N° 68

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 juillet 2007

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),

sur l’avant-projet de budget général
des Communautés européennes pour 2008
(SEC [2007] 500 final / E 3567),

ET PRÉSENTÉ

par M. Marc LAFFINEUR,

Député.

________________________________________________________________

(1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.

La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Thierry Mariani, Pierre Moscovici, vice-présidents ; MM. Jacques Desallangre, Jean Dionis du Séjour, secrétaires ; MM.Alfred Almont, Jérôme Bignon, Emile Blessig, Mme Chantal Brunel, MM. Christophe Caresche, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Daniel Fasquelle, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Jean-Claude Fruteau, Hervé Gaymard, Guy Geoffroy, Mmes Annick Girardin, Elisabeth Guigou, MM. Régis Juanico, Mme Marietta Karamanli, MM. Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Robert Lecou, Céleste Lett, Noël Mamère, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, Mme Odile Saugues, MM. André Schneider, Philippe Tourtelier, Gérard Voisin.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 7

PREMIERE PARTIE : LE PROJET DE BUDGET 2008 S’INSCRIT DANS UN TRIPLE CADRE 9

I. 2008, DEUXIEME ANNEE D’APPLICATION DU CADRE FINANCIER PLURIANNUEL 9

II. LA STRATEGIE POLITIQUE ANNUELLE DE LA COMMISSION POUR 2008 15

III. LES LIGNES DIRECTRICES DU CONSEIL POUR LE BUDGET 2008 17

DEUXIEME PARTIE : PRESENTATION DE L’AVANT-PROJET DE BUDGET POUR 2008 21

I. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉÉNNE 21

A. La Rubrique 1 « Politique de cohésion et stratégie de Lisbonne » 22

1) La sous-rubrique 1A « Compétitivité pour la croissance et l’emploi » 22

2) La sous-rubrique 1B « Cohésion pour la croissance et l’emploi » 25

B. La Rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » 26

C. La Rubrique 3 « Citoyenneté, liberté, sécurité et justice » 27

D. La Rubrique 4 « L’Union européenne en tant que partenaire mondial » 29

E. La Rubrique 5 « Administration » 30

II. ETAT DES NEGOCIATIONS AU SEIN DU CONSEIL 33

TROISIEME PARTIE : VERS LA RÉFORME D’ENSEMBLE DU SYSTÈME BUDGÉTAIRE COMMUNAUTAIRE : LA « CLAUSE DE RENDEZ-VOUS » DES PERSPECTIVES FINANCIÈRES (2008 – 2009) 37

I. UNE DISPOSITION AU COEUR DE L’ACCORD SUR LES PERSPECTIVES FINANCIERES 37

A. Une décision solennelle mais ambiguë des chefs d’Etat et de gouvernement (16 décembre 2005) 37

B. Une déclaration annexée à l’accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 38

II. LES REFLEXIONS PREPARATOIRES DU PARLEMENT EUROPEEN 41

A. En amont de l’initiative de la Commission, un travail de réflexion auquel sont associés les parlements nationaux 41

B. Compte tenu de l’ampleur du champ de la future réforme, une étape préliminaire : la formulation des principales questions 42

C. La résolution du Parlement européen du 29 mars 2007 44

III. UN ENJEU CRUCIAL POUR LA PRESIDENCE FRANCAISE DU SECOND SEMESTRE 2008 47

TRAVAUX DE LA DELEGATION 49

PROPOSITION DE RESOLUTION 55

ANNEXES 57

Annexe 1 : Cadre financier 2007-2013 59

Annexe 2 : Calcul du financement de la correction en faveur du Royaume-Uni en 2008 61

Annexe 3 : Financement du budget général par type de ressource propre et par Etat membre en 2008 63

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L’avant-projet de budget présenté par la Commission européenne est, comme chaque année, soumis à la Délégation pour l’Union européenne, en application de l’article 88-4 de la Constitution. Le texte doit être examiné le 13 juillet 2007 en première lecture par le Conseil des ministres de l’économie et des finances.

Le budget général de l’Union européenne pour l’année 2008 sera le deuxième budget d’application du cadre financier 2007-2013. A ce titre, il ne semble pas, à première vue, présenter d’enjeu essentiel : il permet la montée en puissance des nouveaux instruments et des nouveaux programmes de la période pluriannuelle de se poursuivre, mais son contenu et ses dispositions sont largement contraints, prédéterminés, par des décisions antérieures à son élaboration.

Et, pourtant, l’année 2008 sera, s’agissant du budget de l’Union européenne, une année d’une importance cruciale.

En effet, l’accord sur les perspectives financières pour 2007-2013 ne s’est pas contenté de fixer les plafonds pour chaque grande rubrique du budget : il n’a pu être conclu qu’au prix de l’inclusion, dans son dispositif, d’une clause prévoyant l’ouverture, en 2008-2009, d’un chantier de grande envergure : la réforme d’ensemble de tout le système budgétaire communautaire, qu’il s’agisse des dépenses ou des recettes de l’Union.

Car, si l’on parle abondamment – et avec raison – de la crise institutionnelle qui affaiblit l’Union européenne depuis les referenda négatifs sur le traité constitutionnel, crise qui semble fort heureusement en voie d’être réglée, on parle beaucoup moins, actuellement, de l’autre crise profonde de l’Union européenne : la crise budgétaire.

Cette crise est récurrente. Elle atteint généralement son paroxysme lorsque les négociations sur les perspectives financières se trouvent bloquées, comme cela a été le cas dans le courant de l’année 2005. Mais ni ses causes profondes, ni ses conséquences néfastes ne disparaissent entre deux cycles de négociations. Il était donc temps pour l’Union européenne de « remettre à plat » son dispositif budgétaire, en prenant soin de ne pas mener une telle réforme dans la précipitation. Tel est l’objet de la « clause de rendez-vous » ou « clause de révision » de l’accord sur les perspectives financières.

Le présent rapport s’attache donc à présenter non seulement les caractéristiques de l’avant-projet de budget pour l’exercice 2008, mais aussi, dans un second temps, les premiers travaux de réflexion, menés par le Parlement européen, en vue de cette ambitieuse – et indispensable – réforme qui constituera, il faut en être conscient, l’un des thèmes centraux de la présidence française de l’Union européenne au deuxième semestre de l’année 2008.

PREMIERE PARTIE :
LE PROJET DE BUDGET 2008 S’INSCRIT DANS UN TRIPLE CADRE

Même si la présentation par la Commission européenne de ses propositions pour le budget 2008 constitue le point de départ formel de la procédure budgétaire annuelle, le résultat de celle-ci se trouve en réalité largement prédéterminé, comme chaque année, par trois ensembles de contraintes juridiques et politiques : l’accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur les perspectives financières 2007-2013, la stratégie politique annuelle de la Commission présentée en février 2007 et les lignes directrices tracées par le Conseil des ministres « Ecofin » au mois de mars 2007.

I. 2008, DEUXIEME ANNEE D’APPLICATION DU CADRE FINANCIER PLURIANNUEL

L’accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière a fixé le cadre budgétaire pluriannuel qui détermine les finances de l’Union européenne pour la période 2007-2013.

L’avant-projet de budget pour 2008 est le deuxième avant-projet qui s’inscrit dans ce cadre financier pluriannuel. En 2007, l’Union européenne a accueilli deux nouveaux membres, la Bulgarie et la Roumanie, tout en procédant au lancement de la plupart des nouveaux programmes pluriannuels ; l’exercice 2008 constituera pour ceux-ci une année de consolidation et marquera la poursuite de leur mise en œuvre.

Plafonds fixés pour 2008 par les perspectives financières :
cadre financier ajusté pour 2008

Source : « Ajustement technique du cadre financier pour 2008 à l’évolution du RNB » (communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 24 avril 2007, COM (2007) 208 final).

