N° 404

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIEME LEGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 novembre 2007

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),

sur l’Organisation commune de marché vitivinicole
(E 3587),

ET PRÉSENTÉ

par M. Thierry MARIANI,

Député.

________________________________________________________________

(1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.

La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Thierry Mariani, Pierre Moscovici, vice-présidents ; MM. Jacques Desallangre, Jean Dionis du Séjour, secrétaires ; MM.Alfred Almont, Jérôme Bignon, Emile Blessig, M^me Chantal Brunel, MM. Christophe Caresche, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Daniel Fasquelle, Pierre Forgues, M^me Arlette Franco, MM. Jean-Claude Fruteau, Hervé Gaymard, Guy Geoffroy, Mmes Annick Girardin, Elisabeth Guigou, MM. Régis Juanico, M^me Marietta Karamanli, MM. Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Robert Lecou, Céleste Lett, Noël Mamère, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, M^me Odile Saugues, MM. André Schneider, Philippe Tourtelier, Gérard Voisin.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 7

I. UN PROJET D’ORGANISATION COMMUNE DE MARCHE VITIVINICOLE MOINS REGULATRICE EN REPONSE A UNE CRISE PROFONDE DE LA VITICULTURE EUROPEENNE 11

A. Une crise installée depuis une décennie 11

1) Une production tendanciellement en hausse 11

2) Une diminution globale de la consommation 14

3) Une position fragilisée sur les marchés 16

4) Un excédent structurel 19

5) Une baisse des prix et des revenus des viticulteurs 21

B. Un pari risqué pour réformer une organisation commune de marché malade et inefficace 22

1) Les dysfonctionnements de l’actuelle OCM 23

a) Une organisation trop complexe 23

b) Une distillation de crise trop coûteuse et aux effets pervers 23

2) Un projet d’organisation commune de marché plus libérale 24

a) Les retouches à la communication de juin 2006 25

b) L’arrachage et la libéralisation des droits de plantation pour rééquilibrer le marché 26

c) La suppression des instruments de gestion communautaire 28

d) La nationalisation des interventions 29

e) Une simplification réglementaire 30

II. DES PERSPECTIVES D’AVENIR POUR LA VITICULTURE EUROPEENNE EN VALORISANT SES ATOUTS 33

A. Organiser l’évolution du vignoble européen pour répondre aux besoins du marché 33

1) Réussir un arrachage raisonné 34

a) Un objectif initial de 400 000 hectares arrachés inacceptable 34

b) Un objectif d’arrachage volontaire plus raisonnable 36

c) Des modalités d’application à définir de manière transparente 37

2) Adapter le régime des droits de plantation 39

a) Un enjeu déterminant : s’adapter au marché 39

b) Une libéralisation dangereuse 40

c) Un assouplissement nécessaire 42

3) Doter les Etats membres d’outils de gestion supplémentaires 43

a) Instaurer un dispositif exceptionnel de gestion de crise 43

b) Moderniser le régime des prestations viniques 43

B. Améliorer la compétitivité de la viticulture européenne en misant sur une politique de qualité conforme au modèle européen 44

1) Les mesures de promotion : une avancée limitée 45

2) Une simplification réglementaire à maîtriser 47

a) Maintenir le lien entre le produit et le terroir 47

b) Réserver la mention du cépage aux vins à appellation d’origine 48

c) Protéger les appellations sur le plan international 49

3) Des pratiques œnologiques à élargir prudemment 49

a) S’aligner sur les pratiques oenologiques autorisées par l’Organisation internationale de la vigne et du vin 49

b) Maintenir le régime de la chaptalisation 50

4) Une restructuration de la filière 52

a) S’appuyer sur la recherche et le développement 52

b) Aider à la restructuration des entreprises 52

c) Limiter le transfert vers les mesures de développement rural 53

CONCLUSION 55

TRAVAUX DE LA DELEGATION 57

1) Audition, commune avec la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire, de M^me Mariann Fischer Boel, le mercredi 24 octobre 2007 57

2) Réunion du mardi 13 novembre 2007 76

PROPOSITION DE RESOLUTION 79

ANNEXE : Liste des personnes entendues par le rapporteur 83

INTRODUCTION

« Sans le terroir, nous perdrons tous notre liberté »

Jonathan NOSSITER

« Le goût et le pouvoir »

Mesdames, Messieurs,

L’Union européenne reste encore aujourd’hui le plus grand producteur mondial de vin ; elle occupe également la première place en matière de consommation et d’exportation. Toutefois cette position s’érode peu à peu et la réforme de l’Organisation commune des marchés (OCM) intervenue en 1999⁽⁽¹⁾ n’a pas permis à la viticulture européenne de relever les défis posés par un marché international de plus en plus concurrentiel. La viticulture européenne est en crise et la situation de nombreux viticulteurs se dégrade : dans un contexte général de tension sur la production agricole et de flambée des prix, la viticulture fait ainsi figure d’exception notable.

La Commission européenne a transmis, le 22 juin 2006, une communication au Conseil et au Parlement intitulée « Vers un secteur viticole durable »⁽²⁾ dont la Délégation pour l’Union européenne s’est précédemment saisie⁽³⁾. Elle devait servir de point de départ à la rédaction d’une proposition de règlement pour réformer l’actuelle OCM. Devant la vive opposition qu’a suscitée cette communication, notamment au Parlement européen qui a adopté en février 2007 un rapport d’initiative très critique⁽⁴⁾, la Commission a engagé des négociations au sein des institutions européennes, dans les Etats membres et auprès des organisations professionnelles.

Après un an de débats vigoureux, la Commission a présenté une copie revue dans sa proposition du 4 juillet 2007⁽⁵⁾ que la Délégation pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale examine au titre de l’article 88-4 de la Constitution.

L’objectif affiché de la Commission est d’adopter cette réforme sous présidence portugaise, c'est-à-dire avant la fin de l’année 2007 afin qu’elle puisse entrer en vigueur pour les prochaines vendanges de 2008⁽⁶⁾. Alors que les négociations sont déjà largement entamées, de nombreux points, la libéralisation des droits de plantation étant le plus patent mais également l’interdiction de la chaptalisation, sont encore vigoureusement débattus comme le montre le nombre d’amendements – près d’un millier – qui ont été déposés au Parlement européen. Devant les fortes divergences et oppositions des Etats membres, M^me Mariann Fischer Boel, commissaire chargée de l’agriculture et du développement durable, a même indiqué, lors de son audition conjointe par la Délégation pour l’Union européenne et la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du développement rural le 24 octobre dernier, qu’en l’absence d’une solution de compromis acceptable, la Commission était prête à retirer sa proposition.

