N° 512 - Rapport d'information de M. Pierre Lequiller, Mme Odile Saugues, MM. Émile Blessig, Christophe Caresche, Daniel Garrigue, Jérôme Lambert et Jean-Claude Fruteau déposé par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne sur des textes soumis à l'Assemblée nationale en application de l'article 88-4 de la Constitution du 26 octobre au 10 décembre 2007 (n° E 3666, E 3671, E 3677, E 3680 à E 3682, E 3684 à E 3690, E 3692, E 3693, E 3695, E 3698, E 3700, E 3705 à E 3713, E 3715, E 3716 et E 3719 à E 3722) et sur les textes nos E 3379, E 3383, E 3426, E 3441, E 3451, E 3582, E 3605 à E 3607, E 3610, E 3623, E 3629, E 3651, E 3652, E 3727, E 3730 et E 3733

N° 512

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIEME LEGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 décembre 2007

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),

sur des textes soumis à l'Assemblée nationale

en application de l'article 88-4 de la Constitution

du 26 octobre au 10 décembre 2007

(n^osE 3666, E 3671, E 3677, E 3680 à E 3682, E 3684
à E 3690, E 3692, E 3693, E 3695, E 3698, E 3700, E 3705
à E 3713, E 3715, E 3716 et E 3719 à E 3722)

et sur les textes n^os E 3379, E 3383, E 3426, E 3441, E 3451, E 3582, E 3605 à E 3607, E 3610, E 3623, E 3629, E 3651, E 3652, E 3727, E 3730 et E 3733,

ET PRÉSENTÉ

par M. Pierre LEQUILLER

et

Mme Odile SAUGUES et MM. Emile BLESSIG, Christophe CARESCHE,
Jean-Claude FRUTEAU, Daniel GARRIGUE et Jérome LAMBERT,

Député(e)s.

________________________________________________________________

(1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.

La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Thierry Mariani, Pierre Moscovici, vice-présidents ; MM. Jacques Desallangre, Jean Dionis du Séjour, secrétaires ; MM.Alfred Almont, Jérôme Bignon, Emile Blessig, Mme Chantal Brunel, MM. Christophe Caresche, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Daniel Fasquelle, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Jean-Claude Fruteau, Hervé Gaymard, Guy Geoffroy, Mmes Annick Girardin, Elisabeth Guigou, MM. Régis Juanico, Mme Marietta Karamanli, MM. Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Robert Lecou, Céleste Lett, Noël Mamère, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, Mme Odile Saugues, MM. André Schneider, Philippe Tourtelier, Gérard Voisin.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 5

EXAMEN DES TEXTES SOUMIS A L'ASSEMBLÉE NATIONALE 7

I – Commerce extérieur 19

II – Communications 41

III – Environnement 49

IV – Espace de liberté, de sécurité et de justice 59

V – Institutions européennes 83

VI – Pêche 105

VII – PESC et relations extérieures 113

VIII – Politique sociale 155

IX – Questions budgétaires et fiscales 161

X – Transports 169

XI – Questions diverses 199

ANNEXES 211

Annexe n° 1 : Bilan de l'examen des textes soumis à l'Assemblée nationale depuis le 20 juin 2007 213

Annexe n° 2 : Liste des textes adoptés définitivement ou retirés postérieurement à leur transmission à l'Assemblée nationale 217

Annexe n° 3 : Liste des textes restant en discussion 223

Annexe n° 4 : Echange de lettres concernant les textes ayant fait l’objet d’un accord tacite de l'Assemblée nationale 315

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Au cours de ses réunions des 28 novembre, 5, 11 et 19 décembre 2007, la Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne a examiné cinquante propositions ou projets d’actes européens qui lui ont été transmis par le Gouvernement au titre de l’article 88-4 de la Constitution. Ces textes touchent au commerce extérieur, aux communications, à l’environnement, à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, aux institutions européennes, à la pêche, à la politique étrangère et de sécurité commune et aux relations extérieures, à la politique sociale, aux questions budgétaires et fiscales, aux transports ainsi qu’à certaines questions diverses.

On trouvera ci-après, pour chaque document, une fiche d'analyse présentant le contenu de la proposition de la Commission européenne ou de l’initiative d’un ou de plusieurs Etats membres et la position prise par la Délégation.

Ces documents ont été présentés par le Président Pierre Lequiller et, en fonction du secteur d’activités, par MM. Emile Blessig, Christophe Caresche, Jean-Claude Fruteau, Daniel Garrigue, Jérôme Lambert et Mme Odile Saugues.

EXAMEN DES TEXTES SOUMIS
A L'ASSEMBLÉE NATIONALE

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SOMMAIRE DES TEXTES EXAMINÉS

Pages

E 3379 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 881/2004 instituant une Agence ferroviaire européenne 171

E 3383 Proposition de décision du Conseil portant création de l'Office européen de police (Europol) 61

E 3426 Projet de décision-cadre du Conseil concernant la reconnaissance et la surveillance des peines assorties du sursis avec mise à l'épreuve et des peines de substitution 69

E 3441 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur les redevances aéroportuaires 173

E 3451 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l'environnement par le droit pénal 51

E 3582 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 2004/2003 relatif au statut et au financement des partis politiques au niveau européen 85

E 3605 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil abrogeant la directive 87/372/CEE du Conseil concernant les bandes de fréquence à réserver pour l'introduction coordonnée de communications mobiles terrestres publiques cellulaires numériques paneuropéennes dans la Communauté 43

E 3606 Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concernant la sélection et l'autorisation de systèmes fournissant des services mobiles par satellite 45

E 3607 Proposition de décision du Conseil portant modification de la décision 2003/77/CE fixant les lignes directrices financières pluriannuelles pour la gestion des avoirs de la CECA en liquidation et, après clôture de la liquidation, des avoirs du Fonds de recherche du charbon et de l'acier 163

E 3610 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création d'une Fondation européenne pour la formation (refonte) 157

E 3623 Budget prévisionnel d'installation et de fonctionnement du C.SIS pour 2008 79

E 3629 Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant un régime simplifié de contrôle des personnes aux frontières extérieures, fondé sur la reconnaissance unilatérale par la Bulgarie, la République tchèque, Chypre, la Lettonie, la Hongrie, Malte, la Pologne, la Roumanie, la Slovénie et la Slovaquie de certains documents comme équivalant à leurs visas nationaux aux fins de transit par leur territoire. Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision n° 896/2006/CE établissant un régime simplifié de contrôle des personnes aux frontières extérieures, fondé sur la reconnaissance unilatérale par les Etats membres, aux fins de transit par leur territoire, de certains titres de séjour délivrés par la Suisse et le Liechtenstein 81

E 3651 Proposition de décision du Conseil concernant la conclusion de l'accord sous forme d'échange de lettres relatif à l'application provisoire du protocole fixant les possibilités de pêche et la contrepartie financière prévues par l'accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre la Communauté européenne et la République de la Guinée-Bissau pour la période du 16 juin 2007 au 15 juin 2011 107

E 3652 Proposition de règlement du Conseil relatif à la conclusion de l'accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre la Communauté européenne et la République de la Guinée-Bissau 107

E 3666 Proposition de Décision du Conseil relative à la signature et à l'application provisoire d'un protocole à l'accord de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République de Croatie, d'autre part, visant à tenir compte de l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne. Proposition de décision du Conseil et de la Commission relative à la conclusion du protocole à l'accord de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République de Croatie, d'autre part, visant à tenir compte de l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne 117

E 3671 Proposition de règlement du Conseil relatif à la conclusion de l'accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre la Communauté européenne, d'une part, et la Côte d'Ivoire, d'autre part 109

E 3677 Proposition de règlement du Conseil sur le commerce de certains produits sidérurgiques entre la Communauté européenne et la République du Kazakhstan 21

E 3680 Livre blanc : Ensemble pour la santé : une approche stratégique pour l'UE 2008-2013 201

E 3681 Proposition de règlement du Conseil relatif à la conclusion de l'accord sous forme d'échange de lettres relatif aux amendements modifiant le protocole fixant les possibilités de pêche et la contrepartie financière prévues dans l'accord entre la Communauté européenne et la République des Seychelles, pour la période allant du 18 janvier 2005 au 17 janvier 2011 111