Les dispositions de l’accord interinstitutionnel sur les perspectives financières s’appliqueront pleinement pour l’exercice 2008 en ce qui concerne les dépenses de l’Union européenne. En revanche, les conséquences de cet accord en ce qui concerne les recettes du budget de l’Union, juridiquement traduites dans la nouvelle décision « ressources propres » destinée à régir le volet « recettes » jusqu’en 2013, ne le seront pas.

En effet, la nouvelle « décision ressources propres » a été adoptée avec retard, le 7 juin 2007, par le Conseil, les discussions ayant longtemps été bloquées par l’opposition du Royaume-Uni au nouveau système qui implique une baisse conséquente du « rabais britannique »⁽²⁾. D’autre part, cette décision ayant la même valeur juridique qu’un traité, elle ne deviendra applicable qu’une fois ratifiée par chacun des Etats membres. Certes, une fois cette décision ratifiée, elle s’appliquera avec effet rétroactif au 1^er janvier 2007 pour le calcul des recettes budgétaires de l’Union ; mais dans l’intervalle, c’est encore l’ancienne décision « ressources propres », datant du 29 septembre 2000, qui continue de s’appliquer⁽³⁾.

Enfin, s’agissant des dépenses de l’Union, il convient de rappeler, avant d’exposer les principales caractéristiques de l’avant-projet de budget présenté par la Commission, que plusieurs instruments sont disponibles en dehors des plafonds de dépenses convenus dans le cadre financier 2007-2013. Ces instruments ont pour but de permettre une réaction rapide de l’Union européenne à des évènements exceptionnels ou imprévus et d’introduire une certaine flexibilité au-delà des plafonds de dépenses fixés par l’accord interinstitutionnel de mai 2006. Il s’agit de :

– la réserve pour aides d’urgence, qui pourra être mobilisée jusqu’à un montant maximum de 239,2 millions d’euros pour l’année 2008 à prix courants (1,74 milliard d’euros à prix courants pour l’ensemble de la période 2007-2013) ;

– le Fonds de solidarité de l’Union européenne, dont le montant annuel maximum à prix courants est fixé à un milliard d’euros ;

– l’instrument de flexibilité, dont le montant annuel maximum à prix courants est fixé à 200 millions d’euros, auxquels s’ajoute la partie des montants annuels non utilisés au cours des exercices 2005, 2006 et 2007 et qui peut être reportée à l’exercice 2008.

Il sera en outre possible de mobiliser, en 2008, le nouveau Fonds européen d’ajustement à la mondialisation (FEM) jusqu’à un montant maximum de 500 millions d’euros par an à prix courants en utilisant toute marge existant sous le plafond global des crédits d’engagement de l’exercice précédent ainsi que, le cas échéant, les dégagements des deux exercices précédents (à l’exclusion de ceux relatifs à la sous-rubrique 1B). Pour l’exercice 2008, les conditions sont réunies pour inscrire au budget la provision de 500 millions d’euros.

Il convient enfin de rappeler que les opérations liées au Fonds européen de développement (FED) ne sont pas intégrées dans le budget général de l’Union. Pour l’année 2008, les actions gérées par la Commission dans le cadre de l’activité de ce Fonds correspondront à un budget de 2,9 milliards d’euros en crédits d’engagement et de 3,2 milliards d’euros en crédits de paiement.

La procédure budgétaire communautaire

1. Partagé entre les deux branches de l’autorité budgétaire, le pouvoir budgétaire s’exerce au cours d’une procédure en plusieurs étapes qui ne s’achève qu’en décembre.

Le Conseil et le Parlement européen constituent les deux branches de l’autorité budgétaire communautaire. Les décisions relatives aux recettes relèvent du Conseil uniquement. En revanche, les deux institutions exercent chacune une compétence en dernier ressort sur une partie des dépenses de l’Union, dans la limite des plafonds fixés par les perspectives financières en vigueur :

– le Conseil est compétent pour fixer le niveau des « dépenses obligatoires » ou DO (celles qui découlent « obligatoirement » des traités ; elles recouvrent en pratique essentiellement la Politique Agricole Commune, les pensions, et les compensations transitoires allouées aux nouveaux Etats membres ; leur part dans le budget est désormais en recul),

– le Parlement européen fixe le niveau des « dépenses non obligatoires » ou DNO (Fonds structurels, politiques de compétitivité, espace de liberté, de sécurité et de justice, et la majeure partie des actions extérieures et des dépenses administratives), dont la part dans le budget a tendance à croître⁽⁴⁾.

En matière budgétaire comme dans les autres domaines, la Commission dispose du monopole de l’initiative, qu’elle exerce en présentant au Conseil et au Parlement un avant-projet de budget (APB). L’article 272 du traité prévoit un calendrier théorique des grandes étapes de la procédure budgétaire, calendrier qui est largement anticipé dans la pratique :

– la Commission saisit le Conseil de l’avant-projet de budget au plus tard le 1^er septembre de l’année qui précède l’exercice budgétaire concerné. En pratique, le Conseil est saisi au plus tard mi-juin. En l’espèce, la Commission a présenté au Conseil son APB pour 2008 le 2 mai 2007 ;

– après examen technique au niveau du comité budgétaire, le Conseil statue en première lecture à la majorité qualifiée (en l’espèce, le Conseil se prononcera le 13 juillet 2007) et transmet le projet de budget au Parlement européen au plus tard le 5 octobre ;

– le Parlement dispose de quarante-cinq jours à partir de la date du 5 octobre pour examiner le projet ; il adopte des amendements sur les « dépenses non obligatoires » à la majorité absolue de ses membres, et propose des modifications sur les « dépenses obligatoires » à la majorité absolue des suffrages exprimés (la première lecture du projet de budget 2008 est prévue pour le 23 octobre 2007) ;

– le Conseil se prononce en deuxième lecture dans les quinze jours suivant la transmission du projet de budget modifié par le Parlement. Il peut modifier ou rejeter les propositions d’amendements du Parlement sur les DO, et modifier les amendements adoptés par celui-ci sur les DNO ; c’est à ce stade, lors du deuxième Conseil « Ecofin-Budget » (en pratique fin novembre), que le montant des « dépenses obligatoires » est définitivement arrêté, sauf rejet par le Parlement européen de l’ensemble du projet de budget en deuxième lecture.

– le Parlement dispose en deuxième lecture de quinze jours pour modifier le projet de budget tel qu’il résulte de la deuxième lecture du Conseil ; les débats se concentrent alors sur les « dépenses non obligatoires », et le Parlement peut amender ou rejeter, à la majorité de ses membres et des trois cinquièmes des suffrages exprimés, les modifications apportées par le Conseil aux DNO ; la deuxième lecture au Parlement européen du projet de budget 2008 aura lieu pendant la session des 10-13 décembre 2007.

Le Parlement européen peut rejeter l’ensemble du budget à la majorité des membres qui le composent et des deux tiers des suffrages exprimés. Une troisième lecture est alors organisée, et les premiers mois de l’exercice budgétaire sont alors assurés par un système de douzièmes provisoires. Ce fut le cas en 1985, 1986 et 1988.

2. La procédure budgétaire annuelle est largement encadrée par l’Accord interinstitutionnel sur le cadre financier pluriannuel :

Les situations de blocage de 1985, 1986 et 1988 résultaient de l’absence de disposition dans le traité permettant de résoudre les conflits entre les deux branches de l’autorité budgétaire. Aussi le Conseil, le Parlement européen et la Commission ont-ils choisi d’élaborer un document contractuel définissant des règles de discipline budgétaire pluriannuelle et de concertation : l’Accord interinstitutionnel (AII).