Il serait inexact de dire que la Commission a depuis un an campé sur ses positions. Elle est ainsi revenue sur une des mesures les plus symboliques de son projet initial, l’arrachage de 400 000 hectares de vignes, en proposant un objectif plus réaliste et raisonnable de 200 000 hectares. Atténuant par ailleurs quelque peu une logique centrée sur le stade de la production alors que le déficit de compétitivité se situe dans une large mesure sur l’aval – le stade de la commercialisation ne permettant pas aux structures de la filière d’être suffisamment concurrentielles sur les marchés à l’exportation – elle a inclus, dans les enveloppes nationales, des mesures de promotion vers les pays tiers.

Pour autant, elle a conservé le socle initial et la philosophie de base de la communication du 22 juin 2006. Si l’on ne peut que partager les objectif principaux de cette réforme – permettre à l’Europe du vin d’être plus compétitive face à une concurrence toujours plus dure –, les moyens proposés doivent faire l’objet de la plus extrême vigilance. Il faut prendre garde à ce que la réforme de l’OCM qui vise à mettre fin à la surproduction chronique de vin et mieux dépenser l’argent des subventions n’ait pour conséquence d’introduire dans l’Union européenne le modèle vitivinicole industriel du nouveau monde et de faire disparaître le modèle européen séculaire qui dispose d’atouts qu’il faudrait au contraire valoriser. En tout état de cause, l’amélioration de la compétitivité ne devra pas se faire au détriment de la politique de qualité.

Au cours des auditions qu’il a menées, le rapporteur a noté une grande convergence des avis sur des sujets aussi sensibles que l’arrachage, les droits de plantation, les modalités d’étiquetage, les mesures de promotion… Ces positions rejoignent celles du gouvernement français, qui est l’un de ceux qui essaient d’infléchir sensiblement la position de la Commission.

Cette réforme sera lourde de conséquences pour un secteur qui représente une place non négligeable de la production agricole. La part de la production viticole dans la production agricole européenne est de 5,3 % ; elle est de 10,3 % en France, de 9,3 % en Italie, de 9 % en Autriche, de 8,3 % au Portugal et de 3,3 % en Espagne⁽⁷⁾. En outre, au niveau régional et local, la viticulture apparaît comme un secteur décisif dans l’activité agricole et économique. Dans de nombreuses régions, la valeur de la production de vin dépasse 20 %, voire 30 % de la production finale agricole, avec un pic de 45 % dans le Languedoc-Roussillon. Prés de 200 000 personnes travaillent dans ce secteur en France dont 140 000 viticulteurs. Mais au-delà des chiffres, la vigne est une composante essentielle du paysage et elle contribue à sa préservation, empêchant l’érosion du sol et assurant la présence de l’homme dans des zones parmi les plus fragiles du point de vue environnemental et souvent sans alternatives économiques réelles. Enfin, la vigne constitue un élément de culture qui a façonné les mentalités européennes depuis des siècles.

La prochaine OCM se doit donc de préserver l’avenir de la viticulture européenne, en tenant compte des incertitudes qui pèsent sur ce secteur et de façon plus générale sur la production agricole. On notera ainsi la baisse cette année de la production mondiale de vin. Selon les prévisions de l’Organisation internationale de la vigne et du vin (OIV), il devrait manquer entre 6 à 9 millions d’hectolitres pour satisfaire la consommation mondiale. Simple accident climatique ou inflexion durable de l’économie viticole ? Il est trop tôt pour apporter une réponse, mais en tout état de cause, cette nouvelle donne doit être intégrée aux réflexions sur l’avenir de ce secteur.

I. UN PROJET D’ORGANISATION COMMUNE DE MARCHE VITIVINICOLE MOINS REGULATRICE EN REPONSE A UNE CRISE PROFONDE DE LA VITICULTURE EUROPEENNE

Depuis l’entrée en vigueur de la politique agricole commune, le marché vitivinicole européen a connu de très nettes évolutions dans l’équilibre entre l’offre et la demande et quatre réformes successives de l’OCM vin ont tenté de faire écho à ces changements. La dernière réforme, en date de 1999, n’est pas parvenue à corriger un déséquilibre structurel de marché et à freiner la perte de vitesse de ce secteur qui est un des symboles de l’Europe.

A. Une crise installée depuis une décennie

De nombreux rapports et études ont été réalisés sur la crise de la viticulture européenne, ses manifestations et ses causes. Sous la précédente législature, MM. Philippe-Armand Martin et Gérard Voisin l’ont fait au nom de la Délégation pour l’Union européenne et de la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire⁽⁸⁾. On rappellera les éléments essentiels de ce déséquilibre de marché qui résulte de la conjugaison de l’augmentation de l’offre, de la réduction globale de la demande intérieure et des effets d’une concurrence mondiale accrue.

1) Une production tendanciellement en hausse

En 2006, la production mondiale de vins est estimée, selon l’Organisation internationale de la vigne et du vin (OIV), entre 279,9 et 287,3 millions d’hectolitres soit une augmentation entre 0,5 et 3,1 % par rapport à 2005.

La part de l’Europe dans cette production est tendanciellement en recul: si l’Union européenne produit encore 69 % de la production mondiale et si les pays européens figurent parmi les principaux pays producteurs (voir tableaux infra), elle représentait 78 % de la production mondiale à la fin des années quatre vingt.

Compte tenu de la durée de production de la vigne et du caractère fortement spécialisé des régions viticoles, les superficies plantées en vigne constituent une donnée quasi structurelle qui varie en fonction des décisions des différents acteurs. Ces décisions ont une incidence sur le niveau de production qui dépend également des aléas climatiques, si bien que la production de vins présente des fluctuations annuelles très marquées. Abstraction faite de ces aléas, sur les trois dernières décennies, on peut mettre en évidence deux périodes :

- une première période allant de 1976 à 1996 avec une tendance significative à la baisse des surfaces et, avec un léger décalage du fait de l’évolution des rendements, de la production moyenne. D’un niveau de 185 millions d’hectolitres, la production moyenne est tombée à 157 millions d’hectolitres. Le rythme de la baisse tendancielle peut être estimé pour ces années à 1,2 % par an ;

- depuis 1997, on constate une inversion de tendance avec une augmentation des superficies et de la production moyenne qui se situe à 170 millions d’hectolitres par an. En 2005, la production européenne était de 165,7 millions d’hectolitres et en 2006, elle est de 170,4 millions d’hectolitres soit une augmentation de 2,8 %. Les producteurs européens ont connu, au cours de cette période, une hausse importante de leurs rendements qui a surcompensé la réduction des superficies consacrées à la vigne.

Production de vin

Source : OIV⁽⁹⁾ et UBIFRANCE, juin 2007.

Liste des 10 premiers producteurs mondiaux de vin
(en milliers d’hl)

Source : OIV, juin 2007.

2) Une diminution globale de la consommation

La consommation mondiale se situe en 2006 à un niveau de 240,8 millions d’hectolitres, soit une augmentation de 3,3 % par rapport à 2005. Si l’Europe en représente encore 67 %, la consommation intérieure a chuté au cours des vingt dernières années diminuant, pendant cette période, de 15 millions d’hectolitres, correspondant à une baisse de 10 %, soit 750 000 hectolitres par an⁽¹⁰⁾.