E 3682 Proposition de décision du Conseil relative à la signature, au nom de la Communauté européenne, et à l'application provisoire de l'accord sous forme d'échange de lettres relatif aux amendements modifiant le protocole fixant les possibilités de pêche et la contrepartie financière prévues dans l'accord entre la Communauté économique européenne et la République des Seychelles, pour la période allant du 18 janvier 2005 au 17 janvier 2011 111

E 3684 (*) Projet d'action commune du Conseil .../.../PESC du ... relative à la mission de police de l'Union européenne (MPUE) en Bosnie-Herzégovine 121

E 3685 (*) Projet d'action commune 2007/.../PESC du Conseil du ... concernant le soutien aux activités de l'AIEA en matière de surveillance et de vérification en République populaire démocratique de Corée dans le cadre de la mise en oeuvre de la stratégie de l'UE contre la prolifération des armes de destruction massive 125

E 3686 Position commune du Conseil 2007/.../PESC du ... renouvelant les mesures restrictives instituées à l'encontre de la Côte d'Ivoire 129

E 3687 (*) Projet d'action commune du Conseil modifiant et prorogeant l'action commune 2006/623/PESC du Conseil concernant la création d'une équipe de l'UE chargée de contribuer à la préparation de la mise en place éventuelle d'un bureau civil international au Kosovo incluant un représentant spécial de l'Union européenne (équipe de préparation du BCI/RSUE) 131

E 3688 Projet d'action commune du Conseil modifiant l'action commune de 2005 relative à la mission intégrée « Etat de droit » de l'Union européenne, EUJUST LEX 135

E 3689 Projet d'action commune du Conseil modifiant l'action commune de 2005 concernant la mission de police de l'Union européenne pour les territoires palestiniens (EUPOL COPPS) 137

E 3690 Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil abrogeant la décision 85/368/CEE du Conseil concernant la correspondance des qualifications de formation professionnelle entre Etats membres des Communautés européennes 159

E 3692 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions. Programme législatif et de travail de la Commission pour 2008 93

E 3693 Proposition de décision du Conseil relative à la signature d'un protocole à l'accord de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et l'ancienne République yougoslave de Macédoine, d'autre part, visant à tenir compte de l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne. Proposition de décision du Conseil et de la Commission relative à la conclusion du protocole à l'accord de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et l'ancienne République yougoslave de Macédoine, d'autre part, visant à tenir compte de l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne 139

E 3695 Proposition de décision du Conseil sur la signature et l'application provisoire d'un accord bilatéral sous forme d'échange de lettres entre la Communauté européenne et la République du Belarus modifiant l'accord entre la Communauté européenne et la République du Belarus sur le commerce des produits textiles 23

E 3698 Proposition de décision du Conseil portant adaptation de l'annexe VIII de l'acte d'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie 203

E 3700 Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 3491/90 relatif aux importations de riz originaire du Bangladesh 25

E 3705 Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 2505/96 portant ouverture et mode de gestion de contingents tarifaires communautaires autonomes pour certains produits agricoles et industriels 27

E 3706 Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1255/96 portant suspension temporaire des droits autonomes du tarif douanier commun sur certains produits industriels, agricoles et de la pêche 27

E 3707 Décision du Conseil portant approbation de la conclusion par la Commission de l'accord entre la Communauté européenne de l'énergie atomique et le gouvernement de la République populaire de Chine relatif à la coopération en matière de R&D dans le domaine des utilisations pacifiques de l'énergie nucléaire 205

E 3708 Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1782/2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, en ce qui concerne le régime d'aide au coton 207

E 3709 Proposition de règlement du Conseil appliquant aux marchandises originaires de certains Etats appartenant au groupe des Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) les régimes prévus dans les accords établissant ou conduisant à établir des accords de partenariats économiques 29

E 3710 Action commune du Conseil modifiant et prorogeant l'action commune 2006/304/PESC sur la mise en place d'une équipe de planification de l'UE (EPUE Kosovo) en ce qui concerne l'opération de gestion de crise que l'UE pourrait mener au Kosovo dans le domaine de l'Etat de droit et, éventuellement, dans d'autres domaines 141

E 3711 Proposition de décision du Conseil relative à la signature et à l'application provisoire d'un protocole à l'accord euro-méditerranéen entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et le Royaume hachémite de Jordanie, d'autre part, visant à tenir compte de l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne. Proposition de décision du Conseil relative à la conclusion d'un protocole à l'accord euro-méditerranéen entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et le Royaume hachémite de Jordanie, d'autre part, visant à tenir compte de l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne 145

E 3712 Proposition de règlement du Conseil introduisant des préférences commerciales autonomes pour la Moldavie et portant modification du règlement (CE) n° 980/2005 et de la décision 2005/924/CE de la Commission 35

E 3713 Proposition de décision du Conseil relative à la signature et à l'application provisoire d'un protocole à l'accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et l'Etat d'Israël, d'autre part, concernant un accord-cadre entre la Communauté européenne et l'Etat d'Israël relatif aux principes généraux de la participation de l'Etat d'Israël aux programmes communautaires. Proposition de décision du Conseil relative à la conclusion d'un protocole à l'accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et l'Etat d'Israël, d'autre part, concernant un accord-cadre entre la Communauté européenne et l'Etat d'Israël relatif aux principes généraux de la participation de l'Etat d'Israël aux programmes communautaires 147

E 3715 (**) Proposition de décision du Conseil autorisant le Royaume Uni à proroger l'application d'une mesure dérogeant à l'article 26, paragraphe 1, point a), et aux articles 168 et 169 de la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée 165

E 3716 Proposition de décision du Conseil sur la position à adopter par la Communauté en ce qui concerne la proposition visant à modifier la Convention douanière relative au transport international de marchandises sous le couvert de Carnets TIR (Convention TIR 1975) (présentée par la Commission) 37

E 3719 Proposition de règlement du Conseil portant suspension temporaire des droits de douane à l'importation de certaines céréales au titre de la campagne de commercialisation 2007/2008 39

E 3720 (*) Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Proclamation par le Parlement européen, le Conseil et la Commission le 12 décembre 2007 à Strasbourg. Autorisation de proclamer la Charte au nom du Conseil 97

E 3721 Décision du Conseil relative à la mise en oeuvre des articles 9 C, paragraphe 4, du traité sur l'Union européenne et 205, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne entre le 1^er novembre 2014 et le 31 mars 2017, d'une part, et à partir du 1^er avril 2017, d'autre part 101

E 3722 (*) Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à la mobilisation de l'instrument de flexibilité (présentée par la Commission) 195

E 3727 Projet d’action commune du Conseil modifiant l’action commune 2007/405/PESC du Conseil relative à la mission de police de l’Union européenne menée dans le cadre de la réforme du secteur de la sécurité (RSS) et son interface avec la justice en République démocratique du Congo 149

E 3730 (**) Proposition de décision du Conseil autorisant la République fédérale d'Allemagne et la République de Pologne à appliquer des mesures dérogeant à l'article 5 de la directive 2006/112/CE du Conseil relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée 167

E 3733 Action commune du Conseil abrogeant l'action commune 2005/557/PESC concernant l'action de soutien civilo-militaire de l'Union européenne aux missions de l'Union africaine dans la région soudanaise du Darfour et en Somalie 151

(*) Textes soumis à une procédure d’examen en urgence.

(**) Textes ayant fait l’objet d’un accord tacite de l'Assemblée nationale.

I – COMMERCE EXTERIEUR

Pages

E 3677 Proposition de règlement du Conseil sur le commerce de certains produits sidérurgiques entre la Communauté européenne et la République du Kazakhstan 21

E 3700 Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 3491/90 relatif aux importations de riz originaire du Bangladesh 25

E 3719 Proposition de règlement du Conseil portant suspension temporaire des droits de douane à l'importation de certaines céréales au titre de la campagne de commercialisation 2007/2008 39

DOCUMENT E 3677

PROPOSITION DE REGLEMENT DU CONSEIL

sur le commerce de certains produits sidérurgiques entre la Communauté européenne et la République du Kazakhstan

COM (2007) 655 final du 30 octobre 2007

L’accord de partenariat et de coopération entre l’Union européenne et le Kazakhstan dispose que le commerce de certains produits sidérurgiques doit faire l’objet d’un accord entre les deux parties. Les mesures autonomes actuelles expireront le 31 décembre 2007 et la signature d’un nouvel accord pour 2008 est prévue. Le nouvel accord ne sera toutefois pas en vigueur au 1^er janvier 2008 et il convient donc de prendre des mesures autonomes fixant des contingents à la date d’expiration des mesures actuelles. Les limites quantitatives fixées pour 2007 sont reconduites pour l’année 2008.

