N° 434 - Rapport d'information de MM. Pierre Lequiller, Jérôme Bignon, Michel Delebarre, Daniel Garrigue et Thierry Mariani déposé par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne sur des textes soumis à l'Assemblée nationale en application de l'article 88-4 de la Constitution du 20 septembre au 25 octobre 2007 (n° E 3389 annexe 7, E 3620 à E 3622, E 3624 à E 3626, E 3648 à E 3650, E 3656, E 3658 et E 3659) et sur les textes nos E 3245, E 3363, E 3390, E 3453, E 3455, E 3456, E 3501, E 3516, E 3544, E 3563, E 3564, E 3570, E 3586, E 3593, E 3597, E 3600, E 3602 à E 3604, E 3611, E 3613, E 3614, E 3617, E 3665, E 3669, E 3674 et E 3683

N° 434

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIEME LEGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 21 novembre 2007

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),

sur des textes soumis à l'Assemblée nationale

en application de l'article 88-4 de la Constitution

du 20 septembre au 25 octobre 2007

(n^os E 3389 annexe 7, E 3620 à E 3622, E 3624 à E 3626,
E 3648 à E 3650, E 3656, E 3658 et E 3659)

et sur les textes n^os E 3245, E 3363, E 3390, E 3453, E 3455, E 3456, E 3501, E 3516, E 3544, E 3563, E 3564, E 3570, E 3586, E 3593, E 3597, E 3600, E 3602 à E 3604, E 3611, E 3613, E 3614, E 3617, E 3665, E 3669, E 3674 et E 3683,

ET PRÉSENTÉ

par M. Pierre LEQUILLER

et

MM. JÉrÔme BIGNON, Michel DELEBARRE, Daniel GARRIGUE,
Michel HERBILLON et Thierry MARIANI,

Députés.

________________________________________________________________

(1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.

La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Thierry Mariani, Pierre Moscovici, vice-présidents ; MM. Jacques Desallangre, Jean Dionis du Séjour, secrétaires ; MM.Alfred Almont, Jérôme Bignon, Emile Blessig, Mme Chantal Brunel, MM. Christophe Caresche, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Daniel Fasquelle, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Jean-Claude Fruteau, Hervé Gaymard, Guy Geoffroy, Mmes Annick Girardin, Elisabeth Guigou, MM. Régis Juanico, Mme Marietta Karamanli, MM. Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Robert Lecou, Céleste Lett, Noël Mamère, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, Mme Odile Saugues, MM. André Schneider, Philippe Tourtelier, Gérard Voisin.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 5

EXAMEN DES TEXTES SOUMIS A L'ASSEMBLÉE NATIONALE 7

I – Agriculture 17

II – Environnement 23

III – Espace de liberté, de sécurité et de justice 39

IV – Institutions européennes 65

V – Marché intérieur 73

VI – PESC et relations extérieures 77

VII – Politique sociale 99

VIII – Questions budgétaires et fiscales 105

IX – Recherche 117

X – Transports 129

XI – Questions diverses 157

ANNEXES 167

Annexe n° 1 : Bilan de l'examen des textes soumis à l'Assemblée nationale depuis le 20 juin 2007 169

Annexe n° 2 : Echange de lettres concernant les textes ayant fait l’objet d’un accord tacite de l'Assemblée nationale 173

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Au cours de ses réunions des 19 et 24 octobre, 6, 13 et 21 novembre 2007, la Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne a examiné quarante propositions ou projets d’actes européens qui lui ont été transmis par le Gouvernement au titre de l’article 88-4 de la Constitution. Ces textes touchent à l’agriculture, l’environnement, l’espace de liberté, de sécurité et de justice, aux institutions européennes, au marché intérieur, à la politique étrangère et de sécurité commune et aux relations extérieures, à la politique sociale, aux questions budgétaires et fiscales, à la recherche, aux transports ainsi qu’à certaines questions diverses.

On trouvera ci-après, pour chaque document, une fiche d'analyse présentant le contenu de la proposition de la Commission européenne ou de l’initiative d’un ou de plusieurs Etats membres et la position prise par la Délégation.

Ces documents ont été présentés par le Président Pierre Lequiller et, en fonction du secteur d’activités, par MM. Jérôme Bignon, Michel Delebarre, Daniel Garrigue, Michel Herbillon et Thierry Mariani.

EXAMEN DES TEXTES SOUMIS
A L'ASSEMBLÉE NATIONALE

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SOMMAIRE DES TEXTES EXAMINÉS

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E 3245 Livre vert : Vers une politique maritime de l'Union: une vision européenne des océans et des mers 131

E 3363 Initiative de la République d'Autriche en vue de l'adoption de la décision du Conseil relative à l'amélioration de la coopération entre les unités spéciales d'intervention des Etats membres de l'Union européenne dans les situations de crise 79

E 3389-7 Avant-projet de budget rectificatif n° 7 au budget général 2007 107

E 3390 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE afin d'intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre 25

E 3453 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les procédures relatives à l'application de certaines règles techniques nationales à des produits commercialisés légalement dans un autre Etat membre et abrogeant la décision 3052/95 75

E 3455 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil fixant les prescriptions relatives à l'accréditation et à la surveillance du marché dans le contexte de la commercialisation des produits 75

E 3456 Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre commun pour la commercialisation des produits 75

E 3501 Livre vert : L'Espace européen de la recherche : nouvelles perspectives 119

E 3516 Proposition de décision du Conseil concernant la signature de l'accord de réadmission entre la Communauté européenne et l'Ukraine. Proposition de décision du Conseil concernant la conclusion de l'accord de réadmission entre la Communauté européenne et l'Ukraine 41

E 3544 Proposition de règlement du Conseil portant établissement de l'entreprise commune ARTEMIS pour la mise en oeuvre d'une initiative technologique conjointe sur les systèmes informatiques embarqués 127

E 3563 Proposition de décision du Conseil sur l'installation, le fonctionnement et la gestion d'une infrastructure de communication pour l'environnement du système d'information Schengen (SIS) 55

E 3564 Proposition de règlement du Conseil sur l'installation, le fonctionnement et la gestion d'une infrastructure de communication pour l'environnement du système d'information Schengen (SIS) 55

E 3570 Proposition de règlement du Conseil portant établissement de l'Entreprise commune ENIAC 127

E 3586 Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne certaines dispositions temporaires relatives aux taux de taxe sur la valeur ajoutée 109

E 3593 Proposition de règlement du Conseil portant règlement financier applicable au 10^e Fonds européen de développement 159

E 3597 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/54/CE en ce qui concerne l'application de certaines dispositions à l'Estonie 161

E 3600 Projet de décision du Conseil sur l'application à la République tchèque, à la République d'Estonie, à la République de Lettonie, à la République de Lituanie, à la République de Hongrie, à la République de Malte, à la République de Pologne, à la République de Slovénie et à la République slovaque de la totalité des dispositions de l'acquis de Schengen 57

E 3602 Proposition de décision du Conseil concernant la signature de l'accord de réadmission entre la Communauté européenne et la Bosnie-et-Herzégovine. Proposition de décision du Conseil concernant la conclusion de l'accord de réadmission entre la Communauté européenne et la Bosnie-et-Herzégovine 41

E 3603 Proposition de décision du Conseil concernant la signature de l'accord de réadmission entre la Communauté européenne et la République du Monténégro. Proposition de décision du Conseil concernant la conclusion de l'accord de réadmission entre la Communauté européenne et la République du Monténégro 41

E 3604 Proposition de décision du Conseil concernant la signature de l'accord de réadmission entre la Communauté européenne et l'ancienne République yougoslave de Macédoine. Proposition de décision du Conseil concernant la conclusion de l'accord de réadmission entre la Communauté européenne et l'ancienne République yougoslave de Macédoine 41

E 3611 (**) Lettre de la Commission européenne du 10 juillet 2007relative à une demande de dérogation présentée par le Royaume des Pays-Bas conformément à l'article 27 de la sixième directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977, concernant l'harmonisation des législation des Etats membres relative aux taxes sur le chiffre d'affaires. Système commun de taxes sur la valeur ajoutée, assiette uniforme 113

E 3613 Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 2100/94 en ce qui concerne l'habilitation à déposer une demande de protection communautaire des obtentions végétales 19

