N° 440

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIEME LEGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 novembre 2007

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),

sur l’exécution des programmes européens de radionavigation par satellite - Galileo et Egnos
(E 3657 et E 3691),

ET PRÉSENTÉ

par MM. Bernard DEFLESSELLES et Michel DELEBARRE,

Députés.

________________________________________________________________

La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Thierry Mariani, Pierre Moscovici, vice-présidents ; MM. Jacques Desallangre, Jean Dionis du Séjour, secrétaires ; MM.Alfred Almont, Jérôme Bignon, Emile Blessig, M^me Chantal Brunel, MM. Christophe Caresche, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Daniel Fasquelle, Pierre Forgues, M^me Arlette Franco, MM. Jean-Claude Fruteau, Hervé Gaymard, Guy Geoffroy, M^mes Annick Girardin, Elisabeth Guigou, MM. Régis Juanico, M^me Marietta Karamanli, MM. Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Robert Lecou, Céleste Lett, Noël Mamère, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, M^me Odile Saugues, MM. André Schneider, Philippe Tourtelier, Gérard Voisin.

SOMMAIRE

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Pages

Résumé du rapport

Il y a une dizaine d’années, l’Union européenne a décidé de mettre en place une stratégie dans le domaine de la radionavigation par satellite destinée à améliorer le GPS américain et à s’en rendre indépendant, grâce aux programmes Egnos et Galileo.

Pour autant, c’est au terme d’un long processus que, lors du Conseil européen du 14 décembre 2007, pourrait être adopté le cadre destiné à permettre l’exploitation de Galileo à partir de 2013 au lieu de 2008.

En effet, le retard de cinq années par rapport au calendrier initial a été imputable à la complexité et aux dysfonctionnements du partenariat public-privé conçu à l’origine.

Constatant que les négociations du contrat de concession n’avaient pu aboutir à des résultats raisonnables, la Commission a proposé au Conseil « Transports » du 8 juin 2007 d’en prendre acte, ce dernier ayant alors invité la Commission à présenter d’autres scénarios en vue de la poursuite des programmes.

Les propositions présentées par la Commission à l’automne visent à clarifier les modalités de déroulement des programmes grâce notamment à une gouvernance publique renforcée – la Commission jouant le rôle de maître d’ouvrage et l’Agence spatiale européenne celui de maître d’œuvre. En outre, la Communauté prend en charge le déploiement du système Galileo, tandis que son exploitation pourra faire l’objet d’un partenariat public-privé sous la forme d’une concession pour la période 2010-2030.

La Commission prévoit, en second lieu, un réajustement des conditions de financement. Son choix en faveur du déploiement de trente satellites entraînerait un besoin de financement de 3,4 milliards d’euros pour l’ensemble de la période 2007-2013, soit encore un surcoût d’un montant de 2,4 milliards d’euros, puisqu’un milliard d’euros a déjà été affecté. Ces dépenses supplémentaires seraient financées grâce à une révision ciblée des perspectives financières arrêtées pour la période 2007-2013.

Enfin, la Commission a préconisé l’application d’une concurrence vigoureuse à la politique d’acquisition, c’est-à-dire à la passation des marchés publics, par le jeu, d’une part, du mécanisme de la double source, qui imposerait l’obligation de recourir à deux fournisseurs pour tous les éléments du programme et, d’autre part, du lancement d’appels d’offres réguliers.

Les discussions de ces propositions ont été difficiles, car dominées notamment par l’opposition de l’Allemagne. A la différence du Parlement européen et des autres Etats membres, l’Allemagne a plaidé en faveur d’un cofinancement par le budget communautaire et l’Agence spatiale européenne, au nom du principe du juste retour applicable au sein de cette dernière. En outre, l’Allemagne a craint que la politique d’acquisition envisagée ne lui permette pas non plus de bénéficier de l’application de ce même principe.

Le COREPER (Comité des représentants permanents) du 21 novembre 2007 est parvenu à un compromis, qui va dans le sens des demandes de l’Allemagne en organisant la concurrence, de telle sorte qu’Astrium
– ou d’autres entreprises allemandes – puisse se voir attribuer le segment des satellites. Quant au Conseil des ministres de l’économie et des finances du 23 novembre 2007, il a décidé de financer le surcoût de 2,4 milliards d’euros, selon des modalités proches de celles souhaitées par la France, entre autres, en ne recourant à la marge sous plafond de la rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles », à hauteur de 1,6 milliard d’euros qu’en 2007, et non plus également en 2008.

Tout en se félicitant de ces compromis, qui pourraient être approuvés par le Conseil « Transports » du 30 novembre 2007 et le Conseil européen du 14 décembre 2007, les rapporteurs soulignent toutefois qu’au-delà du lancement de la constellation de 30 satellites, la Commission et les Etats membres se doivent de mettre en œuvre un cadre propre à tirer le profit maximum du marché considérable des applications de la navigation par satellite.

Zusammenfassung des Berichts

Vor zehn Jahren beschloss die Europäische Union die Erarbeitung einer Strategie im Bereich der Satellitenfunknavigation (GNSS), um das amerikanische GPS zu verbessern und sich dank der Programme Egnos und Galileo davon unabhängig zu machen.

Nach einem langen Prozess könnte auf der Tagung des Europäischen Rates am 14. Dezember 2007 der Rahmen angenommen werden, der den Betrieb von Galileo jedoch erst ab 2013, anstatt ab 2008 ermöglichen soll.

Dass es zu einer Verzögerung von fünf Jahren gegenüber dem ursprünglichen Zeitplan kommt, ist auf die Komplexität und das nicht reibungslose Funktionieren der anfangs geplanten Partnerschaft zwischen öffentlichem und privatem Sektor zurückzuführen.

Da die Kommission feststellte, dass die Aushandlung des Konzessionsvertrags zu keinen vernünftigen Ergebnissen hatte führen können, schlug sie dem Rat „Verkehr“ am 8. Juni 2007 vor, dies zur Kenntnis zu nehmen; letzterer forderte daraufhin die Kommission auf, andere Szenarios für die Fortsetzung der Programme vorzuschlagen.

Die von der Kommission im Herbst vorgelegten Vorschläge zielen darauf ab, die Modalitäten des Ablaufs der Programme zu klären, insbesondere dank gestärkter öffentlicher Verwaltungsstrukturen, wobei die Kommission die Rolle des Förderers und die Europäische Weltraumorganisation diejenige der Durchführungsstelle spielt. Zudem ist die Gemeinschaft für die Errichtung des Systems Galileo zuständig, während dessen Betrieb Gegenstand einer öffentlich-privaten Partnerschaft in Form einer Konzession für den Zeitraum 2010-2030 sein kann.

Die Kommission sieht zweitens eine Anpassung der Finanzierungsbedingungen vor. Ihre Wahl zugunsten einer Konstellation von dreißig Satelliten wird einen Finanzierungsbedarf von 3,4 Milliarden Euro im gesamten Zeitraum 2007-2013 nach sich ziehen, das sind weitere Mehrkosten in Höhe von 2,4 Milliarden Euro, da eine Milliarde Euro bereits gebunden worden sind. Diese zusätzlichen Ausgaben würden durch eine gezielte Änderung der finanziellen Vorausschau für den Zeitraum 2007-2013 finanziert.

Die Kommission hat sich schließlich für einen robusten Wettbewerb bei der Beschaffungspolitik, das heißt der Auftragsvergabe ausgesprochen, bei der einerseits auf zwei Bezugsquellen für alle Programmteile zurückgegriffen werden muss und andererseits regelmäßige Ausschreibungen durchzuführen sind.

Die Diskussionen über diese Vorschläge waren schwierig, da sie insbesondere vom Widerstand Deutschlands geprägt waren. Im Unterschied zum Europäischen Parlament und den anderen Mitgliedstaaten befürwortete Deutschland eine Kofinanzierung durch den Gemeinschaftshaushalt und die Europäische Weltraumorganisation im Namen des Grundsatzes des gerechten Rückflusses, der in dieser Organisation zur Anwendung kommt. Außerdem befürchtete Deutschland, dass die geplante Beschaffungspolitik ihm die Inanspruchnahme dieses Grundsatzes nicht ermöglichen würde.