Outre des règles procédurales, l’AII détermine une programmation pluriannuelle des recettes (un plafond des ressources propres, fixé en proportion du RNB communautaire) et des dépenses (avec un plafond de crédits pour chaque grande catégorie de dépenses).

Cette programmation pluriannuelle, ou « perspectives financières », se substitue au système d’encadrement annuel de l’évolution de la dépense prévu par l’article 272 du traité, permettant d’y déroger et ainsi de prévoir un taux d’augmentation supérieur au « taux maximal d’augmentation » du traité.

Quatre accords interinstitutionnels ont été signés jusqu’à présent. Les trois premiers ont couvert les périodes 1988-1992, 1993-1999, et 2000-2006. Pour la période 2007-2013, un accord a été trouvé lors du Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005 et conforté par le compromis interinstitutionnel liant le Conseil, la Commission et le Parlement européen signé le 17 mai 2006. La procédure budgétaire communautaire pour 2008 correspond à la deuxième année de mise en œuvre des perspectives financières 2007-2013 dans une Europe élargie à 27 membres. L’année 2008 devrait toutefois rester encore fortement marquée par l’exécution de la fin des programmes de la « génération » 2000-2006.

Les perspectives financières font l’objet d’ajustements techniques annuels et peuvent être révisées, si besoin est, avec l’accord du Conseil et du Parlement européen, pour faire face à des situations non prévues lors de la fixation des plafonds.

L’autorité budgétaire dispose en outre d’un « Instrument de flexibilité » budgétaire, doté, pour la période 2007-2013 comme il l’était pour la période précédente, de 200 millions d’euros afin de pouvoir faire face à des dépenses qui ne pourraient être financées sous les plafonds disponibles d’une ou plusieurs rubriques. La décision de recourir à l’Instrument de flexibilité est prise d’un commun accord entre les deux branches de l’autorité budgétaire et sur proposition de la Commission.

Du fait de l’existence des AII, en pratique le moment décisif de la procédure budgétaire annuelle est désormais la deuxième lecture du projet de budget par le Conseil, en novembre. Le Conseil et le Parlement européen, après un dialogue souvent conflictuel, parviennent à un compromis sur les seuls points où ils disposent d’une marge d’appréciation discrétionnaire sans être étroitement contraints par le cadre financier pluriannuel : le niveau global des crédits de paiement, et l’ampleur du recours à l’Instrument de flexibilité. Sur ces deux points, le Conseil défend systématiquement une vision plus restrictive que le Parlement européen, mais est obligé de faire des concessions plus ou moins coûteuses pour obtenir son accord.

II. LA STRATEGIE POLITIQUE ANNUELLE DE LA COMMISSION POUR 2008

Le 21 février 2007, la Commission a présenté sa stratégie politique annuelle pour 2008. Les différents objectifs et priorités de cette stratégie ont, comme chaque année, des implications budgétaires.

La Commission a ainsi indiqué dès le mois de février les montants qu’elle prévoyait de fixer pour certaines dotations dans son avant-projet de budget 2008 (augmentation de la dotation de la sous-rubrique 1A du budget consacrée aux programmes-clés de la stratégie de Lisbonne, augmentations bénéficiant à certaines agences comme l’Agence ferroviaire européenne, l’Agence FRONTEX et l’Agence européenne pour la sécurité maritime…).

Outre les objectifs stratégiques fixés en 2005 (« prospérité », « solidarité », « sécurité et liberté », « rayonnement extérieur »), la Commission a ajouté deux objectifs à sa stratégie politique annuelle pour 2008 (« mieux légiférer » et améliorer sa politique de communication) et, de façon plus innovante, a mis en évidence des priorités horizontales (la lutte contre le changement climatique, la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l’emploi, la gestion des flux migratoires) qui s’inscrivent dans un calendrier qui dépasse le seul cadre de l’année 2008.

La stratégie politique annuelle mentionne la clause de réexamen du système budgétaire prévue par les perspectives financières pour 2008-2009, mais seulement de manière succincte et sans préciser si la Commission présentera son document en 2008 ou en 2009.

Le rapport de la commission des budgets du Parlement européen sur la stratégie politique annuelle de la Commission a rappelé les priorités traditionnelles du Parlement et son souci de défendre ses prérogatives budgétaires. Il a notamment exprimé une certaine inquiétude s’agissant de l’insuffisance des marges ménagées par la Commission pour certaines rubriques (notamment 1A et 3), a déploré le manque d’interaction entre le programme législatif et la procédure budgétaire, et a exprimé sa volonté de vérifier la valeur ajoutée des agences décentralisées existantes.

III. LES LIGNES DIRECTRICES DU CONSEIL POUR LE BUDGET 2008

Les conclusions sur les lignes directrices du budget 2008 adopté par le Conseil « Ecofin » du 27 mars 2007 s’inscrivent en amont de la procédure budgétaire communautaire annuelle, puisqu’elles ont pour but d’orienter les travaux de la Commission qui élabore son avant-projet de budget dans les premiers mois de l’année. En pratique on constate d’année en année que le niveau de l’APB proposé par la Commission constitue le plus souvent le point de sortie du budget voté. Il est donc particulièrement important que les Etats membres adressent à la Commission un certain nombre de recommandations et de signaux politiques avant la présentation de l’APB.

Cette année, les conclusions du Conseil fixant les lignes directrices ont insisté avant tout sur la discipline budgétaire, en rappelant que l’accord interinstitutionnel (signé en mai 2006 et qui a clos la négociation du cadre financier pluriannuel pour 2007-2013) est la base de la programmation budgétaire annuelle. Une fois de plus, les Etats membres se sont mis d’accord pour affirmer qu’« il y a lieu d’appliquer au budget de l’UE un niveau de rigueur budgétaire semblable à celui qui est appliqué par les Etats membres pour leur budget national ». Les Etats membres ont en particulier rappelé à la Commission que, dans l’élaboration de son APB pour 2008, il est important :

– de prendre en compte la capacité d’absorption des Etats membres, et de l’exécution passée, dans le calibrage des crédits d’engagement et des crédits de paiement, en particulier en ce qui concerne les Fonds structurels ;

– de maintenir des marges sous plafond suffisantes dans les différentes rubriques du budget (excepté pour la politique de cohésion) au début de la nouvelle période pluriannuelle de programmation ;

– de limiter la surbudgétisation pour réduire les différences entre le niveau de l’avant-projet de budget et celui du budget voté.

Le texte des conclusions sur les lignes directrices s’inscrit largement dans la continuité des orientations fixées les années précédentes, avec toutefois une nouveauté, l’adjonction, sur proposition française, d’une annexe chiffrée relative à l’exécution des budgets des années précédentes.

AVANT-PROJET DE BUDGET 2008 ET BUDGET 2007
PAR RUBRIQUE DES PERSPECTIVES FINANCIERES,
en crédits d’engagement (données chiffrées globales)

DEUXIEME PARTIE :
PRESENTATION DE L’AVANT-PROJET DE BUDGET POUR 2008

I. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉÉNNE

L’avant-projet de budget pour 2008 présenté par la Commission européenne le 2 mai 2007 s’établit :

– à 129,2 milliards d’euros en crédits d’engagement (soit 1,03 % du RNB communautaire⁽⁸⁾, en hausse de 2 % par rapport à 2007 ;

– et à 121,6 milliards d’euros en crédits de paiement (soit 0,97 % du RNB), un montant en hausse de 5,3 % par rapport à 2007 mais très nettement inférieur au plafond des perspectives financières (1,04 %), ce qui laisse une marge globale de 8,2 milliards d’euros par rapport à ce plafond.