Compte tenu du caractère technique de cette proposition d’acte communautaire, la Délégation l’a approuvée, en l’état des informations dont elle dispose, au cours de sa réunion du 5 décembre 2007.

DOCUMENT E 3695

PROPOSITION DE DECISION DU CONSEIL

sur la signature et l'application provisoire d'un accord bilatéral sous forme d'échange de lettres entre la Communauté européenne et la République du Belarus modifiant l'accord entre la Communauté européenne et la République du Belarus sur le commerce des produits textiles

COM (2007) 688 final du 8 novembre 2007

L’accord bilatéral sur le commerce des produits textiles entre l’Union européenne et la République du Belarus instauré le 1^er avril 1993, n’a été ni signé, ni ratifié par le Belarus à ce jour mais est toutefois appliqué de facto depuis 1993. Cet accord comprend des engagements tarifaires de la part du Belarus et des restrictions quantitatives pour trente quatre catégories de produits textiles et d’habillement, le Belarus comptant parmi les rares pays soumis à des contingents textiles avec l’Union européenne. La proposition prévoit de proroger cet accord dans les mêmes termes pour une durée d’une année.

DOCUMENT E 3700

PROPOSITION DE REGLEMENT DU CONSEIL

modifiant le règlement (CEE) n°3491/90 relatif aux importations de riz originaire du Bangladesh

COM (2007) 629 final du 23 octobre 2007

Le règlement (CEE) n° 3491/90 prévoit des réductions de tarifs sur les importations de riz originaire du Bangladesh. Depuis son adoption, de nombreuses modifications des réglementations horizontales applicables aux importations sont intervenues sans que ce règlement soit modifié en conséquence, ce qui risque d’aboutir à des interprétations divergentes. L’objet de cette proposition de règlement est d’adapter les dispositions du règlement afin d’établir de façon claire quels sont les éléments à prendre en compte pour le calcul des droits à l’importation applicables au riz originaire du Bangladesh.

Compte tenu de son caractère technique, la Délégation a approuvé la proposition d’acte communautaire, en l’état des informations dont elle dispose, au cours de sa réunion du 5 décembre 2007.

DOCUMENT E 3705

PROPOSITION DE REGLEMENT DU CONSEIL

modifiant le règlement (CE) n° 2505/96 portant ouverture et mode de gestion de contingents tarifaires communautaires autonomes pour certains produits agricoles et industriels

COM (2007) 718 final du 16 novembre 2007

DOCUMENT E 3706

PROPOSITION DE REGLEMENT DU CONSEIL

Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1255/96 portant suspension temporaire des droits autonomes du tarif douanier commun sur certains produits industriels, agricoles et de la pêche

COM (2007) 719 final du 16 novembre 2007

Le tarif douanier commun est le tarif extérieur appliqué aux produits importés dans l’Union. La suspension tarifaire autonome constitue une exception à cette règle générale du tarif douanier commun dans la mesure où elle permet un abandon total ou partiel des droits normaux applicables aux marchandises importées. Si une telle mesure s’applique à une quantité limitée de marchandises, on parle de contingent ; si elle s’applique à une quantité illimitée, on parle de suspension.

Ce mécanisme permet aux entreprises communautaires de s’approvisionner à l’extérieur de la Communauté pendant un certain temps sans devoir payer les droits normaux du tarif douanier commun dans le but, entre autres, de stimuler l’activité économique communautaire, d’améliorer la compétitivité des entreprises et de créer des emplois.

Les droits de douane ayant une fonction économique particulière, les suspensions ne peuvent être accordées que temporairement et pour des raisons économiques précises répondant à l’intérêt général de la Communauté.

C’est pourquoi, seuls certains produits peuvent faire l’objet d’une suspension (matières premières et semi-produits et composants que l’on ne trouve pas à l’intérieur de la Communauté, matériels utilisés dans un processus de production spécifiques et nécessaires à la fabrication d’un produit clairement défini et ne mettant pas en péril les entreprises communautaires concurrentielles…).

Par ailleurs, la procédure de suspension est strictement réglementée. Les suspensions sont examinées par la Commission, assistée par le groupe « Economie tarifaire » qui représente les industries de chaque Etat membre. Le Conseil adopte ensuite des règlements pluriannuels octroyant des suspensions qui sont mises à jour tous les six mois pour tenir compte des nouvelles demandes et des changements techniques ou économiques des produits et des marchés. Tel est l’objet de ces deux propositions de règlement auxquelles la France a donné son accord au sein du groupe « Economie tarifaire » et qui actualisent la liste des produits pour lesquels la suspension est proposée.

La Délégation a approuvé les propositions d’acte communautaire, en l’état des informations dont elle dispose, au cours de sa réunion du 28 novembre 2007.

DOCUMENT E 3709

PROPOSITION DE REGLEMENT DU CONSEIL

appliquant aux marchandises originaires de certains Etats appartenant au groupe des Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) les régimes prévus dans les accords établissant ou conduisant à établir des accords de partenariats économiques

COM (2007) 717 final du 13 novembre 2007

M. Jean-Claude Fruteau, rapporteur, a présenté ce texte au cours de la réunion de la Délégation du 5 décembre 2007.

I. Les difficiles négociations des accords de partenariat économique (APE) avec les Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP)

La coopération entre les pays ACP et l’Union européenne constitue un aspect particulièrement important de la politique de développement de l’Union européenne. Leurs relations sont régies par l’accord de partenariat de Cotonou du 23 juin 2000 qui fait suite aux accords de Lomé et doit être révisé tous les cinq ans. Le projet de loi autorisant la ratification de cet accord révisé a été adopté en première lecture à l’Assemblée nationale le 20 novembre 2007⁽¹⁾.

L’ accord de Cotonou révisé prévoit la mise en place, à partir du 1^er janvier 2008, de nouveaux régimes d’échange entre l’Union européenne et chacun des six sous-ensembles ACP constitués en Union douanière⁽²⁾ afin de se mettre en conformité avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). En effet, les préférences accordées sans contrepartie aux pays ACP, en application de l’accord de Lomé IV et maintenues jusqu’au 31 décembre 2007 par dérogation obtenue lors du sommet de Doha en 2001, créent une discrimination entre pays en voie de développement.

La modification du volet commercial de l’accord de Cotonou repose sur la mise en place d’accords de partenariat économique (APE) instaurant une relation contractuelle respectant les règles de l’OMC.

Les négociations sur la mise en place de ces APE sont engagées depuis plusieurs années afin de préparer les nouvelles modalités d’accès au marché ; elles sont organisées zone par zone. Or elles s’avèrent très délicates et sont marquées par un important retard. Actuellement, seule la conclusion d’un accord complet avec les pays du CARIFORM semble probable. Les négociations sont difficiles avec l’Afrique centrale et l’Afrique de l’Ouest, un accord intérimaire étant envisagé en Afrique de l’Ouest avec la Côte d’Ivoire et le Ghana auquel les autres pays de la région pourraient se joindre ultérieurement⁽³⁾.

En tout état de cause, il y a une impossibilité de conclure des accords complets avec toutes les régions ACP d’ici le 31 décembre 2007, date d’expiration de l’actuel régime de préférences commerciales.

En l’absence d’accords de partenariat économique à cette date, les pays ACP à revenu intermédiaire, c'est-à-dire les pays ne faisant pas partie du groupe des pays les moins avancés auxquels est applicable le règlement « Tout sauf les armes »⁽⁴⁾ (TSA), pourraient perdre le bénéfice de leurs préférences commerciales et être alignés, pour l’accès de leurs exportations sur le marché européen, sur le régime communautaire standard des préférences généralisées (SPG). L’impact négatif qui en résulterait pour le commerce de marchandises avec l’Union européenne pourrait être considérable.