Der AStV (Ausschuss der Ständigen Vertreter) gelangte auf seiner Sitzung am 21. November 2007 zu einem Kompromiss, der den Forderungen Deutschlands gerecht wird, indem der Wettbewerb so organisiert wird, dass Astrium – oder andere deutsche Unternehmen – den Zuschlag für das Satellitensegment erhält. Der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister beschloss seinerseits auf seiner Sitzung am 23. November 2007, die Mehrkosten von 2,4 Milliarden Euro nach Modalitäten zu finanzieren, die den von Frankreich gewünschten in etwa entsprechen, unter anderem indem auf die Marge unterhalb der Obergrenze der Rubrik 2 „Erhaltung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen“ in Höhe von 1,6 Milliarden Euro nur im Jahr 2007 zurückgegriffen wird, und nicht auch 2008.

Die Berichterstatter begrüßen zwar diese Kompromisse, die vom Rat „Verkehr“ am 30. November 2007 und vom Europäischen Rat am 14. Dezember 2007 gebilligt werden könnten, betonen jedoch, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten über die Errichtung der Konstellation von 30 Satelliten hinaus einen Rahmen schaffen müssen, der es ermöglicht, ein Höchstmaß an Nutzen aus dem beträchtlichen Markt der Anwendungen der Satellitenfunknavigation zu ziehen.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

En décidant il y a une dizaine d’années de mettre en place un système de radionavigation par satellite, l’Union européenne a confirmé qu’elle pouvait et se devait d’être une puissance, dans un domaine, où, grâce au GPS, les Etats-Unis jouissent d’un monopole depuis une vingtaine d’années.

Un tel objectif est d’autant plus légitime et impérieux que, non seulement il s’agit là d’un enjeu stratégique dont l’importance n’a cessé d’être rappelée, à juste titre, par les institutions communautaires. Mais, en outre, l’Europe – à travers certains Etats membres, dont la France qui, en la matière, a joué et joue un rôle moteur – dispose des capacités scientifiques et technologiques nécessaires propres à lui permettre d’affronter la concurrence avec les Etats-Unis ou la Russie. C’est ainsi que le système Egnos
– précurseur de Galileo et déjà techniquement au point – destiné à compléter le GPS américain, présente de meilleures qualités techniques que ce dernier, en particulier en ce qui concerne la précision.

Pour autant, la question est posée de savoir si l’Europe est réellement en mesure de tirer efficacement parti de tels atouts. En effet, Galileo, qui a pour objectif de rendre l’Europe indépendante du système GPS, ne sera opérationnel qu’à partir de 2013 au lieu de 2008 comme prévu initialement, du fait de l’échec de la formule de partenariat public-privé retenue à l’origine.

Encore faut-il, pour ce que ce nouveau calendrier soit respecté, que les propositions de la Commission, présentées au mois de septembre 2007, soient adoptées par le Conseil et le Parlement européen. Aux termes de ces propositions, une réforme de la gouvernance de Galileo pourrait être mise en place, qui reposerait, en particulier, sur l’intervention de l’Agence spatiale européenne en tant que maître d’œuvre, la Commission étant maître d’ouvrage. Quant au financement du programme Galileo, la Commission prévoit, du fait des retards accumulés, de porter de 1 milliard d’euros à 3,4 milliards d’euros l’investissement nécessaire pour l’ensemble de la période 2007-2013 et que financerait le budget communautaire. Le contrat de concession dans le cadre du partenariat public-privé couvrirait la période 2010-2030.

Or, il y a encore quelques jours, les chances d’aboutissement d’un accord au sein du Conseil d’ici au Conseil « Transports » du 30 novembre 2007 ou, à défaut, d’ici au Conseil européen du 14 décembre 2007, étaient incertaines, du fait de deux points de blocage.

En effet, malgré un accord unanime de principe sur la nécessité de poursuivre le programme, de fortes divergences sont apparues sur la politique d’acquisition, c’est-à-dire les modalités selon lesquelles les marchés publics pourraient être conclus. La difficulté majeure réside ainsi dans la possibilité de mettre en place un dispositif qui permettrait de concilier le respect du principe de la libre concurrence, défendu par la Commission, et le souhait des deux principaux groupes industriels - Thales Alenia Space et EADS-Astrium - de pouvoir continuer à participer à la phase d’exploitation compte tenu des compétences qu’ils avaient déjà acquises du fait des contrats dont ils sont titulaires au titre de la commande pour les quatre premiers satellites.

Le deuxième point de blocage résidait dans l’opposition
– isolée – de l’Allemagne au principe du financement exclusivement communautaire, lequel ne garantirait pas, selon elle, un juste retour, à la différence d’un financement, qui s’effectuerait par la voie de l’Agence spatiale européenne, où précisément s’applique ce principe de juste retour et par le budget communautaire.

En ce qui concerne les autres Etats membres, ils refusent toute révision des plafonds des perspectives financières arrêtées pour les années 2007 à 2013 ou, tout en jugeant envisageable le réajustement des rubriques budgétaires préconisé par la Commission, ils souhaitent des clarifications.

Un tel contexte est d’autant plus de nature à renforcer les doutes sur la possibilité de poursuivre le programme que, d’une part, un rapport de la commission des transports de la Chambre des Communes s’est prononcé, il y a quelques jours, en faveur de l’arrêt du projet, qu’il a jugé trop coûteux. D’autre part, M. Jacques Barrot, Vice-président de la Commission européenne en charge des transports, a lui-même déclaré, lors de l’entretien qu’il a eu avec les membres des deux Délégations pour l’Union européenne le 5 novembre 2007, qu’« en tout état de cause, s’il n’y a pas de financement communautaire, le projet ne se fera pas ».

A ce stade, les rapporteurs peuvent toutefois constater l’existence de signes annonçant une évolution plus positive du dossier. Les discussions que nous avons eues avec les autorités allemandes lors de notre déplacement à Berlin les 21 et 22 novembre 2007, ainsi que la présentation par la Commission de nouvelles propositions sur la politique d’acquisition au COREPER du 21 novembre 2007 - qui prennent davantage en considération les demandes de l’Allemagne - donnent le sentiment que des conclusions pouvaient être adoptées par le Conseil « Transports » du 30 novembre 2007, et entérinées par le Conseil européen.

Quoi qu’il en soit, nous estimons que la conclusion d’un accord au sein du Conseil et l’achèvement rapide des programmes de radionavigation par satellite constituent pour l’Europe une ardente obligation. Car à l’heure où la construction européenne s’engage dans un processus de relance à travers le Traité modificatif, il serait difficilement concevable - et même dramatique - que, dans le même temps, l’Union s’avère incapable de mener à bien un projet technologique stratégique de cette ampleur. Au demeurant, un éventuel échec porterait d’autant plus gravement préjudice à l’Europe qu’elle perdrait le bénéfice de son avance technologique au profit de ses concurrents. Les spécialistes n’ont pas manqué d’appeler notre attention sur le fait que les Etats-Unis déploieront le GPS-III en 2013, que le Glonass russe devrait être opérationnel d’ici à la fin de cette année. En outre, la Chine, grâce à son système Beidou, et l’Inde, qui projette de réaliser son propre système de navigation, ne manqueront pas, dans un avenir très proche, de s’affirmer comme de puissants concurrents de l’Europe.

Pour ces raisons, les rapporteurs soumettront une proposition de résolution à l’approbation de la Délégation, par laquelle ils présentent des orientations susceptibles de contribuer à l’élaboration d’un compromis.

Mais, auparavant, ils examineront les dysfonctionnements qui ont entravé le bon déroulement d’un programme ambitieux.

Dans un deuxième temps, ils exposeront les termes du débat difficile soulevé par les propositions présentées par la Commission en vue de relancer le programme.

A la différence des systèmes américains GPS et russe Glonass, développés et déployés à des fins militaires, le programme européen vise à mettre en place la première infrastructure à des fins civiles, bien que rien n’interdise son utilisation à des fins militaires.

Cette infrastructure vise à la fois à apporter des compléments au système GPS par le truchement d’Egnos et à s’en rendre indépendant grâce au programme Galileo.

1) Une infrastructure à double détente

a) Egnos : un programme destiné à apporter des compléments au GPS américain

Ayant débuté en 1998, Egnos est un programme européen de navigation par satellite, qui répond aux spécifications de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) et utilise des constellations de satellites américaines GPS et russes Glonass.

Comme deux autres programmes – civils – WAAS pour les Etats-Unis qui couvre l’ensemble des continents américains et MSAS pour le Japon, Egnos vise à remédier aux déficiences du système GPS liées à son origine militaire en vue de permettre le développement de ses usages civils.

Egnos utilise trois satellites géostationnaires et un réseau d’équipements terrestres déployé sur 43 sites localisés dans 22 pays, principalement en Europe.