Dans sa présentation de l’avant-projet de budget, la Commission a insisté sur le fait que, pour la première fois, les dépenses « directement liées à la croissance et à l’emploi » représentent la plus grande part du budget de l’Union européenne (44,2 %), puisque les dépenses de compétitivité et de cohésion – la Rubrique 1 – représenteront 57,2 milliards d’euros, contre 56,3 milliards pour la préservation et la gestion des ressources naturelles (Rubrique 2 : 43,6 % du budget total).

En engagements, la cohésion devient le premier poste budgétaire (36,2 %), devant les aides directes et paiements de marché de la PAC (32,9 %).

A. La Rubrique 1 « Politique de cohésion et stratégie de Lisbonne »

La Rubrique 1 est globalement en nette progression (+ 4,2 % par rapport à 2007 pour les crédits d’engagement, et + 11,9 % pour les crédits de paiement).

1) La sous-rubrique 1A « Compétitivité pour la croissance et l’emploi »

La sous-rubrique 1A inclut les programmes essentiels que sont le septième programme-cadre pour la recherche et le développement (PCRD), le programme Compétitivité et Innovation (PIC), le programme Apprentissage tout au long de la vie, le programme Progress, les Réseaux transeuropéens, Marco Polo II et le programme européen de navigation par satellite Galileo. La « stratégie de Lisbonne » renouvelée reste au cœur des politiques de l’Union européenne : tel est le principal message qu’adresse la Commission dans ses propositions budgétaires pour 2008.

La sous-rubrique 1A voit ses crédits d’engagement augmenter de 9,6 % pour être portés à 10,3 milliards d’euros. Les hausses les plus sensibles concernent Erasmus Mundus (+ 63,5 %), Galileo (+ 51 %), les réseaux transeuropéens (+ 14 %) ⁽⁹⁾, le septième PCRD (+ 10,7 %). En revanche les crédits prévus pour le programme Progress diminuent de 3,84 % par rapport au budget 2007, pour tenir compte de la création d’un nouvel instrument, le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation.

Ces évolutions sont plus sensibles encore en paiements (+ 35,4 % par rapport au budget 2007, avec un total de 9,5 milliards d’euros), puisque les crédits de paiement prévus pour le septième PCRD augmenteraient de 54,5 % par rapport à 2007 et ceux affectés aux réseaux transeuropéens, de 88,8 %.

Dans le domaine de la recherche, les perspectives financières ont prévu d’allouer un montant total de 50,52 milliards d’euros à ce secteur pour la période 2007-2013. Pour l’année 2008 la Commission propose d’affecter au septième PCRD un budget total de 5,58 milliards d’euros, répartis entre les quatre objectifs ou volets du programme⁽¹⁰⁾.

Malgré les retards qui ont été pris au stade de l’adoption des bases légales du septième PCRD, celui-ci sera pleinement opérationnel en 2008. L’une des nouveautés de ce PCRD est la création du Conseil européen de la Recherche, qui sera à partir de 2008 responsable de l’exécution du volet « Idées » du PCRD.

Il convient de souligner que la création de l’Institut Européen de Technologie, actuellement envisagée et dont le coût sur la période 2008-2013 est estimé à 308,7 millions d’euros, n’avait pas été prévue dans l’accord interinstitutionnel de mai 2006 sur les perspectives financières, et devra donc probablement être financée en puisant dans la marge ménagée sous les plafonds fixés par cet accord ou bien en transférant vers la rubrique 1A des montants venant d’autres rubriques.

La base légale de la création de cet Institut est en cours de négociation, mais la question de son financement constitue la pierre d’achoppement des discussions. Dans l’avant-projet de budget 2008, la Commission se base sur l’hypothèse du lancement de cet Institut en 2010, et prévoit donc simplement un montant de 2,9 millions d’euros pour le démarrage des travaux préparatoires à l’installation de cet IET.

Les modalités de financement de Galileo sont, également, encore en suspens. Le Parlement européen a exigé, dans une résolution adoptée le 20 juin 2007, que Galileo soit intégralement financé par le budget de l’Union et non pas par un financement mi-communautaire, mi-intergouvernemental. Les Etats membres sont encore divisés sur cette question, le Conseil des ministres devant se prononcer en principe en octobre 2007 sur la base des propositions de financement détaillées que la Commission présentera en septembre.

Dans ces conditions, il est certain que les éléments budgétaires relatifs à l’IET et à Galileo pour l’année 2008 ne seront fixés qu’au stade de la seconde lecture du projet de budget, dans le courant de l’automne 2007. Notons qu’il serait regrettable que les désaccords sur le problème du financement de l’IET menacent le bon déroulement du calendrier fixé pour sa création ; il en va de même pour Galileo, dont les chefs d’Etat et de gouvernement, réunis en Conseil européen le 22 juin 2007, ont rappelé l’intérêt essentiel pour l’Union.

2) La sous-rubrique 1B « Cohésion pour la croissance et l’emploi »

Cette sous-rubrique couvre les Fonds structurels (le FEDER et le FSE) et le Fonds de cohésion⁽¹¹⁾. Elle finance donc des actions dans deux domaines d’intervention de l’Union européenne, la politique régionale et la politique sociale. Cette sous-rubrique a pour spécificité d’obéir à une logique d’engagement automatique à hauteur des plafonds, de telle sorte que 46,9 milliards d’euros sont inscrits dans l’APB, ne laissant une marge que de 11 millions d’euros.

Les crédits d’engagement augmentent, conformément à l’accord interinstitutionnel, de 3,1 % par rapport au budget 2007, essentiellement du fait du Fonds de cohésion (+ 14,4 %) et de l’objectif « Convergence » des Fonds structurels (+ 2,9 %), tandis que ceux de l’objectif « Compétitivité régionale et emploi » diminuent de 5,1 %.

L’augmentation des crédits du Fonds de cohésion et des crédits de l’objectif « Convergence » est également très importante en paiements (respectivement + 36 % et + 9,6 %), les seconds étant destinés principalement aux pays du Sud de l’Europe et aux Nouveaux Etats membres. En contrepartie, les crédits de paiement de l’objectif « Compétitivité » de la politique régionale diminuent de 12,9 %.

Le montant total des crédits de paiement pour la sous-rubrique 1B est de 40,6 milliards d’euros, en augmentation de 7,5 % par rapport au budget 2007. Ce montant correspond à trois catégories de dépenses : pour l’essentiel (60 %), ce sont des paiements liés aux engagements de la période 2007-2013 ; dans une moindre mesure, des paiements destinés à réduire le « reste à liquider » (RAL) des programmes de la période 2000-2006 ; enfin, un montant très résiduel de paiements destinés à éliminer le « reste à liquider » de la période antérieure à 2000.

La part des douze Nouveaux Etats membres dans la politique de cohésion passe de 44 à 47 %. La part des quinze plus anciens Etats membres n’est donc plus désormais que de 53 %.

Concernant les nouveaux Etats membres, on peut noter par ailleurs que la Rubrique 6 « Compensations » ne présente désormais plus qu’un caractère résiduel dans le budget de l’Union, avec un montant proposé de 206,6 millions d’euros (- 53,5 % par rapport au budget 2007). Elle couvre les montants correspondant à la facilité de trésorerie et à la facilité Schengen décidées lors des négociations d’adhésion avec la Bulgarie et la Roumanie. Ces deux instruments sont respectivement destinés à contribuer à l’amélioration de la trésorerie dans les budgets nationaux et à servir d’instrument temporaire pour financer des mesures de contrôle aux nouvelles frontières extérieures de l’Union.

B. La Rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles »

La Rubrique 2 du budget finance la politique agricole, le développement rural, la politique de l’environnement, la politique de la pêche et des affaires maritimes, et des actions relatives à la santé et à la protection des consommateurs.

