M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion, après déclaration d’urgence, du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2007 (n^os917, 1004, 988).

Nous abordons le règlement des comptes de la santé pour 2007.

Santé

M. le président. La parole est à Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative. Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, l’exercice auquel nous nous livrons ce soir est récent pour nous tous, du moins dans sa forme actuelle. Le Parlement autorise la dépense publique. Il est donc normal qu'il améliore régulièrement les instruments lui permettant d'en contrôler l'exécution.

Les crédits en faveur de la santé émargeant au budget de l'État sont évidemment sans commune mesure avec les dépenses de l'assurance maladie. Ces crédits n'en sont pas moins essentiels, car ils traduisent l'implication de l'État en matière de prévention, de santé publique, d'exercice de la solidarité nationale et, bien sûr, de sécurité sanitaire. Ils représentent, par ailleurs, un fort levier d'incitation à la structuration de l'offre de soins et au pilotage stratégique des dépenses hospitalières.

Pour le périmètre santé, les crédits du ministère s'élevaient à 1 milliard d’euros répartis entre trois missions au sein de cinq programmes : les programmes « Santé publique et prévention », « Drogue et toxicomanie » et « Offre de soins et qualité du système de soins » au sein de la mission « Santé » ; le programme « Veille et sécurité sanitaires » au sein de la mission « Sécurité sanitaire » ; le programme «Protection maladie » au sein de la mission « Solidarité, intégration, égalité des chances ». Un sixième programme – « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » – porte les dépenses de fonctionnement et de personnel des ministères sociaux – environ 500 millions d’euros en 2007 pour le périmètre santé. Il est toutefois porté par la mission interministérielle « Solidarité, intégration, égalité des chances » et est rattaché au périmètre budgétaire du ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité.

Je souhaiterais rappeler les objectifs visés en 2007 et leur traduction budgétaire.

En matière de santé publique, la loi du 9 août 2004 a connu son plein déploiement en 2007. Au niveau national, l'instance d'expertise qu'est le Haut Conseil de la santé publique a été installée le 14 mars. La Conférence nationale de santé et le Comité national de santé publique se sont réunis régulièrement. Dans les régions, les GRSP, les groupements régionaux de santé publique, ont connu une première année de pleine activité.

L'année 2007 a été marquée par la troisième phase du plan cancer, qui a bénéficié de 23 millions d'euros supplémentaires. Ces crédits visaient notamment à permettre la généralisation du dépistage du cancer du sein, en orientant l’action vers les femmes les plus défavorisées et en préparant l'introduction de la mammographie numérique dans le dépistage organisé.

Sous l'impulsion du comité stratégique des dépistages des cancers, une réflexion a été mise en œuvre par l'INCA autour des stratégies à adopter pour améliorer l'accès au dépistage du cancer du col de l'utérus, dans le contexte de la mise sur le marché du vaccin contre le HPV, responsable de la survenue de ce cancer féminin.

En 2007, comme les années précédentes, les crédits du plan cancer ont largement contribué au financement de projets de lutte contre le tabac. Outre le financement des trois principales associations de lutte contre le tabac – CNCT, DNF, Alliance contre le tabac – et de la convention antitabac de l'OMS, ces crédits ont également permis de lancer un appel à projets nationaux destinés à accompagner la mise en œuvre du renforcement de l'interdiction de fumer.

La lutte contre le sida, le VIH et les IST s'est poursuivie. Le programme 2004-2006 de lutte contre le VIH en direction des populations migrantes vivant en France a été prolongé et fait l'objet d'une évaluation.

L'année 2007 est également marquée par l'apparition du message sanitaire de prévention de la consommation d'alcool pendant la grossesse sur les contenants des boissons alcooliques.

En matière de santé mentale, la mise en œuvre du plan psychiatrie et santé mentale 2005-2008 s'est poursuivie, notamment par le lancement de la campagne médiatique relative aux troubles dépressifs le 9 octobre 2007. Cette campagne a été un succès, auprès du grand public comme des professionnels. Ce plan mobilise des financements de l’assurance maladie et des crédits d'État. Au titre de ces derniers, il faut noter au plan national le soutien financier aux associations d'usagers et de familles, des études en épidémiologie psychiatrique et le lancement d'une action de prévention et d'amélioration de la prise en charge de la dépression des personnes âgées. À l'échelon local, différentes actions de formation à la prévention du suicide ont été menées.

L'exercice 2007 a également été marqué par le lancement d'une campagne nationale d’information sur la contraception à destination du public et des professionnels. Cette opération pluriannuelle, menée par l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé, vise particulièrement les publics jeunes en situation de vulnérabilité.

Enfin, l’année 2007 a vu la promotion de la lutte contre l’obésité et le manque d'activité physique, grâce à un effort massif de communication.

L'introduction de messages sanitaires dans les publicités alimentaires est entrée en application début mars 2007. L'évaluation de sa portée auprès du public, fin 2007, est positive. Les messages ont été bien mémorisés, et ont eu un véritable impact sur les habitudes alimentaires et le comportement d'achat. La promotion de ces repères a été possible grâce à un effort massif de communication par le biais de guides, plus de cinq millions d'exemplaires, et de campagnes de communication de grande ampleur.

D'un point de vue strictement budgétaire, le programme n° 204 « Santé publique et prévention » a connu en 2007 une bonne exécution globale à hauteur de 98 % en autorisations d’engagement et de 97 % en crédits de paiement. La légère sous-exécution des dépenses en administration centrale est liée au non-règlement de contentieux en cours sur la vaccination obligatoire pour lesquels des indemnités avaient été provisionnées à hauteur de 2,5 millions d’euros.

En matière de veille et de sécurité sanitaire, 2007 s'inscrit dans la continuité des efforts entrepris précédemment dans le cadre de la préparation et de l'amélioration de la gestion des alertes sanitaires. Notre effort, en matière de pandémie grippale, est resté soutenu et a même été salué par l'Organisation mondiale de la santé, qui a cité la France en exemple. Nous avons tiré les enseignements des épisodes de la méningite en Seine-Maritime et du chikungunya à la Réunion : les différentes alertes épidémiologiques sont aujourd'hui traitées avec une plus grande efficacité.

L'effort en 2007 a principalement porté sur un état des lieux en matière de prévention des maladies à transmission vectorielle et sur les moyens d'améliorer ce dispositif. Afin de progresser encore sur cette question majeure de santé publique, une importante mission a été confiée au professeur Jean-François Girard, président de l'Institut de recherche pour le développement afin de réviser les stratégies en matière de lutte anti-vectorielle. Des risques sanitaires collectifs d'une forme et d'une ampleur nouvelles ont conduit à une évolution sensible de la demande sociale en matière de protection de la santé collective. Il importait donc de renforcer l'ensemble des actions permettant de réduire la survenue ou la gravité des dangers qui menacent la santé collective de la population.

La loi du 5 mars 2007, relative à la préparation du système de santé à des alertes sanitaires de grande ampleur, a prévu deux évolutions marquantes pour nos politiques de gestion des alertes sanitaires : la création et la mise en œuvre d'une réserve sanitaire ; la création de l’EPRUS – Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires – en charge de gérer la réserve sanitaire et les acquisitions, ainsi que les stocks et l'ensemble de la logistique des produits et matériels médicaux visant à répondre aux menaces sanitaires de grande ampleur.

Dans le domaine de la santé environnementale, l’étude réalisée au 1^er janvier 2007 sur l'avancement des actions du PNSE, le plan national santé environnement, montre qu'à mi-parcours plus de 60 % des actions ont avancé conformément aux prévisions. Les principales actions réalisées en 2007 portent sur la qualité de l’air et des eaux, la prévention des pathologies d'origine environnementale, la protection des populations sensibles et l'information du public. L'effort d'organisation du réseau des opérateurs rattachés à ce programme s'est accentué. Quatre contrats d'objectifs et de moyens, ou contrats de performance, ont été signés en 2007 entre l'État et les agences sanitaires suivantes : en mars avec l'Agence de la biomédecine, puis en en octobre avec l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments et l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail.

Au total, les crédits de paiement du programme « Veille et sécurité sanitaires » ont été consommés à 96,4 %. Cette sous-exécution peut s'expliquer par l'absence relative de crise sanitaire grave en 2007 et la mise en place de l'EPRUS, qui a pu retarder quelques opérations prévues en 2007.

Pour le programme « Offre de soins et qualité du système de soins », les actions menées en 2007 se sont concentrées sur la formation des étudiants effectuant des études médicales ainsi que sur le pilotage d'opérateurs, notamment les agences régionales de l'hospitalisation. En matière de formation, l'accent a été mis sur les stages extra-hospitaliers, en particulier chez un médecin généraliste agréé. Cela entre dans le cadre d'une stratégie générale de favorisation de la médecine générale, avec aussi en 2007 la mise en place du stage de sensibilisation à la médecine générale pour les externes de quatrième et de cinquième année de médecine. La qualité du processus de recrutement et de sélection des internes a constitué un autre volet important du programme, avec l'organisation et le déroulement de l'Examen classant national.

Dans le cadre des réformes hospitalières, l'année 2007 a été marquée, pour les ARH, par la généralisation des contractualisations expérimentées en 2006 auprès de cinq ARH. Cette démarche formalisant un engagement triennal entre l'ensemble des ARH et le ministère de la santé a ainsi fait l'objet d'une revue annuelle des objectifs réalisée à l'occasion des dialogues de gestion menés en fin d'année 2007. Parallèlement, l'Agence technique de l'information sur l'hospitalisation, qui œuvre à la sécurisation des informations produites et à l'analyse des résultats dans le cadre de la tarification à l'activité, a vu ses moyens financiers augmenter, compte tenu des ressources importantes que requiert cette mission.

Enfin, le Centre national de gestion, établissement public administratif chargé de la gestion du corps des praticiens hospitaliers et des directeurs d'établissements de santé et d'établissements médico-sociaux a été installé en fin d'année 2007.

De manière générale, l'exécution 2007 conforte un peu plus les choix du responsable de programme en faveur d'un pilotage stratégique des réformes hospitalières et de la qualité de la formation des futurs médecins. L'exécution du programme « Offre de soins et qualité du système de soins » s'élève à 96,5 %. Les crédits obtenus en loi de finances rectificative pour le paiement des formations médicales n'ont pas été entièrement consommés. Ils ont été reportés en 2008.

En matière de lutte contre la drogue et les toxicomanies, l'adoption par le Gouvernement, le 26 juillet 2004, du plan gouvernemental 2004-2008 de lutte contre les drogues illicites, le tabac et l'alcool a permis d'établir les axes stratégiques à mettre en œuvre par l'ensemble des ministères, relayés localement par leurs services. L'année 2007 a été marquée par le renforcement de la coordination interministérielle des services déconcentrés.