C’est sur deux points majeurs qu’Egnos apporte des compléments au GPS :

- la garantie d’intégrité du service : elle est essentielle pour certains utilisateurs, notamment l’aviation civile ;

- l’amélioration de la précision de positionnement du GPS : elle est d’un mètre en ce qui concerne Egnos contre 10 mètres pour le GPS.

Dans le domaine de l’aviation civile, la mise en service d’Egnos permettra, sans attendre celle de Galileo, d’utiliser la navigation par satellite afin de guider les avions de manière précise et sûre dans des manœuvres critiques. Au demeurant, des essais en vol ont confirmé de telles performances.

Pour autant, l’utilisation d’Egnos pour les besoins de l’aviation civile n’est pas encore certifiée. Des travaux financés par l’Agence spatiale européenne sont en cours et devraient permettre de disposer d’ici au début de l’année 2009 d’un système conforme aux exigences de l’OACI et d’un opérateur qualifié.

A ce jour, le montant des investissements directs et indirects dans le programme Egnos est de l’ordre de 700 millions d’euros. Ils proviennent de l’Union européenne, des Etats membres de l’Agence spatiale européenne, ainsi que d’investisseurs privés – appelés aussi membres du groupe EOIG (Egnos Operators and Infrastrusture Group)⁽¹⁾, qui ont financé 52 % du projet.

b) Galileo, un système indépendant du GPS américain

Le programme Galileo de lancement d’une constellation de satellites spécialisés constitue le second volet du programme européen de radionavigation par satellite.

Pour l’essentiel, Galileo est destiné à affranchir l’Europe de sa dépendance à l’endroit d’un système militaire – le GPS américain – sur lequel elle n’exerce aucun contrôle.

Galileo se composera d’environ 30 satellites déployés dans l’orbite moyenne, qui contiendront chacun quatre horloges atomiques assurant une mesure du temps extrêmement précise. Chaque point sur terre sera vu d’au moins quatre satellites à tout moment.

A l’origine, le programme comprenait les quatre phases successives suivantes :

- une phase de définition qui s’est déroulée de 1999 à 2001, au cours de laquelle ont été dessinée l’architecture du système et déterminés les services offerts ;

- une phase de développement et de validation qui s’étend de 2002 à 2005 et qui comprend le développement des satellites et des composantes terrestres du système ainsi que la validation en orbite. A cet effet, le règlement du 21 mai 2002 a créé une entreprise commune⁽²⁾ « GALILEO » ;

- une phase de déploiement qui devait se dérouler en 2006 et en 2007, avec la construction et le lancement des satellites et la mise en place complète de la partie terrestre de l’infrastructure ;

- une phase d’exploitation qui devait débuter en 2008 et comprendre la gestion du système ainsi que son entretien et son perfectionnement constant.

La configuration institutionnelle retenue pour les phases de déploiement et d’exploitation différait sensiblement de celui de la phase de développement. Pendant ces deux phases, la construction, puis la gestion du système devaient être confiées à un concessionnaire privé placé sous le contrôle de l’Autorité de surveillance, agence communautaire qui jouerait le rôle d’autorité concédante. La solution de la concession est, en effet, apparue comme la plus appropriée pour assurer le succès du programme dans le cadre d’un partenariat public-privé.

L’Autorité de surveillance a été créée par le règlement du Conseil n^o 1321/2004 du 12 juillet 2004 sur les structures de gestion du programme européen de radionavigation par satellite. Mise en place durant la première moitié de l’année 2005, elle a pour objet d’assurer la gestion des intérêts publics relatifs aux programmes européens de radionavigation par satellite et de jouer le rôle d’autorité concédante à l’égard du futur concessionnaire. Parmi ses missions figurent la gestion des fonds publics alloués aux programmes européens de radionavigation par satellite ainsi que le suivi de leur gestion financière.

La création de l’Autorité de surveillance a été justifiée par le fait que, pour la Commission, elle « constitue une forme d’externalisation qui va dans le sens de la politique de simplification des modes de gestion que s’est fixée la Commission ».

Le Conseil « Transports » de décembre 2004 a adopté l’architecture finale du programme, qui prévoit cinq services différents :

Ø Le service ouvert

Il serait accessible gratuitement. Ce sera l’équivalent du GPS actuel avec une meilleure précision, laquelle pourrait être d’une dizaine de centimètres, alors que le GPS offre une localisation standard de 10 mètres.

Ø Le service commercial

Le service commercial fournira un signal de qualité supérieure aux utilisateurs professionnels. La précision sera plus élevée que pour le service ouvert et assortie d’une véritable garantie de service. Il pourrait donc être facturé.

Le signal commercial s’adressera à des grandes entreprises : plates-formes pétrolières, instituts de géodésie, réseaux de distribution d’électricité, gestion de flotte, protection des réseaux de distributeurs bancaires et des services financiers.

Ø Le service Sûreté de la vie (Safety of Life – SoL)

Ce service a été développé pour des systèmes de transport, pour lesquels la continuité de l’information de navigation est essentielle, en particulier pour le transport aérien.

Le service SoL pourrait informer le pilote dans un délai de six secondes, si le signal fourni est incorrect. Ce service serait payant, à travers les taxes ou les redevances que percevront les autorités de l’aviation civile et les autres organismes de transport.

Ø Le service gouvernemental : Public Regulated Service – PRS

Le PRS a pour objet de fournir aux services gouvernementaux un signal fortement protégé par un système de cryptage militaire et accessible en permanence.

Les utilisateurs de PRS incluront, entre autres, les services gouvernementaux de sécurité intérieure, les services douaniers, la surveillance des réseaux de transport d’énergie sensible ou encore la synchronisation des moyens de communication critique.

Les forces armées pourront également utiliser le PRS. Les services de navigation leur sont extrêmement utiles, puisqu’ils couvrent un large éventail d’utilisations, telles que la surveillance de l’avancement des troupes ou le guidage des munitions.

Ø Le service de recherche et de secours (Search and Rescue –SaR)

Ce service sera employé pour localiser des signaux de détresse et lancer des opérations de secours. Il devrait permettre à Galileo d’améliorer le système existant Cospas-Sarsat. Celui-ci localise actuellement des balises de détresse dans une zone de 400 à 500 mètres. Grâce à ses 30 satellites, Galileo devrait fournir une localisation à l’échelle mondiale, avec une précision de dix mètres.

Le signal SaR ne sera pas crypté. Le prix du service sera reflété dans le coût de la balise et/ou de l’abonnement.

S’agissant du financement du programme Galileo, celui de la phase de définition a été assuré par le 5^e PCRD.

La participation financière communautaire s’est accrue avec la phase de développement et de validation, pour laquelle elle s’est élevée à 550 millions d’euros, prélevés sur le budget des réseaux transeuropéens. S’y est ajouté un investissement d’un montant similaire de la part des Etats membres de l’Agence spatiale européenne, la plupart étant également des Etats membres de la Communauté européenne. Le 6^e PCRD est intervenu également dans cette phase à hauteur de 100 millions d’euros.

Le coût de la phase de déploiement était estimé à 2,1 milliards d’euros. Il était prévu que ce coût serait pris en grande partie par le secteur privé. En effet, à diverses reprises depuis 2001, le Conseil a souligné que le secteur privé devait participer substantiellement au financement du projet. Plus précisément, dans les conclusions qu’il a adoptées lors de sa réunion des 25 et 26 mars 2002, il a convenu, pour le financement de la phase de déploiement, « de s’efforcer de garantir une répartition selon laquelle un tiers au maximum provienne du budget communautaire et deux tiers au minimum du secteur privé ». Sur cette base, le secteur privé devait prendre en charge au moins 1,4 milliard d’euros et le reste, soit quelque 700 millions d’euros, serait financé par le secteur public. En conséquence, compte tenu des financements déjà prévus par les précédentes perspectives financières, le montant du financement de la phase de déploiement supporté par le budget communautaire dans le cadre des nouvelles perspectives financières devait s’élever à 500 millions d’euros.

Le financement de la phase d’exploitation, qui devait débuter en 2008, serait assuré par le secteur privé. Néanmoins, compte tenu de la nature particulière du marché de la radionavigation par satellite et de la commercialisation de ses services, il a été jugé nécessaire d’apporter une part de financements publics exceptionnels pendant les premières années de la phase d’exploitation. Dans les conclusions qu’il a adoptées le 26 mars 2002 et le 9 mars 2004, le Conseil a d’ailleurs explicitement prévu l’intervention de fonds communautaires pour le financement de la phase d’exploitation. Le montant exact de la contribution communautaire ne devait être connu qu’à l’issue des négociations sur le contrat de concession, qui se poursuivront en 2005. Toutefois, à la lumière des résultats d’une étude effectuée en 2001 et portant en particulier sur le ratio coûts/bénéfices du projet, il avait été estimé raisonnable de prévoir à ce titre une somme d’un montant de 500 millions d’euros dans les nouvelles perspectives financières.