Cette rubrique se caractérise cette année par une stabilisation en crédits d’engagement (56,3 milliards d’euros), et même une réduction de 0,5 % en ce qui concerne les dépenses de marché et paiements directs (42,5 milliards d’euros). Le budget de l’agriculture est donc marqué par une réduction des aides directes malgré le « phasing in » des Nouveaux Etats membres, et ce, grâce à la bonne conjoncture sur les marchés agricoles mondiaux. Cette stabilisation s’observe également pour les crédits de paiement (+ 0,1 % par rapport à 2007).

Les crédits en faveur des programmes de développement rural, quant à eux, continuent de croître, atteignant plus de 12,5 milliards d’euros en crédits d’engagement (+ 1,6 %).

Il est à noter que 2008 sera l’année pendant laquelle sera effectué le « bilan de santé » de la Politique agricole commune, première étape vers une réforme d’ensemble de la PAC.

S’agissant des autres chapitres de la Rubrique 2, les crédits d’engagement du programme Life + augmentent de 10,9 % avec un montant de 248,1 millions d’euros, conformément à la priorité élevée attribuée par la Commission à l’environnement dans sa Stratégie politique pour 2008 et afin de pouvoir poursuivre la réalisation des objectifs du sixième Programme d’action communautaire pour l’environnement (2002-2012). L’avant-projet de budget souligne que l’année 2008 sera décisive pour la politique communautaire en matière de changement climatique.

C. La Rubrique 3 « Citoyenneté, liberté, sécurité et justice »

La Rubrique 3 connaît une hausse globale de 11,1 % avec une enveloppe totale de 1,3 milliard d’euros en crédits d’engagement, mais elle continue de ne représenter qu’une part très faible du budget (1 %) et son évolution correspond simultanément à une augmentation de 10,8 % de la sous-rubrique 3A « Liberté, sécurité, justice » et à une réduction de 7,8 % de la sous-rubrique 3B « Citoyenneté ».

La sous-rubrique 3A « Liberté, sécurité et justice » se voit ainsi dotée de 691 millions d’euros en crédits d’engagement. La Commission fait valoir qu’après l’année de démarrage qu’a représenté 2007, l’année 2008 sera la première année de pleine exécution des trois programmes généraux de cette rubrique : « Solidarité et gestion des flux migratoires » ; « Droits fondamentaux et justice » ; « Sécurité et protection des libertés ».

Le programme « Solidarité et gestion des flux migratoires » englobe quatre instruments financiers distincts, pour un montant total de 392,5 millions d’euros :

– le Fonds pour les frontières extérieures, pour lequel le montant proposé pour 2008 est identique au montant arrêté dans le budget 2007 (170 millions d’euros), est un mécanisme de solidarité soutenant les Etats membres qui supportent une charge financière lourde et durable dans le domaine de la politique des frontières extérieures et des visas. Il finance notamment le fonctionnement de l’agence FRONTEX (38 millions d’euros), avec le nouveau dispositif pour les équipes d’intervention rapide aux frontières (Rapid Border Intervention Teams), et la poursuite du développement du système d’information Schengen (SIS II) ;

– le Fonds européen pour les réfugiés (82 millions d’euros pour 2008) et le nouveau Fonds européen pour le retour (56 millions d’euros) ;

– le Fonds européen pour l’intégration des ressortissants de pays tiers (78 millions d’euros), en augmentation de 2 % par rapport à 2007 ; la décision créant ce Fonds a été adoptée par le Conseil le 25 juin 2007.

Avec 75,7 millions d’euros en crédits d’engagement, le programme « Droits fondamentaux et justice » inclut notamment la contribution du budget européen à l’Agence des droits fondamentaux instituée le 15 février 2007 en remplacement de l’Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes, ainsi que les programmes de promotion de la coopération entre les systèmes judiciaires des Etats membres (« Justice civile » et « Justice pénale »).

Quant au programme « Sécurité et protection des libertés », il comporte un volet « Terrorisme » (pour la protection des infrastructures critiques) et un volet « Criminalité », dont les bases légales ont été adoptées en février 2007. Le montant total proposé pour ce programme est de 66,33 millions d’euros.

La sous-rubrique 3B « Citoyenneté » couvre des questions de santé publique, de protection des consommateurs, le financement de programmes culturels, les actions d’information du public sur les politiques européennes… Cet ensemble représente en crédits d’engagement un montant total de 598,5 millions d’euros. La réduction apparente des crédits de cette sous-rubrique correspond en fait au transfert de certaines de ces actions vers le champ d’action du Fonds de solidarité et à un achèvement des mesures de transition en Bulgarie et Roumanie.

En matière culturelle, dans le cadre du programme Culture 2007-2013, l’Année européenne du dialogue interculturel sera mise en œuvre en 2008, avec un budget de 7 millions d’euros.

D. La Rubrique 4 « L’Union européenne en tant que partenaire mondial »

La Rubrique 4 du budget est marquée par un phénomène conjoncturel, la réforme du mécanisme du Fonds de garantie pour les relations extérieures. Cette réforme permet de dégager une marge supplémentaire de 200 millions d’euros, portant ainsi la marge de la rubrique à 329,8 millions d’euros. La Commission a toutefois indiqué qu’elle sera amenée à proposer dès septembre (par la voie d’une lettre rectificative modifiant le projet de budget) d’amputer cette marge exceptionnellement élevée pour financer des besoins qui pourraient apparaître aussi bien au Kosovo que dans les Territoires palestiniens.

Le montant des crédits d’engagement de la Rubrique 4 est de 6,9 milliards d’euros (+ 1,5 % par rapport au budget 2007) et les crédits de paiement s’élèvent à 7,9 milliards d’euros (+ 7,7 %).

A l’intérieur de la rubrique, l’instrument financier le plus important en volume est le nouvel Instrument de coopération au développement (ICD), créé en décembre 2006 et que l’avant-projet de budget 2008 dote de 2,22 milliards d’euros en crédits d’engagement. Cet instrument finance des programmes géographiques et thématiques de lutte contre la pauvreté et de promotion de la démocratie, des droits de l’homme et de l’Etat de droit. Il n’englobe pas le Fonds européen de développement (FED) couvrant les pays ACP, qui ne relève pas du budget général de l’Union européenne.

La politique de voisinage bénéficie d’une modeste hausse de 2,3 % (1,46 milliard d’euros). L’Instrument de préadhésion, qui a remplacé au 1^er janvier 2007 toute une série d’instruments plus anciens (PHARE, ISPA, SAPARD…) serait doté de 1,38 milliard d’euros, pour permettre la poursuite des négociations avec la Croatie et la Turquie et des actions dirigées vers la Macédoine et d’autres pays des Balkans.

Il convient d’indiquer que, s’agissant de la PESC, la proposition de la Commission se conforme strictement à la programmation prévue des crédits de la PESC sur la période 2007-2013, avec une dotation en engagements de 200,2 millions d’euros (+ 25, % par rapport à 2007) et un montant de 155,9 millions d’euros en crédits de paiement (+ 29,5 %). En 2008 la majeure partie de ces ressources devrait servir à financer les opérations relevant de la politique européenne de sécurité et de défense au Kosovo.

E. La Rubrique 5 « Administration »

Avec 7,34 milliards d’euros en engagements comme en paiements, les dépenses de la Rubrique 5 augmentent de 5,7 % par rapport au budget 2007. Pour ce type de dépenses, le principal facteur d’évolution est le nombre de postes, à nouveau fortement lié aux besoins créés par les derniers élargissements de l’Union.

Le 2 mai 2007 la Commission a transmis au Parlement européen l’analyse des besoins administratifs de ses services. Cette évaluation avait été réclamée l’an dernier par le rapporteur du Parlement européen pour le budget 2007.

