation d’une nouvelle Constitution, qui aurait impliqué un long travail impliquant la réunion d’une autre Convention, contrevenait à la nécessité urgente d’adapter les institutions à l’Union à vingt-sept. En tout état de cause, les Etats membres ne souhaitaient manifestement pas remettre sur le métier un tel ouvrage. Il aurait été possible de limiter la Constitution aux seules dispositions institutionnelles (la première partie) et de conserver les dispositions matérielles (la troisième partie) dans les traités actuels. Mais cette solution s’est heurtée à l’hostilité de certains Etats membres (en particulier le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la République tchèque) désireux de renoncer à toute analogie constitutionnelle.
Dès lors, un consensus s’est rapidement dessiné pour abandonner le qualificatif de Constitution et la fusion en un seul texte des traités antérieurs et pour renoncer à toutes les dispositions pouvant s’interpréter comme des « prémisses » d’un Etat fédéral.
a) Des amendements aux traités fondateurs cependant profondément réorganisés
Le traité de Lisbonne ne se substitue donc pas aux traités fondateurs qu’il se borne à amender et à profondément réorganiser.
En cela, il est un traité de « facture traditionnelle », identique dans sa forme juridique à l’Acte unique européen, au traité d’Amsterdam ou au traité de Nice. Son article 1er comprend ainsi les modifications apportées au Traité sur l’Union européenne (TUE), son article 2 celles apportées au Traité instituant les Communautés européennes (TCE), son article 4 celles relatives aux protocoles annexés aux traités, tandis que les articles 3, 5, 6 et 7 reprennent les traditionnelles dispositions finales (durée illimitée, entrée en vigueur au 1er janvier 2009 sous réserve de la ratification par tous les Etats membres, dépôt des instruments).
Le traité de Maastricht, garde son nom de « Traité sur l’Union européenne », tandis que le traité de Rome est renommé « Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne » (TFUE).
Afin de respecter l’exigence de lisibilité qui avait inspiré les conventionnels de 2002, le Traité sur l’Union européenne, de format plus ramassé (55 articles), regroupe les dispositions de portée générale qui s’approchent le plus de la matière habituellement traitée par les constitutions (pour l’essentiel la première partie du Traité constitutionnel), comme la définition des valeurs, des objectifs et des compétences de l’Union, la présentation de ses institutions et la définition des modalités d’adhésion, de retrait et de participation des Etats membres à l’Union. L’essentiel serait ainsi plus aisément consultable par les citoyens européens.
Le TUE traite aussi des questions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune en raison de son statut particulier à dominante intergouvernementale.
Le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne pour sa part reprend les dispositions du Traité instituant la Communauté européenne en présentant dans le détail les politiques de l’Union (la troisième partie du traité constitutionnel) et les modalités des prises de décision.
La structure en piliers de l’Union est ainsi abandonnée, l’ensemble des politiques européennes – à l’exception de la politique étrangère – relevant désormais d’une seule et unique méthode, la méthode jusqu’ici appelée communautaire. En conséquence, la « Communauté européenne » est remplacée par l’« Union », dotée de la personnalité juridique. Il n’y a plus qu’une seule et même Europe.
b) La Charte des droits fondamentaux non intégrée aux traités mais dotée d’une valeur juridique contraignante
■ L’intégration au corps même de la Constitution européenne de la Charte des droits fondamentaux, signée et solennellement proclamée par le Conseil, le Parlement européen et la Commission lors du Conseil européen de Nice des 7 et 8 décembre 2000, conférait indéniablement un contenu de nature constitutionnelle au traité. Logiquement, en abandonnant la démarche constitutionnelle, les chefs d’Etat et de gouvernement ont jugé inutile d’inscrire son détail dans le texte des traités modifiés.
Pour autant, l’article 6 du TUE dans sa rédaction proposée par le traité de Lisbonne lui donne valeur juridique contraignante en précisant que « l’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux […] laquelle a même valeur juridique que les traités », tout en précisant que ces droits doivent être interprétés conformément aux explications de la CIG de 2004, marginalement complétées par la CIG de 2007, visées dans la Charte. En outre, un second alinéa, nouveau, précise que « les dispositions de la Charte n’étendent en aucune manière les compétences de l’Union telles que définies par les traités » ce qui renforce la portée de l’article 51 de la Charte qui précisait déjà que leur respect s’impose aux institutions, organes et agences de l’Union et aux Etats membres « uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union ».
Cependant, comme il sera vu infra, le protocole no 7 dispense le Royaume-Uni et la Pologne d’une application contraignante de la Charte en précisant que cette dernière « n’étend pas la faculté de la Cour de justice de l’Union européenne, ou de toute juridiction du Royaume-Uni ou de la Pologne, d’estimer que les lois, règlements ou dispositions, pratiques ou actions administratives du Royaume-Uni ou de la Pologne sont incompatibles avec les droits, les libertés et les principes fondamentaux qu’elle réaffirme ».
A la demande des représentants du Parlement européen à la CIG de 2007, le Conseil européen des 18 et 19 octobre a décidé que la Charte soit solennellement proclamée le 12 décembre 2007 par le président du Conseil, le président du Parlement européen et le président de la Commission et publiée dans la partie législative du journal officiel de la Communauté. Cette proclamation a effectivement eu lieu à Strasbourg le 12 décembre dernier.