Cette évolution globale est la résultante d’évolutions différentes suivant les Etats membres et les types de vins.

Ainsi, la chute de la consommation a été surtout forte dans les pays producteurs où les niveaux de consommation par tête étaient traditionnellement les plus élevés (France, Italie) où elle a diminué de moitié en vingt ans. Dans les pays non producteurs (Royaume-Uni, Pays-Bas) la consommation a, soit progressé, soit stagné, sans toutefois compenser la perte enregistrée dans les Etats membres producteurs.

Europe : principaux pays producteurs
Consommation par habitant

Source : OIV et UBIFRANCE, juin 2007.

Europe : pays non producteurs-Consommation par habitant

Source : OIV et UBIFRANCE, juin 2007.

En outre, même si une augmentation de la consommation de vin de qualité est observée depuis plusieurs années, celle-ci s’effectue au détriment des vins de table. La hausse de la consommation des vins de qualité ne compense donc pas la diminution de la consommation de vins de table.

Evolution de la consommation de vin de table et de qualité dans l’Union européenne

Source : Commission européenne, février 2006.

La consommation au sein de l’Union européenne est donc nettement en baisse et n’a pas été compensée, loin s’en faut, par une hausse des exportations. Bien plus, les importations en provenance de pays tiers constituent une menace pour l’excédent commercial européen. La hausse de la consommation dans les pays non producteurs de l’Union européenne a largement profité aux pays tiers, concourrant largement à la baisse de la compétitivité du secteur viticole européen.

3) Une position fragilisée sur les marchés

Le leadership commercial de l’Union européenne, aussi ancien et légitime soit-il, est menacé. La concurrence est rude sur les marchés d’exportation. La part de nouveaux pays producteurs dans le vignoble mondial a doublé en dix ans et pour beaucoup de ces pays, l’exiguïté de leur marché domestique les a contraints à se tourner vers des marchés solvables à l’extérieur dont l’Europe.

Le secteur vitivinicole de l’Union européenne présente indéniablement des handicaps par rapport à ces pays : structures de production plus petites caractérisées par des coûts de production plus élevés et des quantités inférieures ne correspondant pas aux besoins des grands distributeurs, une stratégie marketing moins dynamique ainsi qu’un plus grand nombre de contraintes réglementaires.

Les pays nouvellement producteurs, symboles de modernité, sont, quant à eux, parvenus à mettre à la disposition des consommateurs des vins d’une gamme de qualité convenable et vendue à un prix relativement attractif de l’ordre de cinq euros la bouteille. S’appuyant sur des structures de production compétitives – la superficie moyenne pouvant atteindre 50 hectares en Australie contre 10 hectares en France – ces pays ont une politique commerciale très entreprenante basée sur ce qu’il ne faut pas craindre d’appeler le « pillage » des appellations européennes (chablis, bourgogne…) ainsi que sur la lisibilité et la simplicité de leurs produits. Ils ont créé une dynamique autour de concepts forts tels que « marques cépages » et ont su tirer partie des proximités géographiques et culturelles (importations australiennes et des Etats-Unis au Royaume-Uni et importations d’Afrique du Sud vers les Pays-Bas).

Si les vins européens de qualité peuvent percer commercialement, surtout dans les pays où le pouvoir d’achat est élevé, les vins de table, bien que soutenus par des subventions à l’exportation pour certaines destinations commerciales, sont confrontés à la compétitivité des vins du nouveau monde ou doivent viser des marchés à faible pouvoir d’achat.

Cette concurrence se ressent à la fois sur le marché mondial et au sein même de l’Union.

● L’Europe demeure le principal continent exportateur réalisant 71 % des exportations en 2006, comme l’illustrent les deux tableaux ci-après.

Exportations globales de vin
(répartition par continent)

Source : OIV, juin 2007.

Liste des 10 premiers pays exportateurs de vin
(en milliers d’hl)

Source : OIV, juin 2007.

Les exportations de l’Union européenne ont significativement augmenté au cours de la période 1999-2006 passant de 10,8 à 17,8 millions d’hectolitres, soit une croissance de 65 %. Toutefois, le chiffre pour 2006 est fortement influencé par les exportations vers la Russie, en remplacement des vins de Géorgie et de Moldavie qui ont fait l’objet d’un embargo sur le marché russe. L’embargo ayant été levé, une partie de la hausse des exportations est conjoncturelle et pour l’analyse de la tendance, le chiffre de 2006 pourrait être ramené à 15,9 millions.

D’autres considérations viennent encore atténuer ce relatif optimisme.

● Les exportations reculent très sensiblement par rapport à la décennie 1980 où l’Europe était sans concurrent. Le continent américain (Etats-Unis, Argentine et Chili) représente aujourd’hui 13,5 % des exportations mondiales (contre 2,5 % en 1980), suivi de l’Océanie avec l’Australie, qui avec près de 11 % des échanges mondiaux, enregistre une performance exceptionnelle au regard de sa part dans la viticulture mondiale. Entre 1993 et 2004, les exportations des Etats-Unis, appelés à devenir une des zones les plus consommatrices, ont progressé beaucoup plus vite que leurs importations. Ainsi, les exportations de l’Union européenne qui étaient en 1993, douze fois supérieures en volume aux importations américaines, ne représentaient plus que le double en 2004.

● L’Union européenne est devenue le premier importateur mondial de vin. La politique commerciale offensive des pays nouvellement producteurs met en péril son excédent commercial. L’entrée en vigueur, le 1^er juillet 1995, de l’accord de l’Uruguay Round a profondément modifié la donne. Avec la suppression du prix minimal à l’importation et la réduction des droits de douane de 20 % sur cinq ans, le marché communautaire du vin n’est plus un marché isolé du reste du monde et est devenu très perméable aux importations en provenance des pays tiers. Les importations sont passées de 2,7 millions d’hectolitres en 1993 à 11,6 millions d’hectolitres en 2004, soit une augmentation d’environ un million d’hectolitres par an. Les principaux pays d’origine sont l’Australie (+ 87 % entre 2000-2006), l’Afrique du Sud (+ 85 %), le Chili
(+ 92 %) et les Etats-Unis (+ 92 %).

Si l’Europe est toujours le premier exportateur mondial, elle s’approche désormais du statut d’importateur net en volume : en 2005, 12 millions d’hectolitres ont été importés et 13 millions exportés. Ce constat doit toutefois être nuancé, la balance commerciale en valeur étant toujours excédentaire chaque année d’environ 2 millions d’euros, grâce à la réputation d’excellence des vins européens⁽¹¹⁾.

4) Un excédent structurel

Le marché mondial est loin d’être équilibré et le tableau supra illustre de façon éloquente le décalage global entre la production et la consommation. En 2006, cet écart devrait se situer entre 33,8 et 51,8 millions d’hectolitres sur le plan mondial⁽¹²⁾.