Actuellement, la Commission compte 25 515 postes. L’analyse confirme le besoin de la Commission de disposer de davantage de personnel pour faire face aux conséquences des élargissements de 2004 et de 2007, besoin qu’elle avait déjà chiffré dans sa Stratégie politique annuelle pour 2008 présentée au mois de mars. La Commission envisage en effet d’embaucher 890 personnes en 2008, dont 640 issues des pays de l’élargissement de 2004 (ce qui clôturera le cycle de recrutement pour ces derniers) et 250 pour répondre aux engagements pris à l’égard de la Bulgarie et de la Roumanie. La Commission mènera parallèlement un effort de redéploiement interne qui touchera 565 postes.

D’autres dépenses administratives concernent le renforcement de la sécurité des bâtiments de la Commission à Bruxelles, l’ouverture de trois nouveaux sites pour développer le réseau des délégations de la Commission, et l’évolution des pensions de retraite.

Le rapporteur du Parlement européen, M. Kyösti Virrankoski, a souligné dans sa présentation de l’avant-projet de budget devant la commission des budgets du PE, que cet avant-projet inclut des crédits d’engagement pour les vingt-cinq agences décentralisées de l’Union, pour un montant total de 524 millions d’euros (en augmentation de près de 19 % par rapport à 2007) et que près des deux tiers de cette somme sont consacrés aux dépenses administratives et de personnel de ces agences.

Il observe que les taux de croissance des budgets et des effectifs de ces agences sont bien supérieurs aux taux d’augmentation globaux du budget de l’Union, ce qui l’amène à nuancer la satisfaction que l’on peut tirer de la progression apparemment très raisonnable des crédits de la Rubrique 5. Ainsi, pour cette année, tandis que les crédits d’engagement de l’avant-projet de budget augmentent de 2 % par rapport au budget 2007 et les effectifs de 3 %, les crédits des agences augmentent de 19 % et leur personnel de 10 %.

Le rapporteur a marqué une certaine inquiétude quant à la tendance de la Commission à transférer des tâches aux agences, ce qui permettrait à celle-ci de garantir la stabilité de ses effectifs, hors nouveaux postes liés à l’élargissement. A cette préoccupation, la Commission a répondu en soulignant que beaucoup d’agences ont des missions qui étaient auparavant effectuées non pas par la Commission, mais par les Etats membres, et elle a rappelé que les agences sont soumises à une évaluation régulière.

Poursuivant le débat sur les agences, le rapporteur du Parlement européen, plaidant pour une plus grande lisibilité du budget communautaire, a souligné que les crédits des différentes agences, y compris leurs dépenses administratives, sont intégrées dans chacune des Rubriques 1 à 4 du budget, et a regretté que leurs dépenses administratives ne soient pas toutes regroupées à l’intérieur de la Rubrique 5, ce qui présenterait deux avantages : accroître d’autant les marges ménagées sous les plafonds des autres rubriques, et exposer de manière plus transparente la part réelle des dépenses administratives de l’Union européenne. La Commission a répondu à ces observations en soulignant que l’augmentation des crédits porte essentiellement sur les agences nouvelles, ou de création récente, qui n’ont pas encore atteint leur « rythme de croisière ».

II. ETAT DES NEGOCIATIONS AU SEIN DU CONSEIL

Le niveau des crédits de paiement, comme chaque année, constitue le principal point de débat entre les Etats membres, le Parlement européen et la Commission, plusieurs Etats jugeant leur niveau trop élevé (Royaume-Uni, Pays-Bas, Danemark, Allemagne, Finlande, Suède).

La période 2000-2006 a été caractérisée jusqu’en 2005 par une diminution progressive de la sous-exécution de budget communautaire, mais cette tendance n’a pas été confirmée en 2006 et les premiers indicateurs disponibles pour 2007 montrent, de l’aveu même de la Commission, des zones de risque. Dans ce contexte, le juste calibrage des crédits de paiement est un enjeu important, auquel la France et de nombreux autres Etats membres sont très attentifs.

Un consensus est apparu entre les Etats membres au niveau du Conseil pour estimer que le calibrage des crédits de paiement par l’avant-projet de la Commission est trop élevé, y compris pour la sous-rubrique 1A, ce qui signifie que, contrairement aux années précédentes, le débat ne s’est pas focalisé uniquement sur les dépenses agricoles et de cohésion.

En effet, dans la mesure où une certaine sous-exécution affecte également les politiques de compétitivité, les Etats se sont rejoints pour considérer que, malgré toute la légitimité des objectifs de la stratégie de Lisbonne et malgré le fait que les programmes concernés atteindront en 2008 leur « vitesse de croisière », les crédits de paiement de la sous-rubrique 1A devaient être revus à la baisse par rapport aux propositions de la Commission.

La France en particulier a reconnu que l’avant-projet de budget présenté par la Commission s’inscrit dans la continuité des priorités que s’est donnée l’UE, à savoir répondre au défi de l’élargissement et marquer l’engagement collectif des Etats membres en faveur de la croissance et de l’emploi dans le cadre de la stratégie de Lisbonne. Mais elle reste avant tout soucieuse de la plus grande rigueur budgétaire.

Contributrice nette importante au budget communautaire (- 0,37 % du RNB sur la période 2007-2013), la France est attachée à ce que le budget soit le reflet d’une part d’une ambition européenne associant la convergence des Nouveaux Etats membres et la croissance économique dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, et d’autre part du maintien d’une discipline budgétaire globale.

Cela suppose notamment d’appliquer au budget de l’Union un niveau de rigueur budgétaire semblable à celui exigé des Etats membres au niveau national. Cela suppose aussi que des marges suffisantes soient préservées sous les plafonds fixés par les perspectives financières pour les différentes rubriques, afin de répondre aux besoins imprévus en cours d’exercice, en particulier pour les rubriques 1A et 4. A cet égard, la préservation d’une marge importante par la Commission dans la Rubrique 4 va dans le bon sens, même si rien ne dispense l’autorité budgétaire de devoir rechercher des possibilités de coupes dans les crédits de paiement dans cette rubrique comme dans les autres. Le chiffrage des besoins supplémentaires concernant l’aide à la Palestine et au Kosovo ne sera fourni par la Commission qu’au mois de septembre, par la voie d’une lettre rectificative au projet de budget.

Pour la France, la conjonction en 2008, plus encore qu’en 2007, de la fin de la génération 2000-2006 des programmes et du lancement des perspectives financières 2007-2013 créera mécaniquement un ressaut significatif de la contribution française aux recettes de l’UE.

La France est donc très attentive à la nécessité d’assurer une évolution maîtrisée des crédits de paiement – sur lesquels s’appuie le calcul des contributions des Etats membres au budget – afin qu’ils reflètent avec précision les besoins réels pour 2008, notamment s’agissant des nouveaux programmes (recherche, transports…). Dans le même temps, la France se préoccupe de ne pas aboutir à repousser des paiements en trop grand nombre sur le budget 2009 (ce qui augmenterait également les contributions nationales correspondantes) pour deux raisons :

– la procédure d’élaboration du budget 2009 sera conduite sous présidence française ;

– 2009 constitue l’année du passage à la nouvelle décision « ressources propres », qui doit déjà se traduire, toutes choses égales par ailleurs, par une hausse de la contribution française.

Au niveau du Conseil, la présidence portugaise est parvenue à élaborer une proposition de compromis agréée par la quasi-totalité des Etats membres, notamment la France, dès le 25 juin 2007⁽¹²⁾. Ce compromis, élaboré et approuvé au niveau du comité budgétaire, sera formellement soumis au Conseil « Ecofin » du 13 juillet 2007.