Une réorganisation du dispositif territorial de la mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie était nécessaire. Elle s'est faite autour des chefs de projets en préfecture et des centres de ressources régionaux interministériels. Cette réorganisation a d'ores et déjà permis la déclinaison de plans départementaux mobilisant efficacement tous les services déconcentrés. Au plan national, le travail de coordination et de soutien apporté par la MILDT a permis la construction d'une politique de prévention structurée autour des objectifs du plan gouvernemental. Le renforcement de la prévention de la toxicomanie au travail a donné lieu à la remise au ministre du travail d'un rapport sur les conduites addictives et milieu professionnel. Ce rapport propose un programme de prévention, visant à réduire les risques liés à l'usage d'alcool, psychotropes ou stupéfiants, ainsi que l'absentéisme et les accidents professionnels qui en découlent. Le plan prévoyait de diversifier et d'améliorer l'offre de soins. Conformément à cette ambition, l'année 2007 a vu se mettre en place les quatre premières communautés thérapeutiques. L'exécution 2007 s'est élevée à 96,4 %, compte tenu notamment des rattachements tardifs du fonds de concours et de l'engagement tardif en 2007 d'actions dont la dépense en crédits de paiement est reportée sur 2008.

Enfin, qu'il s'agisse de garantir l'accès aux soins des assurés aux revenus les plus faibles et des étrangers en situation irrégulière ou de procéder à la juste indemnisation des victimes de l'amiante, la solidarité nationale joue un rôle central dans la santé des personnes les plus fragiles. À ce titre, et concernant le programme « Protection maladie », l'année 2007 a marqué un tournant budgétaire majeur. La commission des finances s'était inquiétée l'an dernier du niveau des crédits affectés plus spécifiquement au dispositif de l'aide médicale d'État, qui finance les soins aux étrangers en situation irrégulière.

M. Michel Bouvard. Elle s’inquiète toujours !

Mme la ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative. Celui-ci a bénéficié fin 2007 d’un apurement des dettes de l’État envers l’assurance maladie à hauteur de 920 millions d’euros.

Comme en 2006, la totalité des crédits de 2007 a bien sûr été consommée. La réserve de précaution du programme 183 a été levée en fin d’exercice, ce qui a permis d’accroître de 8,1 millions d’euros les crédits affectés à l’AME. La dotation pour 2008 a parallèlement été augmentée de 180 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2008.

D’une manière plus générale, l’audit commun sur l’AME, mené en 2006 par l’IGF et l’IGAS, a conclu à la bonne gestion globale du dispositif par les caisses primaires d’assurance maladie.

Pour améliorer la gestion du dispositif, la CNAMTS a mis en œuvre en 2007 une procédure de contrôle systématique des moyens d’existence des étrangers demandant l’aide médicale d’État et qui indiquaient un montant de ressource nul. Les contrôles opérés ont pu conduire à rectifier le niveau de ressources des demandeurs.

Dans l’ensemble, la mise en place des nouvelles procédures de contrôle et leur harmonisation ont conduit à faire passer le taux de refus de l’AME de 4,8 à 6,5 % entre 2006 et 2007. Ces chiffres traduisent une meilleure maîtrise de la dépense et de l’ouverture des droits.

Cet inventaire à la Prévert a au moins le mérite de souligner la diversité des actions menées sur crédits d’État dans le domaine de la santé.

Enfin, l’exercice 2007 fait apparaître une volonté réelle de rendre la gestion plus performante. Le taux de renseignement des indicateurs du rapport annuel de performance 2007 s’établit ainsi à 89 %, en nette progression par rapport à 2006, où il n’était que de 64 %.

Cette évolution est encore plus marquante pour certains programmes : ainsi, le taux de renseignement des indicateurs du programme « Santé publique et prévention » est passé de 35 % à 75 %.

Le resserrement de l’architecture budgétaire, grâce au regroupement des programmes au sein de la mission « Santé », permettra d’aller dans le sens d’une réduction significative du nombre de budgets opérationnels de programmes, facilitant ainsi la gestion.

Dans son rapport sur l’exécution, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel a noté le déploiement extrêmement volontariste d’une démarche structurée de contrôle interne comptable. Elle s’est traduite par la création d’un pôle de pilotage dédié au sein d’un bureau de la direction des affaires financières ainsi que par la constitution d’un réseau de référents au sein des services ; elle intègre un volet propre au contrôle interne des opérateurs du ministère.

Ces évolutions amorcées en 2007 visent à améliorer en permanence l’efficience de nos dépenses. Les efforts sont bien sûr poursuivis en 2008. J’aurai prochainement l’occasion de vous faire part des mesures envisagées pour le budget 2009-2011, notamment dans le cadre de la révision générale des politiques publiques et de la mise en place prochaine des agences régionales de santé. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)

M. le président. La parole est à M. Pascal Terrasse, suppléant M. Gérard Bapt, rapporteur spécial de la commission des finances, de l’économie générale et du plan.

M. Pascal Terrasse, suppléant M. Gérard Bapt, rapporteur spécial de la commission des finances, de l’économie générale et du plan. Votre exposé, madame la ministre, allait au-delà de la mission « Santé », puisque vous avez évoqué également les missions « Solidarité » – à travers l’aide médicale d’État – et « Sécurité sanitaire ». Pour ma part, en présentant les conclusions du travail fourni ces derniers mois par le rapporteur spécial, Gérard Bapt, qui n’a pas pu se joindre à nous, je m’en tiendrai au seul cadre de la mission « Santé ».

Le budget 2007 constitue le second exercice des rapports annuels de performance, et il faut tout d’abord saluer l’intérêt de ces documents mis en place par la LOLF, car ils scellent le « cercle vertueux » entre la prévision et l’exécution budgétaire. L’examen du projet de loi de règlement devient donc réellement l’occasion d’évaluer non seulement les modalités de la gestion budgétaire, mais aussi et surtout sa qualité.

La mission « Santé », qui recouvre une grande partie des actions financées par l’État en matière de santé publique, de prévention et d’accès aux soins, reste toutefois incomplète – j’y reviendrai. Le taux d’exécution des crédits dans leur globalité atteint 94 %, à hauteur de 404 millions d’euros. C’est relativement satisfaisant. Mais c’est en observant la gestion budgétaire dans le détail que les contrastes apparaissent.

Ainsi, la politique de lutte contre la toxicomanie n’a-t-elle consommé qu’un peu plus de 87 % des 36 millions d’euros dont elle a été dotée en loi de finances initiale. Les réorientations et les changements dus au nouveau pilotage de la MILDT – dotée d’un nouveau président – expliquent certainement cette moindre utilisation des crédits. On serait toutefois en droit d’attendre de plus amples explications quant à cette sous-consommation d’une partie du budget de la MILDT. La redéfinition de nouvelles priorités devrait donc en toute logique conduire à une meilleure utilisation du budget pour 2008, et c’est pourquoi Gérard Bapt restera attentif à la prévision qui sera adoptée pour 2009, ainsi qu’à l’exécution 2008 qui sera présentée au Parlement l’an prochain.

Mais, s’agissant de l’exécution 2007, c’est essentiellement le programme « Santé publique et prévention » qui a attiré l’attention du rapporteur spécial. Outre une légère sous-consommation des crédits – moins de 93 % des crédits de paiement initialement prévus ont été consommés –, ce sont principalement les modalités de l’exécution budgétaire, et surtout sa lisibilité, qui s’avèrent problématiques.

Gérard Bapt avait déjà eu l’occasion de signaler pour l’exécution 2006 une asymétrie très importante entre la prévision budgétaire et l’exécution finale, et celle-ci se retrouve en 2007. Les actions menées par les nouvelles instances de pilotage de la politique de santé publique mises en place par la loi du 9 août 2004, en particulier les groupements régionaux de santé publique, les GRSP, conduisent à une forte surconsommation des crédits, tandis que la lutte contre les pathologies à forte mortalité comme le cancer accuse une sous-consommation importante par comparaison avec les prévisions. Ce décalage résulte des méthodes utilisées par les services déconcentrés, dont la plus grande part imputent aux instances de pilotage les actions menées par exemple au titre de la lutte contre le cancer par les GRSP. Des crédits « cancer » ou « VIH » – qui relèvent de l’action 3 – se trouvent donc consommés au titre des instances de mise en œuvre de la politique de santé publique dans les territoires, qui sont, elles, rattachées à l’action 1. Je regrette toutefois qu’aucune explication n’ait été donnée à ce titre s’agissant de l’exécution 2006 ; il a fallu attendre la deuxième année des RAP – et donc l’exécution 2007 – pour obtenir des informations quant à ces variations entre la nomenclature de prévision et la nomenclature d’exécution. Ces informations ne rendent d’ailleurs pas entièrement compte du décalage observé, d’autant plus que seules certaines régions procèdent à ce type d’imputation. Cette situation contribue encore à opacifier une exécution qu’on ne peut déjà pas qualifier de limpide. Il est donc indispensable de clarifier les règles de l’imputation budgétaire aux services déconcentrés afin que celles-ci soient unifiées et que l’analyse de l’exécution budgétaire puisse rendre compte clairement de l’utilisation qui a été faite des crédits.

La conséquence de règles d’imputation budgétaire appliquées à géométrie variable, c’est qu’il est totalement impossible d’évaluer le niveau des crédits finalement consommés au titre, par exemple, de la lutte contre le cancer. On peut pourtant remarquer que, pour 2007, près de 63 millions d'euros étaient initialement prévus, et que seuls 23,5 millions d’euros ont été dépensés. Les erreurs d'imputation que j'ai évoquées rendent compte ici de 10 millions d’euros : ce sont donc pas moins de 26 millions d’euros qui n’ont pas été utilisés en raison des retards pris dans la généralisation du dépistage du cancer du côlon et de la moindre participation des femmes au dépistage du cancer du sein. Il semble donc bien que la dernière année de la mise en œuvre du plan cancer accuse en réalité un net essoufflement de l’effort. Les problèmes de nomenclature budgétaire auraient ainsi tendance à masquer des retards dans la mise en œuvre des politiques de santé publique. C’est précisément ce qu’il faudra éviter à l’avenir.

Car, comme le montre la Cour des comptes dans son rapport publié en juin 2008 sur la mise en œuvre du plan cancer, ce dernier n’a pas fait l’objet d’un suivi suffisant, et il est dès lors impossible d’évaluer correctement les résultats atteints sur le plan sanitaire, pas plus que les dépenses effectives occasionnées par le plan n’ont pu être recensées. Cette situation est d’autant plus préjudiciable que l’exécution des crédits de l’État au titre de la mise en œuvre du plan cancer ne peut être, comme je l’ai indiqué, retracée avec fidélité. J’attends également sur ce point, madame la ministre, la publication des travaux actuellement menés par l’INCA et par le Haut conseil en santé publique sur le bilan du plan cancer.