Au total, ce sont des crédits s’établissant à un milliard d’euros, au titre des années 2007 à 2013 qu’il était proposé d’inscrire au budget communautaire et d’allouer à l’Autorité de surveillance, au titre des phases de déploiement et d’exploitation.

L’échec de la conclusion du contrat de concession, que l’on examinera plus loin, a amené la Commission à proposer une révision du cadre de financement.

2) La possibilité pour l’Europe de faire face à différents enjeux

a) Des enjeux stratégiques

Ces enjeux stratégiques touchent d’abord à la nécessité dans laquelle se trouve l’Europe de disposer de son propre système de radionavigation par satellite, qui soit indépendant du GPS américain. C’est bien cette exigence-là que le Conseil a soulignée en juillet 1999 :

« La mise en place d’un système de navigation par satellite à usage civil permettra de parvenir à une indépendance accrue dans une des technologies-clés les plus importantes ». Or cette exigence d’indépendance est d’autant plus forte que les Etats-Unis peuvent dégrader ou interrompre le GPS dans une région donnée.

En second lieu, il est clair que Galileo est un des piliers de la politique spatiale européenne et que ce pilier doit être achevé le plus rapidement possible. Car, outre la concurrence du GPS américain – lequel fait l’objet d’améliorations constantes – et du Glonass russe, qui devrait être opérationnel à la fin de cette année et mis en service en 2011, Galileo devra affronter dans l’avenir celle du système chinois – Beidu. Officiellement, ce dernier – doté de trois satellites – est dépourvu de vocation militaire. Mais en réalité, sa création répond aussi à l’objectif d’autonomie par rapport au GPS. Par ailleurs, il semble déjà faire l’objet, en dépit de sa faible précision (30 mètres) d’applications militaires⁽³⁾.

Enfin, il y a lieu d’observer que l’Inde projette de réaliser son propre système de navigation basé sur sept satellites, lequel sera donc un concurrent potentiel de Galileo.

b) Un enjeu économique : le marché considérable des usages de la radionavigation par satellite

Comme le rappelle le Livre vert de la Commission sur les applications de la radionavigation par satellite présenté en décembre 2006, celles-ci touchent aux domaines les plus divers.

A cet égard, pour illustrer les perspectives économiques qui peuvent en résulter, la Commission fait remarquer que les marchés concernés croissent de 25 % par an et que trois milliards de récepteurs devraient être mis en service en 2020.

Quoi qu’il en soit, le rachat récent de Navteq, leader mondial des systèmes de cartographie GPS pour l’automobile, par Nokia, apporte une nouvelle confirmation de la place centrale prise par la navigation par satellite dans les technologies de l’information – ici la téléphonie mobile – et des très prometteuses perspectives de développement offertes par ce marché, que rappelle l’encadré ci-dessous.

Eléments sur les marchés de la Navigation par Satellite

La Commission Européenne évalue les marchés de la Navigation par Satellite à plus de 450 milliards d’euros, dont 150 milliards d’euros pour l’Union.

Les nombreuses études sur le sujet, dont le plus grand nombre de la part de cabinets anglo-saxons, confirment des chiffres importants et répondent aux questions s’agissant des « retours sur investissements », de la « value for money » et des « enjeux coûts–bénéfices » de Galileo.

EGNOS permet de plus de lancer sans plus tarder le processus de développement des marchés en Europe, à moindre coût, tout en confirmant la faisabilité technique de Galileo.

Force est de constater que les marchés des usages du GPS bénéficient d’une croissance à deux chiffres depuis une dizaine d’années, et de plus de 25% depuis 2000. Passant de 3 à 15 milliards d’euros depuis 2000, les prévisions ont toujours été dépassées.

Près de 150 000 brevets utilisent le GPS et le valorisent dans des domaines variés, tels la sécurité, les télécommunications, les transports, l’agriculture, le génie civil, etc.

Les avantages de Galileo tiennent, de façon incontestable, à ce qu’il apporte « la bulle de sécurité » autour de tout mobile ou personnes en déplacement (avions, trains, navires, véhicules routiers). Les enjeux sont considérables et les attentes nombreuses.

Ce que visent les systèmes « concurrents » que sont le GPS3 (Etats-Unis), Beidu (Chine), QZSS (Japon) et les nouvelles ambitions des systèmes Glonass (Russie) et Gagan (Inde) montrent que l’Europe est sur la bonne voie et qu’il ne faut plus tarder, faute de quoi les grands standards (télécommunications notamment) et les réglementations sur la « mobilité » de demain se feront sans l’Europe. Et pourtant l’Europe représente le plus grand marché de la mobilité au monde.

Au-delà de l’explosion des usages des navigateurs dans nos véhicules, les chiffres suivants illustrent bien les enjeux de ces marchés. Navteq (3000 personnes) et TeleAtlas (moitié moins grande), deux sociétés engagées depuis une quinzaine d’années dans la réalisation de « cartes GPS » sans lesquelles les systèmes de guidage ne sont que de peu d’intérêt, font actuellement l’objet d’OPA. La première par Nokia pour un montant de 8,1milliards de dollars (environ 6 milliards d’euros) et la deuxième par Garmin pour un montant de 2,3milliards d’euros.

Et pourtant, les investissements pour réaliser de telles cartes sont importants, et ces entreprises ne sont bénéficiaires que depuis peu.

S’ajoutent à ces marchés, ceux de la sécurité et de la défense, tout aussi mondiaux et considérables, alors que le concept de transformation des Forces et d’armements intelligents repose en très grande partie sur la qualité, la fiabilité et surtout la « maîtrise » des techniques et des moyens de positionnement par satellites. Ces enjeux ne sont-ils pas à l’origine de l’ensemble des systèmes évoqués plus haut, justifiant à eux seuls les montants qui leurs sont consacrés ?

Source : Thales Alenia Space.

Ces dysfonctionnements tiennent aux limites du partenariat public-privé prévu à l’origine, lesquels ont amené la Commission à proposer qu’il y soit mis fin.

1) Les limites du dispositif initial de partenariat public-privé

a) La complexité de la gouvernance publique et privée

(1) La gouvernance publique

Comparée au système GPS géré par le Département de la défense américain avec le soutien d’un simple département de coordination, l’architecture administrative de Galileo repose sur l’entreprise commune Galileo et sur l’Autorité de surveillance.

Ÿ L’entreprise commune Galileo, dont les membres fondateurs sont la Communauté européenne et l’Agence spatiale européenne, a deux missions principales. D’une part, elle dirige et coordonne les actions de recherche et de développement nécessaires. A cette fin, elle a conclu un accord avec l’Agence spatiale européenne à qui la mise en œuvre de ces actions est confiée. Elle développe aussi les activités relatives aux applications que pourra offrir Galileo.

D’autre part, elle dirige la procédure de sélection du futur concessionnaire privé du système. Il incombera à ce dernier de gérer les phases de déploiement et d’exploitation, d’apporter le capital privé nécessaire et d’assurer le succès commercial de l’exploitation.

Ÿ L’Autorité de surveillance, outre qu’elle est une agence communautaire, diffère également de l’entreprise commune Galileo, par le fait que son conseil d’administration est composé des Etats membres et de la Commission.

Elle est l’autorité concédante du système.

(2) La gouvernance privée

Quant au secteur privé, à la suite de l’avis de concession pour les phases de déploiement et d’exploitation de Galileo, publié le 17 octobre 2003 par l’entreprise commune Galileo, cette dernière a accepté, moyennant le respect de plusieurs conditions, la création d’un consortium fusionné. Celui-ci résulte du regroupement des deux soumissionnaires et constitue l’unique interlocuteur de l’entreprise commune Galileo dans les négociations du contrat de concession. Ce consortium, situé à Toulouse, est composé de huit membres : Aliena, Alcatel, EADS, Finmeccanica, Hispasat, Inmarsat, Thales et Teleop.

Il importe d’observer que les industriels sont parvenus à l’accord suivant le 5 décembre 2005 :

- les deux centres de contrôle et de mission seraient situés en Allemagne et en Italie ;

- le siège du concessionnaire serait localisé en France, à Toulouse ; les activités opérationnelles seraient traitées au Royaume-Uni, un centre d’évaluation des performances dépendant du concessionnaire serait en Allemagne, et un autre en Italie ;

- un centre de mission et le centre de certification « Safety of Life » seraient situés en Espagne.