E 3614 Proposition de règlement du Conseil portant adaptation du règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), du fait de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie 81

E 3617 Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1782/2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et le règlement (CE) n° 1698/2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) 21

E 3620 Eurojust : Accord de coopération entre Eurojust et la République de Croatie 63

E 3621 Proposition de décision du Conseil concernant la signature de l'accord de réadmission entre la Communauté européenne et la République de Serbie. Proposition de décision du Conseil concernant la conclusion de l'accord de réadmission entre la Communauté européenne et la République de Serbie 42

E 3622 Proposition de décision du Conseil relative à la signature de l'accord de réadmission entre la Communauté européenne et la République de Moldova concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier. Proposition de décision du Conseil relative à la conclusion de l'accord de réadmission entre la Communauté européenne et la République de Moldova concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier 42

E 3624 Proposition de décision du Conseil concernant l'approbation, au nom de la Communauté européenne, des premier et deuxième amendements à la convention d'Espoo de la CEE-ONU sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière 37

E 3625 Proposition de décision du Conseil relative à la signature et à l'application provisoire d'un protocole à l'accord euro-méditerranéen entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République arabe d'Egypte, d'autre part, visant à tenir compte de l'adhésion à l'Union européenne de la République de Bulgarie et de la Roumanie. Proposition de décision du Conseil relative à la conclusion d'un protocole à l'accord euro-méditerranéen entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République arabe d'Egypte, d'autre part, visant à tenir compte de l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne 83

E 3626 Projet d'action commune du Conseil modifiant l'action commune 2007/369/PESC relative à l'établissement de la Mission de police de l'Union européenne en Afghanistan 85

E 3648 Proposition de règlement du Conseil arrêtant des mesures autonomes et transitoires en vue de l'ouverture de contingents tarifaires communautaires pour l'importation de saucisses et de certains produits carnés originaires de Suisse 163

E 3649 Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1338/2001 définissant des mesures nécessaires à la protection de l'euro contre le faux monnayage 165

E 3650 Résolution du Parlement européen du 11 octobre 2007 sur la composition du Parlement européen 67

E 3656 Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concernant la mobilisation du Fonds européen d'ajustement à la mondialisation 101

E 3658 Projet de position commune du Conseil concernant des mesures restrictives à l'encontre de l'Ouzbékistan 87

E 3659 (*) Projet de position commune modifiant la position commune 2006/318/PESC renouvelant les mesures restrictives à l'encontre de la Birmanie/ du Myanmar 89

E 3665 Proposition de décision du Conseil concernant la conclusion d'un accord renouvelant l'accord de coopération scientifique et technologique entre la Communauté européenne et le gouvernement de la République de l'Inde 93

E 3669 Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 889/2005 du Conseil instituant certaines mesures restrictives à l'encontre de la République démocratique du Congo 95

E 3674 Lettre rectificative n° 2 à l'avant-projet de budget 2008 115

E 3683 Projet d’action commune du Conseil modifiant l'action commune 2005/797/PESC relative à l'établissement de la Mission de l'Union européenne d'assistance à la frontière au point de passage de Rafah (EU BAM Rafah) 97

(*) Texte soumis à une procédure d’examen en urgence.

(**) Texte ayant fait l’objet d’un accord tacite de l'Assemblée nationale.

I – AGRICULTURE

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DOCUMENT E 3613

PROPOSITION DE REGLEMENT DU CONSEIL

modifiant le règlement (CE) n° 2100/94 en ce qui concerne l'habilitation à déposer une demande de protection communautaire des obtentions végétales

COM (2007) 445 final du 27 juillet 2007

Les obtentions végétales sont des espèces végétales nouvelles protégées par le droit de la propriété intellectuelle conférant un monopole temporaire d’exploitation à leur détenteur. L’article 12 du règlement (CE) n° 2100/94 définit les conditions à remplir pour pouvoir déposer une demande de protection communautaire de ces obtentions végétales. Seuls les obtenteurs provenant de pays membres de l’Union internationale pour la protection des obtentions végétales⁽¹⁾ (UPOV) sont habilités à déposer une demande de protection communautaire des obtentions végétales (PCOV), au même titre que les demandeurs originaires d’un Etat membre.

S’agissant des autres demandeurs, il revient à la Commission de décider s’ils sont habilités à déposer une telle demande , cette décision pouvant être liée au respect de certaines règles en matière de réciprocité et d’équivalence. Les demandes sont instruites par l’Office communautaire des variétés végétales.

Depuis sa création en 1994, cet office a reçu 27 317 demandes de protection communautaire. 4 693 demandes soit 17,1 % provenaient de pays non membres de l’Union européenne dont 89 seulement émanaient de pays ne faisant pas partie de l’UPOV.

Compte tenu de ces années d’expérience, la proposition vise à supprimer la distinction entre les demandeurs faisant partie de l’UPOV et ceux n’en faisant pas partie : elle instaure un seul système d’introduction des demandes pour tous les demandeurs. Ce faisant, elle facilitera les échanges et alignera les dispositions du règlement sur le reste du droit communautaire.

Ce nouveau règlement visant à simplifier uniquement au plan communautaire la procédure administrative d’habilitation et ne concernant pas les demandes de protection nationale des obtentions végétales, la Délégation a approuvé la proposition d’acte communautaire, en l’état des informations dont elle dispose, au cours de sa réunion du 6 novembre 2007.

DOCUMENT E 3617

PROPOSITION DE REGLEMENT DU CONSEIL

modifiant le règlement (CE) n° 1782/2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et le règlement (CE) n° 1698/2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).

COM (2007) 484 final du 29 août 2007

Cette proposition s’inscrit dans le cadre de l’amélioration et de la simplification du système de la conditionnalité des aides proposées par la Commission dans son rapport du 29 mars 2007⁽²⁾. La conditionnalité constitue une des pierres angulaires de la politique agricole commune (PAC) et la Commission a présenté une série de mesures visant notamment à améliorer l’information, à introduire un certain degré de tolérance en cas de non-respect mineur, à harmoniser les taux de contrôle et à prévoir une notification préalable de certains contrôles sur place.

En cohérence avec ce rapport, cette proposition de règlement modifie certaines règles relevant du Conseil.

Ainsi, les Etats membres seront autorisés à ne plus poursuivre les cas de non respect qui ne donnent pas lieu à l’application de la réduction minimale. Toutefois, une lettre d’avertissement sera envoyée à l’agriculteur concerné et un suivi sera assuré. Il est également proposé d’établir une règle de minimis, en vertu de laquelle les réductions inférieures à un montant de cinquante euros ne seront pas appliquées, le coût de la poursuite étant supérieur à ce montant. Dans ce cas là également, une lettre d’avertissement sera envoyée et un suivi assuré.

Par ailleurs, il est prévu de simplifier la règle dite des « dix mois » en vertu de laquelle les agriculteurs sont obligés de garder à leur disposition les parcelles qu’ils ont déclarées en vue d’activer les droits au paiement dans le cadre du régime de paiement unique. Cette condition fait en effet peser des contraintes sur le fonctionnement du marché foncier et crée une charge de travail importante pour les agriculteurs et les administrations. Une réduction de la période de mise à disposition ne compromettrait pas la gestion des obligations liées à la conditionnalité. Il est toutefois nécessaire de fixer une date à laquelle les parcelles sont à la disposition des agriculteurs afin d’empêcher les doublons pour une même terre. A cet effet, il est prévu que les parcelles soient à la disposition des agriculteurs le 15 juin de l’année de soumission de la demande d’aide.

Enfin, les nouveaux Etats membres qui recourent au régime du paiement unique à la surface (RPUS) en ce qui concerne les règles directes seront tenus d’appliquer les exigences réglementaires en matière de gestion à partir de 2009. Il est proposé de leur accorder une période d’introduction progressive de trois ans. Pour la Bulgarie et la Roumanie, cette période débutera en 2012.

Ces propositions ne dénaturent pas le concept de conditionnalité ; ainsi les cas de non respect constituant un risque direct pour la santé humaine ou animale ne sont jamais considérés comme mineurs. Pour autant, l’ensemble des problèmes posés par l’application de la conditionnalité n’est pas réglé mais le débat sera rouvert à l’occasion du bilan de santé de la PAC à la fin de cette année.