Le large consensus obtenu est dû au caractère équilibré des coupes proposées : il était en effet envisagé d’opérer dans les rubriques 1A, 1B et 2 des coupes similaires (environ 500 millions d’euros en paiements sur chacune de ces trois rubriques). S’agissant de la Rubrique 2, la France, estimant la coupe proposée trop considérable, a obtenu que la réduction nette ne s’élève qu’à
350 millions d’euros.

Les autres rubriques devraient faire l’objet, selon la proposition de compromis acceptée le 25 juin, de coupes d’ampleur plus faible. Les crédits de paiement de la Rubrique 4 subiraient ainsi une coupe d’environ 350 millions d’euros par rapport aux propositions de la Commission, ce qui peut sembler conséquent mais qui n’aura en fait qu’un impact limité car la réduction portera essentiellement sur la réserve d’urgence (à hauteur de 230 millions d’euros). La coupe opérée dans les crédits de paiement de la Rubrique 5 avoisinerait les 100 millions d’euros.

Il est à prévoir que le Parlement européen, à l’occasion du trilogue qui précèdera la réunion du Conseil du 13 juillet, demandera à l’inverse une augmentation du niveau global des crédits de paiement dans le budget 2008 par rapport à ce qui est prévu dans l’avant-projet présenté par la Commission, et que l’accord final se situera à un point d’équilibre entre la position du Parlement et le consensus dégagé au Conseil.

TROISIEME PARTIE :
VERS LA RÉFORME D’ENSEMBLE DU SYSTÈME BUDGÉTAIRE COMMUNAUTAIRE :
LA « CLAUSE DE RENDEZ-VOUS » DES PERSPECTIVES FINANCIÈRES (2008 – 2009)

I. UNE DISPOSITION AU COEUR DE L’ACCORD SUR LES PERSPECTIVES FINANCIERES

A. Une décision solennelle mais ambiguë des chefs d’Etat et de gouvernement (16 décembre 2005)

L’accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 qui a fixé les perspectives financières 2007-2013 et les règles applicables à l’élaboration des budgets annuels pour cette période n’a pu être conclu qu’au terme de négociations longues et particulièrement difficiles, et comporte une disposition-clé : l’annonce d’une réforme d’ensemble du système budgétaire communautaire à partir de 2008-2009.

Les chefs d’Etat et de gouvernement ont, lors du Conseil européen du 16 décembre 2005, décidé de ce réexamen d’ensemble. Les conclusions de ce Sommet indiquent :

« 79. (…) L'accélération de la mondialisation et les changements technologiques rapides ne cessent d'offrir de nouvelles possibilités et de lancer de nouveaux défis. Dans ce contexte, le Conseil européen convient que l'UE devrait réévaluer l'ensemble du cadre financier, pour ce qui concerne tant les recettes que les dépenses, afin de poursuivre et de renforcer la modernisation de manière continue.

80. C'est pourquoi le Conseil européen invite la Commission à entreprendre un réexamen complet et global, couvrant tous les aspects des dépenses de l'UE, y compris la PAC, ainsi que des ressources, y compris la compensation en faveur du Royaume-Uni, et à faire rapport en 2008-2009. Se fondant sur ce réexamen, le Conseil européen pourra prendre des décisions sur toutes les questions qui y sont traitées. Ce réexamen sera également pris en considération dans le cadre des travaux préparatoires sur les prochaines perspectives financières. »

La rédaction de la « clause de réexamen » dans les conclusions du Conseil européen de décembre 2005 est volontairement ambiguë en ce qui concerne la période de mise en œuvre, pour pouvoir être acceptée par tous les Etats membres.

La France a influencé cette rédaction pour que soit conféré au Conseil européen un rôle central dans la procédure. En revanche, la mention explicite de la PAC et du rabais britannique, qui semble conforter la position du Royaume-Uni qui considère qu’il y a un lien entre ces deux questions, est regrettable du point de vue des intérêts français ; toutefois, le « verrou » de l’unanimité permet d’écarter toute menace de remise en cause des accords de Bruxelles sur la PAC avant 2013.

B. Une déclaration annexée à l’accord interinstitutionnel du 17 mai 2006

Tirant les conséquences des conclusions du Conseil européen de décembre 2005, l’accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 comporte en annexe la déclaration suivante :

DÉCLARATION RELATIVE
AU RÉEXAMEN DU CADRE FINANCIER

« 1. Dans les conclusions du Conseil européen, la Commission a été invitée à entreprendre un réexamen complet et global, couvrant tous les aspects des dépenses de l'UE, y compris la politique agricole commune, ainsi que des ressources, y compris la compensation en faveur du Royaume-Uni, et à faire rapport en 2008-2009. Ce réexamen devrait s'accompagner d'une évaluation du fonctionnement de l'accord interinstitutionnel. Le Parlement européen sera associé au réexamen à tous les stades de la procédure de réexamen sur la base des dispositions suivantes :

– au cours de la phase d'examen suivant la présentation du réexamen par la Commission, on veillera à ce que des discussions appropriées soient menées avec le Parlement européen sur la base du dialogue politique normal entre institutions et à ce que les positions du Parlement européen soient dûment prises en compte ;

– conformément à ses conclusions de décembre 2005 concernant ce réexamen, le Conseil européen « pourra prendre des décisions sur toutes les questions qui y sont traitées ». Le Parlement européen sera associé à toutes les mesures formelles de suivi conformément aux procédures pertinentes et dans le plein respect des droits dont il jouit.

2. Dans le cadre du processus de consultation et de réflexion conduisant à l'élaboration du réexamen, la Commission s'engage à tenir compte de l'échange de vues approfondi qu'elle mènera avec le Parlement européen lors de l'analyse de la situation. La Commission prend également acte de l'intention du Parlement européen de convoquer une conférence pour dresser le bilan du système des ressources propres, à laquelle participeront les parlements nationaux. Les résultats de cette conférence seront considérés comme une contribution dans le cadre dudit processus de consultation. Il est entendu que les propositions de la Commission seront présentées sous l'entière responsabilité de celle-ci. »

Le processus qui conduira à l’adoption de cette réforme d’ensemble démarrera donc formellement lorsque la Commission européenne, en vertu de son pouvoir habituel d’initiative, présentera un ensemble de propositions. Les négociateurs du Parlement européen ont obtenu qu’au préalable ait lieu une consultation du Parlement européen par la Commission, avec une participation des parlements nationaux.

II. LES REFLEXIONS PREPARATOIRES DU PARLEMENT EUROPEEN

A. En amont de l’initiative de la Commission, un travail de réflexion auquel sont associés les parlements nationaux

La commission des budgets du Parlement européen s’est saisie de ce thème dès 2005, en nommant comme rapporteur M. Alain Lamassoure (PPE), et en choisissant de se concentrer tout d’abord sur le volet « recettes » du budget de l’Union et de donner dès le départ la possibilité aux parlements nationaux de prendre part à sa réflexion.

La démarche du Parlement européen a rencontré un large succès puisque, à ce jour, tous les parlements nationaux ont participé à au moins l’une des cinq réunions de travail communes qu’il a organisées depuis juin 2005. La prochaine réunion aura lieu les 5 et 6 novembre 2007, à l’invitation du Parlement portugais.

L’objectif du Parlement européen est d’apporter une contribution le plus en amont possible, sous forme de propositions adressées aux autres institutions et aux Etats membres, puisque, lorsque la Commission présentera en 2008 ou 2009 son initiative en la matière, c’est essentiellement entre les Etats membres et la Commission que les négociations se dérouleront.

S’agissant des recettes, le constat de départ formulé par le rapporteur du Parlement européen et sur lequel un consensus semble déjà acquis (au moins entre le Parlement européen et la Commission), est celui selon lequel le système actuel des « ressources propres », bien conçu à l’origine, présente désormais de très nombreux défauts dont la gravité oblige à le repenser complètement.