C’est dire que des efforts importants doivent donc encore être fournis pour parvenir à restituer avec précision le devenir, en gestion, du budget tel qu’il est voté par le Parlement. Le volet « performance » des documents budgétaires demande également à être amélioré car, à l’heure actuelle, les indicateurs retenus ne permettent pas tous de mesurer l’efficience des acteurs en présence ou des opérateurs du programme.

Pour conclure, j’aimerais évoquer, dans la perspective du projet de loi de finances pour 2009, les modifications apportées au périmètre budgétaire de la mission « Santé ». J’ai eu l’occasion de mentionner, au début de mon intervention, le caractère incomplet des actions actuellement retracées au titre de cette mission. Ce problème est en voie d’être résolu avec le rattachement à cette mission, à partir de 2009, du programme « Protection maladie » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » : les dispositifs destinés à favoriser l’accès aux soins des plus démunis – la couverture maladie universelle complémentaire et l’aide médicale d’État – et l’indemnisation des victimes de l’amiante rentreront donc naturellement dans le giron des politiques de santé publique financées par l’État.

D’autre part, le programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire » basculera également vers la mission « Santé », où il fusionnera avec l’actuel programme « Santé publique et prévention ». Ces deux modifications me semblent bienvenues, et contribueront à donner une vision plus complète de l’effort financier de l’État en faveur de la santé publique. Toutefois, au vu des remarques que j’ai formulées concernant la relative opacité de la gestion des crédits affectés à la politique de prévention, il faudra être plus que jamais attentif, madame la ministre, à clarifier les dotations respectives aux actions concernées, à partir du moment où le programme recouvrira également le budget afférent à la prévention et à la gestion des crises sanitaires.

M. Didier Migaud, président de la commission des finances, de l’économie générale et du plan. Très bien !

M. le président. Dans la discussion, la parole est à M. Jean-François Mancel.

M. Jean-François Mancel. Le groupe UMP, madame la ministre, considère que la mission dont vous avez la charge a été bien gérée. Il vous soutient et juge votre action positive. Je souhaite cependant évoquer quelques points et vous poser quelques questions.

En ce qui concerne la lutte contre le tabac, 2007 a été une année importante, avec le renforcement de l’interdiction de fumer dans les lieux à usage collectif et la préparation de la seconde phase, l’interdiction dans les lieux dits de convivialité à partir du 1^er janvier 2008. Les choses se sont beaucoup mieux passées que l’on ne pouvait le craindre puisqu’une très grande majorité de Français soutiennent cette politique.

Cela dit, pensez-vous qu’il y ait une vraie corrélation entre la diminution du nombre d’admissions en urgence pour infarctus du myocarde et l’interdiction de fumer dans les lieux publics, comme certains semblent l’affirmer ?

La loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique a connu son plein déploiement en 2007. C’est un véritable dispositif d’évaluation de la politique de santé publique, tant au niveau national qu’au niveau régional. Quel bilan faites-vous des plans régionaux de santé publique, que vous avez évoqués dans votre intervention, des groupements régionaux de santé publique et des conférences régionales de santé créées par cette loi ? Et comment seront prises en compte les missions de ces structures dans les futures agences régionales de santé ? Ces dernières ne risquent-elles pas d’être accaparées par le pilotage de l’offre de soins au détriment de la politique de santé publique, dont les enjeux financiers à court terme sont certainement moins importants, mais pas à long terme ?

L’année 2007 est aussi la dernière année de mise en œuvre du plan de lutte contre le cancer qui avait été initié en 2003. Le cancer est devenu la première cause de mortalité en France, devant les maladies cardio-vasculaires. Dans un rapport rendu public il y a quelques jours, la Cour des comptes a salué le caractère très novateur de ce plan mais a aussi souligné ses faiblesses. Quelles assurances pouvez-vous nous apporter sur sa pérennisation et sur les nouveaux moyens de lutter contre le cancer ?

En 2007 ont été lancés d’autres plans : le plan Alzheimer, conformément aux engagements qui avaient été pris par le Président de la République, qui correspond là aussi à une attente très forte de nos concitoyens, le plan national « Bien vieillir » 2007-2009 et le programme national de lutte contre la tuberculose.

L’année 2007 a également été l’occasion pour votre ministère de lancer une très forte action de lutte contre l’obésité et le manque d’activité physique, avec un plan de communication très fort, qui, globalement, semble avoir bien porté ses fruits, compte tenu des résultats que l’on constate d’ores et déjà.

Dernier point, préoccupant, qui s’inscrit pleinement dans notre objectif d’économiser les deniers publics : l’évolution des personnels de l’administration sanitaire et sociale. Le rapport annuel de performance 2007 fait apparaître pour la troisième année consécutive une baisse des effectifs. Comment parvenez-vous à concilier cette baisse avec la forte demande qui existe dans un secteur comme le vôtre ? Par ailleurs, comment comptez-vous respecter dans l’avenir la règle du non-remplacement d’un agent sur deux partant à la retraite ?

Je voudrais, en conclusion, vous poser une question sur le périmètre de votre budget pour l’année 2009. On parle beaucoup d’une redéfinition du périmètre de la mission « Santé ». Pouvez-vous nous indiquer où en est ce projet ? Pensez-vous le concrétiser dans le projet de loi de finances pour 2009 ?

Voilà les différentes questions que je voulais vous poser. Je vous remercie par avance d’y apporter réponse et je vous renouvelle le soutien du groupe UMP. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)

M. le président. La parole est à Mme Jacqueline Fraysse.

Mme Jacqueline Fraysse. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je voudrais d’abord traiter du problème des dettes de l’État, dont le projet de loi qui nous est soumis aujourd’hui explique qu’elles sont dues pour deux tiers au non-remboursement d’exonérations de cotisations sociales patronales.

Si nous avons souvent eu l’occasion de dire combien les exonérations de cotisations sociales patronales dans un tel volume – 32 milliards d’euros encore cette année, dont 2,5 milliards non compensés – et sans aucun contrôle sont contestables, ce qui rejoint d’ailleurs l’avis de la Cour des comptes, je trouve particulièrement préoccupant que l’État ne prenne aucune disposition pour verser régulièrement et totalement ce qu’il doit à la sécurité sociale.

Ainsi, alors qu’il décide de rembourser ses dettes contractées avant 2007, la Cour des comptes fait remarquer que cette dette s’est depuis reconstituée, à hauteur de 2,5 milliards d’euros, dès la fin de l’année 2007.

Si l’on ajoute le fait que l’État ne rembourse pas le montant des intérêts supportés par la sécurité sociale, on peut dire qu’il prend une part active dans le déficit si vigoureusement dénoncé, ce qui est pour le moins regrettable et peu cohérent.

Madame la ministre, vous qui vous déclarez si inquiète du déficit constaté et vous montrez prompte à inventer déremboursements, forfaits et autres franchises à la charge des patients, vous ne devriez pas tolérer une telle situation. Envisagez-vous un dispositif pérenne pour y remédier et rembourser à la sécurité sociale le montant des intérêts qui lui sont dus en raison de la dette de l’État ?

Concernant la santé publique et la prévention, plusieurs mesures ont été prises ces dernières années. Je pense notamment au plan cancer, à la prévention de la consommation d’alcool chez la femme enceinte, à la lutte contre le tabac ou au plan national nutrition santé 2006-2010. Ce sont des actions utiles, elles ont le mérite d’exister, mais, globalement, notre pays reste en retard en matière de prévention.

Cette situation est due à plusieurs facteurs qui se cumulent.

Outre notre organisation et nos structures, traditionnellement tournées vers les soins, force est de constater que les moyens consacrés à la santé publique et à la prévention ne sont pas à la mesure des possibilités et des défis de notre temps.

Dépister systématiquement, c’est prévenir la maladie, la traiter précocement si elle survient, c’est éviter de la souffrance, c’est aussi économiser des moyens financiers et humains sur le long terme. C’est donc sans aucun doute un bon investissement.

Le nôtre est-il à la hauteur de ces enjeux ? Une politique audacieuse de prévention passe d’abord par des mesures de réhabilitation de la médecine de santé publique, qui manque cruellement d’attractivité et dont les acteurs sont en nombre insuffisant, qu’il s’agisse des médecins inspecteurs de santé publique, des médecins du travail ou des médecins scolaires.

Les médecins inspecteurs de santé publique, vous le savez, alertent depuis plusieurs années les pouvoirs publics pour demander une revalorisation de leur statut. C’est urgent car, cette année encore, seuls dix postes sur les vingt proposés ont été pourvus.

En février 2007, avant l’élection présidentielle, les syndicats de médecins inspecteurs de santé publique ont été reçus par Xavier Bertrand. Ils sont ressortis avec quelques avancées, notamment sur la revalorisation de leur fin de carrière, et de nombreuses promesses, qu’il faudrait aujourd’hui tenir.

Ils demandent la création d’une filière et d’un statut unique pour tous les médecins de santé publique, filière identifiable et valorisée au même niveau que celle de praticien hospitalier, garantissant l’indépendance professionnelle et donnant accès à des fonctions d’enseignement et de recherche. Ce statut unique permettrait également de décloisonner les métiers du soin et de la prévention et de faciliter le passage de l’un à l’autre au cours d’une carrière.

Les médecins inspecteurs de santé publique sont environ 500 aujourd’hui en France. La revalorisation de leur statut ne devrait donc pas constituer une charge insupportable pour l’État.

La santé au travail représente un énorme point noir sur le plan de la prévention.

Sous-estimation, voire ignorance totale des risques, équipements de protection inefficaces ou inexistants, insuffisance du nombre d’inspecteurs du travail, sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles, qui n’incite pas les employeurs à mieux protéger leurs salariés : l’indigence de notre système de santé au travail, révélée notamment par le scandale de l’amiante, est évidente et exigerait de très gros efforts.

Certes, un plan santé-travail a été présenté en 2005, mais ses ambitions ne peuvent s’afficher qu’à la hauteur de l’insuffisance de ses moyens.

Ainsi, d’ici à cinq ans, 1 700 médecins du travail vont partir à la retraite, et seuls 370 nouveaux seront formés pour les remplacer. Pour pallier cette situation, vous avez fait passer la périodicité des visites médicales d’un à deux ans. Ce n’est évidemment pas ainsi que l’on peut construire une bonne politique de prévention au travail.

En novembre dernier, les députés communistes et républicains ont présenté une importante proposition de loi de cinquante articles visant à améliorer la santé au travail des salariés et à prévenir les risques professionnels auxquels ils sont exposés. Faute de temps, je ne rappellerai ici que quelques-unes des très nombreuses pistes qu’elle dessine, comme l’exclusion des cotisations AT-MP des dispositifs d’exonération, des mesures pour faciliter la déclaration et la reconnaissance des maladies professionnelles, ou encore la création d’une agence nationale de santé au travail en mesure de garantir l’indépendance des professionnels de santé et chargée de déterminer le nombre des professionnels nécessaires au fonctionnement des services de la médecine du travail.