Compte tenu de ces considérations, la Délégation a approuvé la proposition d’acte communautaire, en l’état des informations dont elle dispose, au cours de sa réunion du 6 novembre 2007.

II – ENVIRONNEMENT

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DOCUMENT E 3390

PROPOSITION DE DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPEEN ET DU CONSEIL

modifiant la directive 2003/87/CE afin d'intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre

COM (2006) 818 final du 20 décembre 2006

M. Jérôme Bignon, rapporteur, a présenté ce document au cours de la réunion de la Délégation du 6 novembre 2007.

Le lien de causalité entre les émissions de gaz à effet de serre résultant des activités humaines et le réchauffement climatique fait aujourd’hui l’objet d’une reconnaissance quasi-générale. Elle s’est traduite par la signature du protocole de Kyoto en 1997, par lequel les pays signataires ont accepté de réduire de 5,5 % globalement leurs émissions de gaz à effet de serre sur la période 2008-2012 par rapport au niveau atteint en 1990. L’Union européenne, qui a pris un engagement spécifique de réduction de 8 % de ses émissions, l’a mis en œuvre grâce à la directive 2003/87/CE instituant un système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre.

Les objectifs de limitation et de réduction de gaz à effet de serre adoptés par l’Union européenne au titre du protocole de Kyoto tiennent compte des émissions de l’aviation intérieure de chaque pays membre, mais pas des émissions liées aux vols internationaux, qui représentent pourtant 56 % des émissions totales du transport aérien. La présente proposition vise donc à limiter l’incidence de l’aviation sur le changement climatique en intégrant désormais ce secteur, dans son ensemble, dans le système communautaire d’échange de quotas d’émission.

I. Un secteur aérien contribuant modestement aux émissions de gaz à effet de serre, mais de façon croissante

Les émissions de gaz à effet de serre dues à l’aviation représentent environ 2 % des émissions mondiales de dioxyde de carbone (CO₂). Pour la seule Europe, ce taux est légèrement supérieur : 2,7 %.

Ces émissions sont directement liées à la consommation de kérosène. Il faut savoir, en effet, que la combustion d’une tonne de kérosène produit 3,15 tonnes de CO₂. Dès lors, le passager d’un vol Londres/New-York, aller-retour, génère quasiment autant de CO₂ qu’un ménage européen pour chauffer son foyer pendant un an. Depuis longtemps, les transporteurs aériens cherchent à limiter leur consommation de carburants pour réduire leurs coûts, ce qui - indirectement - a un effet positif sur les émissions de CO₂. Ainsi, la consommation par « siège kilomètre » a diminué de 60 % entre 1960 et 2000 et l’A380 consomme 3 litres par passager pour 100 kilomètres.

Ce comportement vertueux est toutefois contrecarré par la croissance du trafic aérien. Ainsi, entre 1990 et 2004, le trafic aérien a progressé de 94 %, ce qui s’est traduit, malgré l’amélioration de l’efficacité énergétique du secteur, par une hausse de 30 % des émissions de CO₂ imputables à l’aviation.

La Commission européenne estime que les émissions du trafic aérien devraient encore progresser de 4 % par an d’ici 2020. Par conséquent, plus d’un quart des avantages environnementaux liés aux efforts accomplis par la Communauté dans le cadre de la mise en œuvre du protocole de Kyoto pourraient se trouver neutralisés par l’augmentation des émissions de CO₂ imputables au transport aérien en Europe.

Pour lutter contre ce risque, la Commission propose donc d’intégrer l’ensemble du secteur aérien, vols domestiques et internationaux, dans le système communautaire d’échange de quotas d’émission.

II. Une mesure renforçant le rôle précurseur de l’Europe

Modifiant une directive en vigueur, la proposition utilise, dans toute la mesure du possible, l’architecture existante du système communautaire. Elle renforce ainsi l’Union européenne dans son rôle précurseur sur la scène internationale.

1. Une intégration dans le système communautaire d’échange de quotas

Dans le système communautaire existant, les exploitants se voient allouer un certain nombre de quotas, dont chacun les autorise à émettre une tonne de CO₂ par an. Le nombre total de quotas alloués établit un plafond qui limite les émissions globales des participants au système. Au plus tard, le 30 avril de chaque année, les exploitants doivent restituer une quantité de quotas correspondant à leurs émissions réelles. Ce mécanisme serait étendu au secteur de l’aviation.

a) Le champ d’application

L’obligation de surveiller et de déclarer les émissions entrerait en vigueur en 2010, mais ce n’est qu’à compter du 1^er janvier 2011 que les vols entre aéroports communautaires seraient intégrés dans le système communautaire d’échange de quotas. Quant aux vols à l’arrivée ou au départ d’un aéroport communautaire – faisant donc intervenir l’aéroport d’un pays tiers –, ils ne seraient concernés qu’à partir du 1^er janvier 2012.

Les entités chargées de se conformer aux obligations imposées seraient les exploitants d’aéronefs. Certains vols seraient toutefois exclus : par exemple, les vols d’entraînement, de sauvetage, les vols gouvernementaux ou encore les vols effectués par des avions d’un poids inférieur à 5,7 tonnes et ceux des aéronefs de pays tiers ayant adopté un système d’échange de droits d’émission similaire.

Le nombre total de quotas à allouer au secteur de l’aviation sera déterminé au niveau communautaire sur la base des émissions moyennes de ce secteur pendant les années 2004-2006.

Les avions n’émettent pas que du CO₂. Ils rejettent également des oxydes d’azote (NOx), qui génèrent des gaz à effet de serre. De même, la vapeur d’eau émise à haute altitude entraîne la formation de traînées de condensation qui contribuent au réchauffement climatique. L’incidence de l’aviation sur ce phénomène pourrait donc être deux à quatre fois plus importante que celle liée à la seule prise en compte du CO₂. Toutefois, l’intégration de l’aviation dans l’actuel système communautaire implique de limiter la réduction des émissions à ce seul polluant. La Commission observe néanmoins que, même si aucune estimation ne tient compte « des effets très mal connus des nuages cirrus », des mesures de réduction des émissions des NOx feront l’objet d’une autre législation au titre du principe de précaution.

b) L’attribution des quotas

Pour la période allant jusqu’en 2012, il est prévu qu’une petite partie des quotas (de l’ordre de 3 %) serait mise aux enchères. La plupart des quotas seraient donc distribués gratuitement aux exploitants d’aéronefs, selon une méthode harmonisée dans toute la Communauté (contrairement à ce qui se passe dans le système communautaire existant). Pour la période postérieure à 2012, la proposition renvoie à la révision de la directive 2003/87/CE, tout en précisant que l’attribution de quotas aux compagnies extracommunautaires incomberait à l’Etat membre où la compagnie réalise la part la plus importante de son activité.

Les exploitants auraient la possibilité d’acheter des quotas à d’autres secteurs relevant du système communautaire ou bien pourraient utiliser les crédits MOC (mise en œuvre conjointe) et MDC (mécanisme de développement propre) qui permettent, dans certaines conditions, aux pays industrialisés de s’acquitter d’une partie de leurs engagements au moyen de projets réalisés dans les pays en développement.

Il convient de souligner que ce système serait « semi-ouvert » dans la mesure où les exploitants aériens pourraient acheter des quotas à d’autres secteurs d’activité, mais en revanche les industriels non communautaires n’auraient pas intérêt à acquérir des quotas aériens puisque ce secteur n’est pas valorisable dans le cadre strict du protocole de Kyoto, qui ne mentionne pas les vols internationaux. Toutefois, cette remarque relève largement de la théorie car, du fait de la croissance du trafic, le secteur aérien devrait surtout être acheteur de quotas et assez peu vendeur. Selon la Direction générale de l’aviation civile, on peut supposer que ce secteur satisfera les plafonds qui lui seront imposés pour 20 % grâce à des améliorations technologiques et de gestion des vols et pour 80 % à l’aide d’achat de quotas d’émissions à d’autres secteurs.

2. L’impact environnemental et économique

a) L’impact environnemental

Les dispositions prévues permettraient d’éviter le rejet dans l’atmosphère de quantités croissantes de CO₂, estimées à 15 millions de tonnes (Mt) en 2011, 80 Mt en 2012 et 180 Mt en 2020.