II. La Commission propose un régime transitoire

La Commission a rappelé ces éléments dans une communication du 23 octobre 2007(COM (2007) 635 final). Elle constate que si dans certaines régions la conclusion d’APE complets au 31 décembre 2007 est réalisable, dans d’autres, il faudra plus de temps. La Commission propose donc une approche en deux temps visant d’abord à conclure des accords intérimaires limités à l’accès aux marchés des biens, tout en gardant l’objectif de conclure des APE complets ultérieurement avec tous les pays ACP.

Dans la continuité de cette communication, la proposition de règlement vise à une mise en œuvre provisoire par l’Union européenne des dispositions des projets d’accords sur l’accès au marché des biens et sur les aspects liés (règles d’origine, sauvegardes, procédures de règlement des différends, dispositions institutionnelles), afin d’éviter une rupture d’échanges au 1^er janvier 2008.

- La proposition de règlement s’applique uniquement aux biens alors que la vocation des APE est plus générale, comprenant notamment les services et mettant en œuvre une coopération globale afin de contribuer à l’intégration des pays ACP dans l’économie mondiale ;

- elle prévoit un accès en franchise de droits et une absence de contingents tarifaires pour tous les produits, sous réserve de périodes et régimes transitoires pour certains produits sensibles ainsi que des régimes spécifiques pour les départements français d’Outre-mer. Il s’agit là, pour les pays non PMA, d’un renforcement des préférences en vigueur dans la mesure où actuellement des quotas sont appliqués, ce qui ne sera plus le cas. Cependant, en contrepartie et afin de respecter les règles de l’OMC, les pays ACP devront ouvrir leur marché. Cette ouverture n’est toutefois pas prévue dans la proposition de règlement. Elle devrait intervenir ultérieurement, dans le cadre des futurs APE. La Commission a en quelque sorte donné un gage de bonne volonté à l’OMC mais d’un point de vue juridique, elle reconnaît les faiblesses de sa proposition de règlement. Elle estime cependant qu’il faudrait être de « très mauvaise foi » pour l’attaquer devant l’OMC, s’agissant d’une mise en œuvre anticipée d’accords compatibles avec les règles de cet organisme;

- les pays les moins avancés continuent à bénéficier du régime tout sauf les armes pour les produits pour lesquels le régime transitoire est moins favorable ;

- La proposition de règlement établit des règles d’origine préférentielles (ROP) spécifiques. Les ROP permettent aux produits de circuler plus librement. Le régime proposé par la Commission n’est pas encore définitivement arrêté. Il figurera dans l’annexe 2 actuellement vide. D’après les informations émanant de la Commission, il s’agira en fait d’une simplification du régime découlant des accords de Cotonou;

- elle prévoit la possibilité de suspension temporaire des régimes en l’absence de coopération administrative, d’irrégularités ou de fraude ;

- elle organise des régimes transitoires de contingents tarifaires pour le sucre⁽⁵⁾ et le riz.

Devant l’inquiétude croissante de pays ACP, en particulier de ceux qui ne sont pas PMA, sur la continuité de leurs relations commerciales avec l’Union européenne au-delà du 1^er janvier 2008, on peut comprendre le pragmatisme dont la Commission fait preuve. Cependant, de fortes réserves doivent être faites sur certains points.

- Le caractère transitoire des accords intérimaires devra être souligné. Il convient en effet de conserver les moyens d’inciter les pays ACP à conclure des négociations sur des APE complets, c’est-à-dire incluant un volet accompagnement. Le règlement devrait refléter cette préoccupation et les accords intérimaires devraient contenir un calendrier sur l’achèvement des négociations APE. A quelques semaines du sommet Union européenne-Afrique, c’est là un sujet majeur que met à l’épreuve la sincérité de l’engagement européen à l’égard de partenaires historiques de l’Union européenne ;

- Le système proposé par la Commission risque de remettre en cause l’intégration régionale en créant un régime commercial différent pour les membres d’une même union douanière. Or l’intégration régionale constitue un des objectifs majeurs des APE. Il conviendrait que le règlement veille à conserver l’intégration régionale des régions concernées en évitant de perturber les accords commerciaux régionaux existants. Ces accords intérimaires devront donc être conformes aux processus d’intégration régionale économique et politique ;

- Le dispositif sur les règles d’origine préférentielles (ROP) pose de sérieux problèmes, d’une part du point de vue de la cohérence entre les divers projets présentés par la Commission et notamment la réforme générale des ROP qui est actuellement à l’étude et d’autre part, du point de vue de la sécurité juridique des opérateurs. En effet, leur seront successivement applicables trois régimes d’origine différents en moins de trois ans : celui en vigueur, celui prévu dans la proposition de règlement et celui qui découlera par la suite de la réforme générale des ROP ;

- S’agissant des pays ACP qui ne seraient pas en mesure de s’engager dans des accords intérimaires, il convient de rechercher des solutions compatibles avec les règles de l’OMC qui leur permettent de conserver leurs préférences actuelles conformément aux accords de Cotonou ;

- Il est essentiel de prendre en compte l’impact de ces accords sur les productions des régions ultrapériphériques de la France, à savoir la banane et le sucre qui sont en concurrence avec les productions des pays ACP afin de ne pas mettre ces filières en péril. L’article 3 de la proposition prévoit dans son paragraphe 5, une protection du marché du sucre et de la banane jusqu’au 1^er janvier 2023, essentiellement sous forme de clauses de sauvegarde. La Commission a pris l’engagement, lors du conseil des affaires générales et des relations extérieures des 19 et 20 novembre 2007, de proroger cette protection de cinq années supplémentaires. Cet engagement devra être matérialisé dans le règlement et la date de 2023 devra donc être remplacée par 2028 dans l’article 3§5.

- On peut regretter que le régime proposé ne prenne pas suffisamment en compte la situation des pays ACP/PMA. Dans les accords de Cotonou, ces pays ont un régime spécifique. Or ce caractère particulier risque d’être érodé et il convient donc de leur accorder un traitement spécial que le règlement devra rappeler.

Sous ces réserves et considérant la nécessité d’éviter, au 1^er janvier 2008, une rupture d’échanges entre l'Union européenne et les pays ACP, la Délégation a approuvé, sur proposition du rapporteur, ce texte.

DOCUMENT E 3712

PROPOSITION DE REGLEMENT DU CONSEIL

introduisant des préférences commerciales autonomes pour la Moldavie et portant modification du règlement (CE) n° 980/2005 et de la décision 2005/924/CE de la Commission

COM (2007) 705 final du 14 novembre 2007

En application de la décision 2005/924/CE de la Commission du 21 décembre 2005, la Moldavie bénéficie du système des préférences généralisées. Dans le cadre du plan d’action de la politique européenne de voisinage pour la Moldavie convenu en 2005, l’Union européenne s’était engagée à prendre en compte la possibilité d’accorder à ce pays des préférences commerciales autonomes supplémentaires sous réserve notamment qu’elle améliore son système de contrôle et de certification de l’origine des marchandises. La Moldavie ayant réformé sa législation douanière, cette proposition de règlement vise à lui accorder de nouvelles préférences commerciales autonomes en prévoyant un accès sans droit et sans contingent pour les produits moldaves, certains produits agricoles étant soumis à des contingents tarifaires.

La mise en place de ces dispositions permettra à la Moldavie, un des pays les plus pauvres du continent, d’améliorer ses exportations et soutenir ainsi son économie. L’octroi de ces préférences compensera ainsi les effets négatifs de l’élargissement sur la Moldavie. En effet, ce pays était lié, jusqu’en 2007, avec la Roumanie par un accord de libre échange et l’élargissement a eu des conséquences non négligeables sur certains produits moldaves cruciaux pour l’exportation.

Elles auront un impact insignifiant sur la Communauté : les échanges entre la Moldavie et l’Union sont en effet très faibles, ne représentant que 0,03 % des importations communautaires et portant essentiellement sur des textiles, des chaussures, des métaux et des produits agricoles.

L’octroi de ces préférences commerciales est subordonné à deux conditions :

- la poursuite de la mise en œuvre des priorités et des conditions définies par le plan d’action de la politique européenne de voisinage ;

- le respect des règles relatives à l’origine des produits et des procédures connexes ainsi que l’engagement de coopérer avec la Communauté afin de prévenir tout risque de fraude.