En revanche, l’accord ne couvrait pas la localisation de l’Autorité de surveillance ni celle de son centre de sécurité, car ces décisions relèvent du secteur public. Onze villes ont fait acte de candidature à ce stade : Athènes, Barcelone, Cardiff, Rome, Strasbourg, Noordwijk, Bruxelles, Munich, La Valette, Prague et Ljubljana. La présidence finlandaise n’a pu aboutir à un accord sur ce point lors du Conseil « Transports » du 12 décembre 2006. Le sujet n’a pas été abordé pendant la présidence allemande.

Pour la Commission, une telle organisation n’est ni efficace ni propice à la prise de décision, en grande partie en raison des différends relatifs à la répartition des responsabilités et des activités liées au programme.

En outre, ce consortium, tel qu’il est composé, oriente ses activités principalement vers la construction de la constellation, alors que l’objet principal de la concession – à savoir la fourniture de services – exigerait plutôt qu’il soit dirigé par des fournisseurs de services.

b) L’absence de coordination des décisions au sein du partenariat public-privé

Deux hypothèses sur la base desquelles a été fondé le partenariat public-privé ne se sont pas vérifiées.

La première, formulée par le Conseil, avait postulé que le secteur privé financerait en grande partie la phase de déploiement et intégralement la phase d’exploitation, à la différence des autres Etats (Etats-Unis, Russie, Chine), dont le budget assure le financement du programme.

Or le consortium a demandé à l’Union européenne d’assumer le risque commercial, compte tenu du fait que les usages commerciaux de Galileo ne sont pas gratuits à la différence des signaux civils du GPS et que de considérables inquiétudes entourent l’utilisation du signal PRS par les autorités publiques.

En second lieu, la Commission rappelle que c’est l’Agence spatiale européenne qui assure la conception du système. Toutefois, le transfert au consortium du risque lié à la conception du système – tels que les risques liés à son achèvement, à des dépassements de coûts et à son fonctionnement qui y sont associés – s’est révélé impossible à des conditions raisonnables.

2) L’arrêt des négociations sur la conclusion du contrat de concession

Ces négociations, commencées véritablement en janvier 2006, sont au point mort depuis le début de l’année 2007.

Dans sa communication du 16 mai 2007⁽⁴⁾, la Commission a estimé que la poursuite des négociations du contrat de concession impliquerait qu’elle se déroule sur la base de la commande publique des quatre premiers satellites et de l’infrastructure terrestre associée prévue dans le cadre de la phase de développement et que le reste du système serait commandé, déployé et exploité par le consortium fusionné.

Toutefois, devant l’accumulation des retards, la Commission a considéré que le partenariat public-privé sous la forme d’une concession ne débuterait pas avant le deuxième semestre de l’année 2009, tandis que le déploiement complet du système ne serait pas achevé avant 2014 et même plus tard.

En outre, elle a craint qu’il ne faille s’attendre à des pertes substantielles de recettes d’exploitation du fait d’une arrivée tardive sur le marché face à l’émergence d’une concurrence mondiale telle que celle de la prochaine génération de satellites GPS-III, dont le lancement est prévu en 2013.

Constatant que les négociations du contrat de concession n’ont pas abouti à des résultats raisonnables, la Commission « est parvenue à la conclusion que les négociations actuelles ont peu de chances de déboucher sur une solution satisfaisante, comportant un partage équilibré des risques, un excellent rapport qualité-prix au profit de l’Union européenne, un calendrier de mise en œuvre adéquat et la garantie d’une gouvernance efficace de la part du secteur privé ».

Ce sont les raisons pour lesquelles, conformément aux propositions de la Commission, le Conseil « Transports » du 8 juin 2007 a décidé de prendre acte de l’échec des négociations du contrat de concession et d’y mettre fin, puis d’inviter la Commission à élaborer d’autres scénarios pour la mise en œuvre du programme.

Rappelant que l’Union avait déjà investi, jusqu’à présent, 2,5 milliards d’euros dans le développement des programmes de radionavigation par satellite, la Commission a proposé de poursuivre le programme Galileo, qu’elle qualifie, fort à propos, d’« atout stratégique » de l’Union européenne.

C’est toutefois dans le souci de permettre l’achèvement rapide du programme qu’elle préconise la mise en place d’un cadre réajusté en ce qui concerne la gouvernance et le financement. Mais elle formule également des orientations susceptibles de gouverner la politique d’acquisition, c’est-à-dire la conclusion des marchés publics.

Or si – comme le Parlement européen – le Conseil a émis un accord de principe à la poursuite du programme sur la base d’une gouvernance rénovée et d’un financement public, il n’est toutefois pas parvenu, jusqu’à une période récente, à surmonter ses divergences sur les volets financier et industriel.

1) Un cadre institutionnel rénové

Cette rénovation touche, d’une part, à la claire définition des programmes de radionavigation par satellite et, d’autre part, à l’amélioration de la gouvernance publique de ces programmes.

a) La claire définition des programmes de radionavigation par satellite

En comparaison de la proposition initiale présentée en 2004, la nouvelle proposition de règlement présente deux très importantes modifications :

- d’une part, elle intègre expressément Egnos dans les programmes ;

- d’autre part, elle précise les modalités de leur déroulement.

(1) L’intégration d’Egnos dans les programmes de radionavigation par satellite

Cette disposition constitue incontestablement un progrès et s’avère d’autant plus nécessaire que l’Agence spatiale européenne travaille à ce programme depuis huit ans. En outre, le système est techniquement au point et si performant que les Etats-Unis l’envient, selon plusieurs de nos interlocuteurs.

Par conséquent, il était logique et utile qu’Egnos soit, ainsi que l’indiquent la Commission et l’article premier de la proposition de règlement, très clairement identifié comme l’un des deux piliers de la politique européenne en matière de radionavigation par satellite. Au plan budgétaire, cette intégration d’Egnos dans le programme de navigation par satellite s’est traduite par l’inscription d’un crédit s’établissant à 330 millions d’euros.

Pour autant, la question principale – sur laquelle les rapporteurs reviendront – réside dans la nécessité de trouver un opérateur qui puisse, en 2009, assurer l’exploitation d’Egnos.

Sur ce point, l’article 6, paragraphe 2, de la proposition de règlement prévoit que l’exploitation d’Egnos fera l’objet d’un marché public et qu’elle fera ensuite, éventuellement, partie intégrante de la phase d’exploitation de Galileo.

(2) Les précisions apportées sur les modalités de déroulement des programmes

Ces précisions ont trait à la mention du calendrier des différentes phases du programme Galileo dans le dispositif de la proposition de règlement et non plus seulement dans l’exposé des motifs comme c’était le cas dans la proposition de règlement initial.

Le nouveau calendrier tient compte du retard de cinq ans intervenu à ce jour :

- la phase de développement devrait ainsi s’achever au cours de l’année 2010 au lieu de 2005 ;

- la phase de déploiement devrait se dérouler durant les années 2008 à 2013 au lieu des années 2002 à 2005 ;

- la phase d’exploitation devrait débuter en 2013, année au cours de laquelle pourrait intervenir le lancement de GPS-III.

En outre, à la différence de la proposition de règlement de 2004, qui prévoyait de confier le déploiement et l’exploitation à un concessionnaire, la proposition modifiée dispose que le déploiement sera du ressort de la Communauté, tandis que l’exploitation pourra ensuite faire l’objet d’un partenariat public-privé.

Conformément aux propositions qu’elle a formulées dans sa communication du 16 mai 2007, la Commission a ainsi souhaité tirer les conséquences de l’échec du partenariat public-privé, en particulier celles résultant du fait que le consortium n’a pas pu ni voulu assumer les risques liés à la phase de déploiement, c’est-à-dire la phase de la passation des marchés au cours de laquelle les risques sont précisément les plus importants.

b) L’amélioration de la gouvernance publique des programmes

L’amélioration recherchée repose sur deux séries de mesures :

- la claire répartition des compétences entre la Commission, l’Agence spatiale européenne et l’Autorité de surveillance ;

- l’institution d’un mécanisme de contrôle à travers la création du Comité des programmes GNSS (systèmes de radionavigation par satellite) européens.

l Sur le premier point, la proposition précise les relations entre la Commission et l’Agence spatiale européenne. La Commission jouerait le rôle de maître d’ouvrage pour le compte de l’Union. A ce titre, elle assure la conduite du programme (définition des performances, du calendrier et du budget, contrôle des coûts et délais du programme au cours de l’exécution).