Pour le seul trafic aérien au départ de la France, on estime aujourd’hui les émissions de CO₂ à 20 Mt au total (vols internationaux compris). Les réductions de CO₂ pour ce trafic seraient de l’ordre de 1 Mt en 2011, 6 Mt en 2012 et 16 Mt en 2020.

A titre de comparaison, dans le cadre du système communautaire en vigueur, la France a déclaré en 2004 un total d’émissions - tous secteurs confondus - de 562,6 Mt et l’objectif de réduction de 8 % pour l’Europe des 15 représente environ 340 Mt par an pour la période 2008-2012.

b) L’impact économique

Les évaluations réalisées dans l’analyse d’impact de la Commission européenne retiennent un coût de 30 euros pour un quota d’une tonne de CO₂. Cette estimation est apparue crédible aux personnes auditionnées par le rapporteur, qui observent que le prix actuel est d’environ 20 euros la tonne. A titre d’information, on peut aussi signaler qu’Air France permet, depuis fin octobre, aux passagers qui le souhaitent, de compenser les émissions carbone de leurs voyages sur la base de 15 euros la tonne.

La Commission considère que le dispositif envisagé ne devrait pas avoir d’incidence significative sur la concurrence entre compagnies aériennes, tout en précisant que les transporteurs aériens desservant des liaisons courtes avec des avions anciens et dont le taux d’occupation est faible seraient davantage touchés que les transporteurs dont les activités sont plus économes en carburant. Les responsables d’Air France sont plus nuancés, jugeant que, selon les modalités finalement retenues, ce mécanisme n’est pas neutre à l’égard des modèles économiques et peut plus ou moins favoriser les compagnies low cost, celles privilégiant le long courrier ou le trafic cargo.

Les autorités administratives françaises confirment l’effet-prix réduit de la mesure proposée. Jusqu’en 2012, il serait « insignifiant », puisque la majeure partie de l’allocation des quotas serait gratuite.

Sur l’exercice 2005-2006, le groupe Air France-KLM a émis 26,4 millions de tonnes de CO₂ et enregistré 18,16 milliards d’euros de recettes. En prenant pour hypothèses une croissance annuelle de 4 % des émissions de CO₂, un prix du quota à 30 euros et une part d’allocation gratuite de 90 % de l’année de référence, le gouvernement français considère que ce groupe devrait acheter des quotas pour environ 175 millions d’euros en 2011 et 715 millions d’euros en 2020.

La répercussion sur le prix des billets d’avion sera fonction des politiques commerciales des compagnies aériennes. Selon Air France, il ne serait pas possible de répercuter plus de 30 % du coût des quotas sur le prix des billets. Cet accroissement devrait être assez faible au regard des récentes augmentations consécutives à la hausse du prix des carburants : au prix de 30 euros la tonne, la hausse du prix du billet pour un vol aller-retour de 5 000 km serait d’environ 25 euros.

Il convient de noter, enfin, que les risques de distorsion de concurrence par l’utilisation de plates-formes de correspondance situées juste en dehors de l’Union sont considérés comme faibles par la Commission européenne, compte tenu des surcoûts liés à une escale supplémentaire. Cette opinion est loin d’être partagée par Air France, qui craint des détournements du trafic long-courrier faisant aujourd'hui escale sur le territoire communautaire, si l’on n’établit pas un mécanisme de quotas à l’échelle mondiale. Or, à ce stade, l’approche suivie par la Commission européenne est vivement contestée par les autres régions du monde au sein de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI).

III. Trouver un accord avec l’OACI

Les négociations engagées au sein du Conseil des ministres « Environnement » ont d’abord donné lieu à des discussions sur des points secondaires de la proposition.

On a ainsi évoqué la question des avions concernés par ce texte. Le plancher de 5,7 tonnes est contesté par la Pologne, l’Espagne et notre pays qui préfèreraient le porter à 20 tonnes. Pour les autorités françaises, cette position vise à l’efficacité administrative, dans la mesure où pour moins de 1 % des émissions de CO₂ entre les seuils de 5,7 tonnes et 20 tonnes, on éviterait de gérer près de 1.000 exploitants, même si cela doit conduire à exclure l’aviation d’affaires du système communautaire.

L’exclusion des vols gouvernementaux est également remise en cause, en faisant valoir l’égalité devant la loi et l’exemplarité politique. Cependant, les émissions des vols officiels sont marginales et il ne serait pas réaliste de prendre des sanctions contre un exploitant récalcitrant.

Le problème essentiel demeure, toutefois, de faire accepter ce mécanisme par nos partenaires extérieurs. Cette acceptation est loin d’être acquise. Or, un vote négatif du Conseil de cette organisation serait un véritable échec de la tentative de maîtrise des émissions de gaz à effet de serre de l’aviation.

1. L’opposition de l’Organisation de l’aviation civile internationale

Le protocole de Kyoto comporte une disposition invitant les parties à limiter les émissions de gaz à effet de serre provenant du transport aérien « en passant par l’intermédiaire de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) ».

En octobre 2004, l’Assemblée de l’OACI a adopté la résolution A35-5, qui entérine la poursuite des travaux sur un régime ouvert d’échange de droits d’émission. Plus précisément, cette résolution écarte la possibilité d’un nouvel instrument juridique sous les auspices de l’OACI, mais laisse aux Etats la possibilité d’intégrer les émissions résultant de l’aviation internationale dans leurs systèmes d’échange de quotas d’émission. Elle préconise aussi le développement de lignes directrices non contraignantes.

En proposant d’intégrer l’aviation dans le système communautaire d’échange de quotas, la Commission européenne a donc pris acte de la résolution de l’OACI.

Pourtant, lors de la réunion de l’Assemblée de l’OACI de fin septembre 2007, la plupart des délégations non européennes ont estimé que les Etats ne devraient pas appliquer des systèmes d’échange de droits d’émissions aux transporteurs d’autres Etats, sauf sur la base d’accords mutuels. Cette position est conforme à celle déjà exprimée par les autorités australienne, canadienne, chinoise, japonaise, coréenne et américaine dans une lettre adressée à la présidence allemande de l’Union en avril 2007.

Selon la Direction générale de l’aviation civile et les responsables d’Air France auditionnés par le rapporteur, la position de l’OACI ne doit pas être interprétée comme une fin de non recevoir définitive. L’Assemblée générale a simplement rappelé sa demande traditionnelle d’accords bilatéraux et ouvert la porte à la négociation.

Cette volonté de travailler en commun ne doit pas être ignorée. L’OACI joue un rôle essentiel dans l’organisation du secteur aérien et les compagnies aériennes comptent sur elle pour négocier, au niveau mondial, l’inclusion de l’aviation internationale dans les mécanismes à mettre en place après la fin du protocole de Kyoto en 2012.

Trouver un accord avec l’OACI ne paraît pas impossible, mais cela suppose, d’une part, d’éviter d’adopter des positions extrémistes et, d’autre part, d’adapter la procédure d’intégration des compagnies extracommunautaires dans le système d’échange de quotas européens.

2. Eviter les positions extrémistes

Cela implique d’abord, que la Commission européenne s’abstienne d’une certaine « arrogance » à l’égard de l’OACI. Le simple dépôt d’une réserve lors de la réunion de l’Assemblée générale de l’OACI de septembre dernier ne la met pas à l’abri de contentieux à l’encontre de sa proposition, comme l’a observé le service juridique du secrétariat du Conseil. De même, il serait illusoire de vouloir « acheter » les votes de certains pays en voie de développement en prévoyant de leur affecter le produit des enchères de quotas ou encore en fixant un seuil plancher évitant de soumettre leurs compagnies aériennes au système communautaire.

Cela signifie ensuite qu’il faut éviter d’accroître les contraintes fixées par la proposition de la Commission. A cet égard, le vote de la commission « Environnement » du Parlement européen, début octobre, constitue un signal négatif.

En proposant de baisser le plafond des quotas attribués au secteur aérien, de porter à 50 % le ratio des quotas mis aux enchères, ou encore d’intégrer les oxydes d’azote dans le champ de la directive, les parlementaires européens prennent le risque de multiplier les coûts supportés par les compagnies aériennes communautaires (Air France estime que les coûts pourraient être multipliés par six par rapport au texte initial de la Commission) et d’empêcher tout accord avec l’OACI.