Production et consommation mondiales

Source : OIV et UBIFRANCE, juin 2007.

L’Europe contribue très largement à ce déséquilibre dont elle constitue une variable d’ajustement importante. Pour la campagne viticole 2004/2005, la Commission européenne estime cet excédent à 18,2 % de la production. Les prévisions à moyen terme ne sont guère plus optimistes : dans une hypothèse de scénario moyen, l’excédent européen pourrait se situer à environ 15 % de la production à l’horizon 2010⁽¹³⁾. Ces données ont été soulignées par M^me Mariann Fischer Boel lors de son audition précitée du 24 octobre 2007.

Prévisions à moyen terme de l’excedent du secteur vitivinicole européen

Source : Commission européenne, juin 2006.

5) Une baisse des prix et des revenus des viticulteurs

Cette crise de marché a pour conséquence une baisse des prix et corrélativement, des revenus tirés des exploitations viticoles.

Les tensions sur le marché tirent les prix du vin à la baisse. Après avoir chuté suite aux deux fortes récoltes de 1999 et 2000, les prix se sont redressés de 2001 à 2003. Une forte production en 2004 a en revanche entraîné les prix à la baisse en 2004. En France, le cours des vin de table a atteint un prix plancher au cours de la campagne 2005/2006, se situant à 2,70 euros par degré hectolitre soit une baisse de 37 %. Même si la situation des vins de qualité est plus favorable, leur prix suit aussi cette évolution. A titre d’exemple, en région Provence Alpes Côte d’Azur, pour la commercialisation 2005/2006, la production totale, tous vins confondus, a été de 4,5 millions d’hectolitres et le prix moyen pour les vins de table et les vins de pays est en baisse de 14 %.

Cette baisse des cours a conduit à une situation difficile des exploitants viticoles qui enregistrent, en 2006, une nouvelle baisse de leurs revenus (moins 10 % pour la viticulture d’appellation et moins 34 % pour la viticulture dite courante), même si elle est moins accentuée qu’en 2005 (moins 56 %)⁽¹⁴⁾. En moyenne, depuis cinq ans, le revenu viticole baisse en tendance de 7 %⁽¹⁵⁾.

B. Un pari risqué pour réformer une organisation commune de marché malade et inefficace

Les réformes successives de l’OCM vitivinicole ont essayé de suivre les évolutions du marché. En 1962, à un marché équilibré correspondait une OCM libérale comprenant seulement quelques instruments de régulation. Dans les années soixante dix caractérisées par des excédents structurels engendrés par le principe de liberté de plantations et une quasi-garantie de l’écoulement, l’OCM s’est fait dirigiste en obligeant à distiller et en interdisant de planter (1976). Dans les années quatre vingt, on assistait à une consommation en baisse et une demande accrue de vins de qualité. Pour affronter un marché déprimé, les incitations financières à l’abandon de parcelles ont été renforcées, ce qui a permis de tendre vers l’équilibre sans toutefois l’atteindre complètement.

Depuis les années quatre vingt dix, les surplus de production ont installé la crise en Europe. Afin d’assécher les « lacs de vins » européens, l’OCM consacre aujourd’hui une large part de son budget aux mesures d’intervention : distillation, stockage et aides à l’enrichissement. Cela n’a pas permis de réguler le marché mais plus encore, les dysfonctionnements de l’OCM ont rendu impossible la mise en œuvre des réformes structurelles qui s’imposaient.

Les propositions de la Commission visent à réformer une OCM défaillante.

Dans la communication du 22 juin 2006, elle indiquait avoir eu le choix entre quatre options : un statu quo amélioré (option 1), une réforme en profondeur de l’OCM (option 2), un alignement sur la politique agricole commune avec le découplage des aides (option 3) et une déréglementation totale (option 4). L’option 2 a été définitivement choisie.

1) Les dysfonctionnements de l’actuelle OCM

a) Une organisation trop complexe

L’OCM vitivinicole a un statut particulier au sein de la politique agricole commune. C’est la plus complexe dans la mesure où elle réglemente non seulement les mesures de gestion de la production, mais aussi les aspects liés à la circulation et à la vente des produits, aux procédés de vinification et à l’étiquetage. La complexité des réglementations communautaires est notamment patente en matière d’étiquetage, de certification de la qualité et de commercialisation. Elle est d’autant plus problématique que l’Union européenne est confrontée à des stratégies commerciales agressives des pays producteurs du nouveau monde qui ont une politique plus flexible et s’appuient sur une offre plus lisible.

Cette complexité est de surcroît aggravée par les différences de mise en œuvre des règles de l’OCM au niveau national, en ce qui concerne la manière de réglementer l’offre et la demande, la restructuration, l’arrachage, la distillation, l’existence ou non de plantations illégales, le rôle des groupements de producteurs et des organismes de filière, le classement et le contrôle des vins.

b) Une distillation de crise trop coûteuse et aux effets pervers

Quatre régimes de distillations coexistent dans l’actuelle OCM : la distillation obligatoire des sous-produits de la vinification ou des prestations viniques, la distillation obligatoire des variétés de raisins à double fin, la distillation pour l’alcool de bouche et la distillation de crise.

Cette dernière distillation visait à l’origine à résorber les excédents conjoncturels et était conçue comme une mesure d’urgence. Facultative et applicable aux vins de table comme aux vins de qualité, elle reposait sur le versement d’une aide aux distillateurs destinée à compenser le prix minimum payé aux producteurs. Ce mécanisme a en fait joué un rôle d’intervention publique sur le marché du vin. La distillation absorbe chaque année environ 10 % de la production de vin, atteignant jusqu’à 30 % pour les vins de table. Pour les vins de qualité, la distillation est extrêmement rare.

Comme le notait le rapport d’information précité⁽¹⁶⁾, ce mécanisme présente deux inconvénients majeurs :

- « Sur le plan psychologique, les vignerons ne peuvent se satisfaire éternellement d’une situation dans laquelle ils gagnent leur vie en produisant pour distiller ;

- sur le plan économique, la rémunération offerte par hectolitre distillé constitue une trop forte tentation pour ceux qui souhaitent s’assurer des revenus supplémentaires ou de remplacement. »

Cette distillation grève de plus lourdement le budget de l’OCM. Sur un budget global de 1,3 milliard d’euros, 500 millions d’euros sont affectés aux dépenses de distillation, c’est-à-dire, très concrètement, à la destruction de la production. Si l’on ajoute les frais globaux de stockage de l’alcool s’élevant à 237 millions, la distillation absorbe 45 % de l’ensemble des crédits communautaires de l’OCM. Ne constituant qu’un pis aller et une solution conjoncturelle, la distillation telle que pratiquée ne résout en rien la crise structurelle de surproduction. Moralement, il n’est pas normal que l’Europe encourage un certain opportunisme et économiquement, ce mécanisme n’incite pas les viticulteurs à réagir en fonction du marché et à viser la qualité des produits.