En outre, comme elle l’a indiqué dans une communication du 26 septembre 2007, elle transmettra des rapports réguliers et détaillés au Conseil et au Parlement européen, notamment sur l’avancement, les risques et l’adéquation des modalités en matière de gestion.

Quant à l’Agence spatiale européenne, elle agira en tant que maître d’œuvre et autorité de conception et passera les marchés avec les industriels. Elle interviendra sur la base d’un accord conclu avec la Commission, qui définira – entre autres – la politique d’approvisionnement.

S’agissant de l’Autorité de surveillance, elle assistera la Commission chaque fois que celle-ci le jugera nécessaire pour tous les sujets concernant les programmes.

l  C’est, en second lieu, par la création du Comité des programmes de radionavigation par satellite européens que la Commission souhaite également renforcer la gouvernance publique.

Soumis aux règles de la comitologie, ce Comité, au sein duquel siègeront les représentants des Etats membres, exercera une fonction consultative générale sur tous les aspects importants du programme. A ce titre, le Comité pourrait être appelé à approuver les contrats passés par l’Agence spatiale européenne.

Pour exercer ses fonctions, le Comité des programmes aurait - selon les informations communiquées aux rapporteurs - la possibilité de faire appel à une capacité d’audit externe, chaque fois que nécessaire et au moins une fois par an - ce que son règlement intérieur devrait préciser. Ce groupe d’audit externe aura pour mission d’effectuer des audits financiers et techniques sur l’ensemble de la chaîne de gestion - Commission et Agence spatiale européenne - et de proposer des actions rectificatives dans certains cas.

A la différence des discussions sur les volets industriel et financier, celles concernant la gouvernance semblent beaucoup moins difficiles, d’après certains de nos interlocuteurs.

En effet, les premières réunions du groupe de travail du Conseil ont fait apparaître plusieurs points de convergence, en particulier sur le renforcement du rôle du Conseil et les pouvoirs du Comité. Dans le souci d’améliorer le texte de la Commission, des Etats membres, dont la France, ont présenté des amendements touchant – entre autres – aux compétences du Conseil et du Parlement européen, aux pouvoirs du Comité et au rôle joué dans le domaine de la sécurité par le Comité et l’Autorité de surveillance.

2) Le réajustement des conditions de financement

a) Une nécessité liée à la nouvelle configuration du partenariat public-privé

(1) Le maintien du partenariat public-privé

Dans sa communication du 16 mai 2007, après avoir proposé au Conseil et au Parlement européen de prendre acte de l’échec des négociations du contrat de concession, la Commission expose les raisons pour lesquelles le partenariat public-privé constitue la « meilleure solution » pour contrôler les coûts, exécuter le programme, assumer les risques techniques et tirer au mieux parti de l’exploitation des marchés.

Tirant les leçons de l’échec de la concession, elle constate que les conditions de base d’un partenariat public-privé ne sont pas réunies lorsqu’il apparaît que les négociations portant sur le transfert au secteur privé des risques liés au développement des marchés, au contrôle des coûts et à l’achèvement du projet ne peuvent aboutir en raison d’un prix élevé.

(2) L’accroissement du champ d’intervention du secteur public

La Commission préconise la prise en charge technique et budgétaire par la Communauté de la phase de déploiement des trente satellites, ce qu’elle appelle la capacité opérationnelle totale. L’Agence spatiale européenne agirait en tant que maître d’œuvre, tandis que le recours à la concession serait limité à la seule exploitation entre 2010 et 2030.

La capacité opérationnelle atteindrait d’abord 18 satellites à la fin de l’année 2011 et la capacité totale – 30 satellites – serait mise en place d’ici à la fin de l’année 2012.

S’agissant des coûts – et sous réserve que les décisions politiques nécessaires soient prises d’ici à la fin de cette année – la Commission estime que le besoin de financement s’élèvera à 3,4 milliards d’euros pour l’ensemble de la période 2007-2013, se décomposant comme suit :

- 2,620 milliards d’euros pour le déploiement de l’infrastructure Galileo ;

- 330 millions d’euros pour l’exploitation d’Egnos au cours de la période 2008 à 2013 ;

- 428 millions d’euros pour financer la réserve destinée à la couverture de risques ;

- 27 millions d’euros pour l’assistance à maîtrise d’ouvrage.

La Commission a retenu ce scénario, jugé plus avantageux que le deuxième scénario – également envisagé dans sa communication du 16 mai 2007 –, fondé sur le financement d’un système restreint à 18 satellites.

Le partenariat public-privé procèderait dans ce cas à l’achèvement du déploiement de l’infrastructure, lequel n’interviendrait qu’à la fin de l’année 2013.

Le surcoût serait de 2 milliards d’euros contre 2,4 milliards d’euros dans le dispositif retenu par la Commission. En outre, le montant total de l’engagement budgétaire⁽⁵⁾ pour la période 2007-2030 s’établirait entre 10 et 11 milliards d’euros, au lieu de 9 à 10 milliards d’euros dans le cas de la proposition modifiée.

b) La prise en charge du surcoût par le budget communautaire

Ce surcoût, d’un montant de 2,4 milliards d’euros – un milliard d’euros ayant déjà été affecté – résulte des choix techniques que l’on vient d’exposer.

Il importe, avant d’examiner la révision ciblée – selon la Commission – des perspectives financières qui en résulte, de rappeler les raisons pour lesquelles un financement intergouvernemental a été écarté par la Commission.

(1) Le rejet d’un financement intergouverne-mental

Selon la Commission, un tel financement pourrait revêtir les formes suivantes :

Ø Un financement par l’Agence spatiale européenne pourrait être envisagé.

L’Agence finance, en effet, la moitié de la phase de développement du programme Galileo. Un tel mécanisme pourrait également être envisagé pour la phase de déploiement.

Pour autant, la Commission fait observer qu’une telle solution se heurterait à certaines objections :

- tous les Etats membres de l'Union européenne – notamment les nouveaux Etats membres – ne sont pas membres de l’Agence. De même, les Etats membres de l’Agence ne sont pas tous membres de l’Union. Cela pose un problème de droits de propriété matérielle et immatérielle dans le cadre du programme ;

- un financement par l’Agence est en contradiction avec le caractère communautaire du programme. Ni le Conseil ni le Parlement européen ne pourraient exercer de contrôle sur la partie financée directement par les Etats membres de l’Agence ;

- le rôle de l’Agence dans le financement serait difficilement conciliable avec son rôle de maître d’œuvre.

Ø Un deuxième type de financement pourrait consister à prévoir des contributions directes des Etats membres au programme Galileo au moyen d’un instrument similaire à celui qui est utilisé par les fonds européens de développement. Mais, outre que, comme le fait remarquer la Commission, il n’existe pas de précédent pouvant être aisément dupliqué, une telle solution ne manquerait pas de poser la question du juste retour, laquelle est précisément soulevée par l’Allemagne pour justifier son opposition à la proposition d’un financement du surcoût par le budget communautaire.

Il importe d’observer que le refus par la Commission d’un financement intergouvernemental s’appuie sur la position exprimée à plusieurs reprises par le Parlement européen. Ce dernier a ainsi déclaré, par sa résolution du 20 juin 2007, que « le programme Galileo devrait être financé intégralement par le budget de l'Union européenne ».

En revanche, les conclusions du Conseil « Transports » du 8 juin 2007 ont été moins précises, se bornant à évoquer simplement l’idée « d’un financement public supplémentaire ».

(2) Une révision ciblée des perspectives financières

La Commission invoque les points 21 à 23 de l’accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l’amélioration de la procédure budgétaire, qui définissent les modalités selon lesquelles il est possible de procéder à une révision du cadre financier pluriannuel en cas de circonstances imprévues. Or, la Commission fait valoir, à juste titre, que l’échec des négociations sur le contrat de concession avec le consortium constitue une circonstance imprévue.

Pour financer les dépenses supplémentaires, la Commission indique avoir écarté les autres options que lui offre l’accord interinstitutionnel.

Elle constate ainsi que les marges estimées maintenues sous le plafond de la rubrique 1-A « Compétitivité pour la croissance et l’emploi »⁽⁶⁾, conformément au point 13 de l’accord interinstitutionnel, ne suffisent pas pour assurer un financement à long terme de cette ampleur.