Par ailleurs, cette proposition prévoit la possibilité de suspension temporaire des préférences dans certains cas : violations des conditions d’octroi des régimes préférentiels, manquement à la coopération administrative et incapacité à démontrer un engagement continu dans l’application des priorités définies dans le plan d’action de la politique européenne de voisinage.

Compte tenu de ces éléments, la Délégation a approuvé la proposition d’acte communautaire, en l’état des informations dont elle dispose, au cours de sa réunion du 19 décembre 2007.

DOCUMENT E 3716

PROPOSITION DE DECISION DU CONSEIL

sur la position à adopter par la Communauté en ce qui concerne la proposition visant à modifier la Convention douanière relative au transport international de marchandises sous le couvert de Carnets TIR (Convention TIR 1975) (présentée par la Commission)

COM (2007) 0596 final du 15/10/2007

La convention douanière relative au transport international de marchandises sous le couvert de carnets TIR ( transit international routier), entrée en vigueur dans la Communauté économique européenne le 20 juin 1983, a établi un régime de transit douanier pour la circulation internationale de marchandises par route. Cette convention TIR offre aux opérateurs la possibilité d’acheminer des marchandises avec un minimum de contraintes, tout au long d’un trajet international, en offrant un maximum de garanties aux administrations douanières de chaque pays de transit : véhicule agréé au transport sous régime TIR, scellement douanier et garantie financière sur le carnet TIR.

Un des avantages du système est l’accès relativement simple aux garanties requises fourni par la Convention TIR grâce à une chaîne de garantie internationale. Le système TIR est géré dans le cadre d’un partenariat public-privé (les pays adhérents à la convention, l’IRU – Union internationale des transports routiers- et les associations nationales garantes) qui garantit les droits et taxes couverts par les carnets TIR. Les instances de gestion (Commission de contrôle et secrétariat TIR) sont financées au moyen d’un montant prélevé sur chaque carnet TIR, collecté et redistribué par l’IRU. Jusqu’à présent, la Convention TIR utilisait la notion de « droit » pour qualifier les sommes prélevées. Cette notion est jugée peu satisfaite car sujette à des interprétations divergentes, la notion de droit pouvant en effet laisser supposer qu’il s’agit d’un impôt.

Une proposition d’amendement a été préparée par le comité de gestion de la Convention TIR, il vise à substituer le mot « montant » au mot « droit ».

Cet amendement visant à clarifier les conditions de financement du système TIR et ayant été discuté et approuvé au niveau communautaire au sein du Comité du code des douanes, la Délégation a approuvé la proposition d’acte communautaire, en l’état des informations dont elle dispose, au cours de sa réunion du 11 décembre 2007.

DOCUMENT E 3719

PROPOSITION DE REGLEMENT DU CONSEIL

portant suspension temporaire des droits de douane à l'importation de certaines céréales au titre de la campagne de commercialisation 2007/2008

COM (2007) 0742 final du 26 novembre 2007

Cette proposition de règlement s’inscrit dans un contexte de forte hausse de la demande sur le marché des céréales dans l’Union européenne. Les stocks de départ de la campagne 2007/2008 sont en effet en baisse de 13 millions de tonnes par rapport à la campagne précédente. La récolte communautaire est estimée à 258 millions de tonnes, soit une baisse de 8 millions de tonnes soit 3 % par rapport à l’année dernière, cette baisse se concentrant essentiellement sur le blé tendre et le maïs. En conséquence, l’Union européenne devra avoir recours à des importations plus importantes : elle sera importatrice nette, au cours de cette campagne 2007/2008, de l’ordre de 2,7 millions de tonnes.

Même si les niveaux actuels de protection aux frontières pour les céréales sont relativement bas, des droits à l’importation s’appliquent toujours à certaines variétés de céréales importantes pour l’équilibre du marché de l’Union européenne. Ces droits de douane sont définis dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) par le biais du tarif douanier commun. Pour certaines céréales, les importations effectuées dans le cadre de contingents tarifaires obéissent à des taux spécifiques en application d’accords internationaux conclus conformément au traité ou dans le cadre de règlements du Conseil.

Compte tenu de la situation exceptionnellement tendue qui prévaut sur les marchés mondiaux des céréales et du niveau des prix, la Commission propose de suspendre temporairement, jusqu’au 30 juin 2008, les droits de douane pour l’importation de certaines céréales (blé, seigle, orge, maïs, sorgho, sarrasin, millet et autres céréales), qu’elles soient importées selon le régime de droit commun ou selon un système contingentaire. La Commission rétablira les droits en fonction de l’évolution du marché (une clause de rétablissement est expressément prévue).

Dans la mesure où il s’agit d’un dispositif non pérenne et où dans le cadre des discussions sur le bilan de santé de la PAC, la question de la gestion des crises à long terme pourra être abordée, la Délégation a approuvé la proposition d’acte communautaire, en l’état des informations dont elle dispose, au cours de sa réunion du 11 décembre 2007.

II – COMMUNICATIONS

Pages

E 3606 Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concernant la sélection et l'autorisation de systèmes fournissant des services mobiles par satellite 45

DOCUMENT E 3605

PROPOSITION DE DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPEEN ET DU CONSEIL

abrogeant la directive 87/372/CEE du Conseil concernant les bandes de fréquence à réserver pour l'introduction coordonnée de communications mobiles terrestres publiques cellulaires numériques paneuropéennes dans la Communauté

COM (2007) 367 final du 25 juillet 2007

La directive 87/372/CE dite « directive GSM » impose aux Etats membres de réserver la totalité des bandes de fréquences 890-915 Mégahertz (MHz) et 935-960 MHz au seul système GSM (Global System for Mobile communications).

Or, depuis l’adoption de cette directive il y a vingt ans, de nouveaux systèmes offrant plus de fonctionnalités sont apparus. C’est le cas, en particulier, de l’UMTS (Universal mobile telecommunications system), qui permet de fournir des services de transmission de données et de multimédia (navigation internet et télévision mobile, par exemple).

Ces réseaux mobiles dits de « troisième génération » sont, pour l’instant, cantonnés dans des bandes de fréquences élevées (1885-2025 MHz et 2110-2200 MHz), dont les caractéristiques de propagation sont moins favorables que celles de la bande de 900 MHz et qui, par conséquent, rendent plus difficiles la couverture des régions rurales et génèrent des coûts supérieurs de déploiement de réseau. En outre, il est moins approprié d’utiliser des fréquences élevées pour pénétrer dans les bâtiments, ce qui nuit à la qualité du service.

La présente proposition vise donc à abroger la directive GSM, afin d’utiliser la bande de 900 MHz pour le GSM, mais aussi pour d’autres services, parmi lesquels, en premier lieu, l’UMTS.

Des mesures techniques sont prévues pour garantir la protection des services GSM qui utilisent aujourd’hui ces bandes de fréquences et assurer la coexistence avec les nouveaux systèmes.

La consultation publique réalisée pour la Commission a établi que le secteur des communications mobiles est largement favorable à cette ouverture des bandes de fréquences.

Les autorités françaises sont également favorables à cette mesure.

Le Conseil « Télécommunications » du 29 novembre 2007 s’est mis d’accord sur une orientation générale. Le Parlement européen, intervenant au titre de la procédure de codécision, n’a pas encore nommé un rapporteur.

La Délégation a approuvé la proposition d’acte communautaire, en l’état des informations dont elle dispose, au cours de sa réunion du 28 novembre 2007.

DOCUMENT E 3606

PROPOSITION DE DECISION DU PARLEMENT EUROPEEN ET DU CONSEIL

concernant la sélection et l'autorisation de systèmes fournissant des services mobiles par satellite

COM (2007) 480 final du 22 août 2007

Les services mobiles par satellite (MSS) constituent une nouvelle plate-forme pour divers types de services de télécommunications et de radiodiffusion, tels que l’accès internet à haut débit et le multimédia mobile. Par une décision du 14 février 2007, la Commission européenne a attribué aux MSS les bandes de fréquence de 2GHz (gigahertz). Or les candidats à l’utilisation du spectre de la bande 2GHz ont exprimé des besoins largement supérieurs au spectre disponible, ce qui nécessite de devoir procéder à une sélection entre les différents candidats.