Le Parlement européen doit voter ce texte en séance plénière à la mi-novembre et il faut souhaiter qu’il revienne sur la position de sa commission « Environnement ». En tout état de cause, il importe que la France ne donne pas mandat à la présidence portugaise pour négocier de façon informelle un accord avec la commission « Environnement ». Le débat doit se tenir en séance plénière.

3. Poursuivre les négociations avec l’OACI

L’OACI a déjà prouvé sa capacité à agir en matière de gaz à effet de serre. Elle a établi, par exemple, des standards internationaux en matière d’oxyde d’azote. S’agissant des émissions de CO₂, elle vient de décider la création d’un groupe de travail chargé d’élaborer avant fin 2009 un programme « agressif » en matière d’émissions des aéronefs. Dans l’intérêt de toutes les parties concernées et de la lutte contre le réchauffement climatique, il convient donc de ne pas fermer la porte à la signature d’accords bilatéraux.

Pour parvenir à ce résultat, il semble important, en particulier, de prévoir une intégration en deux phases (2011 et 2013) de l’aviation dans le système communautaire.

La proposition de la Commission prévoit, comme cela a déjà été indiqué, d’intégrer les vols intra-européens en 2011, puis les vols à l’arrivée ou au départ des aéroports européens en 2012.

Lors de sa présidence, l’Allemagne a présenté une autre alternative, consistant à repousser en 2012 l’intégration de l’aviation au système communautaire, mais à procéder en une seule étape, sans distinction entre les vols intra-communautaires et ceux qui ne le sont pas.

Seules l’Irlande et la Slovénie ont soutenu la proposition allemande, mais une dizaine d’autres Etats membres (Pologne, Espagne, Hongrie, Slovaquie, Lettonie, Grèce, Lituanie, Malte, Autriche) ont néanmoins approuvé le principe d’une intégration en une seule phase, à condition qu’elle soit fixée tardivement, en 2013, ce qui correspondrait à la phase charnière de l’après-Kyoto. D’autres Etats (Royaume-Uni et Italie, notamment) se prononcent aussi pour une phase unique, débutant dès 2010.

En revanche, la France est attachée au phasage en deux temps proposé par la Commission, qui permet de concilier, d’une part, une volonté d’action précoce et, d’autre part, une prise en compte des préoccupations exprimées au sein de l’OACI.

L’intégration au système communautaire des vols intra-communautaires dès 2011 permettrait à l’Union de montrer l’exemple. Les Etats-Unis contestent ce schéma qui viserait quelques compagnies américaines réalisant de tels vols, mais ne refusent pas a priori la négociation.

Une seconde phase autoriserait la poursuite des négociations avec les pays tiers et le rodage du dispositif. Pour ces deux raisons, il serait même opportun de n’intégrer les vols avec les pays tiers qu’en 2013 (au lieu de 2012). Il serait souhaitable, en effet, de faire valoir un retour d’expérience sur la première phase pour convaincre les pays tiers.

La proposition de directive doit désormais être examinée en première lecture par le Parlement européen dans la deuxième quinzaine de novembre 2007. Un accord politique pourrait être trouvé lors du Conseil « Environnement » du 17 décembre suivant, à condition que le texte voté par le Parlement européen ne s’éloigne pas trop de la proposition initiale de la Commission.

Il est proposé à la Délégation d’approuver cette proposition d’acte communautaire, sous réserve que ses dispositions puissent permettre la négociation d’accords bilatéraux avec les pays membres de l’Organisation de l’aviation civile internationale.

Cela suppose, en particulier, de maintenir une intégration en deux phases de l’aviation dans le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, avec une première étape en 2011 concernant les vols communautaires et une extension à l’ensemble des vols à compter de 2013.

* *

Un cours débat a suivi l’exposé de M. Jérôme Bignon, rapporteur.

M^me Odile Saugues a évoqué les compagnies low cost, qui tendent à multiplier les courts courriers sur des parcours où le transport ferroviaire serait moins polluant, puis a estimé que la consultation des riverains des aérodromes sur les nuisances des avions et hélicoptères à usage personnel, aurait été intéressante.

M. Pierre Forgues a jugé que l’expression « achat de quotas » n’était pas très opportune. Un tel système marchand sur des droits à émettre du gaz carbonique est, par certains côtés, choquant. En outre, d’autres quotas créés au niveau communautaire, les quotas laitiers, ne pouvaient être vendus par les éleveurs.

En réponse, le rapporteur, a fait part des éléments suivants :

- pour les vols à l’intérieur du territoire communautaire, les compagnies low cost seront concernées, dès 2011, par le dispositif prévu. En revanche, pour les vols transatlantiques, on peut craindre des stratégies de contournement des pays de l’Union européenne ;

- les vols avec des petits appareils et des petits hélicoptères sont effectivement exclus du dispositif. L’argument donné par l’administration française est que leur intégration dans le système d’échange communautaire impliquerait la mise en place d’une organisation administrative assez complexe, puisqu’un plancher de 5,7 tonnes pour le poids des aéronefs concernerait 1 000 exploitants de plus qu’un seuil fixé à 20 tonnes ;

- l’économie évolue très rapidement. Des éléments de plus en plus nombreux et immatériels s’échangent sur le marché. De tels changements invitent à la réflexion sur le plan non seulement politique mais également éthique.

Suivant l’avis du rapporteur, la Délégation a ensuite approuvé la proposition d’acte communautaire, sous réserve que ses dispositions puissent permettre la négociation d’accords bilatéraux avec les pays membres de l’Organisation de l’aviation civile internationale. Cela suppose, en particulier, de maintenir une intégration en deux phases de l’aviation dans le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, avec une première étape en 2011 concernant les vols communautaires et une extension à l’ensemble des vols à compter de 2013.

DOCUMENT E 3624

PROPOSITION DE DECISION DU CONSEIL

concernant l'approbation, au nom de la Communauté européenne, des premier et deuxième amendements à la convention d'Espoo de la CEE-ONU sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière

COM (2007) 470 final du 14 août 2007

La convention de la CEE-ONU, signée en février 1991 à Espoo, sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière vise à définir les obligations des parties en matière d’évaluation, à un stade précoce de la planification, de l’incidence sur l’environnement de certaines activités, et impose aux Etats une obligation générale de notification et de consultation en ce qui concerne tous les grands projets susceptibles d’avoir sur l’environnement une importante incidence négative transfrontière. La convention d’Espoo a été approuvée le 27 juin 1997 par la Communauté.

En 2001, la réunion des parties a adopté un premier amendement élargissant la définition du « public » autorisé à participer aux procédures prévues par la convention et incluant notamment les organisations non gouvernementales. Cet amendement ouvre aussi la convention d’Espoo à l’adhésion de pays ne relevant pas de la zone CEE-ONU.

Le deuxième amendement à la convention d’Espoo, adopté par la réunion des parties en 2004, autorise les parties dites « touchées » à participer à la délimitation du champ de l’évaluation, met à jour la liste d’activités figurant à l’appendice I de la convention et règle certaines questions institutionnelles.

La présente proposition vise à approuver ces deux amendements au nom de la Communauté européenne.

Saisi pour avis, le Parlement européen a adopté le rapport de consultation le 23 octobre 2007. La proposition de décision pourrait donc être adoptée par le Conseil à la fin du mois de novembre.

La Délégation a approuvé cette proposition d’acte communautaire, en l’état des informations dont elle dispose, au cours de sa réunion du 13 novembre 2007.