■ Toujours dans le souci de garantir aux Etats membres la maîtrise des droits que l’Union garantit à ses citoyens, si l’article 6 dans sa nouvelle rédaction du TUE reprend l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme prévue dans la Constitution européenne, elle demeure subordonnée à une décision du Conseil statuant à l’unanimité, approuvée par le Parlement européen et ratifiée par chaque Etat membre.
2) La renonciation aux prémisses d’un Etat fédéral
Dans le même esprit, la Conférence intergouvernementale (CIG) de 2007 a écarté toutes les dispositions et les notions qui, parce qu’elles se rapprochaient du corpus étatique traditionnel, pouvaient s’interpréter comme les fondations de la construction d’un super-Etat fédéral européen.
■ Disparaissent ainsi les termes de « Constitution », de « ministre des affaires étrangères » qui devient le « haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ». De même, les « règlements » et les « directives » ne deviendront pas des « lois » et « lois cadres » européennes.
■ De manière plus cruelle pour les plus fervents partisans de l’intégration européenne, les symboles de l’Union (le drapeau, l’hymne, la devise (« l’Union dans la diversité ») la monnaie et la journée de l’Europe du 9 mai), définis à l’article I-8 de la Constitution, ne sont pas repris. Cela ne signifie pas pour autant qu’ils disparaissent. Tous, à l’exception de la devise forgée pour la circonstance, ont déjà été reconnus pas les institutions européennes : le drapeau, l’hymne et la journée ont été adoptés par le Conseil européen de Milan en juin 1985 et l’euro est consacré dans les traités.
Le rapporteur regrette l’abandon d’une des rares dispositions des textes aptes à renforcer la proximité affective des citoyens avec l’Union, reprise cependant dans une déclaration signée par seize Etats membres, sur la base d’une initiative allemande. Mais, comme l’écrivait Stefan Zweig en 1932, « une vraie conviction n’a pas besoin d’être confirmée par la réalité pour se savoir juste et vraie. Il ne peut être défendu à personne de rédiger lui-même dès aujourd’hui sa carte d’identité d’Européen, de se dire citoyen d’Europe et, malgré les frontières, de considérer fraternellement comme unité notre monde multiple ».
■ Enfin, si le traité reprend, comme il sera vu infra, la définition et la répartition des compétences arrêtées par la CIG de 2004, il renonce à clarifier la nature de l’Union en écartant le principe novateur de double légitimité (Etat et citoyens) de l’Union posé par l’article I-1 du traité constitutionnel selon lequel l’Union est « inspirée par la volonté des citoyens et des Etats d’Europe de bâtir leur avenir commun ». De même, la primauté du droit européen sur le droit national ne figure plus dans le corps du traité, mais simplement dans une déclaration, sans valeur juridique contraignante, rappelant la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, renommée Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). Seule subsiste du préambule de la Constitution l’évocation des « héritages culturels, religieux et humanistes de l’Europe » qui avait fait couler tant d’encre.
3) Une protection renforcée des compétences des Etats membres
a) Une répartition claire et d’interprétation stricte des compétences de l’Union
Le traité de Lisbonne « durcit » fortement la répartition des compétences posées par la Constitution européenne en circonvenant clairement le champ d’action de l’Union.
De manière générale, l’article 5 du TUE dans sa nouvelle rédaction reprend à la forme négative, plus restrictive, la formulation du traité constitutionnel en disposant que « l’Union n’agit que dans les limites des compétences que les Etats membres lui ont attribués dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent. Toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux Etats membres ». Pour fixer encore plus rigoureusement les choses, une déclaration no 28 – sans valeur juridique cependant – à l’initiative de la République tchèque précise que « toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux Etats membres », ce qui relève de l’évidence.
Sous cette réserve de la compétence d’attribution qui réserve la « compétence de la compétence » aux Etats nationaux, les articles 2 à 6 TFUE dans leur nouvelle rédaction décrivent, à l’image du traité constitutionnel, les trois catégories de compétences de l’Union.
■ Les compétences exclusives sont celles dans lesquelles l’Union est seule compétente pour légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants, sauf actes d’exécution et habilitations spécifiques. Ces compétences exclusives sont :
– l’union douanière ;
– l’établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur ;
– la politique monétaire pour les Etats membres dont la monnaie est l’euro ;
– la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche ;
– la politique commerciale commune.
■ Les compétences partagées sont celles pour lesquelles les Etats membres demeurent compétents dans la mesure où l’Union n’a pas décidé d’intervenir. La CIG de 2007, à la demande en particulier de la République tchèque, s’est attachée à encadrer avec vigueur la répartition de ces compétences partagées :
– en excluant tout droit de préemption d’un domaine par les initiatives communautaires intervenant en son sein, grâce à l’adoption d’un protocole no 8 sur l’exercice des compétences partagées qui précise que « lorsque l’Union mène une action dans un certain domaine, le champ d’application de cet exercice de compétence ne couvre que les éléments régis par l’acte de l’Union en question et ne couvre donc pas tout le domaine » ;
– en posant explicitement le principe de la réversibilité des compétences. Si l’article 2 précité du TFUE reprend la formulation du traité constitutionnel qui prévoyait que « les Etats membres exercent leur compétence dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne [ou] dans la mesure où l’Union a décidé de cesser d’exercer la sienne », la déclaration no 28 précitée précise que ce dernier cas de figure « peut se produire lorsque les institutions compétentes de l’Union décident d’abroger un acte législatif, en particulier en vue de mieux garantir le respect constant des principes de subsidiarité et de proportionnalité ». Si la CIG de 2007 n’est pas allée aussi loin que le réclamait la République tchèque, qui souhaitait que le Conseil puisse contraindre la Commission à lui soumettre un projet d’abrogation d’acte législatif, au mépris de son monopole d’initiative, elle a cependant prévu, dans la déclaration précitée qui ne dispose pas, il faut le rappeler, d’une valeur juridique contraignante, que « la Commission déclare qu’elle accordera une attention particulière à ce type de demande » formulée par le Conseil.
