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Assemblée nationale
XIII^e législature
Session ordinaire de 2007-2008

Compte rendu
intégral

Première séance du jeudi 12 juin 2008

SOMMAIRE ÉLECTRONIQUE

Présidence de M. Marc Le Fur,

vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

1

Convention de coopération administrative
France-Principauté de Monaco

Vote sur un projet de loi adopté par le Sénat

M. le président. L’ordre du jour appelle le vote sur le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de la convention destinée à adapter et à approfondir la coopération administrative entre la République française et la Principauté de Monaco (n^os 186, 912).

Je rappelle que la conférence des présidents a décidé que ce texte serait examiné selon la procédure d’examen simplifiée.

Conformément à l’article 107 du règlement, je mets directement aux voix l’article unique du projet de loi.

(L’article unique du projet de loi est adopté.)

2

Convention d’entraide judiciaire
France-Principauté de Monaco

Vote sur un projet de loi adopté par le Sénat

M. le président. L’ordre du jour appelle le vote sur le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l’approbation de la convention d’entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco (n^os 767, 912).

Je rappelle que la conférence des présidents a décidé que ce texte serait examiné selon la procédure d’examen simplifiée.

Conformément à l’article 107 du règlement, je mets directement aux voix l’article unique du projet de loi.

(L’article unique du projet de loi est adopté.)

3

Accord de personnels France-Costa Rica

Vote sur un projet de loi

M. le président. L’ordre du jour appelle le vote sur le projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Costa Rica sur l’emploi salarié des personnes à charge des membres des missions officielles (n^os 809, 913).

Je rappelle que la conférence des présidents a décidé que ce texte serait examiné selon la procédure d’examen simplifiée.

Conformément à l’article 107 du règlement, je mets directement aux voix l’article unique du projet de loi.

(L’article unique du projet de loi est adopté.)

4

Convention France-Italie relative
au tunnel routier sous le Mont-Blanc

Vote sur un projet de loi adopté par le Sénat

M. le président. L’ordre du jour appelle le vote sur le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne relative au tunnel routier sous le Mont-Blanc (n^os 893, 949).

Je rappelle que la conférence des présidents a décidé que ce texte serait examiné selon la procédure d’examen simplifiée.

Conformément à l’article 107 du règlement, je mets directement aux voix l’article unique du projet de loi.

(L’article unique du projet de loi est adopté.)

5

Ressources propres
des Communautés européennes

Discussion d’un projet de loi adopté par le Sénat

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l’approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres des Communautés européennes (n^os 894, 925).

La parole est à M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d’État chargé des affaires européennes.

M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d’État chargé des affaires européennes. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des affaires étrangères et européennes, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, alors qu’une partie délicate se joue aujourd’hui en Irlande, comme vous le savez, vous êtes appelés à autoriser la ratification de la décision du Conseil de l’Union européenne du 7 juin 2007 relative au système des ressources propres des Communautés européennes.

Comme le décrit très bien l’excellent rapport de M. Blum, cet accord européen définit pour la période de 2007 à 2013 les conditions de financement du budget de l’Union européenne.

Je voudrais souligner la portée politique de cet accord, conclu à l’issue d’une négociation européenne difficile dans laquelle notre pays a obtenu des concessions importantes de ses partenaires, notamment du Royaume-Uni. Je souhaite également revenir brièvement sur la négociation de cet accord, avant de vous en rappeler les principales dispositions et de vous faire part de nos réflexions sur les prochaines échéances européennes en matière budgétaire.

La décision du Conseil sur le système de ressources propres de l’Union a été adoptée à Luxembourg le 7 juin 2007. Elle constitue le dernier élément de la mise en œuvre du compromis politique sur le cadre financier pluriannuel auquel étaient parvenus les chefs d’État et de gouvernement en décembre 2005.

Cet accord repose sur trois éléments : un cadrage des dépenses pour la période 2007-2013, qui s’établit à 864,3 milliards d’euros ; un volet recettes, qui fait l’objet de la décision qui vous est soumise aujourd’hui, et une clause de réexamen par laquelle le Conseil européen a invité la Commission à entreprendre un « réexamen complet et global, couvrant tous les aspects des dépenses de l’Union européenne, y compris la politique agricole commune, ainsi que des ressources, y compris la compensation en faveur du Royaume-Uni » et à faire rapport en 2008-2009. J’y reviendrai.

La décision de juin 2007 sur les ressources propres traduit les principes dégagés dans le volet recettes de l’accord de décembre 2005. Elle se substitue à celle que le Conseil avait adoptée le 29 septembre 2000 et dont vous avez autorisé la ratification en décembre 2001.

Pour une très grande part, la nouvelle décision confirme les grands principes formulés dans la décision de septembre 2000.

Le plafond des ressources propres reste ainsi fixé à 1,24 % du montant total du revenu national brut des États membres pour les crédits de paiement et à 1,31 % du montant total du revenu national brut des États membres pour les crédits d’engagement. Les frais de perception sur les ressources propres traditionnelles retenus par les États membres demeurent fixés à hauteur de 25 %, comme l’avait prévu la décision de 2000.

La nouvelle décision ne crée pas de nouvelle ressource propre, mais confirme un système qui repose aujourd’hui sur trois ressources principales : les ressources propres traditionnelles, qui se composent des droits agricoles et cotisations « sucre », d’une part, et des droits de douanes, d’autre part, et représentaient 13,9 % du total des recettes en 2006, la ressource propre fondée sur la taxe sur la valeur ajoutée, qui représentait environ 16 % du total en 2006, et la ressource fondée sur le revenu national brut, instaurée en 1988, qui est devenue la première ressource du budget communautaire et représente 64,7 % du total en 2006, soit près des deux tiers du budget. Cette évolution de la structure des ressources est satisfaisante car elle permet de mieux prendre en compte la capacité contributive des États – plus en tout cas que ne l’autorisent les bases de calcul de la ressource TVA, qui avait été à l’origine des difficultés constatées à la fin des années 1970 et au début des années 1980, et corrigées à la fin des années 1990.

La nouvelle décision introduit plusieurs aménagements qui ont été au cœur de l’accord politique trouvé par les chefs d’État et de gouvernement. En premier lieu, le taux d’appel sur l’assiette TVA est réduit à 0,30 %, ce qui implique une part décroissante de la ressource TVA dans l’ensemble des ressources propres. En deuxième lieu, la décision accorde parallèlement des réductions spécifiques de ce taux d’appel TVA pour certains partenaires : le taux d’appel est ainsi de 0,15 % pour l’Allemagne, de 0,10 % pour les Pays-Bas et la Suède et de 0,225 % pour l’Autriche. Enfin, la décision introduit des rabais forfaitaires annuels sur la contribution fondée sur le revenu national pour les Pays-Bas et la Suède, d’un montant de 605 millions d’euros et 105 millions d’euros respectivement.

Le Conseil a ainsi reconduit les concessions financières obtenues en 1999 par les États membres dont la contribution nette au budget européen est la plus forte. Aux termes de la décision, ces réductions de contribution ne valent cependant que pour la période de 2007 à 2013 et feront donc l’objet d’un réexamen à l’issue de cette période.

L’élément central de la nouvelle décision concerne la correction dont bénéficie le Royaume-Uni depuis 1984.

Ainsi que vous le savez, la correction britannique, instaurée par le Conseil européen de Fontainebleau en 1984, consiste à déduire des ressources propres versées annuellement par le Royaume-Uni à l’Union européenne un montant correspondant aux deux tiers de l’écart constaté entre la contribution britannique de l’année précédente et les dépenses de l’Union au profit du Royaume-Uni.

La nouvelle décision revient sur les conditions de calcul de ce rabais qui n’avait plus de justification et, surtout, le réduit sensiblement. C’était là un objectif de négociation important pour la France et plusieurs autres partenaires européens. Nous avons ainsi obtenu que soient progressivement exclues du calcul les dépenses liées à l’élargissement, hors les dépenses agricoles dites de marché et la part des dépenses de développement rural financée par le Fond européen d’orientation des garanties agricoles, le FEOGA. Au total, le montant de la réduction du rabais est plafonné à 10,5 milliards d’euros sur la période et perdurera après 2013.

Cette réduction, alors que la France assure aujourd’hui près du tiers – 27 % exactement – du financement du « chèque britannique », est un grand motif de satisfaction. Je rappelle en effet qu’en 2006, le montant de la correction britannique s’est élevé à 5,22 milliards d’euros, sur lesquels la part de la France représentait 1,42 milliard d’euros.

Cette part très importante du chèque britannique prise en charge par notre pays est la conséquence mécanique du maintien des dispositions introduites en 1999 pour réduire les contributions de l’Allemagne, de l’Autriche, des Pays-Bas et de la Suède.

Sous réserve de l’accomplissement des procédures nationales de ratification de cette nouvelle décision, celle-ci entrera en vigueur le 1^er janvier 2009, avec un effet rétroactif à la date du 1^er janvier 2007, qui correspond au début du cadre financier actuel, qui couvre la période de 2007 à 2013.

En pratique, les contributions nationales appelées au titre de 2009 seront, selon les cas, majorées ou minorées des effets de la nouvelle décision au titre des années 2007 et 2008. Cet effet rétroactif n’est pas nouveau, car la décision de septembre 2000 était déjà entrée en vigueur en mars 2002 avec un effet rétroactif au 1^er janvier 2000.

Voilà pour la description du contenu de cette décision. J’évoquerai maintenant les prochaines échéances politiques européennes en matière budgétaire.

Si l’accord sur les ressources propres soumis à ratification contient des avancées importantes pour notre pays par rapport au précédent accord de 1999, il demeure insatisfaisant, à deux titres. D’une part, en effet, il reste, comme vous l’aurez remarqué, très complexe. D’autre part, il fait subsister des mécanismes de correction des contributions nationales qui sont contraires à l’esprit de solidarité européenne.

L’engagement du débat européen sur la révision des perspectives financières et la revue des politiques communes offre l’opportunité d’ouvrir la discussion européenne sur l’adaptation de ce système de ressources propres.

Comme vous le savez, la Commission a formellement engagé l’exercice de réexamen en adoptant le 12 septembre dernier une communication intitulée Réformer le budget, changer l’Europe. Ce document est depuis lors soumis à une consultation publique qui s’achèvera le 15 juin prochain.

Les autorités françaises ont transmis le 22 mai dernier une contribution à cette consultation. La clause de réexamen du cadre financier pluriannuel doit selon nous permettre d’analyser les défis que l’Union européenne est appelée à relever et les moyens d’y parvenir, de fixer ainsi des principes généraux pour l’évolution des politiques de l’Union et leur financement après 2013. Pour la France, il est essentiel, conformément à la formulation même de la clause de réexamen, de respecter pleinement un juste équilibre dans le traitement des aspects relatifs aux dépenses et aux recettes.

Sur la base des orientations qui se seront dégagées de la consultation, la Commission devra ensuite présenter ses orientations pour l’avenir, sous la forme d’un Livre blanc, dont la date d’adoption n’est pas encore connue. C’est pour cette raison, d’ailleurs, que l’échéance de 2008-2009 est mentionnée dans la clause de révision.

Il ne s’agira pas pour la Commission de présenter une proposition complète de révision des perspectives financières, mais de proposer des orientations sur l’avenir des politiques communes et sur leur financement. Les propositions législatives pour le paquet financier d’après le 13 décembre seront soumises ultérieurement par la nouvelle commission investie en 2009. En effet, l’accord interinstitutionnel invite la Commission à présenter avant le 1^er juillet 2011 ses propositions pour le prochain cadre financier.

Nous sommes en effet dans un contexte politique qui sera rythmé, en juin 2009, par le renouvellement du Parlement européen, et, entre juin et novembre 2009, par le renouvellement de la Commission européenne. La présidence française, qui s’exercera à compter du 1^er juillet, sera principalement marquée par la tenue d’une conférence politique de conclusion de la consultation publique qui devrait se tenir à l’automne – à l’initiative de la Commission. Je souhaite que la représentation nationale soit pleinement associée à cet exercice important.