III – ESPACE DE LIBERTE, DE SECURITE
ET DE JUSTICE

Pages

E 3563 Proposition de décision du Conseil sur l'installation, le fonctionnement et la gestion d'une infrastructure de communication pour l'environnement du système d'information Schengen (SIS) 55

E 3564 Proposition de règlement du Conseil sur l'installation, le fonctionnement et la gestion d'une infrastructure de communication pour l'environnement du système d'information Schengen (SIS) 55

E 3620 Eurojust : Accord de coopération entre Eurojust et la République de Croatie 63

DOCUMENT E 3516

PROPOSITION DE DECISION DU CONSEIL
relative à la signature de l’accord de réadmission entre la Communauté européenne et l’Ukraine

COM (2007) 197 final du 18 avril 2007

DOCUMENT E 3602

PROPOSITION DE DECISION DU CONSEIL
relative à la signature de l’accord de réadmission entre la Communauté européenne et la Bosnie-et-Herzégovine

COM (2007) 425 final du 17 juillet 2007

DOCUMENT E 3603

PROPOSITION DE DECISION DU CONSEIL
relative à la signature de l’accord de réadmission entre la Communauté européenne et la République du Monténégro

COM (2007) 431 final du 19 juillet 2007

DOCUMENT E 3604

PROPOSITION DE DECISION DU CONSEIL
relative à la signature de l’accord de réadmission entre la Communauté européenne et l’ancienne République yougoslave de Macédoine

COM (2007) 432 final du 19 juillet 2007

DOCUMENT E 3621

PROPOSITION DE DECISION DU CONSEIL
relative à la conclusion de l’accord de réadmission entre la Communauté européenne et République de Serbie

COM (2007) 438 final du 23 juillet 2007

DOCUMENT E 3622

PROPOSITION DE DECISION DU CONSEIL
relative à la signature de l’accord de réadmission entre la Communauté européenne et la République de Moldova

COM (2007) 504 final du 5 septembre 2007

M. Thierry Mariani, rapporteur, a présenté ces documents au cours de la réunion de la Délégation du 24 octobre 2007.

* *

La construction d’un espace de liberté, de sécurité et de justice n’existe pas sans relation durable et responsable avec les pays tiers. Dans cet esprit, les accords de réadmission des personnes en séjour irrégulier, fondés sur l’article 63 du traité instituant la Communauté européenne, sont un élément décisif de la lutte contre l’immigration clandestine dans l’Union et constituent l’un des axes de développement d’une politique extérieure dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.

Les Conseils européens de Laeken et de Tampere ont ainsi invité le Conseil à conclure de tels accords avec des pays tiers, selon des modalités qu’ont précisées la communication de la Commission concernant une politique commune en matière d’immigration clandestine du 15 novembre 2001 (COM (2001) 672 final) et le plan global de lutte contre l’immigration clandestine et la traite des êtres humains dans l’Union européenne, adopté le 28 février 2002. Des critères généraux pour déterminer les pays tiers avec lesquels de nouveaux accords doivent être négociés ont ensuite été approuvés lors du Conseil « Justice et affaires intérieures » du 25 avril 2002.

I.- Une nette accélération des négociations des accords de réadmission liée à leur adossement à des négociations d’accords facilitant la délivrance de visas

1) Des négociations d’abord laborieuses

Dans ce cadre, les négociations se sont dans un premier temps révélées laborieuses. A ce jour, seule la moitié des douze mandats de négociation confiés par le Conseil à la Commission entre 2000 et 2002 ont ainsi été menés à leur terme :

- les accords de réadmission avec Hong-Kong et Macao (dont les négociations ont été entamées en 2001) sont entrés en vigueur respectivement le 1^er mars 2004 et le 1^er juin 2004 ;

- l’accord avec le Sri Lanka (dont le mandat a été défini en 2000) est entré en vigueur le 1^er mai 2005 ;

- celui avec l’Albanie (mandat de 2002) le 1^er mai 2006.

Les accords de réadmission avec la Russie et l’Ukraine, pour lesquels des mandats avaient été émis en 2000 et 2002, ont été signés respectivement le 25 mai 2006 à Sotchi et le 18 juin dernier à Luxembourg.

La lenteur des négociations, partagées entre les directions générales « relations extérieures » (RELEX) et « justice, liberté et sécurité » (JLS) de la Commission européenne, s’explique principalement par les réticences des pays parties à l’accord à s’engager en particulier sur la réadmission de ressortissants d’autres pays tiers, et, à un moindre degré cependant, sur les délais de réponse aux demandes de réadmission qui leur sont adressées.

2) Une accélération liée à la négociation parallèle d’accords de facilitation de la délivrance des visas européens

Dans ce contexte, la Commission s’est attelée à actionner d’autres leviers permettant d’accélérer la conclusion des accords, qu’il s’agisse de la facilitation, « en contrepartie », de la délivrance des visas aux ressortissants de ces Etats ou de la réduction, parfois significative, des obligations consenties par le pays tiers concerné.

La tâche des négociateurs en est accrue, entre les deux écueils que constituent la recherche d’ « accords à tout prix » qui doit être résolument écartée et l’imposition d’exigences excessives empêchant la conclusion des accords voire minant leur application pratique.

Le danger est en effet grand de voir les Etats tiers aligner leurs revendications sur les dispositions les plus généreuses concédées par la Commission aux cours des négociations d’accords. A cet égard, l’accord de réadmission avec la Russie a constitué un précédent dangereux.

D’un côté, force a été de constater une nette dégradation de la qualité des obligations imposées liées notamment à la fixation du délai maximal de réponse aux demandes de réadmission de 25 jours, pouvant être porté à 60 jours si des obstacles factuels ou juridiques s’opposent à ce que la réponse soit fournie en temps voulu, en contradiction avec les législations nationales française, espagnole et portugaise qui limitent la durée maximale de rétention administrative à respectivement 32, 40 et 60 jours. De même, l’obligation de réadmission des ressortissants d’un pays tiers pesant sur la Russie ne s’appliquera qu’à compter d’un délai particulièrement long de trois ans après l’entrée en vigueur de l’accord.

Or, ces concessions significatives sont d’autant plus paradoxales que la négociation de l’accord a été adossée à celle d’un accord visant à faciliter la délivrance des visas, avec notamment une réduction de presque moitié (de 60 à 35 euros) des frais applicables aux ressortissants russes.

Il n’en reste pas moins que l’on constate une très nette accélération des négociations depuis en particulier que la Commission a manifesté son intention de donner une priorité à la conclusion d’accords de réadmission avec les Etats de la région des Balkans occidentaux et les pays limitrophes conformément à sa nouvelle politique de voisinage arrêtée en mars 2003.

Ainsi, moins d’un an aura séparé l’engagement des négociations avec les pays des Balkans occidentaux de leurs conclusions.

Le Conseil a en effet confié le 13 novembre 2006 mandat à la Commission européenne pour négocier un accord de réadmission entre la Communauté européenne et chacun des pays des Balkans occidentaux. Les négociations se sont déroulées entre le 30 novembre 2006 et le 12 avril 2007 pour l’ancienne République yougoslave de Macédoine, entre le 30 novembre 2006 et le 11 avril 2007 pour la République du Monténégro, entre le 30 novembre 2006 et le 10 avril 2007 pour la Bosnie-Herzégovine et entre le 30 novembre 2006 et le 16 mai 2007 pour la République de Serbie.

Sous réserve de l'avis du Parlement européen, la conclusion des accords en matière de réadmission et d'assouplissement des modalités d'obtention des visas est dès lors prévue d'ici novembre 2007. L'achèvement du processus de ratification et la mise en œuvre des accords d'ici le 1^er janvier 2008 respecteront le extrêmement serré établi par la décision 2006/440 précitée du Conseil.

De même, après que le Conseil Affaires générales et relations extérieures du 19 décembre 2006 a officiellement autorisé la Commission à négocier la conclusion d’un accord de réadmission et d’un accord de facilitation des visas, l’Union européenne et la République de Moldova ont signé, le 10 octobre 2007, les deux accords au terme de huit mois seulement de négociations.

Il n’est évidemment pas indifférent de constater que ces cinq accords ont été accompagnés de la conclusion d’un accord visant à faciliter la délivrance de visas.

Pour autant, la qualité de ces accords de réadmission est très significativement supérieure à celle de l’accord conclu avec la Russie, la vocation des Etats balkaniques à adhérer à l’Union, clairement affirmée dans les conclusions du sommet entre l'UE et les Balkans occidentaux qui s'est tenu à Thessalonique le 21 juin 2003, jouant un rôle indéniablement moteur dans ces progrès.

II. Des accords de réadmission de qualité satisfaisante

Les obligations de réadmission énoncées dans les accords sont établies sur une base de réciprocité totale. Elles s’appliquent aux ressortissants des parties, aux ressortissants de pays tiers et aux apatrides, y compris, dans le cas des Etats des Balkans occidentaux, aux anciens ressortissants de la République socialiste fédérative de Yougoslavie qui n'ont obtenu aucune autre nationalité. La réadmission de ces derniers est cependant soumise au respect de deux conditions : leur lieu de naissance ainsi que leur lieu de résidence permanente à la date de l’indépendance de l’Etat concerné se trouvaient sur le territoire de l’Etat requis.