Les compétences partagées sont ensuite décrites à l’article 4 du TFUE modifié, s’appliquant aux domaines suivants :
– le marché intérieur ;
– la politique sociale, pour les aspects définis dans le présent traité ;
– la cohésion économique, sociale et territoriale ;
– l’agriculture et la pêche, à l’exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer ;
– l’environnement ;
– la protection des consommateurs ;
– les transports ;
– les réseaux transeuropéens ;
– l’énergie ;
– l’espace de liberté, de sécurité et de justice ;
– les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, pour les aspects définis dans le traité.
■ Le traité de Lisbonne reprend ensuite à l’identique la liste des compétences d’appui pour lesquelles l’Union ne peut mener des actions que pour appuyer, coordonner ou compléter l’action des Etats membres. Les domaines de ces actions sont, dans leur finalité européenne :
– la protection et l’amélioration de la santé humaine ;
– l’industrie ;
– la culture ;
– le tourisme ;
– l’éducation, la formation professionnelle, la jeunesse et le sport ;
– la protection civile ;
– la coopération administrative.
b) Un « durcissement » de la procédure de contrôle de subsidiarité confiée aux parlements nationaux
Afin de protéger les compétences des Etats membres, le traité de Lisbonne accroît sensiblement l’efficacité du dispositif de contrôle de la subsidiarité, dit d’alerte précoce, inventé par la CIG de 2004. Rappelons qu’en vertu du principe de subsidiarité, qui serait défini à l’article 5 du TUE modifié en reprenant les dispositions de l’actuel article 5 du TCE, « l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union ».
Les parlements nationaux disposeront de huit semaines (et non plus six) pour adresser des avis à la Commission sur les projets d’actes législatifs européens qu’elle devra obligatoirement leur soumettre dès leur publication. La brièveté du premier délai, qui s’accommodait mal de l’encombrement des ordres du jour des assemblées et des divergences entre calendriers nationaux et européens, affaiblissait la procédure en réduisant la faculté des parlementaires à se saisir des textes intervenant dans les périodes d’intense activité politique.
L’essentiel est cependant que la portée des avis des parlements nationaux est très significativement accrue. Le « carton jaune » prévu par le protocole sur la subsidiarité annexé au traité constitutionnel est maintenu : si un tiers (ou un quart pour les actes intervenant dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice) des parlements nationaux conteste la conformité d’un projet d’acte législatif européen à la subsidiarité, la Commission devra revoir son projet et motiver son maintien éventuel. Mais s’y ajoute un « carton orange », selon lequel le Conseil et le Parlement européen, en première lecture, devront se prononcer sur la conformité à la subsidiarité d’un projet d’acte contesté par la moitié des parlements nationaux. Ils pourront le rejeter à la majorité de 55 % des membres du Conseil ou de la majorité des voix exprimées au Parlement européen.
Le traité de Lisbonne accorde une place particulière à l’Europe sociale et comporte des avancées importantes par rapport au traité constitutionnel.
1) La reprise des acquis du traité constitutionnel
En premier lieu, il reprend l’ensemble des progrès sociaux incorporés dans la Constitution européenne, dont il ne faut pas méconnaître la portée.
a) Une économie sociale de marché tendant au plein emploi et au progrès social
S’agissant de l’orientation générale de l’action européenne, l’article 3 du TUE modifié qui définit les objectifs de l’Union reprend la formulation constitutionnelle de la recherche d’une « économie sociale de marché hautement compétitive qui tend au plein emploi et au progrès social », de la lutte contre « l’exclusion sociale et les discriminations » et de la promotion de « la justice et la protection sociale, l’égalité entre les femmes et les hommes [et] la solidarité entre les générations ».
Surtout, l’article 9 du TFUE modifié retranscrit la « clause sociale horizontale » proposée par la CIG de 2004 qui prévoit que « dans la définition et la mise en œuvre de ses politiques et actions, l’Union prend en compte les exigences liées à la promotion d’un niveau d’emploi élevé, à la garantie d’une protection sociale adéquate, à la lutte contre l’exclusion sociale ainsi qu’à un niveau élevé d’éducation, de formation et de protection de la santé humaine ».
b) Le dialogue social européen
Le traité reconnaît par ailleurs l’importance du dialogue social au niveau européen en consacrant dans l’article 152 du TFUE modifié le « rôle des partenaires sociaux » et en mentionnant pour la première fois dans les traités le « sommet social tripartite pour la croissance et pour l’emploi » qui se tient traditionnellement au printemps. Dans le même esprit, le 3 de l’article 153 élargit la faculté accordée aux Etats membres de confier aux partenaires sociaux la mise en œuvre des directives et des dispositions issues d’un accord collectif à l’échelle européenne. Le Parlement européen sera désormais informé des accords conclus entre partenaires sociaux ainsi que des mesures prises par la Commission pour encourager la coopération entre les Etats membres (échanges de bonnes pratiques, évaluations…).
c) Vers un règlement général sur les services publics
Le traité de Lisbonne crée, à l’article 14 du TFUE modifié, une base juridique spécifique pour les services d’intérêt économique général (SIEG) autorisant l’Union, lorsque ses législateurs le jugeront opportuns, à adopter un règlement transversal établissant les principes et fixant les conditions, « notamment économiques et financières » permettant à ces services « d’accomplir leurs missions », sans préjudice de la compétence exclusive des Etats membres de les fournir, les faire exécuter et les financer.