Notre présidence ne sera probablement pas en mesure d’aller au-delà de cet exercice. Comme vous le savez, ni la Commission ni le Parlement européen n’ont la volonté d’ouvrir une telle discussion à quelques mois des élections de juin 2009. Nous serons néanmoins « en initiative » sur le dossier agricole. Conformément au souhait du Président de la République, la présidence française proposera à nos partenaires européens d’ouvrir une discussion sur l’avenir de la politique agricole commune au-delà de 2013. Notre ambition n’est pas d’ouvrir une discussion budgétaire portant sur les montants des dépenses agricoles, mais de forger un nouveau consensus européen sur les grands objectifs et sur les instruments d’une politique agricole commune renouvelée, dans un contexte de déséquilibre mondial entre demande et offre alimentaire, et de crise alimentaire dans un certain nombre de pays, notamment africains.

Au-delà de la présidence française, le débat qui s’ouvrira en 2009-2010 sur la base du Livre blanc que présentera la Commission sera aussi pour notre pays une échéance importante ; nous devons nous y préparer. Notre contribution à la consultation de la Commission esquisse certaines pistes et fixe certains principes. Quels défis pour l’Union européenne ? Comment les relever afin de fixer des principes généraux pour l’évolution des politiques de l’Union et leur financement après 2013 ? Autant de questions auxquelles nous devrons réfléchir dès la présidence française pour trouver ensemble des réponses. Là aussi, la contribution de votre assemblée sera essentielle dans ce débat.

S’agissant des ressources de l’Union, il s’agira d’abord de mener à son terme le mouvement de remise en cause des corrections financières que nous avons engagé. Ces rabais, notamment le chèque britannique, ne sont en effet plus justifiés par les réalités économiques actuelles. Mais, au-delà, il s’agira d’un rendez-vous très important pour notre pays, compte tenu, d’une part, des enjeux financiers considérables pour nos finances publiques – enjeux qui vont croissant : comme vous le savez, la France sera en 2013, à égalité avec l’Allemagne, la principale contributrice nette de l’Union européenne –, et, d’autre part, de la nécessaire adaptation des politiques européennes aux défis d’avenir. Nous avons donc un équilibre délicat à trouver dans les prochaines années.

Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les députés, les principales observations qu’appelle le projet de loi aujourd’hui soumis à votre approbation. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Roland Blum, rapporteur de la commission des affaires étrangères.

M. Roland Blum, rapporteur de la commission des affaires étrangères. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des affaires étrangères, mes chers collègues, l’Assemblée nationale est saisie du projet de loi visant à autoriser l’approbation de la décision du Conseil de l’Union européenne du 7 juin 2007 relative aux ressources propres des Communautés européennes pour la période 2007-2013. Dix-huit mois avaient été nécessaires aux dirigeants européens pour parvenir, en décembre 2005, à un compromis sur les perspectives financières. La présente décision, communément appelée décision « ressources propres », représente la traduction juridique du volet recettes de cet accord politique qui ouvre la voie à une remise en cause très progressive du chèque britannique. Cette décision est la sixième du genre depuis l’instauration, en 1970, d’un mécanisme de ressources propres qui distingue les Communautés européennes des autres organisations internationales, dont le financement repose exclusivement sur les contributions des États membres.

La nouvelle décision du Conseil s’inscrit dans le prolongement de la précédente décision «ressources propres » adoptée en 2000, dont elle reprend les grands principes. Le système de financement du budget communautaire reste en effet composé de quatre ressources distinctes : deux ressources propres dites «traditionnelles», qui correspondent, d’une part, aux prélèvements agricoles, et, d’autre part, aux droits de douane perçus dans le cadre des politiques communautaires ; la ressource TVA, créée en 1970 ; la ressource PNB, créée en 1988, la ressource TVA, à son tour, ne suffisant plus à financer le budget.

Dans le même temps, le système des ressources propres a fait l’objet d’ajustements à travers la mise en place de mécanismes de correction destinés à le rendre plus équitable. C’est ainsi que le Royaume-Uni a obtenu de ses partenaires, lors du Conseil européen de Fontainebleau, le droit de bénéficier d’un rabais sur sa contribution au budget communautaire. La France est le premier contributeur à la correction britannique : notre pays paie 1,5 milliard d’euros des 5,8 milliards d’euros que cela représente en 2008. Plus globalement, l’application de la nouvelle décision « ressources propres » du 7 juin 2007 se traduit par une contribution française totale de 135,5 milliards d’euros sur la période 2007-2013.

Après vous avoir exposé, dans ses grandes lignes, l’architecture du système des ressources propres, j’en viens aux principaux changements prévus par la nouvelle décision soumise à notre examen. Celle-ci comporte deux modifications principales.

La première modification touche à la remise en cause progressive du rabais britannique. Le Royaume-Uni est en effet devenu l’un des États les plus riches de l’Union, ce qui n’était pas le cas en 1984, lors des accords de Fontainebleau. Devant la pression de leurs partenaires, les Britanniques ont ainsi dû se résigner à accepter la remise en cause, au moins partielle, de leur rabais. La présente décision « ressources propres » met ainsi fin au paradoxe d’un Royaume-Uni qui est tout à la fois un fervent promoteur de l’élargissement et l’un des États membres qui contribue le moins à son financement. Le mécanisme de correction en sa faveur est maintenu dans son principe, mais ses modalités d’application sont sensiblement revues. Il est ainsi prévu qu’à compter de 2009, le Royaume-Uni prendra sa part aux coûts liés à l’élargissement, à l’exception toutefois des dépenses agricoles de marché. La contribution supplémentaire qui en résultera ne devra toutefois pas dépasser 10,5 milliards d’euros au cours de la période 2007-2013. Il convient de préciser que le Royaume-Uni n’est pas le seul pays de l’Union à bénéficier d’un rabais. En effet, au titre de l’équité, la décision du Conseil prévoit, pour la même période, l’existence d’un abattement annuel de 605 millions d’euros de la contribution des Pays-Bas et de 150 millions d’euros de la contribution de la Suède.

La seconde modification est relative à la diminution du taux d’appel de TVA, qui passe de 0,50 % à 0,30 %. Un taux d’appel minoré est prévu pour quatre États membres très fortement contributeurs nets : l’Allemagne, les Pays-Bas, la Suède et l’Autriche. Le financement du manque à gagner au titre de la ressource propre TVA s’opère à travers la ressource RNB.

Au-delà de la décision du Conseil que nous examinons aujourd’hui, le système même des ressources propres fait l’objet de critiques récurrentes. Mais, si un consensus paraît se dégager pour dénoncer les limites du mode actuel de financement de l’Union, aucun accord ne semble se dessiner, à ce stade, sur un modèle alternatif. Pourtant, l’évolution du système des ressources propres se caractérise par une complexité croissante qui nuit à la transparence et à la compréhension. De surcroît, la pratique du calcul des soldes nets conduit à opposer les pays contributeurs au budget communautaire à ceux qui en sont les bénéficiaires, ce qui a pour effet d’exacerber les égoïsmes nationaux et d’encourager les États membres à privilégier le financement des politiques dont ils profitent directement. J’ajoute que les mécanismes de correction mis en place depuis l’accord de Fontainebleau provoquent une complexité telle que cela nuit à la transparence du budget européen, devenu illisible pour les citoyens.

Dans une résolution adoptée le 29 mars 2007, le Parlement européen a stigmatisé les faiblesses du système actuel et proposé des pistes de réforme. Ses propositions contribueront à nourrir la réflexion qui s’ouvrira prochainement dans le cadre de la clause de réexamen des perspectives financières qui doit intervenir en 2008-2009, conformément aux conclusions du Conseil européen de décembre 2005.

La Commission européenne a engagé une vaste consultation publique dont la clôture est prévue le 15 juin prochain. Dans son document de consultation, elle pose notamment la question de la mobilisation de ressources supplémentaires pour financer le budget européen. La question est également clairement posée de savoir si la correction britannique et les divers mécanismes compensatoires actuellement en vigueur demeurent justifiés. Dans leur contribution à cette consultation publique, les autorités françaises plaident pour des ressources propres justes, équitables et lisibles, et appellent à une réflexion sur de nouveaux mécanismes de financements propres pour l’Union.

Quel rôle jouera la présidence française de l’Union dans le réexamen du cadre financier pluriannuel ? Tout dépendra de la date à laquelle la Commission européenne publiera son rapport sur le résultat de la consultation publique, date pour le moment envisagée pour fin 2008-début 2009. Ce flou sur la date ne doit rien au hasard, la Commission ayant indiqué à diverses reprises « qu’il est impossible de déterminer précisément quand sera publié le rapport, étant donné que ce dernier dépend de l’issue de la consultation, mais aussi de l’état d’avancement du processus de ratification du traité de Lisbonne ». Attendons donc les résultats du référendum irlandais.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, l’entrée en vigueur de la décision «ressources propres » du Conseil du 7 juin 2007 est conditionnée à son approbation par tous les États membres. Elle s’appliquera alors avec un effet rétroactif au 1^er janvier 2007, date d’entrée en vigueur des perspectives financières 2007-2013. Considérant que cette décision du Conseil oriente le financement de l’Union sur la voie d’une plus grande équité, je vous recommande, conformément au vote émis par la commission des affaires étrangères, l’adoption de ce projet de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

Discussion générale

M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. Marc Laffineur.

M. Marc Laffineur. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des affaires étrangères, mes chers collègues, permettez-moi tout d’abord de témoigner, au nom du groupe UMP, notre amitié et notre confiance au peuple irlandais, qui doit aujourd’hui se prononcer sur le traité de Lisbonne.

M. Marc Dolez. On verra ça ce soir !

M. Marc Laffineur. L’Europe a besoin de l’adhésion de tous les peuples européens à ce traité : la Finlande l’a fait hier, nous espérons sincèrement que l’Irlande le fera aujourd’hui.

En 2005, la France et les Pays-Bas avaient refusé le traité établissant une constitution pour l’Europe, mettant ainsi en berne les espoirs de relancer l’Union européenne comme un projet à la fois d’envergure et attractif. Comment faire jouer une équipe de vingt-sept dans une partie où les règles du jeu sont prévues pour douze joueurs ? L’Europe s’est alors trouvée enlisée dans une crise institutionnelle. Réunis à Madrid en janvier 2007, les États membres ayant ratifié le traité ont rappelé à la France, par son absence, sa position délicate.

Le nouveau traité sur l’Union européenne, signé à Lisbonne le 13 décembre dernier, n’est pas seulement un accord de plus : c’est l’affirmation de la force et de l’engagement de chacun des États membres dans l’aventure européenne. On peut dorénavant espérer sortir de cette crise, et commencer davantage à penser concrètement le projet politique européen.

Souvenez-vous, mes chers collègues, en 1984, le Conseil européen s’était réuni à Fontainebleau, et Margaret Thatcher avait tapé du poing sur la table pour réclamer son argent. À l’époque, le rabais britannique se justifiait. Aujourd’hui, non seulement il ne bénéficie plus de la même légitimité, mais, en plus, il a engendré un système de financement de l’Union d’une grande complexité, reposant sur des cotisations nationales et sur une multiplication des « chèques ».

Nous sommes donc face à une crise budgétaire à considérer très sérieusement puisqu'en dépend la viabilité du fonctionnement de l'Union. Il s’agit là une étape cruciale du développement de l'Union, sur laquelle nous sommes amenés à débattre aujourd'hui. Tous les parlements européens s'accordent à dire que le système de financement actuel ne procure pas suffisamment de crédits à l'Union pour l'ensemble de ses politiques, et dénoncent la tendance de certains pays à exiger de ne financer que les politiques dans lesquelles ils trouvent un intérêt.