Vous demandiez, madame la ministre, que l’on vous fasse des propositions. Je vous invite à vous emparer de celles qui sont contenues dans ce texte.

Un dernier mot concernant la médecine du travail.

En novembre dernier, une enquête journalistique a révélé qu’une partie des fonds de la médecine du travail étaient détournés pour financer les comités locaux du patronat. Xavier Bertrand a demandé un rapport d’audit sur ces soupçons de détournements, qui seraient particulièrement importants dans les Hauts-de-Seine. Pouvez-vous nous en dire plus sur ce point particulier ?

La médecine scolaire est elle aussi en difficulté.

Selon une étude du conseil de l’Ordre des médecins, on décomptait, en janvier 2006, 2 658 médecins scolaires en activité, pour près de 12 millions d’élèves des premier et second degrés, soit un médecin scolaire pour près de 4 500 élèves.

Non seulement ces effectifs sont clairement insuffisants, mais ils sont en baisse.

M. Michel Bouvard. On aurait dû confier cela aux conseils généraux et régionaux !

Mme Jacqueline Fraysse. Les syndicats évaluent cette diminution à 357 emplois équivalents temps plein en un an, situation qui va encore rapidement s’aggraver en raison des départs massifs à la retraite à partir de 2010-2015.

Pourtant, s’ils étaient en nombre suffisant, les médecins de santé scolaire pourraient mener une action très significative auprès des jeunes dans des domaines aussi sensibles que la lutte contre les addictions, la sexualité ou la nutrition.

Quant à la santé des étudiants, le rapport de notre collègue Laurent Wauquiez, indiquant en 2006 que près de 15 % des étudiants renonçaient à un soin optique ou dentaire faute d’argent, montre encore les efforts à fournir.

La santé publique et la prévention passent aussi par tous les autres secteurs d’activité médicale – je pense notamment aux centres de santé et aux médecins généralistes.

Une grande campagne nationale ne peut porter ses fruits que si elle est mise en œuvre au niveau local. De ce point de vue, les départements et les communes ont un grand rôle à jouer, qui mérite d’être revisité, en matière tant de responsabilité que de moyens financiers, si nous voulons conjuguer efficacité et égalité de traitement de tous les citoyens.

Les centres de santé, en alliant proximité, pluridisciplinarité et paiement à la vacation, sont des lieux privilégiés pour développer, à côté des soins, des activités de prévention.

À Nanterre, les centres de santé de la ville ont mis en œuvre des modes d’intervention spécifiques pour expliquer et appliquer le plan cancer que vous avez lancé auprès des populations les plus vulnérables. Ils ont également pris l’initiative d’un plan de dépistage et de soins dentaires auprès des enfants des écoles de la ville.

Or, non seulement ce rôle d’acteur sanitaire n’est pas reconnu aux municipalités et financé comme tel par le ministère de la santé, mais les quelques subventions accordées aux centres de santé, pour les campagnes sur la nutrition, par exemple, ne sont pas pérennes et ne leur permettent pas de développer des actions à long terme.

Quant au médecin généraliste, il devrait être au cœur du dispositif, lui qui connaît la famille et son histoire sanitaire, qui a suivi l’enfant dans son évolution. Bref, sans l’intervention du généraliste, la prévention ne peut pas s’exercer pleinement.

Or les activités d’écoute, d’éducation à la santé, de prévention et de collecte des données épidémiologiques remplies par le médecin généraliste ne sont pas prises en compte dans le paiement à l’acte. Il est donc urgent de travailler sur un autre mode de rémunération, forfaitaire celui-là, pour tenir compte de ce travail essentiel en matière de santé publique.

Enfin, madame la ministre, mes chers collègues, un nouvel obstacle se dresse désormais devant la santé publique : les difficultés que rencontre un nombre grandissant de nos concitoyens pour accéder aux soins. Il faut ainsi attendre trois mois avant d’avoir accès à l'aide médicale d’État et les personnes bénéficiant de la CMU se heurtent de plus en plus à un refus de soins. À cela s’ajoutent les dépassements d’honoraires, les forfaits, les franchises, les déremboursements, dont la charge est devenue insupportable pour beaucoup de nos concitoyens. Je rappelle que 10 % d’entre eux ne bénéficient pas d’une couverture complémentaire.

La santé publique, c'est à la fois l'éducation, la prévention, le dépistage et le traitement précoce, avant que la maladie n’atteigne l’entourage du malade contagieux, y compris dans les lieux publics, et qu’elle ne s’aggrave. Supprimer les obstacles à l’accès aux soins relève donc également de la prévention et de la santé publique. C'est une question de cohérence.

Les grands plans médiatiques, s’ils ont leur utilité, ne suffiront pas sans mesures de fond, certes plus discrètes, mais tellement plus efficaces sur le long terme. Elles exigent, bien sûr, davantage de moyens que ceux dont nous disposons aujourd’hui. Ceux-ci sont à la portée de notre pays, pourvu qu’existe la volonté politique d’affirmer des choix au service de tous. Notre gouvernement en aura-t-il le courage ?

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je voudrais profiter de l’occasion que m’offre l’examen de ce RAP pour poser quatre questions.

Ma première question, madame la ministre, est celle de la nécessité de maintenir une mission qui pèse 404 millions d’euros, quand les dépenses d’assurance maladie approchent les 152 milliards. Une bonne partie des actions de prévention relève en fait de la loi de financement de la sécurité sociale. On peut se demander si une simplification ne s’impose pas, afin que ces moyens soient utilisés en liaison avec l’assurance maladie. Cette solution serait au moins aussi efficace.

Mme la ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative. Et pourquoi ne pas supprimer carrément le ministère de la santé, pendant que nous y sommes ?

M. Charles de Courson . Ma deuxième question porte sur les dépenses fiscales, qui s’élèvent à 2,271 milliards d’euros pour un budget de 404 millions d’euros. Je trouve dommage, madame la ministre, que, dans votre RAP – je vous rassure, il n’est pas le seul dans ce cas –, trois mesures engendrent des dépenses considérables sans que cela soit vraiment justifié. Ces dépenses fiscales posent tout à la fois des problèmes d’évaluation et d’objectif.

Ainsi l’exonération des indemnités et des prestations servies aux victimes d’accidents du travail et de maladies professionnelles. La loi de finances initiale avait fixé à 500 millions d’euros le coût de cette exonération, estimée à 900 millions en 2006 ; or il est de 800 millions d’euros dans le projet de loi de règlement. On peut s’interroger sur le sérieux de telles estimations. Cette augmentation serait due, nous dit-on, à la révision à la hausse des taux marginaux moyens d’imposition. On voit bien qu’il y a un réel problème d’évaluation. La même observation vaut pour l’exonération des indemnités journalières de sécurité sociale servies au titre des maladies longues et coûteuses.

Ce qui manque aussi, comme dans beaucoup de RAP, c’est une véritable justification de ces dépenses fiscales, qui ne soit pas un simple historique. Je rappelle que la commission des finances veut engager une grande révision de l’ensemble des 73 milliards de dépenses fiscales, pour distinguer entre celles qui sont utiles, celles qu’il faudrait modifier ou adapter et celles qu’il faudrait supprimer.

Le deuxième exemple de niche fiscale, d’un montant d’un peu plus 1,160 milliard, relève du programme 171. Il est dû avant tout au taux réduit de TVA de 2,10 % applicable aux médicaments remboursables ou soumis à autorisation temporaire d’utilisation et aux produits sanguins. On peut se demander là encore s’il est justifié de maintenir cette mesure, qui remonte à 1989 et a été modifiée à plusieurs reprises. Surtout, est-on sûr que la baisse, qui devait originellement profiter aux assurés, leur a bien été transférée ? Ces sujets très difficiles appellent quelques explications.

Tel est donc ma deuxième question : serait-il possible d’obtenir, comme pour les crédits budgétaires, une meilleure évaluation et une meilleure justification de ces dépenses fiscales ?

Ma troisième question est un peu plus technique, madame la ministre. Vous savez que je n’étais pas opposé à la réévaluation du prix du tabac, mais je pense qu’on a eu le tort d’aller trop vite et de ne pas agir dans un cadre européen. De là sont apparus des phénomènes de substitution d’importations clandestines à la consommation légale, que j’observe dans mon propre département, et qui font que les mesures officielles, via les statistiques fiscales, sous-estiment la consommation réelle.

Certes, l’indicateur de prévalence du tabagisme indique une baisse de 1,8 % entre 2006 et 2007, passant de 25,8 à 24 %, soit une baisse du nombre des fumeurs d’à peu près 6 à 7 %, à consommation identique – car cela peut aussi s’expliquer par la baisse de la consommation des fumeurs. Mais les représentants des sociétés de production et de vente de tabac me disent que cette baisse est particulièrement forte dans les régions frontalières, et qu’elle l’est d’autant plus que le différentiel de prix avec le pays voisin est élevé : c’est le cas des régions frontalières de l’Espagne, de l’Italie, et, en ce qui concerne ma circonscription, de la Belgique et du Luxembourg. On constate d’ailleurs des mesures fiscales de la consommation de tabac extrêmement variables selon les départements. Ainsi la baisse est-elle beaucoup plus forte le long de la frontière espagnole : la différence de consommation entre les Pyrénées-Atlantiques et le Cantal est spectaculaire.

Ma question, un peu technique, est la suivante : cet indicateur tient-il compte de ce phénomène de substitution d’une consommation importée à une consommation légale ? D’après ce que j’ai vu, il s’agit d’un système purement déclaratif, sans recoupement avec les statistiques de consommation et sans correction par le différentiel de baisse de consommation.

Mon sentiment, madame la ministre, c’est que la consommation de tabac est désormais sensiblement sous-estimée. Pendant des années on a prétendu que les Corses fumaient beaucoup. C’était tout à fait inexact : il ne semble pas que les Corses fument beaucoup plus que la moyenne des continentaux. Si les ventes de tabac en Corse représentaient, rapportées au nombre d’habitants, le double du continent, c’est que les continentaux profitaient de leur voyage en Corse pour en rapporter leur tabac, qui y était deux fois moins taxé.

Ma dernière question a trait au dépistage du cancer du sein, déjà évoqué par mon collègue Jean-François Mancel. Le taux de participation au dépistage du cancer du sein est très inférieur aux objectifs dans les « populations cible », puisqu’il est de 50,7 % : cette très légère progression par rapport à l’année dernière reste très en deçà des 60 % attendus.