L’Union a jusqu’ici privilégié une approche sectorielle des services d’intérêt général, abordés sous l’angle de l’unification du marché commun et de la libéralisation de secteurs d’activité particuliers (télécommunications, postes, énergie). Ainsi, si la Commission et la Cour de justice ont progressivement dessiné le cadre applicable aux services publics, autorisant les compensations financières ou règlementaires permettant de couvrir le coût des obligations de service public (qu’elles prennent la forme d’une compensation entre activités rentables et non rentables assurées par le fournisseur du service ou celle d’une subvention ou d’une sur-tarification), les solutions empruntées n’ont pas obéi à un cadre général préalable décliné selon les secteurs, mais à une approche empirique, au coup par coup. Il sera désormais possible de faire autrement. S’il est vrai que la Commission actuelle s’est montrée peu désireuse de mettre en chantier cette législation transversale, il est néanmoins décisif que le traité prévoit et autorise cette possibilité, qui pourrait constituer, à terme, l’un des plus puissants encouragements au développement d’une Europe des services publics de qualité.
d) Quelques autres progrès épars
Si, au-delà de ces articles d’application générale, les avancées concrètes de l’Europe sociale se heurtent à l’absence d’une volonté commune des Etats membres, il est utile de relever :
– l’extension du vote à la majorité qualifiée aux mesures relatives aux prestations sociales des travailleurs migrants ;
– le recours possible, et désormais facilité comme il sera vu infra, aux coopérations renforcées dans tous les autres domaines de la politique sociale afin de surmonter les blocages inhérents à l’unanimité qui gouverne le secteur ;
– les droits sociaux garantis par le titre IV de la Charte des droits fondamentaux, qui seront juridiquement contraignants, qu’il s’agisse du droit à l’information et à la consultation des travailleurs dans l’entreprise, du droit de négociation et d’action collective, de la protection en cas de licenciement injustifié, des conditions de travail justes et équitables, de la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale, de la sécurité sociale et de l’aide sociale ou de l’accès aux services d’intérêt économique général. Les citoyens pourront désormais demander l’annulation des actes européens mettant en cause ces droits sociaux.
2) Des nouvelles avancées prometteuses
Le traité de Lisbonne va plus loin encore en posant des principes clairs et novateurs, dont l’efficacité juridique peut aujourd’hui être débattue mais qui seront autant de bases à partir de laquelle pourra se déployer, lorsqu’une volonté politique commune y pourvoira, une politique sociale européenne ambitieuse.
a) La concurrence, moyen et non plus fin en soi de l’action de l’Europe
A la demande de la France, la CIG de 2007 a retiré des objectifs que l’article 3 du TUE modifié assigne à l’Union la « concurrence libre et non faussée » ravalée ainsi au rang plus modeste des moyens de l’Union pour établir un marché commun.
Il est vrai que l’article 119 du TFUE modifié, reprenant l’article 4 du TCE dans sa rédaction actuelle, qui dispose que « l’action des Etats membres et de l’Union » demeure « conduite conformément au respect du principe d’une économie de marché ouverte où la concurrence est libre » et un nouveau protocole no 6 qui rappelle que le marché intérieur « comprend un système garantissant que la concurrence n’est pas faussée », garantiront la pérennité des pouvoirs de l’Union, en particulier ceux de la Commission, pour promouvoir une concurrence aussi libre que possible.
Cependant, en devenant non plus une fin en soi mais un moyen, parmi d’autres et susceptible désormais d’être confronté à d’autres l’aiguillon de la concurrence pourrait être atténué par la recherche d’un équilibre avec d’autres moyens aptes à satisfaire les autres objectifs de l’Union.
Bien sûr, la portée réelle de cette modification dépendra de son interprétation par les deux institutions au cœur des politiques européennes de la concurrence, la Commission et la Cour de justice. Il n’en reste pas moins possible, sinon probable, que la nouvelle intention clairement exprimée par le législateur suprême qu’est le rédacteur des traités devrait freiner une application brutale d’une concurrence irrespectueuse des équilibres sociaux de l’Union.
b) Le rôle reconnu de l’Europe dans la protection de ses citoyens
Une démarche comparable, impulsée par la France, a conduit la CIG a intégrer pour la première fois au sein des objectifs de l’Union dans ses relations avec le reste du monde la « protection de ses citoyens ». Là encore, la portée de cet amendement est politique, donnant une direction claire à l’Union sans préjuger des moyens qui seront employés, lorsque les institutions européennes en décideront et selon des modalités qu’elles détermineront, pour satisfaire à cet objectif.