Tout le paradoxe de l'Europe est là : d'un côté, avec la signature du Traité de Lisbonne, les vingt-sept États membres concluent un accord historique affichant la bonne entente entre eux, et démontrent les concessions qu'ils sont prêts à faire pour la réalisation d'une Union qui ne ressemble pas à un grand espace de libre-échange mais qui soit un projet politique ambitieux ; de l'autre côté, ces vingt-sept mêmes États agitent ostensiblement leur égoïsme quand il est question de budget. Si l'Europe veut être cohérente, il est donc urgent qu'elle réforme son budget, afin de dissiper cette attitude anti-communautaire qui contraste avec la nouvelle ambition politique européenne. Le temps est venu pour l'Europe d'être aussi ambitieuse que les États qui la supportent et qui espèrent un juste retour de cette ambition.

À l'origine, le budget communautaire était financé par de véritables ressources propres dites « traditionnelles » : des droits de douane, des cotisations sucres et des prélèvements agricoles, qui correspondaient exactement aux exigences du Traité de Rome mais se sont très rapidement révélées insuffisantes. Aussi, à partir des années 1980, ces ressources ont-elles été complétées par d'autres ressources qui prennent la forme de cotisations nationales, votées par les parlements nationaux et dont le montant dépend en partie du PIB de chacun des États. Le système est devenu de plus en plus opaque, inéquitable et déséquilibré.

Comme je le rappelle dans mon rapport d'information sur le budget de l'Union européenne pour 2008, le Parlement européen s'est prononcé, le 29 mars 2007, en faveur d'une réforme en deux étapes du volet « recettes » du budget, avec pour ambition de créer, à partir de 2014, une véritable ressource propre pour l'Union.

Dans sa résolution, le Parlement critique les lacunes du système actuel, dans lequel environ 70 % des recettes de l'Union ne proviennent pas de ressources propres, mais sont puisées directement dans les budgets nationaux au moyen d'une ressource assise sur le revenu national brut, et 15 % proviennent d'une ressource liée à la TVA.

Il est admis que la ressource « revenu national brut », peu visible pour les citoyens, a cependant l'avantage d'être plus équitable, dans la mesure où elle lie les contributions nationales au niveau de prospérité relatif des États. Mais ce sont ces cotisations nationales qui alimentent le débat récurrent sur les soldes nets et le concept de « juste retour ». En définitive, comme l’indique le rapport, le système actuel est « injuste à l'égard des citoyens, antidémocratique et ne contribue pas à la visibilité de l'engagement en faveur de l'intégration européenne », car « excessivement complexe, il manque de transparence et est totalement incompréhensible pour les citoyens européens. »

Aussi, la première des réformes doit être celle du réaménagement du système des ressources propres du budget de l'Union européenne, avec au premier rang la réforme du mode de calcul de la « correction » britannique. En effet, il est essentiel que la contribution de chacun se fasse de manière plus équitable ; c'est ce que nous propose ce projet de loi autorisant l'approbation de la décision du Conseil dite « ressources propres ».

En 1984, il a été institué un mécanisme de correction pour « tout État membre supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité. » Depuis cette date, le Royaume-Uni bénéficie de ce dispositif, puisqu'il était le contributeur net le moins riche de l'Union et bénéficiait de très peu de retours au titre de la politique agricole commune qui constituait le principal poste budgétaire communautaire.

En conséquence, depuis vingt-cinq ans, ce sont les autres États membres qui se répartissent la charge du chèque britannique, au prorata de leur part dans le revenu national brut total de l'Union. En 2008, la France a été le premier contributeur de ce rabais, avec 1,5 milliard d'euros, soit 26 % de son montant total, alors même que le Royaume-Uni jouit d'un produit national brut par habitant qui le classe parmi les États les plus prospères de l'Union, et que la part des dépenses de la PAC a considérablement diminué.

Le constat est là : si le chèque britannique était légitime en 1984, il ne l'est plus aujourd'hui. C'est la raison pour laquelle la décision du Conseil prévoit qu'à compter de 2009, cette correction sera ajustée par l'exclusion progressive des dépenses d'élargissement effectuées dans les États membres qui ont adhéré après le 30 avril 2004, sauf dépenses agricoles de marché. Toutefois, cet ajustement ne pourra pas conduire à une augmentation de la contribution britannique de plus de 10,5 milliards d'euros sur la période 2007-2013.

Certes, des effets positifs sont attendus pour la France : des gains substantiels pour les exercices 2010 et 2011 et une baisse relative de notre contribution. Cependant, ce n'est pas ce modeste retour qui nous importe dans cette réforme, mais la restauration d'un projet commun ambitieux dans lequel chacun s'investit pleinement. Il est indispensable de dissiper les égoïsmes nationaux si nous voulons mener à bien la réforme du budget communautaire. L’aménagement dont nous discutons aujourd'hui n’en constitue que la première pierre, avec l'uniformisation du taux d'appel de la TVA à 0,30 % et l'octroi de compensation en recettes aux pays fortement contributeurs.

La seconde étape de la révision du mécanisme des ressources devrait commencer en 2014, avec l'introduction de nouvelles ressources propres pour remplacer progressivement les contributions nationales. Sur ce point, il me semble essentiel de ne pas ménager les ambiguïtés et, par conséquent, de pousser la réflexion sur la réforme budgétaire jusqu'à la possibilité de créer un impôt européen. Comme je l'ai fait en 2004 dans mon rapport sur les perspectives financières européennes 2007-2013, il faut d'emblée préciser qu'il ne s'agirait évidemment pas de créer un nouvel impôt, mais d'affecter une partie de l'impôt existant au budget communautaire.

Plusieurs solutions ont été évoquées. Les voies techniquement, politiquement et financièrement acceptables et possibles, ne sont cependant pas très nombreuses. Les deux voies les plus couramment proposées sont la TVA ou l'impôt sur les sociétés.

L'impôt sur les sociétés me paraît cependant préférable pour trois raisons. Tout d'abord, parce que les entreprises ont été les principales bénéficiaires du marché unique, des économies d'échelle, de la liberté des échanges et des capitaux. Ensuite, parce que la difficulté de communication serait moindre. Enfin et surtout, parce que la concurrence fiscale est devenue une entrave sérieuse à la construction européenne.

Si cet impôt devait voir le jour, monsieur le secrétaire d’État, ce ne serait pas avant 2014. Il me semble donc bon de rappeler qu’il avait fallu sept années pour harmoniser les assiettes de la TVA. Par conséquent, il serait bénéfique de mettre à profit le temps qui nous reste, afin d'engager ce travail d'harmonisation des assiettes pour l'impôt sur les sociétés, puisque c’est le principal obstacle. Cet impôt pourrait remplacer progressivement les contributions nationales.

Chers collègues, je vous invite bien sûr à approuver unanimement cette décision du Conseil du 7 juin 2007. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Christian Bataille.

M. Christian Bataille. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, nous sommes réunis aujourd'hui pour autoriser l'approbation de la décision du Conseil de l'Union européenne du 7 juin 2007, relative au système européen de ressources propres.

Si l'on considère, en ce 12 juin 2008, que l'Union européenne est à la croisée des chemins, cela vaut tout particulièrement pour son budget. En l’état actuel, le système des ressources propres présente un certain nombre d'imperfections qui se sont cristallisées tout au long de l'histoire de l’évolution du budget communautaire. Aujourd’hui, elles ne sont plus soutenables. Peu lisibles, les mécanismes correcteurs ainsi que les mécanismes destinés à les compenser – rabais sur le rabais – sont loin de contribuer à la transparence. De même, ce système de ressources propres n'instaure aucun lien entre les institutions européennes et les citoyens.

Le fait que les ressources propres n'en soient pas vraiment, dans la mesure où le budget communautaire se compose essentiellement des contributions des États membres – à près de 70 % – contribue en effet à accréditer, auprès des citoyens, l’idée que l'Union dispose d'un « droit de tirage » sur la richesse nationale, comme le souligne le sénateur Denis Badré.

Face à ce constat, la présente décision « ressources propres » ne procède pas à une refonte complète mais à un simple ajustement. Les modalités d'application du rabais britannique sont modifiées, mais le mécanisme correcteur est maintenu dans son principe. En outre, la baisse du taux d'appel de TVA a pour effet d'accroître mécaniquement le volume du chèque britannique. Cette décision est un pas dans le bon sens, mais se révèle loin d'être suffisante. Pour notre part, nous pensons que l'examen du présent projet de loi doit être l'occasion de s'interroger sur les enjeux de la réforme du financement de l'Union européenne.

Premier enjeu : la nécessité de réviser le budget. En effet, réformer le budget se révèle être aujourd’hui une ardente obligation. En décembre 2005, les États membres se sont accordés sur les perspectives financières 2007-2013. Cependant, ils n'ont pu aboutir à un compromis qu'au prix de la mention, dans l'accord, d'une clause de révision budgétaire à l'horizon 2008-2009. On peut d'ailleurs s'interroger sur la fonction et le bien-fondé de ces clauses de rendez-vous qui conduisent à toujours reporter les décisions à une période ultérieure, contribuant à créer sans cesse de nouveaux reliquats des décisions précédentes. Cela entrave durablement la progression de l'intégration communautaire dont ils constituent, en quelque sorte, le prix à payer pour pouvoir réformer.

En effet, les négociations ont montré que la structure des dépenses et des recettes, au vu de l'évolution actuelle des priorités et des attentes, devait être profondément modifiée. À cette fin, la Commission a pris l'initiative de lancer une consultation en vue d'initier un processus de révision budgétaire. Selon nous, sa structure, sa méthode et ses objectifs doivent innover. Nous les examinerons successivement.

Sur la méthode, trois points doivent plus particulièrement être mis en lumière. Il convient tout d'abord de redéfinir le lien entre moyens et objectifs. Trop souvent, on exige une restriction des dépenses de l'Union européenne en même temps qu'un accroissement de son engagement politique. Cela ne peut plus être le cas. Les dépenses doivent correspondre aux objectifs politiques. L'Union européenne doit d'abord définir ses objectifs politiques, puis leur affecter les moyens correspondants.

Ensuite, il convient de procéder simultanément à la révision du budget et à celle des principaux postes budgétaires de l'Union. Cela a été fait lorsqu’il a été décidé de procéder au bilan de santé de la PAC, tout en cherchant à réformer le budget de l'Union. De même, une consultation a eu lieu sur les fonds structurels. Enfin, il convient de s'assurer du découplage de la révision du budget 2008-2009 avec les négociations sur les perspectives financières.

S’agissant de la structure du processus de révision budgétaire, la Commission européenne a commencé, au printemps 2008, la préparation de son projet de réforme du budget qu'elle présentera au plus tard en 2009. La prolongation de la période de consultation, si elle peut être justifiée, ne doit pas retarder les travaux de la Commission ni entraver la capacité d'impulsion de la présidence de l'Union.

L’objectif principal de révision budgétaire est quant à lui de parvenir à se départir de la logique comptable qui a conduit à la pérennisation du calcul des soldes budgétaires nets nationaux. Le principe du juste retour, qui veut qu'un État membre ne consente à participer au budget communautaire qu'à condition de voir financer de manière proportionnée les politiques communes mises en œuvre sur son territoire, plombe véritablement les négociations financières. Plus grave encore, il conditionne les orientations politiques de l'Union. Les choix de politiques communes sont ainsi aujourd'hui totalement déterminés par des considérations financières. Enfin, le principe du juste retour ne tient pas compte de tous les bénéfices potentiels et non matériels générés par les politiques communes de l'Union.