Dix points en deçà de votre objectif, c’est beaucoup, madame la ministre ! Un tel résultat peut, certes, s’expliquer par la mauvaise volonté mise par certains médecins à collaborer à cette politique de dépistage, aggravée par de nombreux problèmes techniques ; mais il semble surtout que cette pratique ne se développe pas faute d’une incitation suffisante. Il n’est pas normal qu’un peu moins de la moitié de la « population cible » participe à ce dépistage. Pourriez-vous nous donner des indications propres à expliquer un tel résultat ? (Applaudissements sur les bancs du groupe Nouveau Centre et du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme la ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative. Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie pour la teneur comme pour le ton de vos observations, qui ont largement dépassé la simple analyse du budget pour se porter sur les questions de fond. Il arrive même que vos interrogations dépassent largement mes compétences. Ainsi, on m’a beaucoup interpellée sur la médecine du travail – je vous invite, madame Fraysse, à poser ces questions au ministre du travail à l’occasion du règlement de son budget –, ainsi que sur la médecine scolaire, qui relève du ministre de l’éducation nationale.

En ce qui concerne les groupements régionaux de santé publique, les GRSP, monsieur Terrasse et monsieur Mancel, l’instauration par la loi de 2004 d’un plan régional de santé publique, qui permet de globaliser l’ensemble des priorités de santé publique d’une même région, est une avancée importante. Les futures agences régionales de santé vont d’ailleurs prendre appui sur ces plans pour développer une politique régionale de prévention et de promotion de la santé.

Les GRSP ont été créés sous forme de groupement d’intérêt public. Sous la présidence du préfet de région, ils mettent en œuvre la politique régionale de santé. S’ils ont permis la mise en place d’un financement unique au niveau régional, tout le monde s’accorde à dire qu’il s’agit de structures complexes et peu opérationnelles. Si leur mise en place a été difficile, ils ont connu toutefois à la fin de 2007 une montée en charge, qui se poursuit en 2008 et ils jouissent désormais d’une véritable visibilité régionale.

Cette visibilité a conduit les services déconcentrés de l’État relevant d’autres ministères, ainsi que les collectivités territoriales à intégrer cette dimension nouvelle, ce qui a fait notoirement progresser la cohérence des financements et des partenariats depuis un an. La mise en place des ARS constitue donc à court terme une excellente opportunité d’améliorer l’efficience du dispositif.

Les conférences régionales de santé ont, elles, permis de débattre en régions de santé publique, et d’attirer l’attention des pouvoirs publics sur des questions comme les inégalités sanitaires, l’accès aux soins, les dépassements d’honoraires ou la démographie médicale.

Bien entendu, monsieur Mancel, la prévention et la santé publique auront toute leur place au sein des ARS. Je pense précisément que l’isolement de la politique de prévention au sein des politiques de soins nuit à l’efficacité de notre système de santé au niveau territorial.

Je suis tout à fait d’accord avec vous, madame Fraysse : le généraliste, médecin de premier recours, est l’acteur central des politiques de santé publique. Encore doit-il disposer de certains outils, que nous allons lui donner, ou que nous lui avons déjà donnés. Ainsi, le mode de rémunération alternatif au paiement à l’acte, prévu par la loi de financement de la sécurité sociale et dont nous sommes en train de mettre en place les modalités pratiques, est un outil remarquable pour mener des politiques auxquelles le paiement à l’acte n’est pas adapté.

Je souhaite que la politique de prévention et de santé publique soit le titre I^er de la loi « santé, patients et territoires ». Elle sera dotée d’outils tels que la territorialisation des politiques de santé publique et sera sanctuarisée par un mécanisme de fongibilité asymétrique qui permettra de prélever, le cas échéant, des crédits du curatif pour les affecter à la prévention, mais jamais l’inverse – malgré la tentation qui se fait parfois sentir d’affecter au curatif des crédits destinés à la prévention. Ce sont là des éléments très importants.

Quant aux médecins inspecteurs de santé publique, ils jouent, madame la députée, un rôle essentiel au sein de notre ministère. J’ai d’ailleurs présidé récemment leur journée annuelle et leur ai fait part des importantes avancées indemnitaires que j’ai pu obtenir pour eux. J’ai aussi obtenu l’accroissement du ratio entre le nombre de promus et le nombre de promouvables pour cette filière, qui permettra d’accélérer leur parcours de carrière. Une réflexion plus générale sera entamée prochainement dans le cadre de la mise en place des agences régionales de santé – les ARS – et nous pourrons progresser sur cette question.

M. Mancel et M. Terrasse m’ont interrogée sur les crédits consacrés au cancer. De fait, certaines régions ont imputé l’intégralité de la subvention versée au groupement régional de santé publique à l’action 1, « Pilotage de la politique de santé publique », en grande partie à cause des règles locales d’imputation budgétaire, qui diffèrent selon les contrôleurs financiers – ce qui d’ailleurs ne permet d’ailleurs pas au système comptable de l’État de mettre en évidence la destination finale de la dépense.

Avec la montée en charge des groupements régionaux de santé publique, les systèmes d’information budgétaire mis en place permettent désormais de retraiter les données budgétaires. On constate ainsi que les dépenses réelles liées à la lutte contre les cancers atteignent un peu plus de 30 millions d’euros. Vous prêtez attention à juste titre à ces dépenses, inférieures à la prévision qui autorisait un niveau réel de dépenses de 54 millions d’euros. L’écart s’explique principalement par la non-utilisation d’une partie des crédits prévus pour le maintien à domicile et, en effet, par une dépense inférieure au montant prévu pour le dépistage.

À l’inverse, les DRASS peuvent allouer les dépenses en fonction des priorités régionales, dans le cadre des délégations de gestion données aux responsables de budgets opérationnels de programmes. Ainsi, les dépenses réellement consacrées à la lutte contre le tabagisme sont nettement supérieures aux prévisions de la loi de finances initiale, avec une augmentation de 59 %. Il en est de même pour la lutte contre l’alcoolisme, avec une augmentation de 53 % par rapport aux mêmes prévisions, qui traduit la prise en compte au niveau régional de cette priorité politique nationale et démontre la dynamique qui s’est mise en place à la suite des États généraux de l’alcool.

Pour ce qui concerne le dépistage des cancers, à propos duquel vous m’avez pratiquement tous interpellée, le programme national organisé pour le dépistage du cancer du sein permet aux femmes de 50 à 74 ans de réaliser une mammographie tous les deux ans. Comme vous le notiez, monsieur de Courson, le taux de participation n’atteint que 50,7 %, même s’il est très supérieur dans quatre départements, dont le Maine-et-Loire, qui atteint le seuil souhaitable de 70 % – je ne résiste pas au plaisir de vous communiquer cette information, même si elle tient sans doute aussi au fait que le président national de la Ligue contre le cancer vient de ce département. (Sourires.)

Je tiens cependant à souligner que ce sont les femmes connaissant les situations de plus grande précarité qui sont les moins accessibles aux politiques de dépistage. Ce n’est pas d’une question d’argent, car ces dépistages sont gratuits. Le problème n’est pas celui de l’accès financier aux soins, mais de l’accès culturel. Je souhaite donc que ces questions de précarité soient un fil rouge de toutes mes politiques de santé. Il est important que les populations les plus en difficulté disposent d’accompagnements spécifiques.

L’année 2007 a également vu la généralisation, avec trois appels à candidature des départements, du dépistage du cancer colorectal organisé pour les femmes et les hommes de 50 à 74 ans. Le taux de participation actuellement connu pour les opérations pilotes est de 43 %, ce qui est prometteur. L’évolution de la dépense prévisionnelle est liée à l’évolution du taux de participation, mais aussi à une bonne efficience du programme, conditionnée par la réalisation d’économies d’échelle par les structures de gestion à mesure que les programmes se déploient.

Plusieurs questions ont été posées sur l’évolution de la maquette budgétaire. Le resserrement de l’architecture budgétaire réalisé grâce au regroupement des programmes au sein de la mission « Santé » facilitera la lecture du coût des politiques publiques dans le champ de la santé. Le programme « Veille et sécurité sanitaires » sera inclus dans la mission « Santé », fusionné avec le programme « Santé publique et prévention ». Sera ainsi créé un nouveau programme « Prévention sécurité sanitaire ». Le programme « Protection maladie » sera lui aussi inclus dans la mission « Santé ». En revanche, le programme « Lutte contre la drogue et la toxicomanie » sera intégralement transféré à la mission « Direction de l’action du Gouvernement ». Les moyens de fonctionnement et en personnel avaient déjà été transférés par le projet de loi de finances pour 2008 et cette évolution, qui donnera une plus grande visibilité au caractère interministériel de ces actions de coordination, correspond en outre à des demandes réitérées du Parlement.

Ces mesures sont également conformes aux recommandations des différents rapports relatifs à la mise en œuvre de la LOLF, notamment ceux du Comité interministériel d’audit des programmes. Je ne doute pas que le président Migaud, M. de Courson et M. Carrez seront particulièrement attentifs au fait que nous suivions ces recommandations.

Il a été décidé de ne pas scinder le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » et de le maintenir dans le périmètre du ministre du travail. Je participerai toutefois, comme l’an passé, à son pilotage.

De nombreuses réorganisations sont bel et bien en cours dans le cadre de la RGPP. Ainsi, les directions Support du secteur Santé et solidarité et du secteur Jeunesse, sports et vie associative seront prochainement fusionnées, ce qui correspond d’ailleurs à la logique du nouveau périmètre ministériel.

Dans le domaine de la lutte contre la drogue, à propos duquel m’ont interrogée encore Pascal Terrasse et Jean-François Mancel, le programme était doté en loi de finances initiale de 36,2 millions d’euros. L’exercice a enregistré des reports de 2006 et c’est sur une base de 34,2 millions d’euros de crédits ouverts qu’est appréciée la consommation des crédits de ce programme.

Tous les projets s’inscrivent dans le cadre du nouveau plan gouvernemental de lutte contre la drogue et la toxicomanie préparé par la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie – la MILDT – avec l’ensemble des ministères concernés. Je ne détaillerai pas ce plan, qui sera annoncé avant la fin du mois de juillet à l’issue d’une réunion du Comité interministériel de lutte contre la drogue présidée par le Premier ministre. Le nouveau plan gouvernemental s’attachera à réduire la consommation de drogue et le nombre d’usagers par l’intermédiaire de trois grands objectifs opérationnels : prévention à l’intention des entrants en consommation, particulièrement chez les jeunes, effort d’information et de communication et, en nous appuyant sur les avancées inscrites dans la loi de prévention de mars 2007, mise en œuvre de stages de sensibilisation sur les dangers des drogues. Il faut mener une action résolue pour diminuer l’offre des produits, lutter contre le trafic et développer des moyens d’investigation innovants afin de saisir et de confisquer l’argent de la drogue. Il convient de poursuivre la diversification de la prise en charge sanitaire des usagers – c’est d’ailleurs la raison pour laquelle je me suis rendue récemment au centre Beaurepaire pour voir avec les acteurs de terrain la réalité de la lutte contre la drogue et de la prise en charge de ses usagers.