La réforme proposée aujourd’hui par la Commission part de la constatation simple et somme toute de bon sens qu’à budget inchangé de l’OCM, il serait plus efficace de consacrer les sommes actuellement englouties dans une distillation de crise inutile et contreproductive, à une réforme plus axée sur la compétitivité de la viticulture européenne.

2) Un projet d’organisation commune de marché plus libérale

En réponse à ce diagnostic, l’objectif de la Commission est de rationaliser, à niveau constant, l’utilisation des crédits budgétaires qui s’élèvent à 1,3 milliard d’euros. Moins de régulation, suppression des instruments de gestion communautaire, libéralisation des droits de plantation, nationalisation des mesures et simplification de l’aspect réglementaire caractérisent les propositions de la Commission.

On ne peut que se reconnaître dans les objectifs qu’elle a définis :

- améliorer la compétitivité de la production communautaire de vin et renforcer la réputation des vins communautaires comme étant les meilleurs du monde ;

- préserver les meilleures traditions de la production viticole de l’Union européenne et renforcer le tissu social et environnemental dans un grand nombre de zones rurales ;

- établir un régime vitivinicole qui s’appuie sur des règles simples, claires et efficaces permettant d’équilibrer l’offre et la demande.

Il reste à déterminer si la Commission se donne les moyens de ce vaste programme…

a) Les retouches à la communication de juin 2006

Les propositions faites par la Commission le 4 juillet 2007 reprennent très largement les dispositions prévues dans sa communication du 22 juin 2006⁽¹⁷⁾. Tenant compte des critiques, elle a toutefois infléchi sa position sur trois points importants.

L’objectif d’arrachage qui était une des mesures phares et hautement symbolique du projet, initialement prévu à hauteur de 400 000 hectares, a été réduit de moitié, soit 200 000 hectares.

Répondant à une demande unanime des Etats membres producteurs et des organismes professionnels, des mesures de promotion du secteur auprès des pays tiers ont été introduites pour un montant de 130 millions.

La Commission est enfin revenue sur l’un des risques les plus sérieux de dénaturation de la production de vin, de distorsion du commerce et de réduction de la production communautaire, à savoir la suppression de l’interdiction de vinifier des moûts importés et de les mélanger avec des moûts communautaires. Cette mesure aurait en effet créé des problèmes en matière d’origine, de provenance et d’identification des produits et aurait eu pour effet de dévaloriser le vin européen.

En adoptant ces modifications, la Commission affiche une position moins en recul : sa logique, moins centrée sur la maîtrise de la production, est plus offensive même si l’on peut regretter qu’elle ne le soit pas assez.

La réorientation de l’OCM aboutit à une nouvelle répartition du budget de 1,3 milliard d’euros. 12 % seront consacrés aux mesures communautaires (l’arrachage), 62 % aux mesures au titre des enveloppes nationales, dont 9 % pour la promotion, et 21 % aux mesures de développement rural.

b) L’arrachage et la libéralisation des droits de plantation pour rééquilibrer le marché

La Commission propose une démarche en deux étapes. Une période transitoire de cinq ans de 2008 à 2013 serait caractérisée par un retour à l’équilibre du marché grâce aux mesures d’arrachage, qui inciteront à un retrait du secteur les producteurs les moins compétitifs. Les restrictions de plantations seraient maintenues jusqu’au 31 décembre 2013, date à laquelle cette interdiction devrait être totalement levée afin de permettre aux producteurs compétitifs de répondre librement à la demande.

● La Commission souhaite réactiver un dispositif d’arrachage tombé en désuétude.

Introduites en 1976, les primes à l’abandon définitif de superficies plantées en vigne ont porté au total sur près de 490 000 hectares, diminuant ainsi de plus de 10 % le vignoble communautaire. Au plus fort de l’utilisation du dispositif, 56 000 hectares étaient arrachés par an. Une augmentation du montant de la prime à l’arrachage ainsi que l’allégement de certaines conditions limitatives peuvent expliquer l’accélération du rythme de réduction des superficies au début des années quatre vingt dix.

Depuis 1996, l’application de ces mesures peut être limitée voire interdite par les Etats membres. En 2006, seuls trois pays avaient eu recours à l’arrachage, la France à hauteur de 15.340 hectares, Chypre et la Hongrie.

● La Commission propose de mettre fin au régime des droits de plantation

Au sein de l’Union européenne, il n’est possible de planter une vigne qu’à condition de disposer d’un droit de plantation. Cette limitation des droits de plantation date de 1976. Un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes⁽¹⁸⁾ ayant jugé en 1979 que ce système ne pouvait qu’être provisoire, une date butoir a été fixée dont le délai a été prorogé par les Organisations communes de marché successives, le dernier report ayant été décidé lors de la réforme de 1999, pour une période allant jusqu’en 2010.

Les viticulteurs peuvent disposer de différents types de droits de plantation (droits octroyés à la suite d’un arrachage de vigne ou droits de replantation, droits ne provenant pas de l’arrachage d’une superficie équivalente de vigne, droits de plantation nouvelle et droits prélevés sur une réserve).

Ces différents types de droit ont une durée de validité limitée dans le temps : 8 ans pour les droits de replantation ou 2 ans pour les droits de plantation nouvelle et droits prélevés sur une réserve.

Ce dispositif a connu à la fois des assouplissements et des détournements, ce qui tend à prouver qu’il ne répond qu’imparfaitement aux besoins du marché.

- Ont ainsi été autorisées de nouvelles plantations destinées à la production de vins dont la demande n’était pas couverte par l’offre du moment, dont 10 000 hectares lors des campagnes de commercialisation 1996/1997 et 1997/1998. Les Etats membres ont pu par ailleurs autoriser des plantations dans le cadre des programmes de développement mis en œuvre au titre de la politique socioculturelle prévue par l’OCM. Enfin, ont été créés en 1999 68 000 hectares de droits de plantation répartis entre les Etats membres, notamment pour développer les vignobles de qualité ou régulariser les plantations illicites.

La réglementation prévoit aussi la mise en place de réserves nationales et régionales de droits de plantations. Certains Etats membres (Italie, Espagne) appliquent un système de réserves régionales. Le plus souvent, ces réserves sont bloquées en région et les titulaires d’autorisations administratives de planter dans les autres régions ont des difficultés pour trouver des droits correspondants.

- L’interdiction a par ailleurs été purement et simplement détournée par des plantations illicites qui concernent 120 507 hectares⁽¹⁹⁾, ce qui est loin d’être négligeable. Alors que les Etats membres ont jusqu’au 31 décembre 2007 pour se mettre en règle avec la législation communautaire, un rapport récent de la Commission européenne sur la gestion des droits de plantation⁽²⁰⁾ indique que seuls 43,7 % des plantations illicites ont fait l’objet d’une mise en conformité à la réglementation communautaire, soit 52 696 hectares. 56 552 hectares sont actuellement en cours d’examen.