Afin de dépasser la logique du juste retour, plusieurs moyens peuvent être mis en avant, tant du point de vue du fond que de la forme : tout d'abord la réforme de la procédure budgétaire ; ensuite, la création d'une nouvelle ressource propre qui pourra prendre la forme d'un impôt européen ; enfin, l'affectation au budget communautaire de fonctions traditionnelles dévolues aux budgets nationaux. Autrement dit : quelle procédure de décision budgétaire, quel impôt européen et quel type de budget européen ? Sur la forme, la refonte de la procédure de décision budgétaire, comprise dans son sens large, permettra de dépasser le principe du juste retour.

Examinons ces différents points de manière plus détaillée, en commençant par la procédure de décision budgétaire. Afin que le budget de l’Union européenne soit en rapport avec ses objectifs politiques, il doit être procédé à une profonde réforme des mécanismes de décision qui façonnent l'issue des négociations budgétaires. Ce qui ne se borne pas à la procédure institutionnelle ; cela inclut également les accords informels, les logiques de négociation ainsi que les usages. Le processus décisionnel est dominé par les États membres, souvent contraints par des procédures institutionnelles internes qui limitent leur mandat de négociation, avant même qu'ils n'aient pu présenter leur proposition à Bruxelles. La mesure du succès est souvent résumée au meilleur compromis possible en termes de contribution nette.

La logique comptable a été encouragée par plusieurs facteurs. Tout d'abord, le fait de négocier simultanément des recettes et des dépenses conduit à se focaliser sur les contributions nettes. Il apparaît aujourd'hui nécessaire de négocier préalablement les principes définissant les dépenses avant qu'il ne soit procédé à leur ventilation en volume.

Par ailleurs, négocier pour une période de sept ans conduit les États membres à vouloir maximiser leurs gains. Ils ne peuvent faire autrement pour une période aussi longue. En outre, la faiblesse du lien entre les cycles budgétaires et les cycles politiques au niveau européen explique qu'il n'y ait pas de responsabilité politique claire pour le budget au niveau de l'Union européenne.

Enfin, négocier à l'unanimité n’incite guère les partenaires au compromis. La procédure de l'unanimité paraît relever de plus en plus de la gageure. On peut se demander si les vingt-sept États membres associés à une Commission et à un Parlement dont les pouvoir budgétaires vont croître très sensiblement parviendront, avec ce type de procédure, à s'entendre sur un accord.

Intéressons-nous maintenant à la création d'une nouvelle ressource propre. Sur le fond, la création d'un impôt européen permettra, selon nous, de dépasser la logique du juste retour. Instrument de lisibilité, ce prélèvement permettra de simplifier la structure actuelle du budget, divisée entre les ressources propres traditionnelles – droits de douane et prélèvements agricole –, la ressource TVA et la ressource fondée sur le revenu national brut des États membres. Instrument de citoyenneté, il permettra de tisser un lien plus direct entre les citoyens et l'Union européenne. Effectuer un prélèvement au titre du financement des politiques communes européennes permettra une identification et une appropriation plus grandes de la part des citoyens par rapport au budget communautaire. Instrument d'efficacité enfin, ce prélèvement pourrait permettre de créer des incitations à remplir les objectifs des diverses politiques communes. L’efficacité du financement communautaire s’en trouverait ainsi améliorée.

Un certain nombre de propositions ont déjà été émises en faveur de la création d'une ressource propre perçue par l'Union auprès des citoyens et des entreprises. Ce système conférera à l'Union non pas la souveraineté fiscale, mais le droit de bénéficier d'une certaine proportion de prélèvements fiscaux. Neutre fiscalement, il ne constituera pas une charge supplémentaire pour les citoyens. Il faut désormais passer à la mise en œuvre et prélever des ressources propres au nom de l'Union. Il n'y a là rien d'extraordinaire si l'on se souvient des origines de l'Union et de la Communauté du charbon et de l'acier, financée uniquement par un système de ressources propres, ou du traité de Rome de 1957, lequel ne prévoyait un financement par des contributions nationales que de manière provisoire.

Les travaux relatifs à un impôt sur les bénéfices des entreprises, une TVA européenne ou encore une écotaxe sur les émissions de carbone peuvent être menés plus avant. Les parlements nationaux doivent être étroitement associés, car ils sont des acteurs incontournables de ce processus. La collaboration qui existe avec le Parlement européen doit être, dans ce cadre, poursuivie et approfondie.

Une fois cet impôt européen créé, au service de quel budget européen doit-il être prélevé ? La logique du juste retour peut être surmontée par l'affectation au budget européen de fonctions traditionnelles dévolues aux budgets nationaux. On peut ainsi se poser la question de savoir quel type de budget européen l’on souhaite. Afin de développer une véritable politique de relance, le budget européen doit pouvoir assurer des fonctions de stabilisation, d'affectation et de redistribution. Le seul moyen de mettre fin aux mécanismes compensatoires entre États membres est de mettre en œuvre des mécanismes de redistribution.

Afin d'être en mesure de financer des grands travaux d'intérêt général européen, l’Union européenne pourrait, par exemple, avoir une capacité d'emprunt sur les marchés internationaux. Selon nous, il existe un lien, dans le cadre des politiques de promotion de l'emploi, entre, d’une part, la capacité d'emprunt et, de l’autre, l'aide à la croissance économique et la lutte contre le chômage. Le financement de la stratégie de Lisbonne implique notamment un certain nombre d'investissements en matière de recherche, de formation et d'infrastructures. Ceux-ci pourraient représenter demain les grands chantiers d'intérêt général qui redonneraient une impulsion à l'Union. Avec un budget limité et réduit à la portion congrue, nous ne parviendrons jamais qu’à un grand marché à solidarité limitée.

L’un des corollaires indispensables pour assurer ces fonctions est une augmentation significative du budget européen. Il ne peut en être autrement. La France ne peut plus demander un plafonnement du budget à 1 % tout en exigeant d’être un bénéficiaire net. La proposition socialiste en faveur d’un budget européen responsable et tourné vers l'avenir s'inscrit donc dans le cadre d'une véritable politique de relance.

Par ailleurs, l'Union européenne doit, grâce à son budget, se doter d'un véritable dispositif de protection contre les risques nouveaux liés à la mondialisation. Alors que les États, isolés, ne peuvent rien face à la nouvelle organisation de l'économie mondiale, l'Union européenne seule possède la taille critique pour assurer une régulation. Des initiatives existent déjà en ce sens, qui montrent que le dispositif est en cours d'élaboration. En 2006 a ainsi été créé un fonds européen d'ajustement à la mondialisation, le FEM, destiné à apporter une aide ciblée à la réinsertion professionnelle des travailleurs ayant perdu leur emploi par suite de modifications majeures de la structure du commerce mondial. Ce nouvel outil est mis en place pour la période de janvier 2007 à décembre 2013, mais le montant annuel maximum qui lui est alloué ne peut excéder 500 millions d'euros, ce qui reste trop faible au regard des besoins criants en matière de réintégration sur le marché du travail.

Tous ces instruments doivent permettre d'amorcer et de maintenir un cycle de croissance durable et d'investissement élevé. Le moins que l'on puisse dire, c'est qu'en matière d'investissement européen, la France ne s'est pas montrée très volontariste. Cette logique comptable de plafonnement des dépenses l'a conduite, dans le cadre de la loi de finances pour 2008, à réduire sa contribution à l'Union européenne afin de ne pas dépasser le seuil de déficit public autorisé par la Commission.

Quatrième et dernier sujet : la révision budgétaire et la présidence française.

M. le président. Je vous remercie de conclure, monsieur Bataille.

M. Christian Bataille. Je termine, monsieur le président.

On peut se demander, dans ce cadre, quelles sont les actions que la France entreprendra au cours de sa présidence durant les six prochains mois, notamment au vu de la révision à mi-parcours du budget européen. Malgré l'importance du sujet, la présidence française n'a pas choisi d'en faire l’une de ses priorités. Il ne faudrait pas que la ratification du traité de Lisbonne conduise, comme le souligne le rapporteur, à « éluder les vraies questions », telles que le niveau des ressources affectées au budget ou la création d'un impôt européen. La France doit apporter sa contribution et mettre toute sa capacité d'impulsion en jeu afin que la discussion budgétaire ne préempte pas, une fois de plus, la définition des politiques et de leurs moyens.

C'est la raison pour laquelle nous vous demandons, monsieur le secrétaire d’État, quelles initiatives la présidence française de l'Union européenne compte prendre en vue de préparer le réexamen des perspectives financières. Selon nous, les parlements nationaux doivent être étroitement associés à la préparation de la discussion à venir. Un groupe de travail sur ce thème devrait pouvoir être créé à l'Assemblée.

Comme nous l'avons déjà souligné, la présente décision « ressources propres » ne procède pas à une refonte complète mais à un simple ajustement, une modification à la marge du système des ressources propres. Nous prenons acte de la remise en cause du rabais britannique. C'est un pas dans le bon sens, mais il se révèle loin d'être suffisant. La présente décision ne prévoit pas de véritable réforme du système des ressources propres, qu'elle reporte à plus tard.

En outre, l'absence de débat impliquant les parlements nationaux en amont des négociations ne peut que susciter une forme d'inquiétude. Les atermoiements du Gouvernement devant un tel sujet sont également des sources d’interrogations.

Par conséquent, il ne nous est pas possible d'approuver une décision qui ne fait que prolonger un système dont on a déjà souligné toutes les limites et les imperfections. Pour l'ensemble de ces raisons, monsieur le secrétaire d’État, le groupe socialiste s'abstiendra sur le projet de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)

M. le président. La discussion générale est close.

Article unique

M. le président. J’appelle maintenant, dans le texte du Sénat, l’article unique du projet de loi.

Je ne suis pas saisi de demandes d’explication de vote.

Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(L'article unique du projet de loi est adopté.)

6

Protection des personnes contre les disparitions forcées

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi autorisant la ratification de la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées (n^os 878, 924).

La parole est à M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d'État chargé des affaires européennes.

M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d'État chargé des affaires européennes. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des affaires étrangères, madame la rapporteure, mesdames et messieurs les députés, je vous prie d’abord de bien vouloir excuser ma collègue Rama Yade, retenue par l’importante conférence…

M. François Loncle. Quel dommage ! (Sourires.)

M. le secrétaire d'État chargé des affaires européennes. …sur la reconstruction de l’Afghanistan, qui se tient ce matin à Paris. Ce qui explique ma présence sur vos bancs, au désespoir de M. Loncle ! (Sourires.)

Il me revient donc l'honneur de présenter à votre approbation la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées, qui est une avancée majeure dans le domaine de la protection et de la défense des droits de l'homme, et ce plus de quinze ans après le dernier grand texte onusien en matière de droits de l'homme, la convention sur les droits de l'enfant. La convention soumise à votre examen s'inscrit en effet à la suite d’autres grands instruments normatifs élaborés par les Nations unies : le pacte international relatif aux droits civils et politiques, la convention sur les droits économiques, sociaux et culturels, les conventions contre la torture, la discrimination raciale ou à l'encontre des femmes et la convention sur les droits de l'enfant. Il s’agit de lutter contre le crime que constitue l’oubli atroce de victimes laissées sans mémoire et de familles privées de deuil.

Il convient d’abord de rappeler le rôle de la France dans la genèse de cette convention et sur les objectifs de celle-ci. Notre pays a en effet joué un rôle décisif en poursuivant sans relâche, pendant près de trois décennies, son effort diplomatique. Car ce projet voit ses racines remonter à une période tragique : les dictatures latino-américaine et leur cortège, de sinistre mémoire, de rassemblements dans des stades et de disparitions muettes et définitives, notamment en Argentine. Trente ans après, ce thème est toujours d’une actualité odieuse.

L’adoption par consensus de cette convention, en décembre 2006, par l’assemblée générale des Nations unies, a couronné trente années d’efforts de notre pays qui, dès 1978, avec l’Argentine, fut à l’origine de l’inscription de ce sujet à l’ordre du jour des Nations unies, en présentant une résolution à l’assemblée générale.