Plusieurs questions ont encore été posées sur l’adéquation entre les missions et les moyens. L’objectif du ministère est, bien entendu, de garantir la qualité du service, mais il nous faut faire, à la faveur des prochains départs à la retraite, un effort d’introspection et dégager des marges de manœuvre pour recruter les compétences dont nous avons besoin et faire évoluer les métiers. Le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux est une opportunité qu’il nous faut saisir pour améliorer les conditions de travail et la professionnalisation et nous y réfléchissons avec les organisations syndicales. Il s’agira également d’améliorer l’environnement professionnel des agents. Il est possible de concilier le souci de mieux servir nos concitoyens, de mieux répondre à leurs attentes en nous recentrant sur nos cœurs de métier, et l’exigence du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.

Au cours des prochaines années, nous devrons répondre à de nombreux défis – le vieillissement de la population, la réorganisation de notre système de santé, l’accès de tous à des soins de qualité. Face à ces grands enjeux, la mission du ministère ne peut que perdurer – je réponds ainsi à M. de Courson, qui demande pourquoi conserver un ministère de la santé plutôt que d’en transférer toutes les missions à l’assurance maladie, à ses 152 milliards.

M. Charles de Courson. Ce n’est pas ce que j’ai dit !

Mme la ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative. Il me semble avoir bien démontré que le ministère de la santé a un rôle d’impulsion considérable. La loi « patients, santé et territoires », que je présenterai à l’automne, sera un levier fort qui donnera tout leur sens aux prestations de santé.

Nous avons lancé, je vous l’ai indiqué, plusieurs chantiers de modernisation de notre administration sanitaire et sociale. Les consultations approfondies que je mène me montrent que les personnels attendent ces réformes. S’ils attendent, bien évidemment, d’être informés et rassurés – ce que j’ai d’ailleurs fait en leur indiquant notamment qu’aucune mobilité ne serait imposée et que des accompagnements leur seraient assurés –, la réorganisation de notre administration sanitaire et sociale n’en est pas moins une formidable chance de voir s’ouvrir de nouveaux métiers et de nouvelles perspectives de carrière. Je veux, au cours de ces temps d’échange que je privilégie, entretenir avec les agents une communication interactive et régulière pour montrer à quel point ces évolutions sont pour eux une opportunité. Ainsi, un blog consacré à la réforme, ouvert récemment par notre administration, connaît déjà un grand succès et permet un dialogue approfondi au moyen des nouvelles techniques d’information et de communication.

Vous m’avez posé des questions, monsieur de Courson, sur les exonérations de charges. Chaque année en effet, les services du ministère de la santé signalent à l’attention du ministère des finances le décalage qui existe entre ses dépenses fiscales et notre ministère de la santé. Ces exonérations de charges, gérées directement par le ministère des finances, correspondent à des exonérations parfois fort anciennes et sur la pertinence desquelles on peut s’interroger – toujours est-il que, chaque fois qu’on tente de supprimer ces exonérations qui correspondent toutes à une tradition culturelle et historique, la réaction classique est une levée de boucliers. Vous pourrez interpeller le ministre des finances à ce propos.

Mme Fraysse m’a, enfin, interrogée sur la dette de l’État envers les organismes sociaux. Comme vous l’avez vous-même souligné, madame la députée, et je vous en remercie, l’année 2007 a été marquée par une opération vérité, avec l’apurement de la dette de l’État envers les organismes sociaux, pour un montant de 5,1 milliards d’euros – ce qui n’est pas rien !

Le premier moyen d’éviter de reconstituer cette dette est de mieux budgéter la dépense. Pour ce qui est par exemple de l’AME, je rappelle que la dotation 2008 a fait l’objet d’une revalorisation très substantielle et atteint désormais 413 millions d’euros, ce qui représente une augmentation de 180 millions d’euros. Il reste que la dette de l’État se reconstitue, du moins en partie. Le Gouvernement en est conscient et est bien décidé à traiter le problème, comme l’a d’ailleurs indiqué le ministre des comptes, Éric Woerth, lors de la dernière commission des comptes de la sécurité sociale.

Mesdames et messieurs les députés, j’ai le sentiment d’avoir à peu près répondu à chacune de vos questions, et je vous remercie de votre attention et de votre participation à cette heure tardive. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)

Transports aériens,
contrôle et exploitation aériens

M. le président. Nous abordons le débat sur les crédits du programme « Transports aériens » et budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

La parole est à M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Monsieur le président, mesdames, messieurs les députés, je vous prie de bien vouloir excuser M. Bussereau pour son absence, mais il a…

M. Didier Migaud, président de la commission des finances, et M. Michel Bouvard. Un problème de transport ! (Sourires.)

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. …dû effectuer un déplacement en Grèce qui a duré un peu plus longtemps que prévu.

L’examen de la loi de règlement pour 2007 nous donne l’occasion de dresser le bilan de la politique menée l’année dernière dans le domaine aérien, occasion que je saisis pour vous présenter les grands chantiers dans lesquels nous sommes engagés.

L’année 2007 a été particulièrement bien remplie dans le secteur aérien, pour deux raisons. Tout d’abord, du fait de la croissance marquée du trafic en France : ce dernier a dépassé les 2,9 millions de vols contrôlés, ce qui représente une augmentation de 5,8 % par rapport à l’année 2006. Ce chiffre place la France au premier rang des prestataires européens. En outre, notre pays peut s’enorgueillir de voir l’expansion du trafic aller de pair avec une amélioration notable de la sécurité et de la ponctualité des vols. Nous maintenons un haut niveau de sécurité et de sûreté.

Par ailleurs, l’année passée a été marquée par des avancées notables de notre politique aérienne dans deux directions, qui se recoupent en grande partie : l’intégration du réseau européen et le développement durable.

Notre politique des transports aériens est désormais menée, pour une bonne part, à l’échelle européenne. Une étape importante a été franchie l’année dernière vers la réalisation d’un ciel unique européen. La direction générale de l’aviation civile s’est en effet fortement impliquée dans l’étude de faisabilité d’un premier bloc d’espace aérien regroupant six États, la France, la Belgique, l’Allemagne, le Luxembourg, les Pays-Bas et la Suisse, dans le but de créer, au cœur de l’Europe, un espace où la gestion du trafic aérien serait commune et optimisée. Cette implication s’accompagne d’un renforcement des partenariats avec les prestataires de la navigation italienne et suisse pour le développement d’un nouveau système de traitement des données en vol appelé « Coflight ».

L’avancement vers ce ciel unique est également passé en 2007 par d’importantes mises à jour en matière de réglementation de la sécurité. Un pas essentiel a été franchi avec la création, en avril 2007, d’une entreprise commune travaillant à la réalisation du projet SESAR, le nouveau système européen de gestion du trafic aérien.

Enfin, le projet d’intégration de l’aviation dans le système européen d’échanges de permis d’émissions de CO₂ suit son cours. Le conseil des ministres « Environnement » est arrivé à un accord politique le 20 décembre 2007.

Les événements majeurs de l’année 2007 découlent en outre des tables rondes du Grenelle de l’environnement. Jean-Louis Borloo, Nathalie Kosciusko-Morizet et Dominique Bussereau ont signé avec les acteurs du transport aérien la première convention récapitulant les engagements pris de part et d’autre. Il y a trois objectifs.

Le premier, c’est la lutte contre les nuisances sonores. Je tiens à souligner qu’avant le Grenelle de l’environnement, dès le 1^er janvier 2007, le Gouvernement avait choisi de renforcer ses aides à l’insonorisation des domiciles situés à proximité des aéroports. En outre, le plan d’exposition au bruit de l’aéroport Charles-de-Gaulle a été actualisé.

Le deuxième objectif, c’est la réduction des émissions de CO₂.

Le troisième, c’est la réduction des émissions d’oxyde d’azote.

Voilà donc résumés les principaux événements qu’a connus le secteur aérien en 2007. Je tiens à souligner que la plupart d’entre eux s’inscrivent dans une politique de fond, conçue sur la longue durée. Nous sommes déterminés, lors de la présidence française de l’Union européenne, c’est-à-dire à partir de demain, à poursuivre l’intégration du marché intérieur, le développement du programme SESAR, le déploiement du ciel unique ; nous comptons également œuvrer à la réduction des émissions de CO₂.

Concluons avec les grands chiffres budgétaires de l’exercice 2007.

En ce qui concerne le programme « Transports aériens », 115 millions ont été consommés sur les 122 millions disponibles, après d’importants reports en 2006. C’est une exécution que l’on peut qualifier de satisfaisante.

S’agissant du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », l’année a été marquée par des recettes nettement plus importantes que prévu, soit 39 millions d’euros supplémentaires, et une stabilisation des dépenses. Le résultat budgétaire se révèle toutefois en déficit de 34 millions d’euros en raison de l’application de complexes mécanismes correcteurs des redevances. Dans une période de fort investissement, cela n’est pas inquiétant.

J’ajoute que je tiens à saluer la qualité du travail réalisé, depuis la loi de finances initiale, par le rapporteur spécial. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson, rapporteur spécial de la commission des finances, de l’économie générale et du plan.

M. Charles de Courson, rapporteur spécial de la commission des finances, de l’économie générale et du plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j’ai l’honneur de rapporter devant vous l’exécution, au titre de l’année 2007, du budget des transports aériens. Les crédits concernés sont inscrits dans deux programmes de la mission « Transports » : le programme « Météorologie » et le programme « Transports aériens », et, surtout – du fait de l’importance de la masse budgétaire en cause –, dans le budget annexe « Contrôle et exploitations aériens ».

Conformément à l'article 18 de la LOLF, les crédits du programme « Transports aériens » financent les activités dites « régaliennes » de la direction générale de l’aviation civile, tandis que le budget annexe retrace les activités de prestation de services de celle-ci, essentiellement financées par voie de redevances.

Vous trouverez dans mon commentaire écrit, annexé au rapport de notre rapporteur général, l’essentiel des données relatives à l'exécution. Je me contenterai donc d’évoquer six points.

Tout d’abord, la qualité du rapport annuel de performances : les RAP pour 2007 sont seulement les deuxièmes du genre, et on peut donc accepter un certain nombre d’approximations ou d’erreurs, mais force est de constater que peu de progrès ont été accomplis depuis l’exercice précédent. Je souhaite tout particulièrement attirer votre attention, monsieur le ministre, sur la qualité très inégale de la justification au premier euro – la « JPE », comme l'on dit –, qui doit permettre au Parlement d’avoir une vision claire de l’emploi des crédits votés et des éventuels mouvements intervenus en gestion. C’est précisément sur ce point que le bât blesse, en particulier pour le budget annexe. Il conviendrait, pour le prochain exercice, de préciser clairement les motifs et l’emploi des mouvements de crédits, par exemple en les récapitulant à la fin de la JPE par action.