La même remarque vaut pour le recours à l’instrument de flexibilité⁽⁷⁾, lequel n’est pas conçu pour des utilisations répétées.

Enfin, la Commission n’a pas non plus souhaité se prévaloir de la faculté ouverte par le point 37 de l’accord interinstitutionnel. Ce dernier permet de s’écarter de 5 % au maximum du montant inscrit dans les actes juridiques relatifs à un programme pluriannuel adopté dans le cadre de la procédure de codécision. En application de cette disposition, des dotations importantes auraient pu être transférées au programme Galileo. La Commission a toutefois jugé inopportun un tel redéploiement des ressources de la rubrique 1-A au début de la période de programmation.

C’est pourquoi la Commission propose deux séries de mesures :

1) l’augmentation du plafond de la rubrique 1-A à hauteur de 2 409 millions d’euros⁽⁸⁾. La Commission estime que ce montant peut être financé grâce aux marges des rubriques 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » – laquelle inclut notamment les crédits de la PAC – et 5 « Administration » en 2007 et 2008.

La Commission fait valoir que les informations actuelles sur l’exécution du budget confirment la disponibilité d’une marge de 2 100 millions d’euros dans la rubrique 2 en 2007. Par conséquent, ce plafond peut être abaissé d’un montant de 1 689 millions d’euros.

En ce qui concerne l’avant-projet de budget pour 2008, l’effet combiné de la situation favorable du marché dans le secteur agricole et des recettes affectées reportées de 2007 à 2008 entraînerait une hausse de la marge globale de la rubrique 2. Selon les prévisions, cette marge s’élèvera en 2008 à 2 500 millions d’euros. On ne s’attend pas, pour l’heure, à ce que la lettre rectificative qui actualise les chiffres du projet de budget 2008 réduise cette marge. La Commission considère par conséquent que l’abaissement du plafond annuel de la rubrique 2 d’un montant de 500 millions d’euros ménagera une marge suffisante pour 2008.

Elle propose donc d’abaisser les plafonds annuels des crédits d’engagement dans la rubrique 2 de 1 689 millions d’euros en 2007 et de 500 millions d’euros en 2008.

En outre, la Commission propose de réduire les plafonds de la rubrique 5 de 120 millions d’euros en 2007 et de 100 millions d’euros en 2008, ce qui laisse actuellement une marge de 16 millions d’euros en 2007 et de 70 millions d’euros en 2008.

En conclusion, la Commission propose de relever les plafonds annuels de la rubrique 1-A pour les années 2008 à 2013 d’un montant total de 2 409 millions d’euros, à compenser par une baisse des plafonds des rubriques 2 et 5 pour les années 2007 et 2008.

2) En second lieu, la Commission préconise un redéploiement de crédits d’un montant de 300 millions d’euros au sein du 7^e PCRD.

3) Les principes régissant la politique d’acquisition

Dans une communication du 19 septembre 2007, la Commission se déclare convaincue de la nécessité d’introduire une concurrence saine et vigoureuse, sur la base d’une double source d’approvisionnement – c'est-à-dire de deux fournisseurs différents – et d’appels d’offres réguliers pour tous les éléments du programme – à savoir les segments terrestre et spatial – en vue de maîtriser les coûts et d’atténuer les risques.

Tout en convenant que des surcoûts peuvent en résulter, la Commission n’en propose pas moins un certain nombre de principes, qui reflètent ces préoccupations :

- l’application des règles communautaires en matière de marchés publics ;

- la mise en œuvre d’une architecture d’approvisionnement concurrentielle et ouverte de manière à parvenir à :

▪ une concurrence ouverte et équitable tout au long de la chaîne d’approvisionnement donnant aux acteurs du secteur privé l’occasion d’une participation équilibrée à tous les niveaux, y compris les PME, dans tous les Etats membres ;

▪ une maîtrise complète des coûts et des délais du programme ;

- la prise en compte des accomplissements et investissements antérieurs des accords dans la mesure où ils s’appliquent, et des enseignements tirés des phases de définition et de développement des programmes GNSS européens ;

- le recours à une double source d’approvisionnement à chaque fois que c’est possible, afin de réduire les risques technologiques et industriels et des dépendances et de mieux maîtriser les coûts et les délais du programme en général.

C’est ce volet concernant la politique d’acquisition qui a suscité les discussions les plus délicates au sein du Conseil. Car la question majeure qu’elle pose est de savoir si la Commission et le Conseil seront en mesure de mettre en place un mécanisme conciliant concurrence, compétence et garantie du juste retour, celle-ci étant revendiquée fortement, en particulier par l’Allemagne.

Un accord unanime s’est dégagé quant à l’objectif de poursuivre les programmes de radionavigation par satellite, tandis qu’un accord quasi-unanime est apparu sur le principe d’un financement communautaire.

En revanche, persistaient jusqu’à ces tout derniers jours de sérieuses divergences d’approche sur les modalités concrètes de ce même financement et sur la mise en œuvre de la politique d’acquisition.

1) L’accord sur l’objectif de la poursuite des programmes et sur son financement communautaire

a) L’accord unanime sur la poursuite des programmes

Bien que l’accord du Conseil et celui du Parlement ait été exprimé en des termes différents, il n’en reflète pas moins des préoccupations communes.

Le Parlement européen, dans sa résolution du 20 juin 2007,

« réaffirme son soutien au programme Galileo, qui représente une valeur ajoutée européenne considérable et exprime son soutien sans faille à la poursuite du programme sous la responsabilité de l'Union européenne ».

La résolution adoptée par le Conseil « Transports » du 8 juin 2007 ne comporte pas de référence aussi claire à la dimension communautaire des programmes. Ainsi, la résolution confirme-t-elle « l’intérêt que présente Galileo en tant que projet fondamental de l'Union européenne ».

En revanche, le Conseil « Transports » précise les modalités de la poursuite des programmes en demandant, d’une part, la poursuite de la mise en œuvre de la certification d’Egnos, afin que soit assurée la disponibilité initiale de ses services en 2008. D’autre part, le Conseil « soutient, sans préjuger d’une décision définitive, le déploiement du système Galileo pour la fin de l’année 2012 ».

b) La quasi-unanimité sur le financement communautaire des programmes

Là encore on note des formulations sensiblement différentes entre le Parlement et le Conseil.

Le Parlement européen affirme catégoriquement son rejet de « toute solution qui associerait un financement communautaire à un financement supplémentaire intergouvernemental ». Car, étant un programme placé sous la responsabilité de l’Union européenne « le programme Galileo devrait être financé intégralement par le budget de l’Union européenne ».

Quant au Conseil « Transports », sa résolution évoque, sans plus de précision, l’idée d’ « un financement public supplémentaire », notion floue qui reflète les divergences d’approche au sein du Conseil.

En effet, que ce soit au sein du Conseil « Ecofin », ou du Conseil « Transports », l’Allemagne est, depuis l’été 2007, isolée dans sa défense d’un financement mixte par l’Agence spatiale européenne et par l’Union européenne et son refus de l’idée d’un financement exclusivement communautaire.

C’est lors d’un Conseil « Ecofin » du 9 octobre 2007, que le ministre allemand a le plus clairement exposé les raisons pour lesquelles son pays s’opposait à un financement communautaire. Ainsi, a-t-il déclaré, « que l’on respecte le principe que ceux qui payent la part du lion aient aussi un regard sur les retombées pour leur propre industrie, ce qui ne fait pas partie de la proposition actuelle de la Commission ». Cette demande s’appuie sur ce qu’on appelle le juste retour, qui tient compte de l’importance de la contribution d’un Etat. Ce principe est appliqué par l’Agence spatiale européenne⁽⁹⁾. La plupart de nos interlocuteurs rencontrés en Allemagne – pour ne pas dire l’ensemble – nous ont rappelé leur très fort attachement à ce principe.

Lors du Conseil « Ecofin » du 13 novembre 2007, l’Allemagne défendait encore le principe d’un financement mixte, par l’Agence spatiale européenne et par l'Union européenne.

En second lieu, le ministre allemand a jugé contradictoire que la Commission ait invité les Etats membres à assainir leurs finances publiques et proposé de faire peser sur eux une charge supplémentaire qui s’élèverait à 480 millions d’euros pour l’Allemagne.

Il est clair qu’une telle position va à l’encontre de celle exprimée par le Parlement européen. De surcroît, comme la Commission a eu l’occasion de le faire observer, un financement communautaire exclut tout juste retour.

2) Des divergences d’approche importantes

a) Les désaccords sur la portée du financement communautaire

Trois catégories de positions ont été défendues.