Ce régime de plantations ayant montré ses limites pour empêcher la surproduction, la Commission propose d’y mettre fin, pour des raisons de compétitivité à compter de la fin de 2013, une fois le marché assaini par les mesures d’arrachage.

c) La suppression des instruments de gestion communautaire

L’entrée en vigueur de la nouvelle OCM vitivinicole se caractériserait par la disparition de tous les instruments de régulation. Ainsi, toutes les aides seraient supprimées : aide à la distillation des sous-produits, à la production d’alcool de bouche et au stockage privé ainsi que les restitutions à l’exportation.

d) La nationalisation des interventions

En contrepartie de la suppression des instruments de gestion communautaire, une enveloppe financière nationale serait mise à la disposition de chaque Etat membre afin de financer les mesures de gestion qu’il estimera les plus adaptées à la situation de sa viticulture. Chaque Etat devrait soumettre à la Commission un programme unique de soutien du secteur vitivinicole d’une durée de cinq ans, tenant compte des particularités régionales. Le premier programme devrait être déposé auprès des instances européennes pour examen le 30 avril 2008 au plus tard.

Sont éligibles à ce programme les mesures suivantes : la restructuration et la reconversion des vignobles, la promotion vers les pays tiers, les vendanges en vert, la création de fonds mutualistes ainsi que les assurances de revenus contre des désastres naturels. La prise en charge par l’Union européenne serait en règle générale de 50 %.

Les enveloppes nationales seraient fixées à 623 millions d’euros la première année puis seraient progressivement augmentées pour atteindre 830 millions à partir de 2014. Trois critères ont été retenus pour calculer la répartition entre les dix sept Etats membres producteurs : la superficie, la production et les dépenses sur une base historique (part du pays dans les dépenses du budget de l’actuelle OCM), en accordant à chacun d’eux un poids d’un sixième aux deux premiers et de deux tiers au troisième. Sur cette base, l’Espagne, la première bénéficiaire, obtiendrait 31,5 % de l’enveloppe totale (196 millions d’euros en 2009 et 261 millions d’euros en 2014). Viendraient ensuite l’Italie avec 26,7 % de l’enveloppe (166 millions d’euros en 2009 et 222 millions d’euros en 2014) et la France avec 23,2 % (144 millions d’euros en 2009 et 193 millions en 2013). Cette répartition qui fait moins de place aux critères historiques apparaît équitable.

Le principe des enveloppes nationales est intéressant dans la mesure où il permet à chaque Etat membre de mettre en œuvre les mesures adaptées à l’économie locale de la production. Toutefois, pour que la subsidiarité soit réelle, l’éventail de mesures éligibles à ces enveloppes doit être suffisamment large et comporter un certain nombre de mesures non prévues dans le menu proposé par la Commission comme un dispositif de distillation de crise conjoncturelle.

e) Une simplification réglementaire

Les propositions de la Commission visent de façon générale à se rapprocher des standards internationaux afin de réduire le déficit de compétitivité dont souffre actuellement la viticulture européenne.

La réglementation en matière de classification des produits selon les indications géographiques et d’étiquetage est confuse. Le consommateur non averti a tendance à s’y perdre et préfère se tourner vers des produits à plus grande lisibilité.

Cette simplification réglementaire touchera à la fois les pratiques œnologiques, les indications géographiques et l’étiquetage.

● Les pratiques œnologiques recommandées par la Commission seraient basées sur les dispositions approuvées par l’OIV. Des normes moins restrictives découlant d’accords bilatéraux pourraient, par ailleurs, s’appliquer aux vins destinés à l’exportation.

Sauf pour les aspects relatifs à l’enrichissement et à l’acidification des vins, la Commission souhaite que le Conseil lui confie la tâche d’approuver les nouvelles pratiques œnologiques ou de modifier celles existantes. Le recours au sucrage pour l’enrichissement des vins (chaptalisation) serait interdit, de même que la fabrication de vin par sur pressurage.

● Au sein de l’Union européenne, coexistent deux grandes catégories de vin : les vins de qualité produits dans des régions déterminées (VQPRD) et les vins de table. Seuls les premiers sont soumis à des obligations précises. Cependant, les Etats membres ayant souhaité conserver une marge de manœuvre pour la classification de leurs vins de qualité, aucun cadre communautaire de reconnaissance des vins de qualité n’a été défini. Il en résulte une diversité des pratiques, certains Etats membres comme l’Allemagne ou l’Autriche considérant que toutes leurs zones viticoles peuvent produire du vin de qualité, d’autres comme la France ou l’Italie ayant défini des critères de qualité fondés principalement sur le lien avec le terroir⁽²¹⁾.

Par ailleurs, la notion de vins de qualité n’est pas reconnue au niveau international, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ne se basant que sur l’indication géographique. Pour ajouter à cette complexité, sont apparues de nouvelles catégories hybrides de vins de table à indication géographique comme par exemple les vins de pays en France. En effet, seuls les vins à indication géographique pouvant utiliser des mentions facultatives susceptibles de motiver un acte d’achat, comme le cépage ou le millésime, les vins à indication géographique se sont multipliés. On en dénombre à ce jour 10 000 dans l’ensemble de l’Union européenne⁽²²⁾.

La Commission entend simplifier au maximum la politique de qualité dans le secteur du vin en l’alignant sur le règlement communautaire de type horizontal relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d’origine des produits agricoles et des denrées alimentaires.

● En matière d’étiquetage, une quinzaine de mentions, obligatoires et facultatives, sont utilisables dans l’Union européenne. En outre, les étiquettes varient en fonction de la classification des vins et des indications géographiques. Cette complexité contraste avec la simplicité des vins du nouveau monde. En Australie, à une couleur correspond un cépage et le dessin du kangourou sur l’étiquette est facilement identifiable. Sur les vins des Etats-Unis, figurent seulement la marque, la région d’origine, le cépage, le millésime, le producteur, l’embouteilleur et le titre alcoométrique.

La Commission propose de simplifier les règles d’étiquetage en instaurant un cadre juridique unique applicable à l’ensemble des différentes catégories de vins, y compris aux vins importés. Ces règles permettraient notamment l’indication de la variété de vignes (cépage) et de l’année de la récolte pour les vins sans indication géographique.

Certaines des mesures préconisées par la Commission pour atteindre les objectifs qu’elle s’est fixés ne sont pas toujours pertinentes et pourraient même aboutir à un résultat en totale contradiction avec les objectifs recherchés, notamment à un affaiblissement de la production communautaire, particulièrement pour les vins de qualité qui sont justement ceux sur lesquels les marges de progression sont importantes sur le marché international.