A l’origine le budget communautaire était financé par de véritables ressources propres, les droits de douane, qui correspondaient exactement aux exigences du Traité de Rome mais qui se sont très rapidement révélées insuffisantes. Aussi ces ressources ont-elles été complétées à partir des années 1980 par d’autres ressources, qui prennent la forme de cotisations nationales votées par les Parlements nationaux et calculées en partie à partir du PIB de chacun des Etats. Le système est devenu de plus en plus opaque, inéquitable et déséquilibré.

Le caractère indissociable des négociations sur les dépenses et des négociations sur les recettes du budget de l’Union a été affirmé notamment lors du Conseil européen de décembre 2005, et également lors des différentes rencontres entre parlementaires organisées par le Parlement européen. Il y a par ailleurs eu très tôt un consensus sur la nécessité de régler au préalable la question du traité institutionnel avant de s’attaquer à la question de la réforme du budget.

B. Compte tenu de l’ampleur du champ de la future réforme, une étape préliminaire : la formulation des principales questions

La première étape de la révision d’ensemble du système budgétaire consiste à formuler les différentes catégories de questions qui vont devoir être abordées au cours des négociations.

Les travaux du Parlement européen, et notamment les rencontres organisées entre les membres de la commission des budgets du PE et des membres des parlements nationaux, ont déjà permis de réaliser largement cette première étape.

Bien que ces rencontres interparlementaires n’aient constitué que de simples échanges d’opinions (car à ce jour ni les parlements nationaux ni les gouvernements ni même aucun parti politique n’ont encore présenté de projet précis pour cette grande réforme, ni exprimé de prises de position en la matière), les discussions ont fait émerger plusieurs séries de questions :

– s’agissant des recettes du budget de l’Union, est-il possible de réformer le système actuel afin de le rendre plus juste, plus simple, plus transparent et plus démocratique, ou bien faut-il envisager un système entièrement nouveau ?

– que va-t-il advenir du « rabais britannique » après 2013, sachant qu’au Conseil européen de décembre 2005 les partenaires du Royaume-Uni sont parvenus à obtenir une réduction significative de ce rabais, mais pas sa suppression ? Il convient de rappeler que grâce au « chèque britannique », le Royaume-Uni ne participe qu’à hauteur d’environ 12 % au financement du budget communautaire alors que son RNB représente environ 17 % de celui de l’Union, et que c’est la France qui est le premier contributeur au financement de ce « chèque ».

– peut-on imaginer et mettre en place de nouvelles ressources propres, soit en affectant au budget communautaire tout ou partie d’un impôt national existant, soit en créant un ou plusieurs « impôts européens » ?

– comment garantir aux contribuables européens que la future réforme ne se traduira pas par un alourdissement de la charge fiscale globale, ce qui est une condition indispensable pour que la réforme ait le soutien des citoyens ?

– comment faire pour que les citoyens de l’Union puissent clairement identifier les recettes et les dépenses de l’Union ?

– s’agissant des dépenses financées par le budget de l’Union, quel doit être à l’avenir le poids respectif des différentes politiques communautaires dans le budget ? Quelles parts doivent être attribuées aux politiques internes, aux politiques externes, aux politiques « traditionnelles » (la PAC, la politique de cohésion…), et aux politiques d’apparition plus récente ?

– le volume global du budget européen doit-il être augmenté, en valeur absolue ou en proportion du PIB de l’Union ?

– s’agissant de la réforme dans son ensemble, sera-t-il nécessaire de modifier les traités, et selon quel calendrier doit-elle être mise en œuvre ? Certaines modifications seront-elles introduites dans le système budgétaire avant la fin de la période 2007-2013, ou bien l’ensemble des nouvelles dispositions entrera-t-il en vigueur au cours de la période pluriannuelle suivante ?

Cette liste de questions n’est évidemment pas exhaustive. La question du calendrier sera particulièrement difficile à résoudre car la future réforme, juridiquement, prendra la forme d’un acte ayant la valeur d’un traité : elle ne pourra donc être décidée qu’à l’unanimité des vingt-sept gouvernements et exigera la ratification des Parlements nationaux.

C. La résolution du Parlement européen du 29 mars 2007

Sur la base d’un premier rapport présenté par M. Alain Lamassoure, le Parlement européen s’est prononcé, le 29 mars 2007, en faveur d’une réforme en deux étapes du volet « recettes » du budget, avec pour ambition de créer, à partir de 2014, une véritable ressource propre pour l’Union.

Dans sa résolution, le Parlement critique les lacunes du système actuel, dans lequel environ 70 % des recettes de l’Union ne proviennent pas de ressources propres mais sont puisées directement dans les budgets nationaux au moyen d’une ressource assise sur le RNB, et 15 % proviennent d’une ressource liée à la TVA.

Il admet que la « ressource RNB », peu visible pour les citoyens, a l’avantage d’être plus équitable dans la mesure où elle lie les contributions nationales au niveau de prospérité relatif des Etats. Mais il souligne que ce sont ces « cotisations » nationales qui alimentent le débat récurrent sur les « soldes nets » et le concept de « juste retour », et que le système actuel est « injuste à l’égard des citoyens, antidémocratique et ne contribue pas à la visibilité de l’engagement en faveur de l’intégration européenne », car il est « excessivement complexe, manque de transparence et est totalement incompréhensible pour les citoyens européens ».

Il estime par ailleurs que ce système « ne procure pas à l’Union des crédits suffisants pour l’ensemble de ses politiques » et dénonce la tendance de certains pays à exiger de ne financer que les politiques dans lesquelles ils trouvent un intérêt.

Sur la base de ce « diagnostic », le Parlement européen propose une réforme en deux phases : dans un premier temps, simplifier considérablement le mode de calcul des contributions nationales, en prenant pour seul critère le RNB, dont un même pourcentage (de l’ordre de 1 %, selon M. Lamassoure) serait demandé à chacun des Etats membres. Ceci permettrait d’éliminer les divers mécanismes dérogatoires, à commencer par le « rabais britannique ». Une telle réforme n’est, selon le Parlement, politiquement possible que si elle s’accompagne d’une révision de la répartition des dépenses, d’ailleurs prévue par l’accord interinstitutionnel.

Puis dans un second temps, à partir de 2014, de nouvelles ressources propres seraient introduites pour remplacer progressivement les contributions nationales.

Les discussions menées par le rapporteur avec les parlements nationaux ont amené celui-ci à conclure que le temps n’est pas encore venu d’envisager un nouvel impôt qui serait un « impôt européen ». En revanche, le Parlement européen considère que, parmi les impôts nationaux existants, plusieurs pourraient voir tout ou partie de leur produit affecté directement au budget européen, sans remettre en cause la souveraineté fiscale des Etats membres. La résolution du Parlement européen dresse une liste d’options sans trancher, à ce stade, entre la TVA, l’impôt sur les bénéfices des sociétés ou encore les diverses taxes sur les énergies.

Le choix ne sera pas facile car il faudra choisir un ou des impôts dont les recettes sont suffisantes et dont le rendement soit comparable d’un Etat membre à l’autre, compte tenu des différences de niveau de prospérité. Cette question fera l’objet d’un second rapport du Parlement européen, après la réunion de travail du mois de novembre avec les parlementaires nationaux.

III. UN ENJEU CRUCIAL POUR LA PRESIDENCE FRANCAISE DU SECOND SEMESTRE 2008

La Commission européenne a fait savoir qu’elle soumettra au cours de l’été 2007, au plus tard en septembre, un questionnaire portant sur les politiques futures de l’Union, les priorités de l’Union et le rôle du budget européen, couvrant aussi bien les recettes que les dépenses. C’est à la demande de la présidence allemande, afin de pouvoir donner aux Etats la possibilité de reméd