Le progrès n’en demeure pas moins important puisqu’il met au cœur de l’Europe la nécessité de protéger les européens contre une mondialisation débridée ou déloyale au profit d’Etats bénéficiant d’avantages compétitifs disproportionnés induits par leurs carences sociales ou environnementales
Nombreux seront ceux à objecter que tant que les Etats membres ne trouveront pas d’accord sur les instruments concrets aptes à protéger leurs citoyens, l’objectif nouveau demeurera une déclaration d’intention sans réelle portée. Ce serait cependant méconnaître le sens de l’Histoire et la dynamique propre de la construction européenne : l’Union a toujours tendu dans le passé à épuiser le champ de ses compétences. En témoigne l’expérience de la construction du marché unique affirmée dans le traité fondateur et poursuivie sans relâche durant les cinquante dernières années. Qu’un consensus puisse se faire aujourd’hui pour reconnaître la nécessité de protéger ses citoyens est déjà un grand pas, et le voilà gravé dans le marbre des traités.
c) La reconnaissance de services publics nationaux de qualité élevée
Dans l’attente de l’édification d’une Europe sociale ambitieuse, les Etats membres ont veillé à plus clairement protéger leur compétence pour mettre en œuvre des services publics d’une qualité aussi élevée et conforme aux exigences de leurs citoyens que possible.
A cette fin, lorsque la Constitution se contentait de créer une nouvelle base juridique permettant l’adoption d’un instrument transversal fixant les principes communs applicables aux services économiques d’intérêt général (SIEG), le traité de Lisbonne introduit un protocole no 9, de même valeur juridique que les traités, reconnaissant le rôle essentiel et la grande marge de manœuvre des autorités nationales dans la mise en place des services d’intérêt général, la légitime disparité des besoins des populations et la nécessité de promouvoir un niveau élevé de qualité, de sécurité et d’accessibilité, l’égalité de traitement, l’accès universel et les droits des utilisateurs.
L’innovation principale du protocole est de dresser une barrière plus étanche contre les initiatives communautaires qui pourraient, notamment lorsqu’elles visent à renforcer la concurrence dans un secteur d’activité déterminé, mettre en péril la capacité des Etats membres à fournir à leurs citoyens des services publics d’une qualité qu’il leur appartient de définir, selon cependant des critères objectifs (accessibilité, moindre coût, égalité de traitement, etc.) qui garantissent qu’ils ne servent pas de prétexte à une rupture déguisée de la concurrence loyale.
L’équilibre entre concurrence et service public pourrait en être substantiellement modifié. Surtout, le traité de Lisbonne marque l’attachement profond des Etats membres à persévérer dans le maintien ou la mise en place de services publics ambitieux.
Pour parvenir à un accord unanime, les plus enthousiastes dans la marche vers l’intégration ont dû faire de réelles concessions aux plus eurosceptiques, qui induisent autant de risques pour la construction européenne.
1) Dix ans de plus pour le traité de Nice ? Les retards dans l’application de la double majorité
a) La double majorité attendra 2017
La concession la plus significative est le report à 2017 de l’entrée en vigueur effective de la règle de la majorité qualifiée au sein du Conseil.
S’il ne fallait retenir qu’une mesure qui justifie, à elle seule, l’approbation du traité de Lisbonne, ce serait la définition d’une règle légitime et pérenne de majorité au sein du Conseil. La règle de double majorité, selon laquelle les actes de l’Union sont adoptés lorsqu’ils recueillent l’adhésion de 55 % des Etats membres représentant au moins 65 % de la population de l’Union (contre 74 % des voix attribués aux Etats membres dans le traité de Nice) simplifie considérablement la prise de décision. Elle est plus légitime car directement lié au critère objectif de la population. Elle est plus durable en permettant de s’épargner à l’avenir de négociations laborieuses pour (re)définir le poids de chaque Etat. Et remarquons aussi qu’elle est plus favorable pour les « grands » pays, dont la France.
Or, l’accord de Bruxelles du 22 juin 2007 s’est principalement fait, face à l’hostilité de la Pologne à la double majorité, sur l’aménagement d’un délai transitoire repoussant de 2006, prévue dans la Constitution européenne, à 2014 voire 2017 l’application effective de la nouvelle règle.
Le traité de Lisbonne prévoit ainsi une mise en œuvre progressive en trois phases :
– la pondération du traité de Nice sera maintenue jusqu’au 31 octobre 2014 ;
– entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017 la double majorité régira les décisions du Conseil sauf si un Etat membre demande l’application de la pondération du traité de Nice ;
– la double majorité deviendra la seule règle à partir du 1er avril 2017.
Dans la pratique, le recours au vote, conçu plutôt comme une « arme de dissuasion », est très rare au sein du Conseil.
Les négociations dépendent plutôt de la perception que chaque Etat membre se fait de son aptitude réelle à parvenir à bloquer une décision. Dans cet esprit, les avancées sont possibles lorsque les Etats réticents, conscients de ne pouvoir rassembler une minorité suffisante pour empêcher une décision, renoncent à s’enfermer dans une posture inutile d’hostilité sans concession et préfèrent s’attacher à rapprocher la décision finale de leurs vues.
Ce mode de fonctionnement rend probable que les membres du Conseil continueront jusqu’en 2017 de raisonner selon le système de pondération du traité de Nice, qui définira dans les faits la vraie minorité de blocage permettant d’obérer les décisions.
L’adoption des actes les plus débattus demeurera ainsi ralentie par la nécessité de rallier une très large majorité des Etats.