II. DES PERSPECTIVES D’AVENIR POUR LA VITICULTURE EUROPEENNE EN VALORISANT SES ATOUTS

Alors que les négociations devraient en principe aboutir sous présidence portugaise, les réactions des Etats membres sont encore extrêmement vives à l’égard des propositions de la Commission. Les auditions menées par le rapporteur ont montré de la part des organisations professionnelles des points de désaccord durs notamment sur la libéralisation des droits de plantation et sur les modalités d’étiquetage. Pour d’autres pays producteurs, comme l’Allemagne, un point de controverse essentiel est l’interdiction de la chaptalisation.

Les propositions de la Commission devront donc être infléchies afin, en ne sacrifiant pas le modèle européen, de gérer au mieux le potentiel de production de l’Union européenne et de donner les moyens à sa viticulture d’améliorer sa compétitivité en valorisant ses atouts.

A. Organiser l’évolution du vignoble européen pour répondre aux besoins du marché

Afin de résorber l’excédent structurel de production de vin, l’actuelle OCM comporte des mesures tendant à réduire le potentiel de production viticole: aides à l’arrachage, interdiction de nouvelles plantations et limitation des droits à replanter. La Commission revient sur ces instruments, soit en les adaptant, soit en les supprimant. Elle propose, on l’a vu, une réforme en deux phases dont l’enchaînement repose sur un pari, celui du retour à l’équilibre en cinq ans.

La gestion du potentiel de production doit se faire de façon équilibrée afin de concilier différents objectifs: d’une part, ne pas céder du terrain face à la concurrence et être à même de répondre à une augmentation de la demande tout en maintenant une exigence de qualité, d’autre part, ne pas laisser produire du vin qui, en tout état de cause, ne trouvera pas preneur, ce qui aurait pour conséquence d’aggraver le déséquilibre du marché.

Il importe donc d’être réactifs afin de s’adapter aux évolutions du marché. Il est d’ailleurs possible que celui-ci redevienne un marché de demande si les résultats de 2007 se confirment et se poursuivent. Au printemps 2007, les vendanges ont été moyennes pour les pays de l’hémisphère Sud et l’Australie a enregistré une forte baisse de récolte (moins 25 %). La récolte européenne de 2007 s’annonce pour sa part en très nette baisse par rapport à la moyenne des cinq dernières années, les dernières estimations faisant état d’un volume de 170 millions d’hectolitres, soit moins 7 % par rapport à l’an dernier⁽²³⁾.

On peut estimer qu’il manquera entre 6 à 9 millions d’hectolitres pour satisfaire la demande mondiale en 2007.

Cette situation n’est sans doute pas uniquement conjoncturelle si l’on prend en considération d’une part, le tassement de la production lié aux changements climatiques qui accentuent les périodes de sécheresse (Sud de l’Italie, par exemple) et diminuent les ressources en eau (Australie) et d’autre part, l’augmentation tendancielle de la consommation de vin au niveau mondial avec l’arrivée des pays émergents nouvellement consommateurs comme la Chine⁽²⁴⁾ ou plus encore l’Inde.

1) Réussir un arrachage raisonné

a) Un objectif initial de 400 000 hectares arrachés inacceptable

Dans sa communication de juin 2006, la Commission posait un objectif d’arrachage de 400 000 hectares de vignes sur cinq ans. L’annonce de cette mesure qui revenait à sacrifier 7 % du vignoble européen a suscité une levée de boucliers.

En effet, outre le caractère très symbolique auprès des viticulteurs attachés à leur instrument de production et à leurs terres, cet objectif ne répondait à aucune logique en termes de compétitivité. Cela aboutissait à faire place libre à nos concurrents alors que comme on l’a vu, selon les estimations de l’OIV, la consommation de vin au niveau mondial est en hausse. Elle devrait augmenter de 9 à 10 millions d’hectolitres d’ici 2010 avec la perspective d’ouverture de nouveaux marchés. Cet arrachage massif ne permettait pas de répondre au défi principal posé à la filière, celui de la compétitivité.

Le vignoble mondial est en constante augmentation, seul le vignoble européen décroît, couvrant actuellement une surface de 3,2 millions d’hectares, soit 45 % des superficies consacrées à la vigne dans le monde.

Evolution des superficies mondiales en vigne (1 000 ha)
(raisins de cuve et de table)

Source : Commission européenne, juin 2006.

De surcroît, ces mesures d’arrachage massif auraient eu des conséquences à long terme, dans la mesure où la vigne est une culture pérenne : elle se plante en effet pour trente ans et n’est exploitable au mieux que trois ans après plantation.

La Commission a sans doute pris en compte ces observations dans sa décision de revenir sur le chiffre de 400 000 hectares. Il est certain également que l’argument budgétaire a pesé dans la mesure où ce dispositif était très coûteux, les primes représentant presque deux fois le budget annuel de l’actuelle OCM. Une enveloppe de 2,4 milliards d’euros aurait dû être envisagée pour financer cette mesure.

b) Un objectif d’arrachage volontaire plus raisonnable

La Commission fixe un objectif d’arrachage de 200 000 hectares sur cinq ans. M^me Mariann Fischer Boel, lors de son audition précitée, a bien insisté sur le caractère volontaire de l’opération. Par ailleurs, il ne s’agit non d’un chiffre devant impérativement être atteint mais d’un objectif vers lequel on doit tendre. Cet objectif correspondrait d’ailleurs pour la France à la moyenne de l’arrachage tel qu’il a été pratiqué ces dernières années (15 000 hectares en moyenne et 12 000 hectares cette année qui était une année d’attente de la réforme).

Eu égard à la faible efficacité des opérations d’arrachage actuelles dont la responsabilité avait été confiée aux Etats membres, ce seront les producteurs qui décideront de prendre part ou non au programme d’arrachage.

Il est prévu d’accorder une prime à l’arrachage volontaire, assortie de l’obligation de respecter les règles en matière d’environnement. La première année, le niveau de cette prime sera supérieur de 30 % au niveau actuel afin de stimuler, dés le lancement, l’intérêt de cette mesure. Le montant en sera ensuite dégressif tout au long des cinq années d’application du dispositif. Le budget envisagé est de 430 millions d’euros la première année pour tomber à 59 millions la cinquième et dernière année. Le montant moyen des primes suivra le même mouvement : 7 174 euros par hectare la première année et 2 938 euros par hectare la dernière année. Afin de rendre la mesure plus incitative, les Etats membres pourront abonder l’aide communautaire.

Par ailleurs, les zones plantées en vigne ayant fait l’objet d’un arrachage donneront automatiquement droit au paiement unique par exploitation (DPU), ce qui permettra de les maintenir dans de bonnes conditions agricoles et environnementales. Les personnalités auditionnées par le rapporteur ont à plusieurs reprises mentionné l’importance du maintien de ces terres en état pour protéger l’environnement, en particulier du ruissellement des pluies et des incendies.