C’est également un expert français, M. Louis Joinet, qui a rédigé la première mouture du projet de convention ; c’est encore la France qui a présidé, du début à la fin de ses travaux, le groupe ad hoc d’experts qui, au sein du conseil des droits de l’homme, ont élaboré le projet de convention aujourd’hui soumis à votre examen. C’est enfin la France qui, en reconnaissance de son rôle majeur, a eu le privilège, exceptionnel et dérogatoire pour une convention des Nations unies, d’accueillir, en février 2007, la cérémonie d’ouverture pour la signature de cet instrument juridique, qui a rassemblé cinquante-sept États.

Ajoutons que l’adoption de cette convention n’allait pas de soi. Un certain nombre d’États, et non des moindres, y étaient hostiles ou réticents. C’est parce que nous avons su nous mobiliser sans relâche, aux côtés des ONG, des familles des victimes et de nos partenaires, notamment latino-américains, que nous avons pu bâtir patiemment et pas à pas le consensus qui a permis que ce texte soit entériné par l’ensemble des États membres des Nations unies.

Quels en sont les objectifs ? Auparavant, permettez-moi de rappeler succinctement ce que recouvre le concept de disparition forcée. En pratique, des hommes, le plus souvent en civil et armés, se présentent chez une personne – défenseur des droits de l’homme ou opposant politique – et l’emmènent de force, sans explications, vers une destination inconnue. Lorsque ses proches s’enquièrent de son sort auprès des autorités, celles-ci ne répondent pas à leurs sollicitations, ou bien elles ouvrent formellement une enquête qui n’aboutit jamais ou se conclut par un non-lieu. La torture et bien souvent la mort attendent ces disparus, dont l’existence est passée sous silence. Leurs familles demeurent parfois durant des décennies dans la douleur de l’attente et l’incertitude d’un retour improbable, sans jamais pouvoir faire leur deuil. C’est à ce crime odieux que nous souhaitons mettre un terme définitif, et ce en toutes circonstances, en temps de guerre comme en temps de paix.

Loin d’être un phénomène isolé, les disparitions forcées sont encore monnaie courante. Selon les données des Nations unies, 535 personnes en ont été victimes en 2005, et 41 000 cas n’ont toujours pas été élucidés depuis 1980 ! Initialement circonscrites au continent sud-américain, ces disparitions affectent désormais tous les continents et toutes les zones de conflit. Le projet de convention contre les disparitions forcées permettra de remédier à ces dénis de la dignité humaine.

Comment, me direz-vous ? Ne s’agit-il pas là d’un texte incantatoire, emprunt des meilleurs sentiments mais dépourvu de toute portée pratique ? Je ne le pense pas, car l’élaboration de cette convention a été guidée, selon notre souhait, par deux exigences majeures : la prévention et la justice.

Ce texte est tout d’abord un instrument de prévention. Il instaure en amont des mécanismes efficaces : les États parties s’engagent à interdire les détentions secrètes et les lieux de détention non officiels, mais aussi à renforcer les garanties procédurales entourant la mise en détention. Ce texte joue ainsi un rôle fondamental en matière de prévention de la torture et prohibe certaines pratiques trop souvent constatées dans le cadre de la lutte anti-terroriste. De même, il oblige les États parties à incriminer les disparitions forcées et à poursuivre leurs auteurs ainsi que leurs commanditaires.

Enfin, il prévoit un mécanisme de suivi innovant. Ainsi, le comité des disparitions forcées, en plus de fonctions classiques comme l’examen des rapports des États relatifs à la mise en œuvre de la convention et des plaintes individuelles, jouera un vrai rôle préventif : il pourra lancer des appels urgents et effectuer des visites sur le terrain en cas de violation grave, voire saisir l’Assemblée générale des Nations unies de toute situation de disparitions forcées généralisées ou systématiques.

En aval, la convention satisfait l’impératif de justice, en premier lieu par l’assurance donnée aux proches de pouvoir connaître la vérité sur le sort du disparu et les circonstances ayant entraîné sa disparition. Elle ouvre également aux victimes un droit à la réparation des préjudices subis, quelle que soit leur forme, dont l’exercice sera facilité par un régime de prescription particulièrement favorable aux victimes, dont la durée tiendra compte de la particulière gravité du crime.

Enfin, la convention autorise l’annulation de toute adoption qui aurait pour origine une disparition forcée.

Pour toutes ces raisons, il est urgent que la France ratifie ce texte dans les meilleurs délais. Notre pays doit être parmi les premiers États parties à cette convention, parce qu’il a joué un rôle moteur dans la genèse de ce texte, mais aussi et surtout pour contribuer à son entrée en vigueur rapide : quatre pays seulement ont à ce jour ratifié la convention sur les vingt nécessaires. La France se doit de devenir le cinquième État partie, et, au-delà, de continuer à se mobiliser pour que ce texte acquière très rapidement une force juridique contraignante.

Dans cette perspective, notre pays a pris l’initiative, dès 2007, de créer un groupe des amis de la convention, chargé de favoriser l’universalisation de ce texte et de promouvoir sa signature et sa ratification par le plus grand nombre d’États. Tel est aujourd’hui notre objectif.

En mars dernier, la France a également fait adopter de façon consensuelle par le Conseil des droits de l’homme une résolution appelant l’ensemble des États à adhérer le plus rapidement possible à cet instrument. Soyez assurés que nous redoublerons d’efforts afin d’atteindre cet objectif, si cela est possible, au cours de la présidence française de l’Union européenne.

En cette année, soixantième anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l’homme, qui fut, comme vous le savez, proclamée à Paris, nous devons plus que jamais réaffirmer la primauté de la dignité humaine et des droits de l’homme face à la tentation de l’oubli qui guette les nouvelles générations, à la montée du relativisme culturelle, mais aussi face à certaines dérives qui ont pu être observées ici ou là dans le cadre de la nécessaire lutte anti-terroriste menée par certaines démocraties. La convention sur les disparitions forcées est un outil essentiel de ce combat pour respecter le droit des hommes et des femmes.

En autorisant aujourd’hui la ratification de cette convention, vous rendrez hommage à l’action de notre pays ; vous affirmerez que, pour la patrie des droits de l’homme, il ne s’agit pas d’une formule creuse et incantatoire, dénuée de sens et de portée pratique. Au-delà, vous adresserez un message d’espoir aux victimes, à leurs familles et leurs proches, mais aussi à tous ceux qui, de par le monde, croient en l’universalité des droits de l’homme et comptent sur notre pays – comme toujours – pour la faire prévaloir.

M. Jean-Frédéric Poisson. Très bien !

M. le secrétaire d'État chargé des affaires européennes. Telles sont, monsieur le président, madame la rapporteure, mesdames et messieurs les députés, les principales observations qu’appelle la convention pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées, que je vous invite aujourd’hui à approuver. Je vous remercie. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

Je rassure M. Loncle : ma collègue Rama Yade étant arrivée parmi nous, elle pourra l’assurer de ses convictions fortes en ce domaine !

M. le président. La parole est à Mme Geneviève Colot, rapporteure de la commission des affaires étrangères.

Mme Geneviève Colot, rapporteure de la commission des affaires étrangères. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État chargée des affaires étrangères et des droits de l’homme, mes chers collègues, notre assemblée est aujourd'hui saisie d'une convention internationale qui traite d'une réalité douloureuse, trop longtemps passée sous silence : les disparitions forcées. Avant d'aborder le contenu de cette convention, je voudrais évoquer le sort des personnes portées disparues, dont les situations se caractérisent, malheureusement, par leur très grande diversité.

Les victimes de disparitions forcées peuvent aussi bien être des personnes civiles capturées,enlevées ou arrêtées, des prisonniers qui meurent en prison ou sont détenus dans des lieux secrets, des victimes d'exécutions massives enterrées en toute hâtedans des tombes anonymes, ou encore des personnes fuyant unconflit dans de grands déplacements de population et qui sont séparées de leurs proches, enfin des soldats tués dont les restes ne sont pas traités avec dignité ou dont les dépouilles sont abandonnées sur le champ de bataille sans être identifiées. Dans tous les cas, ces portés disparus plongent dans l'anonymat, et leurs familles sont maintenues dans l'ignorance de leur sort.

Cette pratique odieuse, caractéristique des dictatures latino-américaines des années soixante-dix et quatre-vingt, est aujourd'hui largement répandue dans le monde. En 2005, on recensait 535 nouveaux cas de disparition forcée, dans vingt-deux pays, et à ce jour 41 000 cas ne sont toujours pas élucidés, sans compter les personnes dont la disparition n’a jamais été signalée.

Face à cette triste réalité, des familles de victimes, des organisations non gouvernementales, mais aussi certains États, dont la France, se sont mobilisés pour lutter contre les disparitions forcées.

Le texte que nous examinons aujourd'hui est le fruit de vingt-cinq années d'efforts continus de ces différents acteurs pour faire reconnaître le crime de disparition forcée, dont elle prévoit le traitement efficace par des mécanismes internationaux de protection des droits de l’homme et des juridictions nationales.

En définissant le crime de disparition forcée, la convention comble un vide juridique. Je vous rappelle les trois éléments constitutifs d’une disparition forcée : la privation de liberté ; le fait que celle-ci soit imputable à des agents de l’État ou des personnes agissant à son instigation et enfin leur refus de reconnaître cette privation de liberté et la dissimulation du sort réservé à la personne disparue.

La convention énonce par ailleurs le principe de l'interdiction des disparitions forcées en toutes circonstances, et non plus seulement en cas de conflits armés, comme pouvait le faire le droit international humanitaire. C’est le premier traité universel qui prohibe expressément les disparitions forcées en temps de paix comme en temps de guerre.

J'en viens au contenu de la convention internationale contre les disparitions forcées, adoptée en décembre 2006 par l'assemblée générale des Nations unies.

En premier lieu, ce texte vise à combattre l'impunité en définissant les mesures que doivent prendre les États parties pour enquêter sur les disparitions forcées et les constituer en infraction au regard du droit pénal.

Les disparitions forcées peuvent même être qualifiées de crimes contre l'humanité quand la pratique est généralisée ou systématique. En ratifiant la convention, les États s'obligent à traduire en justice aussi bien les auteurs que les commanditaires et les complices des disparitions forcées. Je précise que la convention ne vise pas seulement les personnes ayant commis ce crime sur le territoire d'un État partie, mais aussi les cas où l'infraction alléguée relève d'une autre juridiction. L'objectif de ce régime de compétence quasi universelle est qu'aucun responsable d'un crime de disparition forcée ne puisse échapper à la justice. Un tel régime de responsabilité individuelle et de sanction est essentiel pour garantir l'efficacité du dispositif.

La présente convention vise également à satisfaire aux exigences de prévention, en interdisant notamment les lieux de détention secrets. Dans cette perspective, elle évite toute une série de règles pratiques et de garanties procédurales. La convention exige notamment des États qu'ils gardent toutes les personnes privées de liberté dans des lieux de détention officiellement reconnus et contrôlés, qu'ils tiennent des registres officiels, actualisés sur tous les détenus, et qu'ils autorisent ces derniers à communiquer avec leur famille et un avocat.

En second lieu, la convention contre les disparitions forcées répond à une exigence de justice, en reconnaissant aux victimes et à leurs proches un droit à réparation ainsi qu'à la vérité. Il s'agit du premier traité international à reconnaître que les victimes de disparition forcée ne sont pas seulement les personnes disparues, mais aussi leurs proches. Outre un deuil impossible, les familles des victimes s'exposent à des représailles lors de leurs démarches vis-à-vis des autorités pour faire la lumière sur une disparition. Elles subissent en outre des difficultés matérielles engendrées par la disparition. Les familles des personnes portées disparues sont donc elles-mêmes des victimes. C'est la raison pour laquelle la convention contre les disparitions forcées consacre de nouveaux droits en leur faveur. Elle énonce tout d'abord un droit des victimes à connaître la vérité sur les circonstances de la disparition forcée et le sort de la personne disparue. Elle proclame ensuite un droit des victimes à réparation du préjudice moral et physique subi. Elle oblige également les États à reconnaître un régime de prescription plus favorable aux victimes. Enfin, la convention impose aux États parties de prendre les mesures nécessaires pour prévenir et réprimer pénalement l'adoption et le placement d'enfants nés en captivité, dont les parents sont victimes d'une disparition forcée.