L'obligation de réadmission des ressortissants nationaux concerne également les anciens ressortissants qui ont renoncé à leur nationalité sans obtenir la nationalité d'un autre État et couvre aussi les membres de leur famille (c'est-à-dire le conjoint et les enfants mineurs célibataires) qui ont une autre nationalité que celle de la personne à réadmettre et qui ne disposent pas d'un droit de séjour autonome dans l'État requérant.

Au titre des dispositions communes à l’ensemble des accords figure l’énoncé des pièces prouvant ou présumant la nationalité des personnes faisant l’objet d’une réadmission.

Les accords prévoient aussi, de manière systématique, la création de comités de réadmission mixte à l’Union et à l’Etat signataire, chargés de contrôler leur mise en œuvre et leur application. Il faut remarquer ici que les accords les plus récents avec les Etats des Balkans occidentaux et avec la République de Moldavie ne prévoient plus, à la différence des accords conclus notamment avec la Russie ou l’Ukraine, la présence d’experts des Etats membres au sein des comités.

Ils énoncent également les dispositions nécessaires concernant la prise en charge des coûts de transport et de transit, ainsi que la protection des données à caractère personnel, leur communication n’ayant lieu que dans le cadre « nécessaire à la mise en œuvre de l’accord » et dans le respect de la directive 95/46/CE, relative à la protection de ces données. Le plein respect des droits de l'homme conformément à la convention européenne des droits de l'homme est garanti durant l'application des accords de réadmission. Cette précision constitue un réel progrès. Elle n’apparaissait pas dans l’accord conclu avec la Russie.

Les dispositions des accords ont priorité sur tout accord bilatéral ou arrangement administratif dont les dispositions seraient incompatibles avec elles.

Dans ce contexte, les enjeux essentiels se concentrent sur :

– les modalités de réadmission des ressortissants de pays tiers aux parties à l’accord, celles des nationaux faisaient rarement problème ;

– les délais de réponse des Etats requis aux demandes de réadmission adressées par les Etats membres de l’Union.

1) La réadmission des ressortissants des pays tiers

La véritable valeur ajoutée des accords de réadmission réside dans la réadmission des ressortissants de pays tiers aux parties à l’accord.

A cet égard, les difficultés traditionnelles concernent la définition de délais transitoires durant lesquels cette réadmission ne s’applique pas (porté jusqu’à trois ans dans l’accord conclu avec la Russie), et le degré d’exigence des conditions posées pour l’obligation de réadmission.

Dans ces deux domaines, les accords conclus avec les Etats des Balkans occidentaux, l’Ukraine et la République de Moldova sont satisfaisants.

● L'obligation de réadmettre les ressortissants des pays tiers et les apatrides est en effet liée aux conditions préalables suivantes :

- l’intéressé est ou était, lors de son entrée sur ce territoire, en possession d'un visa ou d'une autorisation de séjour en cours de validité délivré(e) par le pays requis (et non plus au moment du dépôt de la demande de réadmission comme c’est le cas dans l’accord signé avec la Russie) ou ;

- l’intéressé est entré illégalement et directement sur le territoire des Etats membres après avoir séjourné sur, ou transité par, le pays requis.

En revanche, et de manière traditionnelle dans les accords de réadmission, l’obligation de réadmission ne s’applique pas :

- si le ressortissant du pays tiers ou l'apatride n'a effectué qu'un transit aéroportuaire par un aéroport international du pays requis ;

- si l’Etat membre requérant la réadmission a délivré au ressortissant du pays tiers ou à l'apatride, avant ou après son entrée sur son territoire, un visa ou une autorisation de séjour, excepté lorsque le pays requis a délivré un visa ou une autorisation de séjour pour une durée plus longue ;

- si le visa ou l'autorisation de séjour délivré(e) par l’Etat membre requérant a été obtenu(e) au moyen de faux documents ou de documents falsifiés, ou au moyen de fausses déclarations ou si cette personne ne respecte pas une des conditions liées à la délivrance du visa.

● Dans le même esprit, il n’est pas ménagé de période de transition pour l’application des dispositions des accords de réadmission avec les pays des Balkans occidentaux. En revanche, l’accord conclu avec l’Ukraine prévoit que les dispositions applicables aux ressortissants de pays tiers ne seront applicables qu’après une période transitoire de deux ans.

2) Des délais de réponse compatibles avec notre législation en matière de rétention des étrangers à l’exception de l’accord avec l’Ukraine

Les sections III des accords de réadmission présentent les modalités techniques nécessaires régissant la procédure de réadmission (formulaire et contenu de la demande de réadmission, moyens de preuve, délais, modalités de transfert et modes de transport) et, en particulier, les délais de réponse, qui revêtent une importance décisive.

En effet, la garantie des libertés publiques impose aux Etats membres de respecter des durées maximales de rétention administrative plus ou moins élevées selon leurs traditions nationales. Les législations française, espagnole et portugaise sont particulièrement protectrices en ce qu’elles limitent les rétentions à respectivement 32, 40 et 60 jours. S’agissant de la France, plus spécifiquement, la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité a en effet porté de 5 à 17 jours, extensibles à 32 jours au maximum (contre 12 auparavant) ses délais nationaux de rétention administrative.

Les délais de réponse prévus dans les accords de réadmission examinés sont dans l’ensemble compatibles avec les législations nationales des Etats membres de l’Union. Ils sont en effet fixés à :

- 10 jours, sous réserve d'un droit de prorogation sur demande pouvant aller jusqu'à 6 jours dans les cas dûment motivés pour la Bosnie-Herzégovine ;

- 10 jours, sous réserve d'un droit de prorogation sur demande pouvant aller jusqu'à 6 jours dans les cas dûment motivés pour la République de Serbie ;

- 11 jours ouvrables pour la République de Moldova ;

- de 12 jours, sous réserve d'un droit de prorogation sur demande pouvant aller jusqu'à 6 jours dans les cas dûment motivés pour la République du Monténégro ;

- 14 jours, pour l’ancienne République yougoslave de Macédoine ;

Seul l’accord conclu avec l’Ukraine pose une difficulté en ce qu’il prévoit, en complément du délai « normal » de 14 jours, un droit de prorogation pouvant aller jusqu’à 30 jours supplémentaires dans les cas dûment motivés.

En outre, les accords conclus avec la Serbie, l’ancienne République yougoslave de Macédoine, la République de Moldova et l’Ukraine prévoient une procédure accélérée pour les personnes appréhendées dans les « régions frontalières », c'est-à-dire dans un périmètre de 30 kilomètres par rapport à la frontière terrestre commune, ou sur le territoire des aéroports internationaux des États membres ou l’Etat tiers concerné. Dans ce cas, la demande de réadmission et la réponse à celle-ci doivent être transmises dans un délai de 2 jours ouvrables.

III. Les accords visant à faciliter la délivrance des visas adossés aux accords de réadmission

Il a été vu que l’accélération des négociations des accords de réadmission est fortement encouragée par leur adossement à la conclusion d’accords visant à faciliter la délivrance de visas.

Le premier accord communautaire de ce genre a été conclu avec la Russie. L’expérience acquise lors de ces négociations a utilement contribué à la conduite harmonieuse des pourparlers avec l’Ukraine, les Etats des Balkans occidentaux puis la République de Moldova, les dispositions des accords se révélant extrêmement proches dans tous les cas.

1) Les accords conclus avec les Etats des Balkans occidentaux

Les accords relatifs à l'assouplissement des formalités d'obtention des visas prévoient en particulier un allégement considérable des frais de visas à 35 euros (au lieu de 60 euros) pour l’ensemble des citoyens des Balkans occidentaux.

Une exonération totale des frais de visa est définie pour certaines catégories de demandeurs.

En outre, pour certains groupes de personnes, notamment les hommes et femmes d'affaires, les étudiants et les journalistes, les exigences en matière de pièces justificatives requises à l'appui des demandes de visa ont été simplifiées.

De même, pour certaines catégories de voyageurs réguliers, la délivrance de visas à entrées multiples valables pour de longues périodes est mise en place.

Enfin, les titulaires de passeports diplomatiques sont dispensés de l'obligation de visa.