Pour éviter de difficultés d’ordre social ou environnemental, il sera permis aux Etats membres de limiter l’arrachage des vignobles situés en zones de montagne ou de forte déclivité ainsi que dans les régions écologiquement sensibles et d’interrompre l’arrachage si la superficie cumulée des opérations atteint 10 % du domaine viticole d’un Etat.

c) Des modalités d’application à définir de manière transparente

M^me Mariann Fischer Boel a rappelé que « l’arrachage ne sera pas obligatoire » et l’a présenté plus comme « une mesure à caractère social » que comme une mesure de régulation de marché. Cette position est d’ailleurs réaliste, les mesures d’arrachage n’ayant pas forcément un impact proportionné sur la production. Ainsi, dans la région Languedoc-Roussillon, de 1980 à 1995, les superficies sont passées de 420 000 hectares à 280 000 hectares, soit un arrachage portant sur 140 000 hectares. Cependant la production de cette région n’a pas diminué en conséquence, les rendements ayant augmenté.

Cette préoccupation rejoint celles exprimées par l’ensemble des personnalités auditionnées par le rapporteur. Passées les premières réticences liées à l’attachement des viticulteurs à leur patrimoine, il est admis que l’arrachage constitue, pour des viticulteurs connaissant de graves difficultés, une occasion de se retirer dans la dignité et sans faillite. Pour autant, des garanties doivent leur être données quant aux modalités d’application de cette mesure qui restent encore floues.

Ces garanties devront porter sur les points suivants :

- des enveloppes ne seront pas définies par Etat membre et les droits des viticulteurs seront examinés au niveau européen. Les Etats membres auront cependant compétence pour définir les critères d’attribution selon des objectifs clairs et non discriminatoires. Le principe de pré-souscription par les viticulteurs suivi d’un examen global des souhaits de souscription des droits a été posé. Ce mécanisme risque de conduire, surtout durant les premières campagnes où le niveau de primes sera le plus élevé, à une réfaction d’assiette si les demandes sont supérieures au budget prévu par la Commission et donc à un abattement sur les demandes effectuées. Soit le producteur touchera une prime d’un niveau inférieur à celui prévu, ce qui pour une production où les intérêts économiques et patrimoniaux sont liés, conduira à une efficacité moindre de la mesure et pourrait engendrer des problèmes sociaux, soit il y aura une réfaction du nombre d’hectares primés, ce qui posera aussi des difficultés, tout particulièrement en cas d’arrachage total. Il faudra donc simplifier la gestion et la lisibilité de cette mesure, en garantissant un niveau de prime variant le moins possible entre la souscription et la réalisation de l’arrachage. Un exploitant cessant définitivement son activité devrait notamment avoir l’assurance de pouvoir bénéficier des mesures d’arrachage pour la totalité des surfaces qu’il souhaite arracher et non pour une seule partie des terres. De plus, le délai de réponse devrait être le plus rapide possible afin que les viticulteurs puissent décider de procéder ou non à certaines opérations d’entretien du vignoble comme la taille des sarments ;

- le niveau de la prime devra être le plus incitatif possible. Aussi, serait-il plus efficace d’accélérer le rythme de l’arrachage en prévoyant un étalement du dispositif sur trois ans au lieu de cinq afin de permettre aux viticulteurs qui le souhaitent de se désengager au plus tôt ;

- la décision d’arrachage devrait être adossée à l’existence d’une préretraite financée en partie par les enveloppes nationales⁽²⁵⁾ ;

- les échanges de parcelles devraient être possibles afin d’éviter autant que faire se peut le mitage des vignes. Par ailleurs, toutes les parcelles n’étant pas équivalentes en termes de qualité, il faudrait pouvoir garder en activité les meilleures vignes, ce qui permettrait de concilier la logique de décapitalisation du viticulteur et la logique du marché qui sont souvent contradictoires. Ainsi, par exemple, dans certaines régions françaises, des échanges sont organisées avant arrachage entre parcelles restructurées et non restructurées avec l’aide des SAFER (société d’aménagement foncier et d’établissement rural ) et des collectivités territoriales.

2) Adapter le régime des droits de plantation

Alors que le mécanisme des droits de plantation a toujours été prorogé, la Commission propose d’y mettre fin définitivement à partir du 31 décembre 2013. C’est un point qui suscite des craintes et la récente proposition de M^me Mariann Fischer Boel de repousser l’échéance d’une ou deux années n’est pas de nature à changer fondamentalement la donne.

a) Un enjeu déterminant : s’adapter au marché

Après la première phase de stabilisation du marché, la Commission souhaite que les restrictions de plantation soient levées de manière à permettre aux viticulteurs compétitifs d’accroître leur production en fonction de la demande. Elle compte sur l’autorégulation du marché et sur le comportement rationnel des producteurs, la décision de planter dépendant de la capacité à écouler la production. Elle fait également valoir que des zones productrices de vin, l’Union européenne est la seule à appliquer un mécanisme de contrôle des plantations.

Il faut en la matière se garder d’une gestion malthusienne du patrimoine viticole car, comme le soulignait M. Philippe-Armand Martin dans son rapport précité, « on ne peut empêcher indéfiniment les bassins de production les mieux organisés de répondre à une demande commerciale en hausse alors qu’ils ne sont pas en crise et sont en mesure de livrer un produit de qualité ».

Pour autant, les risques d’une libéralisation totale des droits de plantation sont réels, en particulier pour les régions fragiles car cette régulation a joué un rôle irremplaçable dans la répartition du vignoble ainsi que pour les zones qui ont fait des efforts pour produire des vins de qualité.

C’est pourquoi, il importe de prendre une décision prudente mais qui permette à la viticulture européenne de ne pas rater le train d’une demande en hausse, d’autant que comme on l’a vu, contrairement à ce qui s’est passé dans l’ensemble des pays d’Europe, la tendance est à l’augmentation des superficies, parfois très forte, dans de nombreuses zones de production viticole du monde. Ainsi, en un peu plus d’une décennie, les plus fortes croissances de superficie ont eu lieu en Australie (+ 169 %), en Chine (+ 164 %), au Chili (+ 48 %), aux Etats-Unis (+ 26 %) et en Afrique du Sud (+ 29 %).

b) Une libéralisation dangereuse

La contradiction existant entre les mesures d’arrachage et la libéralisation des droits de plantation a été soulignée. L’objectif d’arrachage ayant été ramené à 200 000 hectares et la mesure étant présentée plus comme une mesure sociale que comme une mesure d’ajustement des marchés, la contradiction est maintenant moins flagrante.

L’encadrement des plantations est un instrument essentiel de la régulation de l’offre car il permet de conditionner l’octroi de nouveaux droits à la preuve de l’existence de débouchés commerciaux. Il participe ainsi à un meilleur équilibre entre l’offre et la demande. D’une manière générale, la libéralisation des droits de plantation risque d’entraîner un afflux de plantations dès 20