En outre, il faudra procéder à une nouvelle pondération des voix des Etats membres susceptibles d’adhérer à l’Union avant 2017, ce qui ne manquera pas d’induire des négociations difficiles que la nouvelle règle avait pour objet de prévenir.
b) Un droit de veto temporaire reconnu aux Etats membres en minorité : le mécanisme de Ioannina
Toujours à l’initiative principale de la Pologne et afin d’atténuer l’effet couperet de la double majorité la CIG de 2007 a défini une procédure de veto temporaire pour les Etats mis en minorité au Conseil en réactivant et précisant le mécanisme dit de Ioannina, héritier du compromis de Luxembourg de 1966, adopté en 1994 à la demande de l’Espagne lors du passage de l’Union européenne de 12 à 15 membres.
Ce compromis permet à la Présidence du Conseil de procéder à une nouvelle délibération, au terme d’un délai « raisonnable » (mais non précisément défini), d’un texte soumis à un vote à la majorité qualifiée lorsque des Etats membres approchant de la minorité de blocage sans l’atteindre le demandent.
En raison du maintien à titre subsidiaire des règles du traité de Nice, les seuils d’invocation sont fixés à un niveau élevé jusqu’en 2017. Les Etats requérants devront représenter au moins 75 % de la population ou 75 % du nombre d’Etats membres nécessaires à la constitution d’une minorité de blocage
Ces seuils seront cependant très significativement abaissés par la suite. Les pourcentages passeront en effet à au moins 55 % de la population ou au moins 55 % du nombre d’Etats par rapport aux 35 % ou aux 45 % constituant la minorité de blocage.
Il faut rappeler que le traité constitutionnel recourait à ce mécanisme mais, d’une part, avec des seuils plus exigeants (75 %) et, d’autre part, de manière transitoire, le Conseil devant réfléchir aux moyens d’y mettre fin à partir de 2014.
■ Le mécanisme de Ioannina n’est en aucun cas un droit de veto absolu qui aboutirait à faire passer, à partir de 2017, les seuils effectifs de majorité qualifiée de 55 % à 75 % des Etats et de 65 % à 81 % de la population (voir le graphique ci-dessus). En effet, le projet de décision du Conseil prévu à la déclaration no 4 du traité de Lisbonne rappelle que la constitution des « super-minorités » de blocage au sens de Ioannina interrompt la prise de décision au Conseil pour « un délai raisonnable ». Surtout, face aux divergences importantes entre les Etats membres sur l’interprétation du caractère raisonnable du délai, la Pologne avançant la durée inacceptable de deux ans et demi, la CIG a ajouté qu’il ne saurait « porter préjudice aux limites obligatoires de temps fixées par le droit de l’Union ». Cette précision est décisive. Le délai d’examen du Conseil est en effet généralement expressément limité par les traités. C’est en particulier le cas de la codécision qui oblige le Conseil à se prononcer dans les trois mois qui suivent le dépôt de la proposition.
■ Une deuxième difficulté s’est élevée s’agissant du statut juridique de ce compromis. Comme il a été vu, les déclarations annexées au traité n’ont pas de valeur juridique, à la différence des protocoles qui disposent du même statut que les traités eux-mêmes.
Dès lors, le mécanisme de Ioannina revêt la forme d’une simple décision du Conseil applicable à compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne qui peut être modifiée à la majorité qualifiée.
Afin de faire droit à l’exigence polonaise de garantir la pérennité du dispositif sans pour autant l’inscrire dans le marbre des traités et des protocoles la CIG a adopté un protocole n° 11 bis précisant que la décision de modifier le mécanisme devra être précédée d’un débat au Conseil européen qui statue par consensus. Ainsi protégé par son statut de droit primaire, le protocole garantit que le mécanisme ne pourra être modifié face à l’hostilité d’un seul Etat membre.
■ Il est dès lors raisonnable de penser que le compromis de Ioannina sera désormais un élément permanent tempérant la règle de la double majorité. Il est vrai qu’il n’en contrarie pas les effets, puisque le blocage ne peut être que temporaire. Mais il constitue un élément de ralentissement potentiel des travaux du Conseil qui va manifestement à l’encontre de l’objectif d’une prise de décision diligente et efficace.
2) Une Europe à la carte ? Les « opt-outs » britanniques
■ Les protocoles accompagnant le traité de Lisbonne accordent au Royaume-Uni et à l’Irlande, laquelle avait dans un premier temps réservé sa position, le droit de ne pas participer (« opting-out ») à l’ensemble de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Ils jouissent de cette faculté pour toutes les mesures de la justice et des affaires intérieures déjà communautarisées, c’est-à-dire intégrées dans les procédures de droit commun. Elle est donc ainsi étendue à la coopération judiciaire en matière pénale et à la coopération policière qui relevait jusqu’alors du troisième pilier de l’Union, intergouvernemental et donc soumis à l’unanimité, que le traité de Lisbonne communautarise.
En la matière, comme pour l’espace sans frontière de Schengen, le principe fixé par le protocole no 4 annexé au TFUE est que les deux Etats ne participent pas à l’adoption des mesures proposées dans le chapitre IV sauf s’ils notifient au président du Conseil, dans les trois mois qui suivent la présentation à l’institution du projet, leur souhait d’intégrer l’action envisagée. Ainsi, la dérogation est permanente et par principe, avec libre droit de participation (« opt-in ») à la carte.