En troisième lieu, la présente convention institue un comité des disparitions forcées, composé de dix experts indépendants, siégeant à titre personnel et agissant en toute impartialité. Ce comité assure les fonctions classiques d'un organe de traité, chargé de veiller à l'application de ses dispositions. Il examine notamment les rapports présentés par les États parties sur les mesures qu'ils ont prises pour donner effet à leurs obligations au titre de la convention. Il peut également examiner des communications individuelles et interétatiques. Par ailleurs, la présente convention prévoit, de façon tout à fait originale, que le comité jouera également un rôle préventif. À cette fin, il est doté de pouvoirs d'investigation, tandis que lui est reconnue une capacité d'interpellation. Ainsi, le comité peut être saisi en urgence, par les proches d'une personne disparue, d’une demande visant à rechercher cette personne. Le comité des disparitions forcées peut également effectuer des visites sur place en cas de grave atteinte à la convention. Enfin, il peut émettre des appels urgents auprès de l'assemblée générale des Nations Unies s'il reçoit des informations selon lesquelles la disparition forcée est pratiquée de manière généralisée ou systématique sur le territoire d'un État partie à la convention.

Pour conclure, je souhaiterais insister sur le rôle moteur joué par notre pays dans l’élaboration, puis l’adoption de la présente convention. La France a en effet été à l'origine, en 1979, de la première résolution présentée à l'assemblée générale des Nations Unies sur le thème des disparitions forcées. Notre pays a également présidé le groupe de travail qui est à l'origine de l'élaboration du texte. Compte tenu de cette implication, la France a eu l'honneur d'accueillir, le 6 février 2007, la cérémonie de signature de la présente convention. À ce jour, soixante-treize pays ont signé la convention internationale contre les disparitions forcées et quatre l'ont ratifiée. Il est aujourd'hui indispensable que la France, dont l'engagement tenace a grandement contribué au succès du processus, ratifie dans les meilleurs délais cette convention. Il est tout aussi nécessaire que notre pays se mobilise pour parvenir aux vingt ratifications nécessaires à l'entrée en vigueur effective de ce traité essentiel.

À cet égard, madame la secrétaire d’État, je souhaiterais savoir si, dans le cadre de sa prochaine présidence de l'Union européenne, la France envisage de prendre une initiative auprès de ses partenaires en vue d'accélérer la ratification de cette convention. Une telle initiative serait en effet dans la logique de l’engagement sans faille de notre pays en faveur de l’adoption d'un traité international interdisant les disparitions forcées et favoriserait sans aucun doute son entrée en vigueur effective dans les meilleurs délais.

Pour terminer, je vous invite, mes chers collègues, au nom de la commission des affaires étrangères, à voter le projet de loi n° 878 visant à autoriser la ratification de la présente convention contre les disparitions forcées. (Applaudissements sur divers bancs.)

Discussion générale

M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. François Loncle.

M. François Loncle. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, le groupe socialiste, radical et citoyen s'apprête, bien entendu, à voter la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées. Notre vote, comme celui de tous ici, allait de soi. Les motivations de notre expression ont été rappelées avec rigueur et pertinence par notre collègue Geneviève Colot, rapporteure du texte. Cet accord général aurait pu conduire notre commission à proposer une adoption simplifiée. Elle ne l'a pas fait, et elle a bien fait. Il convenait en effet de rappeler publiquement et collectivement, dans l'enceinte de cette assemblée, notre condamnation absolue, pour le passé comme pour l'avenir, du crime de disparition forcée. Tous, ici, nous avons été marqués par la démarche des mères et grands-mères argentines ayant pendant des années manifesté tous les jeudis sur la place de Mai pour exiger la vérité sur leurs enfants et petits-enfants disparus. Le crime était d'autant plus inacceptable qu'il avait été commis par la puissance publique, c’est-à-dire la dictature argentine. Au-delà des familles, c'est une société et un pays qui ont été profondément affectés par un déni de justice inacceptable et traumatisant.

Notre rapporteur a rappelé avec raison le rôle joué par la France dès 1979 pour faire aboutir le projet de convention internationale sur les disparitions forcées, que nous examinons ce matin. Notre collègue Geneviève Colot, et M. Jouyet tout à l’heure, l’ont signalé, mais il convient ici encore de garder en mémoire le remarquable travail effectué par un grand technicien français du droit, Louis Joinet, à l'origine du premier projet soumis à la réflexion des gouvernements.

J'aurais souhaité que notre pays fût le premier à ratifier le texte. Ce n'est pas tout à fait le cas. Mais j'espère, et je joins ici les vœux de mon groupe à ceux exprimés par notre rapporteur, que le Quai d'Orsay se mobilisera pour que cet instrument international puisse au plus tôt entrer en vigueur. En effet, vingt ratifications sont nécessaires. Or seuls jusqu'ici l'Albanie, l'Argentine, le Honduras, le Mexique – et bientôt la France – ont confirmé leur signature par une ratification en bonne et due forme.

Le vide juridique actuel est en effet très dommageable pour les victimes, malheureusement nombreuses de par le monde. Pour être bien compris, je voudrais m’attacher à un cas très concret et, hélas, très proche de nous : celui des disparus du Tchad. Certains affrontements civils, en février dernier, ont été accompagnés de la disparition d'opposants. Quelques-uns, Loi Mahamat Choua, et Ngarlejy Yorongar, ont réapparu. Il a été établi qu'ils avaient été arrêtés par la force publique, retenus et molestés hors de toute procédure. Leur situation relevait du cas de figure visé par la convention dont nous débattons aujourd'hui. On est toujours sans nouvelles ce jour, jeudi 12 juin 2008, d'Ibni Oumar Mahamat Saleh, ancien ministre et porte-parole de l'opposition démocratique. Le Tchad n’a pas ratifié la convention pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées. Mais, le 6 février 2007, il en a été l'un des signataires. Le Président de la République française a-t-il rappelé à son homologue tchadien, qu'il a rencontré à N'Djamena le 27 février dernier, ses obligations de signataire de la convention sur les disparitions forcées ? Lui a-t-il demandé de faire le maximum pour retrouver M. Saleh ? Sa famille et ses proches espèrent et attendent depuis trop longtemps. Signer un texte international protégeant le droit des personnes disparues et de leurs familles, c'est bien ; le ratifier, c'est mieux ; vient ensuite le moment de vérité, celui de l'application. À l'égard du Tchad, la France, madame la secrétaire d’État, a le devoir de saisir tous les dispositifs prévus par la convention que nous examinons ce matin. La France doit tout faire pour que soit éclaircie la situation de M. Saleh, disparu pratiquement un an, jour pour jour, après la signature par son pays de la convention sur les disparitions forcées.

Je souhaiterais par ailleurs émettre un regret et faire une proposition. Au-delà des États, des groupes terroristes usent de l'enlèvement comme d’une arme politique. En Afghanistan, en Colombie, en Espagne avec l’ETA, en Irak, au Liban, des femmes et des hommes ont été enlevés et retenus, certains pendant plusieurs années. Quelques-uns étaient Français. Les auteurs d’enlèvements de civils désarmés ne peuvent recevoir d'autres qualificatifs que ceux retenus pour condamner les États visés par la convention sur les disparitions forcées. Il conviendrait d'ouvrir une réflexion afin d'envisager un texte spécifique concernant ce type d'actes.

Mes chers collègues, on doit en effet qualifier, juger et sanctionner les criminels, les responsables de ces disparitions forcées comme tels, et considérer ces dérives barbares comme telles. Ainsi, s’agissant de l’affaire, hélas emblématique, d’Ingrid Betancourt, permettez-moi de m’étonner des discours prononcés par le Président de la République française à l’adresse du chef des Forces armées révolutionnaires de Colombie, commanditaires de l’enlèvement de notre compatriote franco-colombienne, séquestrée depuis le 23 février 2002. Les propos tenus à deux reprises ne critiquent pas, ne condamnent pas. Le premier discours a été adressé à « Monsieur » Marulanda, chef des FARC, de son vivant, le 5 décembre 2007. Le second lui a été adressé le 1^er avril 2008, six jours après son décès. Le Président de la République française a certes l'obligation de veiller à la sécurité de tous les Français. S’il remplit certes une obligation politique, et morale, est-il pour autant dans son rôle, et dans sa fonction, en lançant sur les ondes – c’était le 5 décembre – des appels comme ceux que nous avons entendus, donnant du « Monsieur » au chef des ravisseurs, invitant le «Monsieur » en question à libérer Ingrid Betancourt afin de partager avec le Président de la République française un « rêve de Noël » et le 1^er avril 2008 d'avoir avec lui « un rendez-vous avec l'histoire ». Madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, que ces affaires-là, dans l'intérêt de nos compatriotes en difficulté soient traitées avec davantage de discrétion, davantage de sérieux dans l'approche des dossiers, et davantage de respect pour la fonction présidentielle !

Beaucoup plus grave encore, face au martyre d’Ingrid Betancourt, les autorités françaises au plus haut niveau, hélas ! ont fait savoir qu’elles étaient prêtes à recevoir en France des guérilleros détenus en Colombie, des preneurs d’otages, membres des FARC, avec le statut de réfugiés politiques. Cette offre est scandaleuse. Tenter d’abréger le calvaire de Mme Betancourt, l’un des 800 otages aux mains des rebelles, ne justifie pas une telle proposition. Non seulement c’est contraire au droit d’asile édicté par la Convention de Genève, mais c’est ouvrir la voie à tous les excès pour les autres organisations terroristes dans le monde.

L’association France Terre d’Asile a d’ailleurs dénoncé cet extravagant projet, faisant remarquer que le statut de réfugié ne peut être accordé à tout auteur de grave crime de droit commun, de crime de guerre ou contre l’humanité. Même Ingrid Betancourt refusait cette option dans sa vidéo du 30 août 2003, exprimant courageusement son désaccord avec un échange humanitaire entre civils et guérilleros.

Sous réserve de ces remarques et dans l’attente de quelques éclaircissements à ce sujet, nous confirmons notre vote favorable à l'approbation de la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine.)

M. le président. La parole est à Mme Martine Billard.

Mme Martine Billard. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, chers collègues, je me félicite moi aussi que cette convention fasse l’objet d’un débat et non d’une procédure d’examen simplifiée. Le groupe de la Gauche démocrate et républicaine votera ce texte sans aucune restriction.

La convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées est avant tout la victoire d'un combat trentenaire mené par la société civile, les organisations non gouvernementales et les défenseurs des droits de l'homme et des libertés. Elle marque, de la part des États signataires le refus de l'oubli ; elle rend enfin justice à ceux que Julio Cortazar appelait, lors du colloque contre les disparitions forcées tenu à Paris en 1981, le « peuple de l'ombre ». C’est ainsi que le poète et écrivain avait entrepris de dénoncer les disparitions massives pratiquées par des dictatures en Amérique latine, par ce cri d’alarme qu’il avait choisi de lancer depuis notre sol, patrie des droits de l'homme pour bien des combattants de la liberté de par le monde, terre d'asile pour nombre de Latino-Américains ayant fui les dictatures.