Actuellement, le cadre réglementaire de l’Union européenne pour les communications électroniques prévoit que la sélection des opérateurs de satellite s’effectue au niveau national. La présente proposition propose d’instituer une exception à ce principe, en mettant en place une procédure de sélection à l’échelle européenne des MSS, dans la bande 2GHz. Les autorités nationales demeureraient compétentes pour accorder les autorisations d’utilisation du spectre, mais en choisissant parmi les opérateurs sélectionnés et dans le respect de conditions harmonisées au niveau européen.

Ce choix est motivé par la volonté d’éviter que les Etats adoptent des solutions divergentes, qui annuleraient le bénéfice d’une couverture paneuropéenne et nuiraient à l’efficacité d’utilisation des radiofréquences disponibles.

I. Critère de maturité et concours de beauté

La procédure de sélection proposée s’appuie sur un processus combinant un « critère de maturité », suivi d’un « concours de beauté ».

La première phase, le critère de maturité, implique une évaluation par la Commission du degré de développement technique et commercial des systèmes proposés par les candidats. Au cours de cette phase, sont prises en compte la crédibilité et la viabilité des MSS proposés.

Si l’ensemble des radiofréquences demandées par les candidats déclarés admissibles lors de la première phase de sélection excède le nombre de radiofréquences disponibles, la Commission met en œuvre une seconde phase, dite du « concours de beauté », qui s’appuie sur quatre critères : l’efficacité spectrale, les objectifs de politique publique, la couverture géographique paneuropéenne (étant précisé que, lors des négociations, une majorité d’Etats , dont la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni, a refusé que seuls soient sélectionnés les candidats couvrant l’intégralité du territoire de l’Union) et le bénéfice apportés à la concurrence et au consommateur.

Cette communautarisation de la procédure de sélection a reçu le soutien de l’ensemble des Etats membres, même si l’Allemagne, le Royaume-Uni et les Pays-Bas ont précisé qu’une telle procédure paneuropéenne devait demeurer une exception. La France se montre, quant à elle, très favorable à cette proposition, en raison des enjeux industriels qui lui sont liés.

Les autorisations seront ensuite accordées par les autorités compétentes au niveau national. Mais, pour assurer la cohérence des approches, la proposition définit également un ensemble minimum de conditions harmonisées.

Les Etats membres seront également compétents pour sélectionner et autoriser, dans le respect des conditions fixées par le droit communautaire, les éléments terrestres complémentaires. En effet, à l’imitation d’une technologie innovante déjà mise en œuvre aux Etats-Unis, il est prévu d’utiliser des composantes terrestres en des points déterminés, afin d’augmenter la disponibilité des services par satellite dans les zones où les communications avec une ou plusieurs stations spatiales ne peuvent être assurées avec la qualité requise.

II. Une adoption rapide est souhaitable pour répondre aux demandes des industriels

Il importe que les droits d’utilisation des fréquences MSS soient attribués avant février 2009. En effet, plusieurs administrations européennes – dont la France – ont réservé en 2002, auprès de l’Union internationale des Télécommunications (UIT), des créneaux satellite (dits « filings »), qui expirent à cette date.

Plusieurs opérateurs sont en attente de ces créneaux. Pour la France, il s’agit notamment d’Alcatel, porteur du projet TVMSL (Télévision mobile sans limites) et de Thales.

Compte tenu des forts enjeux industriels de ce dossier, la France insiste pour que cette proposition soit adoptée et mise en œuvre au plus vite. Cela la conduit à :

- refuser que la pondération associée aux quatre critères du « concours de beauté » soit définie dans le corps de la décision et à préconiser, avec l’Espagne, que cette question soit renvoyée à la comitologie ;

- demander l’introduction d’un délai maximum pour l’attribution des licences, ce qui a été accepté par la présidence portugaise, à condition de s’en remettre à la subsidiarité pour fixer la durée de ce délai dans chaque Etat membre ;

- affirmer que le cadre juridique des MSS doit impérativement être distingué de la révision du cadre réglementaire global des communications électroniques, qui a été présenté par la Commission européenne le 13 novembre 2007, sous peine de retarder d’environ deux ans l’attribution des fréquences MSS.

Le Conseil « Télécommunications » du 29 novembre 2007 a pris acte d’un rapport sur l’état des travaux concernant cette proposition, que le Parlement européen devrait voter, en première lecture, dans le cadre de la procédure de codécision, fin avril 2008.

La Délégation a approuvé la proposition de décision, en l’état des informations dont elle dispose, en soulignant la nécessité de son adoption rapide, au cours de sa réunion du 28 novembre 2007.

III – ENVIRONNEMENT

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E 3451 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l'environnement par le droit pénal 51

DOCUMENT E 3451

PROPOSITION DE DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPEEN ET DU CONSEIL

relative à la protection de l'environnement par le droit pénal

COM (2007) 51 final du 9 février 2007

Au cours de la réunion de la Délégation du 19 décembre 2007, M. Jérôme Lambert, rapporteur, a présenté cette proposition de directive qui entend tirer les conséquences d’un important arrêt du 13 septembre 2005 reconnaissant que la Communauté peut prendre des mesures en relation avec le droit pénal des Etats membres en matière de protection de l’environnement.

I. La Communauté européenne est compétente pour obliger les Etats membres à adopter des mesures pénales pour protéger l’environnement

En février 2000, le Danemark avait saisi le Conseil d’une initiative proposant l’adoption d’une décision-cadre relative à la lutte contre les infractions graves à l’environnement. Cette initiative a conduit à l’adoption de la décision-cadre 2003/80/JAI du 27 janvier 2003. Toutefois, cette dernière a fait l’objet d’un recours en annulation présenté par la Commission européenne, avec le soutien du Parlement européen.

Dès le dépôt de l’initiative danoise, la Commission a contesté la base juridique retenue (l’article 34 du traité sur l’Union européenne, relevant donc du « troisième pilier » concernant la coopération policière et judiciaire en matière pénale), faisant valoir qu’elle était compétente au titre de l’article 175 du traité instituant la Communauté européenne (ressortant du premier pilier) pour imposer aux Etats membres l’obligation de prévoir des sanctions pénales en cas d’infraction à la réglementation communautaire en matière de protection de l’environnement. Pour conforter sa position, la Commission avait également déposé, en mars 2001, une proposition de directive. Le Conseil avait préféré adopter la décision-cadre tout en y intégrant des éléments repris de la proposition de directive.

Finalement, dans un arrêt du 13 septembre 2005 (affaire C- 176/03), la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a fait droit aux demandes de la Commission en jugeant que si, en principe, la législation pénale ne relève pas de la compétence de la Communauté, cela ne saurait empêcher la législation communautaire de prendre des mesures en relation avec le droit pénal des Etats membres, lorsque l’application de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, par les autorités nationales compétentes, constitue une mesure indispensable pour lutter contre les atteintes graves à l’environnement. Dans ces conditions, la décision-cadre a été annulée, puisqu’elle empiétait sur les compétences que l’article 175 du traité instituant la Communauté européenne attribue à la Communauté.

Plus récemment, dans un arrêt du 23 octobre 2007 (affaire C- 440/05), la CJCE a retenu un raisonnement similaire pour annuler la décision-cadre 2005/667/JAI du 12 juillet 2005, visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires.

La présente proposition vise donc à remplacer les dispositions annulées de la décision-cadre, en les incluant désormais dans une directive ayant pour base juridique l’article 175 du traité instituant la Communauté européenne.

II. La définition d’un ensemble minimal d’infractions graves en matière d’environnement et un rapprochement des niveaux de sanction

L’objectif poursuivi est d’empêcher les auteurs d’actes criminels au détriment de l’environnement de profiter des différences importantes existant entre les législations des Etats membres.

a) Les infractions

Reprenant en grande partie les définitions énoncées dans la décision-cadre et prenant aussi en considération certains amendements adoptés en première lecture par le Parlement européen lors de l’examen de la proposition de directive déposée en 2001, le présent texte définit un ensemble minimal de comportements graves en matière d’environnement, qui doivent être qualifiés d’infractions pénales dans toute la Communauté lorsqu’ils sont commis intentionnellement, voire même, dans certains cas, par négligence.