Ce mécanisme de présomption de dérogation et de libre inclusion pour toutes les mesures relevant de la justice et des affaires intérieures peut être étendu, à sa demande, au Danemark, qui relève en attendant d’une dérogation permanente et globale, selon laquelle il ne participe à aucune mesure dans ce domaine sauf s’il renonce au bénéfice de son protocole et, dans ce cas, doit participer à toutes les avancées dans les mêmes conditions que ses partenaires.
Ce régime du « rien ou tout » est d’ailleurs celui qui s’applique aux Etats qui n’ont pas adopté l’euro et au Danemark pour toutes les mesures relevant de la citoyenneté, l’Union économique et monétaire (UEM) et la politique de défense.
Il est important de bien saisir la différence entre les deux modalités de dérogation.
Le « tout ou rien », aménagé dans le cas du Danemark pour répondre aux préoccupations de ses citoyens qui avaient rejeté en 1992 le traité de Maastricht, crée certes une Europe à géométrie variable, mais il n’affecte pas l’action des autres Etats membres qui participent au domaine faisant l’objet de la dérogation. En revanche, les participations « à la carte » permettent à l’Etat membre qui en bénéficie de pouvoir peser sur les décisions adoptées puisqu’il conserve le droit d’y participer lorsqu’il le souhaite. Le risque d’une Europe à plusieurs vitesses est dans ce dernier cas aggravé par le risque d’une Europe fragmentée, dont l’action perd en lisibilité voire en cohérence et dont l’efficacité peut être obérée par le comportement d’un seul Etat.
■ Pour faire face à cette difficulté, l’essentiel des débats de la CIG de 2007 a porté sur les modalités concrètes d’exercice des droits à participation (« opt-ins ») du Royaume-Uni, de l’Irlande et du Danemark aux mesures prises dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice.
L’enjeu était de parvenir à maintenir la cohérence et l’efficacité opérationnelle des mesures entreprises dans ces deux cadres dans les cas où le Royaume-Uni, l’Irlande ou le Danemark auraient accepté de participer à une mesure initiale mais refuseraient de participer à une mesure de développement de la première mesure. Par exemple, le Conseil s’est entendu en juin 2007 pour mettre en œuvre au niveau européen les principaux éléments de l’accord de Prüm de 2005, en prévoyant notamment que les services de police des Etats membres devront relier leurs bases de données ADN. Si, à l’avenir, la majorité décidait de créer une base de données centralisée sans que le Royaume-Uni accepte d’y participer, comment maintenir à la fois un système décentralisé pour un pays et un système centralisé pour tous les autres ? De même, dans l’espace de Schengen, comment serait-il possible de gérer la participation d’un Etat au système informatisé de gestion des frontières et son refus de participer à une mise à niveau ou une amélioration du système ?
Une solution radicale aurait pu être de réintroduire des éléments de « tout ou rien ». Dans cette logique, les autorités britanniques ont accepté en 2000 de participer de manière irrévocable à l’acquis de l’espace sans frontière de Schengen et à l’ensemble de ses développements.
Une approche plus nuancée a été retenue par la CIG. Les Etats membres participant à des mesures de l’espace de liberté, de sécurité et de justice ou à l’espace de Schengen pourront décider d’exclure le Royaume-Uni ou l’Irlande des mesures initiales auxquelles ces derniers ont participé lorsqu’ils refusent de participer aux mesures de développement.
Cette décision relèvera du Conseil, statuant à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission, avec une clause d’appel au Conseil européen. Il lui appartiendra cependant de tenir compte de la nécessité de la « participation maximale » du Royaume-Uni à l’acquis communautaire.
■ Dans le même esprit, le Conseil européen a agréé l’aménagement par les experts juridiques de dispositions transitoires s’agissant de la compétence de la Cour de justice et de la Commission à l’égard des mesures anciennement adoptées au titre du troisième pilier (coopération judiciaire et policière en matière pénale).
Celles-ci et les mesures de mise en œuvre dans les Etats membres sont actuellement exclues des procédures d’infraction pour manquement des articles 226 et suivants du TCE. Un protocole fixe une période transitoire de cinq ans avant que les compétences des institutions soient élargies, le Royaume-uni se voyant reconnaître là encore un opt-out de ce contrôle entraînant cependant l’annulation de sa participation aux mesures adoptées.
■ De toute évidence, ces dérogations complexes affaiblissent la cohérence de l’Union. Elles étaient cependant inéluctables car elles conditionnaient l’adhésion de leurs bénéficiaires à l’ensemble du traité. Le risque n’en est pas moins élevé que le fossé se creuse entre les nombreux Etats membres partisans de l’intégration pour faire face aux nouveaux défis et les plus réticents qui rejettent la poursuite de l’intégration communautaire pour traiter ces questions tout en se conservant prudemment la possibilité de changer d’avis « à la carte ».
Il est aussi possible d’être plus optimiste en observant que, le temps faisant, les plus réticents semblent évoluer dans leur position et que les « opt-ins » sont dans les faits plus contagieux que les « opt-outs », ce qui préjuge plutôt favorablement de l’attractivité de l’intégration.
En témoigne la déclaration unilatérale de l’Irlande accompagnant le traité de Lisbonne dans laquelle elle fait part :
– de « sa ferme intention d’exercer le droit qui lui est conféré […] de prendre part, autant que possible, à l’adoption de mesures relevant [l’espace de liberté, de sécurité et de justice en particulier] dans le domaine de la coopération policière » ;
– de son « intention de revoir le fonctionnement [des dispositions du protocole à son égard] dans un délai de trois ans à compter de l’entrée en vigueur du traité ».