La décision de délivrance du visa pour les ressortissants des Balkans occidentaux doit, en principe, être prise dans un délai de dix jours, extensible à trente jours au maximum lorsqu’un examen complémentaire se révèle nécessaire.

En cas d’urgence, il peut en revanche être ramené à deux jours ouvrables.

L’essentiel cependant est la perspective, clairement affirmée par l’Union, d'instaurer un régime d'exemption de visa pour l’ensemble des citoyens des pays des Balkans occidentaux. Dans ce contexte, la conclusion d’un accord de facilitation des visas n’est qu’une première étape d’un processus plus ambitieux, à la différence des accords conclus avec les Etats de l’environnement proche.

2) Les accords conclus avec l’Ukraine et la République de Moldova

Les dispositions des accords de facilitation de la délivrance des visas avec l’Ukraine et la République de Moldova sont similaires à celles des accords conclus avec les Etats des Balkans occidentaux.

Il est ainsi utile de remarquer que la décision d’octroi ou de refus d’un visa devra, en règle générale, être prise dans un délai de 10 jours et que les documents à présenter ont été simplifiés. L’accord définit également des critères simplifiés pour la délivrance de visas à entrées multiples à de nombreux groupes de personnes. En outre, les droits que les Etats membres Schengen perçoivent pour les visas sont fixés à 35 euros. Il sera en outre comme pour la Russie possible de prélever un droit plus élevé de 70 euros (avec quelques exceptions) en cas de requête urgente, c’est-à-dire de présentation de la demande de visa et des documents exigés à l’appui trois jours seulement, voire moins, avant le départ du demandeur, et ce sans justification. Certains groupes, tels que les parents proches, les étudiants, les personnes handicapées, les journalistes et les retraités, en sont dispensés. En vertu de l’accord, les titulaires d’un passeport diplomatique ukrainien ou moldave seront exemptés de l’obligation de visa.

La réciprocité à l’égard des ressortissants communautaires est garantie, s’agissant de l’Ukraine, par la prorogation des dispositions du décret du 31 mars 2005 relatif à l’introduction temporaire d’un régime d’exception de visa pour les citoyens des Etats membres de l’UE et de la Confédération suisse et l’extension de leur bénéfice aux ressortissants islandais et norvégiens à compter du 1^er janvier 2006.

* *

Un rapide examen du détail des accords de réadmission conclu avec l’environnement proche de l’Union montre clairement que la conclusion rapide d’accords communautaires de réadmission impose de consentir à des contreparties importantes au bénéfice des Etats tiers, en particulier lorsque l’obligation de réadmission couvre aussi les ressortissants de pays tiers et les apatrides.

Il est heureux que ces contreparties ne soient pas allées jusqu’à la suppression de l’obligation de visa pour les ressortissants des pays tiers, qui n’est envisageable que dans des cas exceptionnels. Néanmoins, le lien apparent qui semble émerger entre la conclusion des accords de réadmission et la négociation d’accords facilitant la délivrance des visas est regrettable.

Il serait en effet dangereux que les pays tiers considèrent les offres compensatoires comme des éléments normaux liés à la conclusion d’accords de réadmission et qu’ils tendent à aligner leurs exigences sur le traitement le plus favorable obtenu par un autre pays en entraînant un « nivellement par le haut » des contreparties accordées par l’Union.

Les mesures d’incitation dont on a vu qu’elles tendent à se multiplier représentent en effet des concessions importantes de la Communauté dont il faut veiller à ce qu’elles ne soient pas disproportionnées à l’utilité des accords de réadmission, textes essentiellement de nature administrative et technique.

L’appréciation « coûts-avantages » des mesures d’incitation doit ainsi demeurer particulière à chaque négociation, la pression migratoire concrète exercée sur certains Etats membres et la position géographique par rapport à l’UE (y compris des considérations de cohérence régionale) des Etats tiers parties aux accords de réadmission constituant évidemment les critères décisifs.

A cet égard, les accords de réadmission conclus avec les Etats des Balkans occidentaux, d’une part, et l’Ukraine et la République de Moldova, d’autre part, répondent aux exigences de cohérence et d’efficacité liées à la situation de ces Etats aux frontières de l’Union élargie. Dans ce contexte, leur qualité est satisfaisante et les contreparties proportionnées aux progrès induits par l’étendue de l’obligation de réadmission qui pèsera désormais sur ces pays.

* *

Dans la discussion qui a suivi cet exposé, M. Thierry Mariani, rapporteur, a souligné que ces accords satisfaisants avaient été négociés après les accords avec la Russie qui ont notamment facilité à juste titre la délivrance de visas. Ceux-ci étaient accordés à 98 % des demandes, car il n’existe plus de risque migratoire russe et ces formalités constituaient plutôt une entrave au tourisme. En revanche, le problème du transit migratoire, notamment de populations d’Asie centrale, par la Russie et la Moldavie demeure, ainsi qu’un vrai risque migratoire en provenance de pays comme la Moldavie.

M. Jérôme Lambert a observé que la satisfaction de 98 % des demandes de visas pouvait également révéler l’effet dissuasif du visa demandé uniquement par ceux à peu près sûrs de l’obtenir.

Le Président Daniel Garrigue a souhaité que les relations entre l’Union européenne et la Russie fassent l’objet d’un rapport d’information de la Délégation.

La Délégation a ensuite approuvé l’ensemble de ces textes.

DOCUMENT E 3563

PROPOSITION DE DECISION DU

sur l'installation, le fonctionnement et la gestion d'une infrastructure de communication pour l'environnement du système d'information Schengen (SIS) »

COM (2007) 306 final du 11 juin 2007

DOCUMENT E 3564

PROPOSITION DE REGLEMENT DU CONSEIL

sur l'installation, le fonctionnement et la gestion d'une infrastructure de communication pour l'environnement du système d'information Schengen (SIS)

COM (2007) 311 final du 11 juin 2007

En décembre 2001 a été décidée la création d’un nouveau système d’information Schengen, le SIS II, en raison de la nécessité de mettre en œuvre de nouvelles fonctionnalités (par exemple le stockage de données biométriques), mais aussi d’intégrer les nouveaux Etats membres, le SIS n’ayant pas les capacités suffisantes pour assurer les services nécessaires à plus de 18 Etats. Cependant, en septembre 2006, la Commission, qui avait été mandatée par le Conseil pour développer le SIS II, a annoncé que sa mise en œuvre, initialement prévue pour décembre 2006, connaîtrait un retard important. En janvier 2007, elle a proposé un calendrier révisé prévoyant que le SIS II serait opérationnel à partir de décembre 2008.

Le Conseil « Justice-Affaires intérieures » (JAI) des 4 et 5 décembre 2006 a donné son aval à un système provisoire proposé par le Portugal, permettant de connecter les 9 Etats membres à la version existante du SIS.

L’accord SISNET, c’est-à-dire le contrat signé pour la prestation de services de réseau et de sécurité connexe pour le SIS arrivera à échéance en novembre 2008. Comme il est possible que la SIS II ne soit pas opérationnel à cette date, il convient de trouver une solution dans l’intervalle. Parallèlement à l’appel d’offres lancé par le Conseil en vue de la conclusion d’un nouveau contrat pour SISNET, la Commission propose donc d’établir une infrastructure de communication spécifique qui serait financée par le budget de l’Union. Les propositions ne devraient être mises en œuvre que si la procédure de passation de marché public n’aboutit pas.

La Délégation a approuvé les propositions d’actes communautaires, en l’état des informations dont elle dispose, au cours de sa réunion du 6 novembre 2007.

DOCUMENT E 3600

PROJET DE DECISION DU CONSEIL

sur l'application à la République tchèque, à la République d'Estonie, à la République de Lettonie, à la République de Lituanie, à la République de Hongrie, à la République de Malte, à la République de Pologne, à la République de Slovénie et à la République slovaque de la totalité des dispositions de l'acquis de Schengen

11722/07 SCH-EVAL 131 du 11 juillet 2007

Le présent projet de décision du Conseil, présenté par M. Thierry Mariani, rapporteur, au cours de la réunion de la Délégation du 24 octobre 2007, est relatif à l’élargissement de l’espace Schengen aux Etats ayant adhéré à l’Union européenne le 1^er mai 2004, à l’exception de Chypre, qui a demandé un délai supplémentaire d’un an.