Pour l’essentiel, les infractions concernent le rejet, l’émission ou l’introduction dans l’environnement de matières illicites (la nouvelle proposition ayant préféré le terme de « matières » plutôt que de « substances » comme prévu par la décision-cadre du Conseil, dans la mesure où le terme « matières » est plus général et couvre, par exemple, les organismes génétiquement modifiés), ainsi que le traitement, l’élimination, le stockage et le transport illicites de déchets dangereux susceptibles de causer des dommages substantiels à l’environnement ou aux personnes.

La plupart des infractions dépendent du résultat des activités mises en œuvre, notamment du fait que celles-ci nuisent ou sont susceptibles de nuire gravement aux personnes ou à l’environnement.

Toutes les infractions (sauf une) supposent la commission d’actes « illicites », le terme « illicite » désignant ce qui viole les textes de loi communautaires ou le droit national donnant effet à ces textes communautaires. Pour la seule infraction autonome de la réalisation d’un acte illicite, le résultat, à savoir le décès d’une personne ou toute lésion sérieuse causée à une personne, est d’une gravité telle que l’exigence d’illégalité n’est pas nécessaire pour justifier la criminalisation.

Une infraction concernant la dégradation substantielle illicite d’un habitat protégé a été ajoutée. De même, une infraction spécifique relative aux transferts illicites de déchets a été incorporée, qui tient compte de la nouvelle législation communautaire. Les transferts illicites de déchets ne doivent être considérés comme des infractions pénales que dans les cas graves, lorsqu’ils portent sur des quantités non négligeables et sont effectués à des fins lucratives.

Il importe de noter, enfin, que les personnes morales devront être tenues pour responsables des infractions commises pour leur compte par des personnes agissant en leur nom ou lorsqu’un défaut de surveillance ou de contrôle aura rendu possible l’intervention de ces personnes. Il n’est pas précisé, néanmoins, que cette responsabilité doit être pénale. Les Etats membres qui ne reconnaissent pas la responsabilité pénale des personnes morales dans leur droit national ne seront donc pas tenus de modifier leur législation.

b) Les sanctions

Les sanctions appliquées à l’égard des infractions commises au détriment de l’environnement doivent être effectives, proportionnées et dissuasives, tant pour les personnes physiques que pour les personnes morales. En complément de cette exigence, compte tenu des différences notables qui existent d’un Etat membre à l’autre entre les sanctions définies dans la législation, un rapprochement des niveaux de sanction a été prévu, au moins pour les cas particulièrement graves, pour que les peines obéissent à une échelle à 3 niveaux :

- de 1 à 3 ans d’emprisonnement en cas de négligence grave, causant une dégradation substantielle ;

- de 2 à 5 ans d’emprisonnement lorsque l’infraction cause la mort ou de graves lésions aux personnes ou lorsqu’elle est commise de manière délibérée ou dans le cadre d’une organisation criminelle ;

- de 5 à 10 ans d’emprisonnement lorsque la mort ou les lésions graves aux personnes sont délibérées.

Cette échelle à trois niveaux est conforme aux conclusions du Conseil « Justice et affaires intérieures » des 25 et 26 avril 2002 et tient compte de l’élément moral (négligence grave ou propos délibéré) et de la circonstance aggravante correspondante.

Le régime d’amendes applicable aux personnes morales suit également une approche à trois niveaux correspondant à celle mise au point par le Conseil « Justice et affaires intérieures » pour les peines d’emprisonnement :

- de 300.000 à 500.000 € en cas de négligence grave ;

- de 500.000 à 750.000 € pour négligence grave entraînant la mort ou des lésions aux personnes ;

- de 750.000 à 1,5 Md € s’agissant des actes délibérés entraînant la mort ou des lésions graves.

Les circonstances aggravantes pour lesquelles un rapprochement des sanctions est prévu sont définies par le résultat particulièrement grave d’une infraction, comme le décès d’une personne ou toute lésion grave causée à une personne, tout dommage substantiel à l’environnement ou bien encore la commission de l’infraction dans le cadre d’une organisation criminelle. Ces circonstances sont en général déjà considérées comme particulièrement graves dans le droit pénal des Etats membres et font déjà l’objet d’autres instruments communautaires.

Des sanctions alternatives sont suggérées tant pour les personnes physiques que pour les personnes morales. Ces sanctions, qui peuvent se révéler plus efficaces que des peines d’emprisonnement ou des amendes, incluent l’obligation de réparer les dommages causés à l’environnement, le placement sous surveillance judiciaire, l’interdiction d’exercer des activités commerciales et la publication des décisions judiciaires.

Même si, dans bien des cas, la confiscation des objets en rapport avec le crime se révèle une sanction efficace, il n’a pas été jugé nécessaire de prévoir une disposition spécifique à cet égard, étant donné que la plupart des infractions graves commises au détriment de l’environnement relèvent du champ d’application de la décision-cadre 2005/212/JAI relative à la confiscation des produits, des instruments et des biens en rapport avec le crime.

Toutefois, les dispositions de la proposition de directive relatives aux sanctions devraient être supprimées du texte. Elles sont, en effet, comparables à celles qui figuraient dans la décision-cadre 2005/667/JAI visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires. Or, dans sa récente décision du 23 octobre 2007 précitée, la CJCE a jugé que « s’agissant de la détermination du type et du niveau des sanctions pénales à appliquer, il convient de constater que, contrairement à ce que soutient la Commission, celle-ci ne relève pas de la compétence de la Communauté ». Devrait seule subsister une disposition faisant obligation aux Etats d’adopter des sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives ».

III. Des précisions sont nécessaires sur les incriminations proposées

a) La notion d’actes « illicites

La définition du terme « illicite » proposé par la Commission est plus large que celle qui était retenue par la décision-cadre. Afin de clarifier l’étendue des obligations de transposition des Etats membres, il serait souhaitable de rétablir, en la mettant à jour, la liste des textes communautaires qui existait en annexe à la décision-cadre et dont la violation sera incriminée. Le principe d’un renvoi à une telle liste a d’ailleurs été adopté récemment par les négociateurs du groupe « droit pénal matériel ».

b) La distinction entre les faits commis « de propos délibéré » ou « intentionnellement »

La proposition de directive a substitué la notion de faits commis de « propos délibéré » à celle retenue précédemment dans la décision-cadre de faits commis « intentionnellement ». La portée de cette substitution n’apparaît pas avec évidence, d’autant que d’autres instruments d’harmonisation des incriminations pénales s’en tiennent à la notion de faits commis intentionnellement (par exemple, la proposition de directive relative aux mesures pénales visant à assurer le respect des droits de propriété intellectuelle). Il serait préférable de s’en tenir à une notion agréée, en revenant à la notion d’actes commis intentionnellement.

c) La distinction entre les faits commis intentionnellement et ceux commis par négligence au moins grave

L’obligation d’incriminer les faits commis « de propos délibéré » et « par négligence au moins grave » pose la question de la distinction entre les agissements considérés et le niveau ou le degré de l’intentionnalité requise. La proposition de directive ne définit aucune des deux notions employées, ce qui semble laisser aux Etats membres une large liberté d’interprétation de ces concepts.

Pour sa part, s’agissant des infractions qui prennent en compte la réalisation d’un dommage ou d’un risque de dommage, le droit français distingue les faits commis « intentionnellement » de ceux résultant de « la violation manifestement délibérée d’une obligation de prudence imposée par la loi ou les règlements ». Dans le premier cas, l’intention s’attache non seulement à la violation d’une obligation de prudence ou de sécurité, mais également à la connaissance, par son auteur, du dommage qui allait en résulter ou pouvait en résulter. Dans le second cas, l’intention s’attache à la violation délibérée d’une obligation de prudence ou de sécurité, mais n’implique pas que l’auteur ait recherché le résultat produit, ni même qu’il ait eu conscience du dommage qui pouvait en résulter.