Ensuite, j’ai deux questions relatives aux effectifs. J’attire votre attention là-dessus, mes chers collègues, parce que c’est une affaire qui n’est pas banale.

Première question : le RAP du budget annexe indique que le nombre d'équivalents temps plein travaillé – ETPT –, est supérieur au nombre prévu : 11 354 contre 11 287. Or je rappelle que le plafond d'emplois voté en loi de finances initiale est strictement limitatif.

M. Michel Bouvard. Oui !

M. Charles de Courson, rapporteur spécial. Aussi ai-je été fortement étonné à la lecture de ce chiffre. Le RAP indique, de façon assez lapidaire, voire sibylline, que l’écart résulte de discordances entre systèmes d'informations. J’ai interrogé immédiatement la DGAC à ce sujet. Je vous épargne les détails, mais il semble que l’outil du ministère des finances utilisé pour le décompte de l’exécution inclue dans les ETPT d'autres éléments que ceux pris en compte par l’outil de la DGAC utilisé lors de la prévision. Pouvez-vous me confirmer, monsieur le ministre, qu’il s’agit là d’un problème exclusivement informatique et m’indiquer les mesures envisagées pour harmoniser les systèmes d'information ?

M. Michel Bouvard. Très bonne question !

M. Charles de Courson, rapporteur spécial. On ne peut tout de même pas avoir des outils qui se contredisent.

Deuxième question : les dépenses de personnel exécutées depuis le vote du programme « Transports aériens » ont été supérieures de près de 70 000 euros à la prévision faite en loi de finances initiale, et ce alors même que le nombre d'ETPT consommés a été inférieur à la prévision : 841 contre 861. Étonné de voir les dépenses de personnel croître alors que le nombre d'emplois diminue, j’ai interrogé la DGAC : elle m’a expliqué que ce dépassement est lié à la sous-estimation du coût réel des personnels « équipement ». Pourriez-vous, monsieur le ministre, m’apporter des précisions sur le coût très sous-estimé de ces personnels ?

En outre, je m’interroge sur la qualité des indicateurs de performances. En effet, un certain nombre d'indicateurs ne sont pas renseignés ou ne le sont que partiellement, faute de données disponibles. Néanmoins, les informations fournies permettent le plus souvent de porter une appréciation sur la performance, même si cette appréciation est plus ou moins fine. Ainsi, l’intérêt à mesurer la performance du programme « Soutien aux prestations de l'aviation civile » est assez limité, la notion même de programme de soutien étant peu compatible avec l'esprit de la LOLF. À l’inverse, les informations sont parfois foisonnantes. Il faudrait par exemple essayer de rationaliser le dispositif de mesure de la performance du programme « Météorologie ». Si je voulais faire de l’humour, je dirais qu’il comporte certains indicateurs du type « polytechnicien qui raffine », pour ne pas dire plus, et qu’il compte un trop grand nombre d'objectifs, d’indicateurs et de sous-indicateurs de performances. Les indicateurs en météorologie visent à évaluer le pourcentage de fiabilité des prévisions. Ce sont des indicateurs excellents et, surtout, ils sont comparatifs par rapport aux autres systèmes d’évaluation existants dans ce domaine.

Au passage, je rappelle que les bons résultats obtenus dans certains domaines ne doivent pas interdire toute réflexion sur la pertinence même de la politique menée. Je pense en particulier au programme « Formation aéronautique », qui finance notamment la formation des pilotes. Leur insertion sur le marché du travail est très bonne, mais peut-être faut-il s’interroger – monsieur le ministre, je vous donne une piste – sur la possibilité de faire participer les compagnies aériennes, en particulier l’une d’elles, principal recruteur, aux dépenses de formation des futurs pilotes. Ne serait-il pas possible de faire financer par les compagnies qui les recrutent la formation des pilotes, qui est tout de même extrêmement coûteuse et à la charge de l’État ?

Quatrième point : la productivité de la DGAC en matière de navigation aérienne. Si je souhaite insister sur ce point, c'est parce que la productivité de cette direction pourrait, je crois, être améliorée. C’est d’ailleurs la thèse des rapports que la Cour des comptes a consacrés à la navigation aérienne. Je rappelle que la DGAC fournit certaines prestations en matière de navigation aérienne, en particulier le contrôle dit « en route » et les services dits « terminaux », au sein et aux abords des aéroports. Ces prestations sont financées par la perception de redevances, essentiellement la redevance de route et la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne. Un indicateur rattaché au programme « Navigation aérienne » mesure l’évolution des taux de ces redevances. Le résultat est conforme à la prévision, mais j’ai déjà eu l’occasion de dire que celle-ci n'est pas assez ambitieuse puisqu’on se limite à contenir l’évolution des taux au niveau de l’inflation. Cela signifie concrètement que le coût pour les compagnies aériennes ne diminue plus depuis une dizaine d'années. Ce n’est pas sans lien avec la sous-estimation récurrente par la DGAC de l’évolution du trafic aérien – je l’avais signalé lors de l’examen de la loi de finances car les prévisions apparaissaient déjà manifestement sous-évaluées. En effet, c'est cette évolution qui fonde celle du niveau des redevances. Sous-estimer la croissance du trafic permet donc de fixer les redevances à un niveau supérieur à ce qui est nécessaire pour financer les services rendus. Ainsi, la DGAC avait retenu une hypothèse de croissance de 3 % pour 2007, alors que le trafic a crû de plus de 5 %. Partagez-vous, monsieur le ministre, ma conviction qu’il est nécessaire d’améliorer ce dispositif ?

J’en viens à l'affectation de la TAC – la taxe de l'aviation civile. Ce sujet n'est pas sans lien avec le précédent puisque la taxe de l'aviation civile est l'une des recettes du budget annexe. Chaque année, une partie de cette taxe est affectée au budget annexe pour financer les dépenses non couvertes par les redevances. L’esprit de la LOLF voudrait que la part de la TAC affectée au budget annexe aille en diminuant.

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. Eh oui !

M. Charles de Courson, rapporteur spécial. Or c'est exactement l'inverse qui se passe : en 2007, plus de la moitié de son produit a été affecté au budget annexe. Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire pour l'exercice 2007, la Cour des comptes se montre sévère à l’égard de cette évolution. Pourriez-vous nous indiquer quelle est votre position sur le sujet ? Plus précisément, souhaitez-vous que l’on revienne à une politique plus orthodoxe, c’est-à-dire visant à la réduction progressive de la part de la TAC affectée au budget annexe ?

Ma dernière observation porte sur un problème qui mérite tout de même beaucoup plus que la faible place qui lui est réservée dans le rapport sur l’exécution : il s’agit des dépenses fiscales rattachées au programme « Transports aériens ». L’une est totalement minuscule, mais l’autre est très importante : l’exonération de la TIPP sur le kérosène consommé par les avions. Je vous rappelle son montant : 1,430 milliard, c’est-à-dire à peu près huit fois le montant des crédits budgétaires affectés au programme « Transports aériens ». Cette seule mesure représente près de 2 % des quelque 73 milliards d'euros de dépenses fiscales recensées par la mission d’information de notre commission des finances sur les « niches fiscales », mission à laquelle j’ai eu l'honneur de participer. Nous avons formulé à cette occasion un certain nombre de propositions tendant à améliorer la gouvernance des dépenses fiscales, notamment en les soumettant à la démarche de performance prévue par la LOLF pour les crédits budgétaires.

Je sais bien, pour avoir longuement examiné ce point, que la convention de Chicago donne une base internationale à cette exonération et que les compagnies aériennes se sont mises d’accord avec les différents gouvernements pour accepter la mise sous quotas CO₂ du transport aérien – vous avez évoqué ce point, monsieur le ministre. Toutefois la justification de cette exonération pose un vrai problème et le RAP devrait commenter et expliquer une dépense d’1,4 milliard d’euros, d’autant plus que cette exonération n’est pas entièrement fondée sur la convention de Chicago.

Telles sont, monsieur le ministre, les six brèves questions que je voulais vous poser. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du plan. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Jean-François Mancel.

M. Jean-François Mancel. Monsieur le ministre, je ne vais pas ajouter des questions à celles, nombreuses, aiguisées et pertinentes, que M. de Courson vous a posées, même si je sais que votre connaissance du transport aérien est encyclopédique.

Je souhaite simplement évoquer deux sujets qui, pour le groupe de l’UMP de l’Assemblée nationale, ont contribué de façon importante au succès de la politique du transport aérien en 2007 : l’espace aérien européen et national – même s’il a été victime ce soir d’une faiblesse passagère au détriment de M. Bussereau (Sourires) – et la lutte contre les nuisances sonores.

Vous l’avez souligné dans votre discours, monsieur le ministre, la direction générale de l'aviation civile – DGAC – s'est fortement impliquée dans l'étude de faisabilité d’un bloc d'espace aérien regroupant six États, l'Allemagne, la Belgique, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas et la Suisse, en vue de créer au cœur de l'Europe un espace permettant d'optimiser la gestion du trafic aérien.

Il s'agit d'une étape fondamentale en faveur de la réalisation du ciel unique européen, puisque cette phase de définition permettra d'aboutir à une mise en œuvre des systèmes de gestion du trafic aérien pour les deux prochaines décennies.

Cette implication s'accompagne par ailleurs d'un renforcement des partenariats avec les prestataires de la navigation aérienne italienne et suisse pour le développement d'un nouveau système de traitement des données de vols appelé « Coflight ».

La direction générale de l'aviation civile s'est également engagée en 2007 dans la première étape du programme Galileo à travers le projet EGNOS, programme européen de service de navigation aérienne par satellite.

Enfin, s'agissant de l'espace aérien français, plus particulièrement parisien au sens large, il a été décidé en 2007 de lancer un plan d'optimisation de l'espace aérien de la région parisienne, qui prendra la forme d'un projet appelé OPERA – Organisme parisien d'en route et d’approche –, ayant pour objectif de regrouper les approches d'Orly et de Roissy avec les secteurs terminaux du centre régional de navigation aérienne Nord. Tel est le premier sujet – et le premier succès – que je souhaitais rappeler.

En ce qui concerne le renforcement des moyens de lutte contre les nuisances sonores – second sujet –, le financement de l'insonorisation, par la taxe sur les nuisances sonores aériennes, a été revalorisé au 1^er janvier 2007 et au 1^er janvier 2008.