Le texte soumis à notre ratification est le fruit d'efforts, de sacrifices, le fruit du courage d'hommes et femmes que je veux ici saluer. Sans l'acharnement de la fédération de familles de disparus d'Amérique latine – la FEDEFAM – qui regroupe des associations de familles de disparus de quatorze pays latino-américains, nous n'aurions pas aujourd'hui la possibilité de ratifier ce texte qui est un progrès pour l'humanité. Je veux aussi saluer les mères et les grand-mères de la Place de Mai, ces femmes si courageuses qui, au péril de leur vie, ont manifesté tous les semaines le jeudi sur cette place en plein centre de Buenos Aires. Dès l’avènement de la junte argentine, parents et enfants de disparus, associations des familles n'ont eu de cesse de dénoncer les disparitions forcées, de réclamer justice et de refuser l'oubli. Ce sont en effet les atrocités de la dictature argentine et son lot de disparitions, de tortures, d'enlèvements d'enfants nés en captivité de mères arrêtées par les militaires pour faits de « subversion » et ensuite « disparues », donnés à des familles de militaires qui les élevaient comme leurs propres enfants, dans le secret de leurs origines, qui ont été à l'origine de la prise de conscience nécessaire des Nations unies et de la communauté internationale.

Si la pratique des disparitions a eu cours, hélas ! dans bien d'autres régions du monde, elle est souvent perçue comme une méthode répressive propre aux dictatures latino-américaines. Il faut dire que la décennie des années soixante est une période sombre sur le continent latino-américain. L'Amérique latine vit sous la botte des régimes militaires dans la plupart des pays, et les disparitions forcées sont le domaine où ces régimes excellent, notamment avec la mise en place du Plan Condor, politique de coopération dans la chasse et l'exécution des opposants sur l'ensemble du continent. Mais ce fut la situation en Argentine – avec un chiffre de 30 000 disparus, selon les estimations des organisations de défense des droits de l'homme –, où les disparitions forcées étaient une pratique largement répandue et systématique, qui mit en évidence la gravité de ce phénomène et l'urgence d'établir un mécanisme international.

C'est en 1978 que l'Assemblée générale des Nations unies adopta sa première résolution sur la question des disparitions forcées. Jusqu'à cette date, l'Assemblée générale n'avait abordé la question qu'en fonction de situations prises au cas par cas. Dans sa résolution de 1978, elle demandait aux États membres de coopérer avec les Nations unies dans la recherche et la localisation des personnes portées disparues et chargeait la commission des droits de l'homme d'examiner la question des disparitions forcées.

Je ne puis éviter, en faisant ce rapide rappel des dates, de vous faire part d'une réflexion. L'histoire a parfois de tristes clins d'œil dont on se passerait volontiers… L’année 1978, c'est aussi la date d'un autre événement, à la dimension et aux répercussions planétaires : l'organisation de la coupe de monde de football par la junte militaire argentine. À l'approche des Jeux olympiques, organisés par la Chine, je me dis que parfois la fête du sport est un moyen commode d'étouffer les cris de la liberté, de bafouer les droits de l'homme, dans le silence assourdissant des cérémonies officielles et des élans nationalistes.

En 1980, la commission des droits de l'homme décida d'établir un groupe de travail sur les disparitions forcées ou involontaires. Dans sa résolution, elle décida « de créer, pour une durée d'un an, un groupe de travail composé de cinq de ses membres agissant en tant qu'experts nommés à titre personnel, pour examiner les questions concernant les disparitions forcées ou involontaires de personnes. » La mission première de ce groupe était de caractère humanitaire. En effet, son mandat consistait à « faciliter la communication entre les familles des personnes disparues et les gouvernements intéressés afin de faire en sorte que les cas suffisamment circonstanciés et clairement identifiés fassent l'objet d'enquêtes et que la lumière soit faite sur le sort des personnes disparues. » Mais le champ d'intervention de ce groupe de travail s'élargit rapidement : la pratique des missions in situ l’a conduit à dépasser le cadre de son mandat humanitaire et à examiner le phénomène des disparitions forcées dans une perspective plus globale. Il commença, tant dans ses rapports de mission que dans ses rapports à la commission et à l'Assemblée générale, à étudier les pratiques, les législations et les institutions qui favorisaient les disparitions forcées. Il entreprit aussi d'identifier les mesures préventives et répressives que les États devaient mettre en place pour éradiquer la pratique des disparitions forcées. Postérieurement, il fut chargé de veiller à la mise en œuvre, par les États, des obligations découlant de la Déclaration sur la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées adoptée en 1992 par l'Assemblée générale des Nations unies. Ainsi, progressivement, le mandat initial du groupe a été amplifié de manière considérable. Ce travail, entrepris il y a trente ans, trouve dans cette convention son aboutissement. Nous pouvons nous réjouir que notre pays, pendant ces longues années, sous des gouvernements différents, ait accompagné avec constance et détermination le travail diplomatique nécessaire à l'élaboration et à la signature d'un tel texte.

Cette convention exprime la volonté des États d'en finir avec une pratique odieuse, fondée sur la terreur, le mensonge et l'oubli. Elle marque une étape historique dans le combat pour la dignité de l'homme et la sauvegarde de son intégrité physique et morale. Désormais criminalisée et, dans certaines circonstances, caractérisée comme crime contre l'humanité, la disparition forcée sera passible des peines les plus lourdes prévues par la loi. Aucune dérogation, aucune exception, même en temps de guerre, ne pourront exonérer ses auteurs de leur responsabilité.

La convention prévoit à juste titre l'interdiction de lieux de détention secrets, comme le préconisait le Comité international de la Croix-Rouge. Et en ces temps terribles où la lutte contre le terrorisme se traduit souvent par des atteintes intolérables aux libertés et aux droits fondamentaux, avec des disparitions forcées dans des prisons secrètes, on ne peut que se féliciter d'un tel texte.

En effet, les disparitions forcées ne sont pas une pratique du passé ni un phénomène à la baisse, on l’a dit. Si dans certaines régions du monde, notamment l'Amérique latine, ce fléau n'a plus les proportions qu'il a eues autrefois, en revanche les disparitions forcées continuent à être pratiquées dans plusieurs pays d'Afrique, du Moyen-Orient et d'Asie. En Tchétchénie, la pratique des disparitions forcées est devenue systématique. En Algérie, le nombre des disparitions forcées enregistré ces dernières années est alarmant. Il serait non seulement naïf, mais aussi irresponsable de penser que les disparitions forcées sont une pratique du passé.

C'est pourquoi cette convention doit être ratifiée au plus vite pour affronter ce tragique regain d'actualité. À l'instar des organisations de défense des droits de l'homme, nous pouvons nous féliciter que ce texte contraigne enfin les États parties à prendre les mesures nécessaires pour faire traduire en justice un responsable présumé de disparition forcée s'il se trouve sur leur territoire, ou bien de l'extrader, ou de le remettre à une juridiction internationale. La qualification de la disparition forcée de crime à caractère continu est également une avancée remarquable : elle permettra aux familles de victimes de bénéficier de longs délais pour se porter devant la justice.

Ce texte est aussi le premier à reconnaître que les victimes de la disparition forcée ne sont pas seulement les personnes disparues, mais aussi leurs proches laissés dans l’incertitude et dans l’impossibilité de faire leur deuil. Des dispositions spécifiques ont aussi été prévues s’agissant des enfants disparus, ainsi que la possibilité d’annuler une adoption d’enfant trouvant son origine dans une disparition forcée. Aujourd’hui encore, en Argentine, de jeunes adultes découvrent la terrible vérité de leurs origines. Je pense en ce moment au poète argentin Juan Gelman qui a retrouvé assez récemment sa petite fille grâce à l’obstination dont il a fait preuve tout au long de ces années.

Enfin, la convention consacre la responsabilité du supérieur hiérarchique, autrement dit, elle empêche que le donneur d'ordre soit soustrait à la justice sous prétexte que ce n'est pas lui qui a commis directement le crime. Elle prévoit, en outre, la création, pour une période de quatre ans, d'un comité des disparitions forcées, composé de dix experts indépendants, qui pourrait, en cas de violations massives et systématiques, porter une situation à l'attention du secrétaire général des Nations unies, lancer des appels urgents, ou effectuer des visites sur place.

Madame la secrétaire d’État, je joins ma demande à celle des orateurs précédents : alors que notre pays s'apprête à présider l'Union européenne, il est primordial que le Gouvernement de la France s'assigne comme mission prioritaire de faire signer, puis de faire ratifier, cette convention par les pays de l'Union et au-delà, bien évidemment, afin qu’elle puisse s’appliquer très rapidement et que nous puissions partout faire reculer cette pratique horrible et sinistre. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)

M. Philippe Folliot. Très bien !

M. le président. La parole est à Mme Martine Aurillac.

Mme Martine Aurillac. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, la coopération judiciaire connaît régulièrement des avancées notables, même si elles ne sont pas toujours aussi rapides qu'on pourrait le souhaiter ; la convention que nous examinons ce matin en est une illustration. En effet, si depuis les années 1970-1980, le nombre des enlèvements et des disparitions s'est considérablement accru, initialement en Amérique latine, ce continent n'est hélas plus le seul, et les victimes de ces exactions sont désormais réparties dans le monde entier.

La présente convention vient donc à point pour réparer un vide juridique patent. Elle n’est évidemment pas incompatible, cher monsieur Loncle, avec les efforts personnels d’un Président de la République, soucieux de venir en aide à certains disparus et à leurs proches. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. François Loncle. Pas à n’importe quel prix !

Mme Martine Aurillac. Sans revenir sur les articles que notre rapporteure a fort bien exposés, je me contenterai d’insister sur quelques points.

Tout d’abord, ce texte se caractérise par un champ d'application étendu. Après avoir énuméré les éléments constitutifs de l'infraction, la convention pose, et c'est une innovation, le principe de l'interdiction des disparitions forcées et de la détention secrète. Elle oblige les États parties à introduire dans leur droit pénal le crime de disparition forcée et à poursuivre les auteurs, les complices et les commanditaires. L'article 25 vise à prévenir et à réprimer les soustractions d'enfants, et à coordonner les recherches et les identifications d'enfants disparus, ce qui est naturellement essentiel.

Le volet préventif ensuite comporte une série de garanties procédurales et des actions de formation.

En troisième lieu, la convention prévoit le renforcement de la protection des victimes, mais aussi de leurs proches, avec un régime de prescription très favorable, bien que sans doute difficile à appliquer, ainsi que le droit à la vérité et à la réparation par la restitution ou la réparation.

Enfin, une structure de suivi originale, le comité des disparitions forcées, est chargée de la mise en œuvre de toutes ces mesures et assume un rôle de prévention. C’est bien sûr de sa vigilance et de son action que dépendra l’efficacité de la convention.

Mes chers collègues, la France s’est activement mobilisée depuis plusieurs années pour la mise en place d’un instrument juridique permettant de poursuivre ces crimes d’État, en temps de paix comme en tant de guerre. Nous en sommes particulièrement fiers. Cinquante-sept États ont signé cette convention le jour même de la cérémonie qui s’est tenue à Paris le 6 février 2007. Quatre l’ont déjà ratifiée. Notre pays s’honorerait en ne tardant plus à les imiter.

Le groupe UMP votera, bien sûr, la ratification de ce texte, qui s’inscrit dans la droite ligne de notre action en faveur des droits de l’homme et d’une coopération internationale renforcée. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Philippe Folliot.

M. Philippe Folliot. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, avant d’en venir au projet de loi, permettez-moi d’avoir une pensée pour le fils d’un de mes amis, le jeune Aloïs, qui nous a quittés cette nuit à l’aube de ses vingt-trois ans. Comme beaucoup de jeunes Français, il croyait aux valeurs d’humanité, d’universalité et de générosité, était sensible à la misère et aux difficultés d’autrui et attaché au respect des droits de l’homme, partout dans le monde.