Un effort de précision supplémentaire quant à la portée des termes employés serait sans doute utile pour que les obligations de transposition à la charge des Etats membres apparaissent avec certitude, sauf à mentionner dans la proposition que les Etats membres conservent toute liberté d’interprétation pour définir ce que recouvrent les notions de « comportements intentionnels » et de « négligence grave ».

d) La notion de « dégradation »

Alors que la décision-cadre du 27 janvier 2003 faisait obligation d’incriminer les faits causant ou susceptibles de causer des « dommages substantiels » à des biens, des animaux, des végétaux, à la qualité de l’air, du sol ou des eaux, la proposition de directive fait référence aux faits causant ou susceptibles de causer une « dégradation substantielle » de la qualité de l’air, du sol, de l’eau, de la faune ou de la flore.

On peut s’interroger sur la différence faite entre ces deux notions, ainsi que sur les différence entre ces notions et celle de « dommage » qui est utilisée dans la directive du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale, définie comme « une modification négative mesurable d’une ressource naturelle ou une détérioration d’un service lié à des ressources naturelles, qui peuvent survenir de manière directe ou indirecte ».

La multiplication des notions doit être évitée, sauf lorsque l’emploi de notions distinctes répond à la volonté de couvrir des réalités différentes bien identifiées. Si tel n’est pas le cas en l’espèce, il serait préférable de s’en tenir à la notion de « dommage substantiel » prévue par la décision-cadre ou d’envisager celle de « dommage affectant gravement » qui se rapproche des termes de la directive sur la responsabilité environnementale.

IV. Les activités nucléaires, couvertes par le traité EURATOM, doivent être exclues du champ d’application de la directive

Si l’harmonisation du droit pénal matériel pour les faits de pollution résultant des activités nucléaires devait s’avérer nécessaire, elle devrait être faite sur la base du traité EURATOM, qui demeure la seule base juridique appropriée.

Tout d’abord, parce que les caractéristiques très spécifiques de cette source d’énergie nécessitent le maintien d’un cadre juridique dédié, comme vient de le souligner le rapport de M. Maldeikis au titre du Parlement européen, faisant le bilan de cinquante ans de politique européenne dans le domaine de l’énergie nucléaire.

Ensuite, car une réglementation des activités nucléaires sur une base relevant du traité instituant la Communauté européenne affaiblirait le cadre juridique éprouvé, constitué sur la base du traité EURATOM, qui comporte d’ailleurs des dispositions visant la protection environnementale. Le Parlement européen, dans le rapport précité de M. Maldeikis, évoque, au sujet d’un possible développement du champ d’action du traité instituant la Communauté européenne au détriment du traité EURATOM, le risque de « l’absence d’un cadre juridique cohérent » et celui d’un « déséquilibre ». Il souligne également que l’« absorption partielle » du traité EURATOM dans un hypothétique chapitre dédié au traité CE « affaiblirait l’ensemble de l’encadrement juridique du nucléaire en Europe et gommerait les procédures de contrôle spécifiques au nucléaire que contient aujourd’hui le traité EURATOM ».

La Délégation a approuvé la proposition d’acte communautaire, en l’état des informations dont elle dispose, sous réserve que :

- les incriminations proposées fassent l’objet de précisions ;

- et que les activités nucléaires soient exclues du champ d’application de ce texte, puisque le traité EURATOM est plus approprié pour aborder les questions liées à l’encadrement pénal d’activités nucléaires au titre de la protection de l’environnement.

IV – ESPACE DE LIBERTE, DE SECURITE
ET DE JUSTICE

Pages

E 3383 Proposition de décision du Conseil portant création de l'Office européen de police (Europol) 61

E 3426 Projet de décision-cadre du Conseil concernant la reconnaissance et la surveillance des peines assorties du sursis avec mise à l'épreuve et des peines de substitution 69

E 3623 Budget prévisionnel d'installation et de fonctionnement du C.SIS pour 2008 79

DOCUMENT E 3383

PROPOSITION DE DECISION DU CONSEIL

portant création de l'Office européen de police (Europol)

COM (2006) 817 du 20 décembre 2006

Europol a été créé par une convention de 1995 entre les Etats membres et est installé à La Haye. Il avait pour mission d’améliorer l’efficacité et la coopération des services compétents des Etats membres afin de prévenir et de lutter efficacement contre la criminalité organisée internationale.

Progressivement, il a élargi ses activités à d’autres domaines importants de la criminalité. Sa compétence a été étendue à toutes les formes graves de la criminalité internationale visées à l’annexe de la convention Europol : prévention et lutte contre le terrorisme, trafic de drogue et des êtres humains, trafic de véhicules volés et de matières radioactives et nucléaires.

Le démarrage effectif des activités a eu lieu le 1^er juillet 1999.

La Convention de 1995 nécessite, pour être modifiée, une procédure de ratification ou d’approbation dans tous les Etats membres.

La longueur de la procédure de ratification des modifications de cette Convention a abouti à rigidifier le statut d’Europol et donc à rendre plus difficile son adaptation à l’évolution de la criminalité transfrontalière en Europe. C’est ce qui était apparu lors des discussions menées en 2006 dans le cadre des instances relevant du domaine « Justice et affaires intérieures ».

C’est au Conseil « JAI » des 23 et 24 février 2006 que la présidence autrichienne avait lancé le débat sur l’avenir d’Europol. L’objectif était de définir les évolutions possibles pour, notamment, améliorer la coopération opérationnelle. Différentes propositions avaient été alors formulées, dont le remplacement la convention Europol par une décision du Conseil.

Lors du Conseil « JAI » des 4 et 5 décembre 2006, il a été décidé de procéder au remplacement de la Convention Europol par une décision du Conseil.

Afin de rendre Europol plus opérationnel, la Commission a donc proposé de remplacer la Convention instituant Europol par une décision du Conseil, instrument juridique propre en matière de justice et affaires intérieures existant depuis l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam. C’est ainsi qu’Eurojust a été créé sur la base d’une telle décision.

Le Conseil des ministres « Justice et affaires intérieures » des 4 et 5 décembre 2006 a donc décidé de remplacer par une décision du Conseil la Convention Europol.

1. Le dispositif juridique et administratif proposé

a) Communautarisation d’Europol

Selon les articles 41 à 43, il est prévu de financer Europol par le budget communautaire.

Selon l’article 38, ses agents sont soumis au statut des fonctionnaires des Communautés européennes. Cela impliquera l’application à ces personnels du Protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes lors de leurs missions, y compris sur le sol national dans le cadre des équipes communes d’enquêtes.

b) Compétences et fonctions d’Europol

L’article 4, paragraphe 1, élargit la compétence d’Europol et « couvre les formes graves de criminalité touchant plusieurs Etats
membres, en particulier la criminalité organisée et le terrorisme ». Il soutient les activités répressives des Etats-membres principalement dans les domaines suivants :

- trafic illicite de stupéfiants,

- réseaux d’immigration clandestine,

- terrorisme,

- faux monnayage (contrefaçon de l’euro),

- traite des êtres humains (y compris pornographie enfantine),

- trafic de véhicules volés,

- blanchiment d’argent.

Ses nouvelles fonctions sont prévues par l’article 5 de cette proposition de décision. Ses prérogatives en matière d’enquêtes sont élargies. Ainsi, en plus de ses fonctions actuelles de soutien aux investigations, il pourra également coordonner, réaliser et conduire des enquêtes et des actions opérationnelles en liaison avec les autorités compétentes des Etats membres ou dans le cadre d’équipes communes d’enquêtes. Il faut cependant noter que les agents d’Europol ne pourront pas procéder à des actes coercitifs.

c) Dispositions en matière de gestion et de traitement de l’information

Selon l’article 10, paragraphe 4, l’Office européen de police pourra recourir à de nouveaux systèmes d’informations autres que le Système d’information Europol ou les fichiers de travail aux fins d’analyse. Le Conseil fixera, après consultation du Parlement européen, les conditions de traitement des données à caractère personnel dans ces systèmes.

Europol devra également assurer l’interopérabilité de ses systèmes d’information avec ceux des Etats membres et des organes de l’Union européenne avec qui il est susceptible d’établir des relations. Ces relations devront être effectuées dans le respect des principes fondamentaux de la protection des données.

L’article 20, paragraphe 1, pose le principe que les données des fichiers d’Europol ne doivent être conservées que le temps nécessaire pour remplir ses fonctions. La fréquence du réexamen de la nécessité de stocker des données est portée de un à trois ans après l’entrée des données de façon à réduire les tâches des analystes travaillant sur celles-ci.