Au 1^er janvier 2007, par application de la loi de finances rectificative pour 2006, les taux applicables à Orly et à Toulouse ont été augmentés de 50 %, afin d'adapter les ressources aux besoins spécifiques de ces aéroports très insérés dans le milieu urbain.

De plus, cette loi permet d'affecter le produit de la taxe, dans la limite des deux tiers de son produit annuel, au remboursement des avances consenties par des personnes publiques pour financer des travaux de réduction des nuisances sonores.

Fin 2007, une nouvelle revalorisation est intervenue, doublant les ressources disponibles à Orly et les triplant à Nantes-Atlantique. Cette augmentation permettra de résorber en deux ans la file d'attente des demandes non satisfaites faute de financement. Par ailleurs, une tranche de soirée a été créée.

Pour toutes ces raisons, mes chers collègues, le groupe de l’UMP approuve les réalisations engagées. Je vous invite donc à voter tout à l'heure l'ensemble du projet de loi de règlement. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Très bien !

M. le président. La parole est à M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Je vous remercie, monsieur Mancel, de votre soutien.

Monsieur de Courson, je tiens à vous communiquer les éléments de réponse qui m’ont été fournis.

En ce qui concerne la qualité du RAP, vous demandez de compléter la justification dès le premier euro par un détail sur les mouvements de crédits : M. Bussereau et moi-même nous y engageons pour l’année prochaine.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Très bien !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Le dépassement du plafond d’emplois a, quant à lui, deux causes principales. Il est, d’une part, la conséquence d’une difficulté d’évaluation initiale des emplois – qui n’est pas propre à ce budget –, en raison de l’utilisation de deux systèmes d’information différents. Le problème sera résolu en 2008 car la DGAC partagera le même système d’information que le ministère du budget,…

M. Charles de Courson, rapporteur spécial. Une vraie révolution culturelle !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. …ce qui permettra de ne donner qu’un seul chiffre : celui du ministère du budget.

D’autre part, le fait que les départs à la retraite aient été moins nombreux que prévu est allé également dans le sens d’un dépassement du plafond d’emplois.

En ce qui concerne les crédits de personnels, l’écart que vous avez indiqué sur le budget annexe s’élève à 70 000 euros : il s’agit donc d’un dépassement minime, qui est dû au surcoût, mal évalué, du personnel d’outre-mer.

Par ailleurs, il me semble qu’on peut nuancer votre constat de la qualité des indicateurs de performance, puisque vingt-six des vingt-sept indicateurs ont été renseignés et que les objectifs du budget annexes ont été presque tous atteints, voire dépassés.

Je tiens également à rappeler qu’Air France et Airbus participent déjà à la formation des pilotes. En effet, si l’École nationale de l’aviation civile forme, sur les finances publiques, des contrôleurs aériens ingénieurs, qui sont des fonctionnaires, et, par voie de concours, des pilotes dans le cadre d’une filière au mérite qui permet à chacun de pouvoir le devenir, en revanche elle demande aux compagnies aériennes de financer la formation de leurs propres pilotes – qu’il s’agisse, je le répète, d’Air France, d’Airbus ou des compagnies de nombreux pays étrangers. Du reste, l’ENAC augmente progressivement la part de ses recettes commerciales.

En ce qui concerne la productivité de la DGAC, la position française est particulièrement satisfaisante puisque le taux de la redevance de route, laquelle représente 80 % de la recette de la navigation aérienne, est le plus bas d’Europe occidentale et que les objectifs du budget annexe baisseront encore en 2008 alors que le trafic augmente, avec un gain de soixante et onze emplois. Des marges subsistent certainement, mais les progrès sont là. Il suffira de les doubler pour l’année prochaine…

Votre question sur l’affectation de la taxe d’aviation civile – TAC – est pertinente : il est souhaitable d’assurer à terme le financement du contrôle aérien par les redevances de route et les redevances de surveillance et de certification. Dans l’immédiat, l’affectation d’une partie de la TAC au budget annexe est nécessaire, notamment pour financer la hausse des investissements de navigation aérienne.

Des progrès ont été effectués dans la présentation des dépenses fiscales – vous les avez vous-même notés et nous en avons déjà beaucoup débattu. La détaxe de TIPP, qui s’élève à 1,4 milliard d’euros, est fondée, vous l’avez souligné vous-même, sur un accord international, qu’il est difficile de faire évoluer – c’est du moins ce que pense M. Bussereau.

Je vous remercie de nouveau, monsieur Mancel, d’avoir mis en évidence les enjeux du ciel unique européen. Notre administration travaille activement à ce qui constitue un objectif de la présidence française. En ce qui concerne l’insonorisation, grâce aux augmentations décidées l’an dernier, il n’y a plus, me dit-on, de files d’attente de logements à Orly. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

Discussion des articles

M. le président. J’appelle maintenant, dans le texte du Gouvernement, les articles du projet de loi.

Articles 1^er à 9

M. le président. Les articles 1^er à 9 ne font l’objet d’aucun amendement.

Je vais donc les mettre successivement aux voix.

(Les articles 1^er à 9, successivement mis aux voix, sont adoptés.)

Après l’article 9

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques, n^os 1 et 2, portant article additionnel après l’article 9.

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Monsieur le ministre, mes chers collègues, alors que nous avons été très nombreux à aborder cet après-midi la question des dépenses fiscales, cet amendement reprend une proposition de la mission d’information sur les niches fiscales, qui a tout récemment présenté son rapport, ainsi qu’une proposition figurant dans la mission sur les niches sociales, dont M. Yves Bur a, lui aussi, tout récemment présenté le rapport.

Cet amendement vise à créer une annexe au projet de loi de finances et une annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui récapituleraient l’ensemble des dispositions de dépenses fiscales ou d’exonération sociales qui auraient été prises depuis le 1^er janvier.

Cette récapitulation, qui donnerait le détail de l’objet des dépenses fiscales, leur durée d’application et leur coût, nous permettrait d’obtenir une vision complète des dispositifs adoptés dans des textes autres que les lois de finances et de financement, et ce avant de voter l’article 1^er du projet de loi de finances qui autorise la perception des impôts pour l’année suivante. Nous espérons que ce dispositif contribuera à une meilleure maîtrise de l’évolution des dépenses fiscales.

Du reste, de telles annexes seraient en tout état de cause nécessaires si jamais la réforme constitutionnelle est adoptée, puisque cette dernière prévoit, à l’initiative des sénateurs, un dispositif visant non seulement à produire une annexe mais également à valider, en loi de finances et loi de financement, toutes les mesures de dépenses fiscales ou d’exonération de cotisations sociales qui auraient pu être prises depuis le début de l’année.

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. Très bien !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. L’amendement, n° 2, de M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, est identique.

M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Si je soutiens ces amendements identiques, il conviendrait toutefois d’aller plus loin car il ne s’agit pas tant de prévoir une énième annexe que d’exiger des administrations des informations sur la performance des dépenses fiscales au regard des objectifs, c'est-à-dire sur les résultats rapportés aux moyens mis en œuvre et à leur coût. C’est en effet ce qui est le plus difficile à obtenir.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Ce sont deux sujets différents.

M. Charles de Courson. Il n’en reste pas moins que tel est le vrai sujet ! L’évaluation ne doit pas faire oublier l’objectif ! Or tels que ces amendements sont rédigés, ils pourraient autoriser la production d’une simple liste sans appréciation des résultats rapportés au coût.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Ce n’est pas exclusif.

M. Charles de Courson. Ce n’est pas exclusif, mais les amendements ne le précisent pas.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les deux amendements identiques ?

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Favorable.

Je suis d’autant plus favorable à ces amendements que tout ce qui permet, dans le cadre de ces deux niches, de renforcer le contrôle de la dépense fiscale et de la dépense sociale en les canalisant, convient au Gouvernement, qui lutte tous les jours contre une créativité qui est, en la matière, très importante.

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. Trop importante !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Du reste, je le sais, les plus convaincus sont présents ce soir.

Pas plus la dépense sociale que la dépense fiscale ne sont des solutions, en tout cas complètes. Toutefois, nous sommes au mois de juin et il me semble un peu tard pour produire un document complet pour le projet de loi de finances pour 2009. Nous l’affinerons au fil du temps.

Monsieur de Courson, vous le savez, nous souhaitons que les niches aient aussi une durée déterminée. Cette idée résultait d’un amendement déposé par MM. Marini et Lambert dans le cadre du projet de modernisation des institutions de la V^e République. Le Sénat ne l’a pas retenu, considérant que cette mesure n’avait pas sa place dans le texte constitutionnel.

Cette idée sera de toute façon reprise ici par le Gouvernement ou par les députés. Ce qui compte est de pouvoir l’inscrire au moment de l’examen de la loi de finances ou de la loi de financement de la sécurité sociale. Évidemment, par principe, qui dit durée déterminée, dit évaluation. Ainsi, à la fin de la durée de la niche, une évaluation doit permettre au Parlement et au Gouvernement de prendre une initiative ou de laisser les choses en l’état. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)

M. le président. Je mets aux voix par un seul vote les amendements n^os 1 et 2.

(Ces amendements sont adoptés.)

Vote sur l’ensemble

M. le président. Je mets aux voix l’ensemble du projet de loi.

(L’ensemble du projet de loi est adopté.)

2

Clôture de la session ordinaire
de 2007-2008

M. le président. Nous sommes donc arrivés au terme de la session ordinaire.

Je rappelle qu’au cours de la deuxième séance du mardi 24 juin, il a été donné connaissance à l’Assemblée du décret de M. le Président de la République portant convocation du Parlement en session extraordinaire pour le 1^er juillet.

Conformément à l’ordre des travaux établi en Conférence des présidents du 24 juin, la prochaine séance aura lieu demain à quinze heures trente, avec l’ordre du jour suivant :

Ouverture de la session extraordinaire ;

Projets de loi relatifs aux archives ;

Projet de loi portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail.

En application de l’article 28 de la Constitution, je constate la clôture de la session ordinaire.

La séance est levée.

(La séance est levée à vingt-trois heures quarante-cinq.)

Assemblée nationale XIIIe législature Session ordinaire de 2007-2008 Compte rendu intégral

Deuxième séance du lundi 30 juin 2008

Présidence de M. Jean-Marie Le Guen,

vice-président

1

Règlement des comptes et rapport de gestion pour 2007

Santé

Transports aériens, contrôle et exploitation aériens

Discussion des articles

Articles 1er à 9

Après l’article 9

Vote sur l’ensemble

2

Clôture de la session ordinaire de 2007-2008

Assemblée nationale
XIII^e législature
Session ordinaire de 2007-2008

Compte rendu
intégral

Règlement des comptes
et rapport de gestion pour 2007

Transports aériens,
contrôle et exploitation aériens

Articles 1^er à 9

Clôture de la session ordinaire
de 2007-2008