Ø La première – défendue principalement par le Royaume-Uni et les Pays-Bas – s’oppose à toute remise en cause des perspectives financières.

Le Royaume-Uni - rejoint, sur ce point, par les Pays-Bas, notamment - a, en outre, demandé, à plusieurs reprises, une analyse coût-bénéfice approfondie, estimant que les coûts sont sous-évalués et qu’il est nécessaire de mieux chiffrer les risques et les coûts sur une période de 20 ans. Le Royaume-Uni a également proposé que, si les coûts étaient justifiés, soient établies de nouvelles priorités dans les dépenses de la rubrique 1-A, en effectuant des redéploiements.

Sur ces différents points, la Commission a indiqué être prête à discuter sur la base d’une contre-évaluation de son analyse des coûts, mais qu’elle n’en avait reçu aucune réponse à ce jour. Elle a fait, de surcroît, observer que même l’industrie spatiale qui estime nécessaire de prévoir des crédits supplémentaires d’un milliard d’euros n’a nullement justifié un tel surcoût.

S’agissant du niveau des imprévus, elle a estimé que le niveau de 14 % qu’elle avait retenu se justifiait par le fait qu’il s’agissait de la phase de déploiement, celle de validation en orbite (IOV) ayant absorbé les surcoûts liés à la définition du programme. A cet égard, elle a fait référence au programme Eumetsat (satellites météorologiques) qui, pour une même phase de déploiement, a retenu un niveau d’imprévus inférieur à 14 %.

En ce qui concerne la question des redéploiements, M^me Dalia Grybauskaité, commissaire en charge de la programmation financière et du budget, a rappelé qu’un accord entre le Conseil et le Parlement européen serait nécessaire, ce qui serait extrêmement délicat du côté du Parlement européen. Elle a estimé qu’il s’agirait de modifications de fond dans les programmes, qui nécessiteraient une modification des bases légales par la voie de la codécision. La mise en œuvre des politiques communautaires risquerait, à coup sûr, de subir des retards. La clause de l’accord interinstitutionnel permettant de dévier de 5 % des montants figurant dans les bases légales entraînerait des coupes dans le PCRD, les RTE ou l’apprentissage tout au long de la vie, ce qui suscitera des réticences de la part des parlementaires.

Ø  Un deuxième groupe d’Etats, composé du Danemark et de l’Espagne, sans être hostile à la démarche générale de la Commission, n’en critique pas moins le recours aux crédits du PCRD ou aux marges de la rubrique 2, laquelle inclut notamment les crédits de la PAC. Sur le premier point, le Danemark a déclaré être opposé aux réductions des crédits d’engagements de la recherche, car cela porterait atteinte à l’engagement qui a été pris dans les perspectives financières d’augmenter de 75 % les crédits dédiés à la recherche d’ici 2013. Le Danemark est ouvert à d’autres réductions de la rubrique 1-A, mais n’exclut pas d’ajuster l’accord interinstitutionnel, dès lors que le plafond global ne serait pas affecté. Il a estimé que le transfert entre rubriques était « la moins mauvaise des solutions » et qu’il serait regrettable de ne pas tirer profit des économies réalisées sur les dépenses agricoles.

En revanche, l’Espagne - tout en étant favorable à Galileo - s’est précisément déclarée préoccupée par le recours à la marge sous plafond de la rubrique 2. Si une telle mesure pouvait, selon elle, être envisagée pour 2007, la volatilité des marchés agricoles interdirait de faire appel à la marge 2008. Dans le même esprit, l’Irlande a considéré que le recours à la rubrique 2 ne constituait pas un bon précédent.

On observera que les préoccupations danoises et espagnoles ont trouvé un écho dans les propos tenus par certains membres du Parlement européen lors d’une réunion commune des Commissions industrie, recherche, énergie et budget, le 19 septembre 2007.

Lors du Conseil « Ecofin » du 13 novembre 2007, M^me Grybauskaité a estimé que le problème agricole était résolu dans la mesure où la lettre rectificative sur le budget rectificatif numéro 7 augmente de 400 millions d’euros en crédits d’engagements en 2007, ce qui rend inutile le recours à la marge 2008.

Quant à la marge de la rubrique 1-A - celle-ci incluant notamment les crédits qui financent le PCRD et Galileo -, M^me Grybauskaité a indiqué qu’elle était de l’ordre d’un milliard d’euros et qu’il était possible d’y recourir partiellement.

Ø Enfin, le dernier groupe d’Etats - représenté par la France et l’Italie - soutient les propositions de la Commission, tout en convenant qu’elles pourraient être améliorées.

Ainsi, la France partage-t-elle l’analyse de la Commission selon laquelle le financement de la phase de déploiement de Galileo ne peut provenir de façon réaliste et crédible que du budget de l’Union européenne.

Ce financement communautaire ne devra pas entraîner d’augmentation des engagements prévus dans les perspectives financières. De ce point de vue, la proposition de la Commission constitue une bonne base de travail qui doit toutefois être améliorée.

La France juge, en effet, nécessaire de limiter l’impact de la hausse sur la contribution française au budget communautaire. Car le coût additionnel de 2,4 milliards d’euros se traduira pas une augmentation de 319 millions d’euros de la contribution française.

Les autorités françaises se sont également déclarées soucieuses d’écarter le recours à la marge sous plafond des rubriques 2 et 5 de l’exercice 2008 et d’inviter la Commission à rechercher, de façon approfondie, les possibilités de redéploiement - en particulier au sein de la rubrique 1-A « Compétitivité pour la croissance et l’emploi ».

Comme on l’a vu précédemment, la Commission a tenu, lors du Conseil « Ecofin » du 13 novembre 2007, des propos qui vont dans le sens des demandes françaises. Car, d’une part, la Commission renoncera au recours, en 2008, aux marges de la rubrique 2 - laquelle inclut, entre autres, les crédits de la PAC. D’autre part, Mme Grybauskaité a indiqué qu’il serait possible de recourir partiellement à la marge de la rubrique 1-A, qui est de l’ordre d’un milliard d’euros.

Quoi qu’il en soit, ainsi que Mme Grybauskaité a pu le déclarer lors du Conseil « Ecofin » du 13 novembre 2007, après avoir rappelé le calendrier très chargé⁽¹⁰⁾, « Il est nécessaire de parvenir à un accord à la fois sur le budget 2008 et Galileo lors de la conciliation du 23 novembre, faute de quoi le budget 2008 sera pris en otage ».

b) La politique d’acquisition à l’épreuve d’exigences contradictoires

De l’avis de nos interlocuteurs, c’est le dossier le plus délicat, dont le règlement satisfaisant conditionnera tout compromis sur l’ensemble.

En effet, la Commission se trouve ici en présence d’un redoutable dilemme :

- ou bien la Commission applique la législation des marchés publics, qui impose le respect strict de la liberté de concurrence. Cette première approche est souhaitée par certains Etats, qui y voient un moyen de prévenir une dérive des coûts et d’assurer une répartition équitable du travail.

Cette approche, selon certains, ne permettrait toutefois pas d’atteindre de tels objectifs. Car, d’une part, elle méconnaîtrait la spécificité du marché de l’aérospatial sur lequel les entreprises réellement compétentes ne sont pas nombreuses. Or, dans le cas précis de Galileo, il n’est pas certain que la procédure d’appel d’offres classique permette de sélectionner des entreprises disposant du même savoir-faire que celles qui sont déjà titulaires des contrats en cours et qui ont participé à la phase de validation en orbite, à savoir Thalès-Alenia Space et EADS-Astrium.

De surcroît, ce marché ne peut d’autant moins être assimilé à un marché ordinaire que l’intervention des autorités étatiques y est forte.

Ce sont là des arguments qui ont été exposés aux rapporteurs par un très grand nombre de leurs interlocuteurs allemands. Mais certains de leurs interlocuteurs français partagent également l’idée que l’on est en présence d’un marché sui generis, dans lequel les contrats sont intermédiaires entre l’achat et la recherche-développement.

Enfin, l’Agence spatiale européenne a indiqué aux rapporteurs qu’une rupture des contrats déjà passés avec les groupes industriels pourrait entraîner un surcoût d’un milliard d’euros ;

- ou bien, deuxième branche de l’alternative, tout en tenant compte de l’organisation industrielle actuelle – c'est-à-dire de la participation de Thalès-Alenia Space et d’Astrium aux marchés existants – la Commission ne renonce toutefois pas à appliquer les principes de libre concurrence, en vue notamment de prévenir la constitution d’un cartel.