L’importance de la ratification de cette convention prend tous son sens ici, au sein de cet hémicycle. Car l’adoption, en 1789, de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen a représenté un événement fondamental : pour la première fois, le Parlement d’une nation adoptait un texte destiné à s’appliquer non seulement à elle-même, mais à l’ensemble des peuples du monde. Je me réjouis donc que notre pays se soit engagé activement pour la rédaction, la signature et désormais la ratification de cette convention.

Il y a unanimité sur ces bancs, de la gauche à la droite en passant par le centre, pour souligner l’importance de ce texte. Comme l’a rappelé fort justement Mme la rapporteure, le sujet est particulièrement d’actualité. Si, il y a quelques décennies, les disparitions forcées concernaient surtout l’Amérique du Sud, cette pratique, telle une gangrène, s’est depuis généralisée et touche presque tous les continents.

Il est temps que les consciences s’éveillent afin que de telles atteintes aux droits fondamentaux ne restent pas impunies, et qu’au-delà des systèmes judiciaires nationaux, parfois défaillants, la communauté internationale fasse preuve de sa volonté de réagir, d’enquêter et de condamner ces actes odieux.

Les disparitions forcées sont particulièrement injustes : qu’elles soient commises directement par l’État ou par l’intermédiaire d’officines clandestines qu’il contrôle ou instrumentalise, elles méprisent les règles les plus élémentaires d’un État de droit. Les victimes, le plus souvent, sont des gens qui se battent pour défendre la liberté, la démocratie et une certaine forme de dignité humaine. L’action courageuse des mères de la place de Mai, à Buenos Aires, constitue à cet égard un exemple qui a sans doute contribué à faire prendre conscience du mal.

Les disparitions forcées sont également insupportables en raison du doute qui s’empare des proches des victimes. Il est terrible de ne pas savoir où elles sont, ce qui leur arrive ni même ce qu’elles ont fait pour être enlevées.

M. le président. Veuillez conclure.

M. Philippe Folliot. C’est pourquoi ces actes s’apparentent à une double peine : non seulement les victimes souffrent, mais leur entourage également.

Cette convention a le mérite d’appréhender le problème de manière globale, et je me réjouis que sa ratification puisse faire l’objet d’un débat en séance plénière. Bien entendu, le groupe Nouveau Centre et apparentés votera ce texte, et s’associe à l’ensemble des propos tenus par les différents orateurs.

M. le président. Merci.

M. Philippe Folliot. La France ne peut que s’enorgueillir et se réjouir de cette avancée significative. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La discussion générale est close.

La parole est à Mme Rama Yade, secrétaire d’État chargée des affaires étrangères et des droits de l’homme.

Mme Rama Yade, secrétaire d’État chargée des affaires étrangères et des droits de l’homme. Je souhaite répondre aux quelques parlementaires qui m’ont interpellée – peu nombreux, au demeurant, car la ratification de la convention est unanimement souhaitée, ce dont je me félicite. Comme l’a rappelé Mme Billard, ce texte est le fruit du combat livré pendant de nombreuses années par les militants des droits de l’homme, les familles de disparus et les ONG. Il convient de leur rendre hommage, ainsi qu’à la France, qui a su porter cette lutte au sein des instances internationales.

Vous avez raison, monsieur Folliot : la disparition forcée est peut-être pire que la mort. C’est souvent ce que disent les familles, parce qu’elles ignorent tout du sort réservé à la victime. Il y a une cruauté supplémentaire à mettre ainsi la vie des familles en suspens, à les empêcher de faire leur deuil. Ces pratiques sont donc contraires non seulement aux règles de l’État de droit, mais à la vie elle-même.

Mme la rapporteure, Mme Billard et M. Loncle m’ont interrogée sur la manière dont la France compte tirer profit de la présidence de l’Union européenne pour faire appliquer la convention le plus rapidement possible. Notre pays, sachez-le, s’est d’ores et déjà mobilisé, car nous sommes encore loin des vingt ratifications nécessaires pour que le texte entre en vigueur. D’abord, un groupe des amis de la convention a été mis sur pied à Genève. Il réunit une vingtaine de pays et œuvre en faveur d’une ratification par le plus grand nombre d’États possible. Ensuite, nous avons organisé avec les ONG, en marge des sessions du Conseil des droits de l’homme, plusieurs événements parallèles de promotion de la convention. Enfin, en mars, lors d’une réunion du Conseil, la France a présenté et fait adopter par consensus une résolution appelant les États à adhérer le plus rapidement possible.

Bien entendu, nous poursuivrons ces efforts pendant la présidence française de l’Union et entreprendrons toutes les démarches nécessaires pour sensibiliser les pays extra-communautaires.

M. Loncle m’a par ailleurs interrogé sur le cas des personnalités politiques disparues au Tchad à la faveur de la guerre. Lors de sa visite dans ce pays, le Président de la République avait promu l’idée d’une commission d’enquête qui, pour ne pas être suspectée de partialité, devrait comprendre des membres de l’opposition. Nous avons obtenu la création de cette commission par le président tchadien, et afin que son indépendance soit indiscutable, nous avons plaidé pour qu’elle compte également des représentants de l’Organisation internationale de la francophonie et de l’Union européenne, ainsi que des experts. Les auditions sont en cours, dont nous attendons les résultats.

Entre-temps, deux personnes ont été retrouvées, comme vous l’avez noté. Il reste M. Saleh. J’ai pris l’initiative de recevoir son fils, qui vit en France. Je lui ai exprimé à plusieurs reprises notre détermination à exiger des autorités tchadiennes toute la lumière sur cette affaire et à tout mettre en œuvre pour que son père soit retrouvé dans les meilleurs délais. Nous restons par ailleurs très attentifs aux travaux de la commission d’enquête.

Monsieur le président, monsieur le président et madame la rapporteure de la commission, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie de votre unanimité sur un texte essentiel pour la France et pour tous les disparus. (Applaudissements sur tous les bancs.)

Article unique

M. le président. J’appelle maintenant l’article unique du projet de loi.

Je mets aux voix l’article unique du projet de loi.

(L’article unique du projet de loi est adopté.)

7

Modernisation du marché du travail

Discussion du texte de la commission mixte paritaire

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du texte de la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant modernisation du marché du travail (n° 920).

La parole est à M. Dominique Dord, rapporteur de la commission mixte paritaire.

M. Dominique Dord, rapporteur de la commission mixte paritaire. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État chargée de la famille, mes chers collègues, nous sommes dans la phase finale de l’examen de ce texte.

Le texte issu de la commission paritaire est plus proche de l’accord national interprofessionnel que celui qu’avait adopté le Sénat. Nous avons notamment supprimé deux amendements relativement importants, l’un, qui a donné lieu à un long débat, donnant compétence au conseil de prud’hommes pour statuer en premier et dernier ressort sur les contentieux relatifs à la rupture conventionnelle du contrat de travail, et l’autre autorisant les entreprises de travail temporaire à faire du portage salarial – sur ce point, il ne faut pas, en effet, préjuger les discussions à venir.

Par rapport au texte de l’accord national interprofessionnel, nous avons encore renforcé la sécurité, en prévoyant un délai de prévenance en cas de rupture d’un contrat à durée déterminée, en fixant à quinze jours ouvrables et non calendaires le délai accordé à la direction départementale du travail pour procéder à l’homologation de la convention de rupture, et en donnant un délai d’un an pour engager un recours en cas de rupture conventionnelle.

C’est aujourd’hui l’étape ultime pour ce texte qui, je le rappelle, constitue une première application de la loi de janvier 2007 donnant priorité au dialogue social. C’est le premier accord national interprofessionnel qui est ainsi transposé. Le bilan est positif…

M. Roland Muzeau. Ah non !

M. Jean-Patrick Gille. On ne peut pas dire ça !

M. Dominique Dord, rapporteur de la commission mixte paritaire. …puisque le texte de loi en est proche, peut-être même un peu plus précis.

M. Jean-Patrick Gille. Mais partiel !

M. Dominique Dord, rapporteur de la commission mixte paritaire. Certains partenaires sociaux étaient inquiets. Nous avons plutôt bien tenu la feuille de route et c’est peut-être le premier texte social à être adopté sans trop de heurts alors que, dans le pays, le climat social est tout de même tendu.

S’il n’y avait pas eu d’accord national interprofessionnel préalable, aurions-nous entériné de manière presque consensuelle la rupture d’un commun accord d’un contrat de travail ? Ce n’est pas certain.

M. Marc Dolez. Ce n’est pas consensuel !

M. Dominique Dord, rapporteur de la commission mixte paritaire. Aurions-nous entériné sans le moindre heurt la fin pure et simple du CNE, mes chers collègues de la majorité ? Ce n’est pas certain non plus.

M. Jean-Frédéric Poisson. Exactement !

M. Dominique Dord, rapporteur de la commission mixte paritaire. Aurions-nous créé de manière assez consensuelle le contrat de travail à objet défini ?

Revenons un peu en arrière et prenons deux mesures qui n’ont pas fait l’unanimité sur nos rangs et dans le pays. Avec la loi de janvier 2007, les lois sur les 35 heures n’auraient sans doute jamais été adoptées et le CNE n’aurait jamais vu le jour.

C’est donc réellement une étape nouvelle de notre législation sociale. J’espère que la route est ainsi dégagée pour d’autres accords que nous aurons à transposer, et pour un droit social moins heurté, moins dogmatique, moins soumis aux aléas des alternances et donc plus sécurisé.

Peut-être, enfin, amorçons-nous un virage décisif pour notre démocratie, en tournant le dos à la lutte des classes, monsieur Muzeau,…

M. Roland Muzeau. C’est un rêve !

M. Dominique Dord, rapporteur de la commission mixte paritaire. …et en nous fondant plus sur le contrat, le compromis ou l’accord. C’est peut-être un rêve mais, en ces temps un peu gris, nous avons besoin de rêver. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

Discussion générale

M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. Jean-Frédéric Poisson.

M. Jean-Frédéric Poisson. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, le rapporteur ayant été complet, je me contenterai de reprendre quelques-uns des thèmes auxquels le groupe UMP a été attentif et qui ont motivé sa position en première lecture et en CMP.

Je tiens d’abord à adresser des félicitations spéciales à Dominique Dord, qui a été en quelque sorte un défricheur. C’est en effet le premier accord national interprofessionnel qui est soumis à notre délibération et, tout au long des travaux, en commission comme en séance, il a fait preuve d’une très grande efficacité. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

La discussion en commission mixte paritaire a porté principalement sur deux articles, l’article 5, relatif à la rupture conventionnelle, et l’article 8, relatif au portage salarial.

Sur la rupture conventionnelle, je crois que nous sommes parvenus à un équilibre.

Nous avons rétabli la possibilité de faire appel d’une décision du conseil de prud’hommes. Il est en effet plus complexe, plus onéreux et plus long d’aller directement en cassation. Nous voulions par ailleurs rendre la rupture conventionnelle attractive et empêcher que les salariés ne la regardent d’un œil apeuré. Il est en effet difficile d’expliquer à un salarié que, si jamais les choses se passent mal et qu’il perd en première instance aux prud’hommes, le seul recours sera la Cour de cassation. Nous avons donc rétabli une instance intermédiaire.

M. Benoist Apparu. Très bien !

M. Jean-Frédéric Poisson. Cela étant, comme il s’agit d’un accord entre le salarié et l’employeur, même si c’est une rupture, nous avons limité à douze mois le délai pendant lequel un recours en justice pourra être déposé, ce qui est tout de même raisonnable pour estimer s’il est nécessaire ou non de porter l’accord devant les tribunaux. Nous sommes bien conscients, et le sujet a été abordé en commission mixte paritaire, notamment par Jean-Patrick Gille et Alain Vidalies, que les tribunaux ne seront probablement saisis que sur la forme, c’est-à-dire sur la portée réelle du consentement du salarié. C’est auss