En témoigne aussi la volonté exprimée par le Gouvernement danois de remettre en cause, le cas échéant par référendum, ses dérogations permanentes.
Le traité de Lisbonne est fruit de la nécessité, à la rencontre de deux exigences : résoudre une fois pour toute la crise institutionnelle qui obsède l’Europe depuis une dizaine d’années sans remettre en cause l’équilibre politique très délicat auquel étaient parvenus les Etats membres lors de la Convention de 2002 puis la Conférence intergouvernementale de 2004.
Sortir de l’impasse du traité de Nice
Le rapporteur a remarqué en introduction que le traité est « indispensable ». Cette remarque forte doit être étayée. L’essentiel tient à ce que le traité de Nice qui gouverne depuis 2004 le fonctionnement de l’Union a montré de fortes limites susceptibles de freiner durablement la construction européenne. A vrai dire, la « règle fondamentale » de l’Union est insatisfaisante depuis une dizaine d’années. En témoigne la rapidité avec laquelle nos institutions sont régulièrement réformées : le traité de Nice, négocié en 2000, n’avait suivi que de trois années le traité d’Amsterdam. Et moins d’un an plus tard, le Conseil européen de Laeken relançait des discussions institutionnelles à peine closes pour adapter l’Union à ses nouvelles dimensions et au siècle naissant.
Il serait excessif de dire que l’Europe est aujourd’hui bloquée et incapable d’agir. La Commission présidée par M. José Manuel Barroso continue à promouvoir un agenda législatif dynamique et ambitieux. Le Conseil fonctionne, prend des décisions et trouve des compromis. La qualité de la contribution du Parlement européen aux textes communautaires est sans cesse croissante.
L’Europe avance. Mais le traité de Nice l’enferme dans une impasse.
C’est qu’en effet nous approchons de très près des limites de ce que le système institutionnel du traité de Nice nous permet d’accomplir. Cela tient à ses profondes carences aujourd’hui évidentes.
■ La première est l’excessive rigidité du système de décision, en particulier au Conseil. A contre-courant de la marche européenne, le traité de Nice et les traités d’adhésion ont relevé le seuil de majorité au Conseil à 74 % des voix attribuées aux Etats membres. C’est beaucoup, sans doute trop. Cette majorité élevée ne pose pas de difficultés dans les domaines où les Etats membres souhaitent avancer au même pas. En cela, l’Europe continue à progresser, que ce soit dans l’unification du marché commun (directive postale par exemple) ou dans la pose des premiers jalons de l’espace judiciaire commun (reconnaissance mutuelle des peines, mandat d’arrêt, application commune des sanctions). Mais l’exigence d’un très haut degré de consensus freine indéniablement l’Union et affadit ses actions au moment même où le besoin d’Europe devient criant et appelle des choix ambitieux et efficaces. Il n’est ainsi pas possible aujourd’hui d’avancer substantiellement vers une gestion commune de l’immigration dans un système qui fait tant de place à l’obstruction des moins volontaires. De même, la modestie et la lenteur des décisions en matière de justice et d’affaires intérieures sont manifestement disproportionnées face aux enjeux d’une lutte efficace contre les crimes graves.
En dernière analyse, ce problème, que l’on découvre aussi dans le fonctionnement de la Commission dont l’inflation des membres peut parfois obscurcir la cohérence d’ensemble du programme législatif, est un problème de « taille ». Les institutions actuelles, conçues pour fonctionner à douze Etats, sont inadaptées à une Europe à vingt-sept dans laquelle les intérêts et les objectifs des Etats membres peuvent être considérablement divergents.
■ D’ailleurs, et c’est son deuxième grand défaut, le traité de Nice fait une part trop belle au carcan de l’unanimité qui étouffe les initiatives en matière de lutte contre le terrorisme et le crime organisé, d’intégration et de gestion des migrations avec les pays d’origine, de lutte contre le changement climatique… La politique étrangère peut parfois atteindre le paroxysme de l’impuissance liée à l’hégémonie du veto reconnu à chaque Etat membre.
■ De même, l’extrême complexité des procédures juridiques entrave l’action de l’Union dans ses relations avec le reste du monde. Par exemple, il est aujourd’hui nécessaire d’adopter trois actes successifs pour conclure un accord avec un pays tiers qui aborde les questions de délivrance des visas, de lutte contre la criminalité et de coopération dans les enceintes internationales. Dans le même ordre d’esprit, le fait qu’aucune coopération renforcée n’ait vu le jour dans le cadre prévu par les traités montre clairement qu’il y a, ici aussi, des progrès à faire.
■ Enfin, les référendums de 2005 ont montré sans appel que l’Europe ne parvient pas à résoudre son déficit démocratique dans sa forme actuelle. L’enchevêtrement des procédures, aggravé par l’existence de « piliers » aux modes de fonctionnement contraires, le rôle ambigu des institutions selon les domaines traités, la part trop faible voire inexistante laissée aux initiatives citoyennes et aux parlements nationaux, la concentration de l’efficacité institutionnelle vers les tâches les moins urgentes aux yeux des populations (concurrence, marché intérieur…) et la multiplication des obstacles procéduraux dans les plus décisives (terrorisme, immigration, innovation…), tout cela contribue à creuser le fossé entre l’Europe et ses peuples.
Ne pas rouvrir la boîte de Pandore institutionnelle
Ces carences sont graves, et elles comprometten