M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V^eRépublique (n^os820, 892, 881, 890, 883).

Rappel au règlement

M. le président. La parole est à M. Jacques Myard, pour un rappel au règlement.

M. Jacques Myard . Monsieur le président, je viens de prendre connaissance d’une dépêche de l’AFP qui m’a beaucoup surpris. Et je profite de votre présence, madame la garde des sceaux, pour vous soumettre le cas, même si je sais qu’il convient d’être prudent en matière de décisions des tribunaux civils.

Le tribunal de grande instance de Lille a annulé, au mois d’avril, un mariage « pour erreur sur les qualités essentielles du conjoint », car l’épouse avait menti sur sa virginité, a-t-on appris de l’avocat. Je suis tout de même étonné qu’un tribunal de grande instance français puisse annuler un mariage au motif que l’épouse n’était pas vierge le jour de ses noces, même s’il semble que les deux parties étaient d’accord et que, selon l’avocat,, il aurait pu y avoir rupture du contrat de mariage par consentement mutuel.

Je souhaiterais que, tôt ou tard, vous puissiez nous donner des explications sur cet étonnant jugement.

M. le président. Ce n’était pas un rappel au règlement, monsieur Myard.

Discussion des articles (suite)

M. le président. Ce matin, l’Assemblée a poursuivi l’examen des articles du projet de loi constitutionnelle, s’arrêtant à l’amendement n° 89 rectifié à l’article 26.

Article 26 (suite)

M. le président. La parole est à M. Jean-Luc Warsmann, président et rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour soutenir l’amendement n° 89 rectifié.

M. Jean-Luc Warsmann , président et rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Cet amendement tire les conclusions du travail d’audition effectué par la commission des lois. La quasi-totalité des personnes qu’elle a entendues n’estiment pas légitime de limiter le champ de la question préjudicielle de constitutionnalité aux dispositions législatives promulguées postérieurement à 1958. Nous vous proposons donc, par l’amendement n° 89 rectifié, d’appliquer la nouvelle procédure à l’ensemble des lois.

Par ailleurs, plusieurs des personnes entendues ont appelé notre attention sur le risque que cette procédure ne soit utilisée comme une manœuvre dilatoire pour retarder les jugements, compte tenu en particulier du temps nécessaire au Conseil d’État ou à la Cour de cassation pour jouer le rôle de filtre qui leur est imparti. L’amendement prévoit donc qu’une loi organique fixera le délai dans lequel ces deux juridictions devront se prononcer.

Ce droit nouveau sera apprécié par les justiciables. Mais nous devons prévoir des garde-fous pour qu’il n’en résulte pas un ralentissement des procédures.

M. le président. La parole est à Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice. Le Gouvernement avait pensé préférable d’éviter toute remise en cause des lois antérieures à la Constitution de 1958, dans un souci de stabilité juridique et parce qu’on pouvait les considérer comme acceptées par le corps social. Mais, dès lors que le Parlement souhaite lui-même que ces lois puissent, elles aussi, être soumises au contrôle du Conseil constitutionnel, le Gouvernement n’a aucune raison de s’y opposer.

Vous souhaitez également que le Conseil d’État et la Cour de cassation se prononcent dans un délai raisonnable. C’est effectivement nécessaire pour ne pas prolonger les procédures et pour que la saisine soit claire. La loi organique fixera un délai de trois mois.

M. le président. La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Notre amendement n° 503 est, à nos yeux, beaucoup plus explicite. Nous demandons en effet que soient supprimés les mots « promulguée postérieurement à l’entrée en vigueur de la présente Constitution ». Cela nous semble, monsieur le rapporteur, mieux correspondre à votre volonté d’étendre l’exception d’inconstitutionnalité à l’ensemble de la législation.

Par ailleurs, votre amendement n° 89 rectifié pose en préalable le fait que des dispositions législatives devraient « porter atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit », ce qui créerait une sorte de passage obligé pour que le dispositif soit appliqué. Pourquoi avez-vous préféré cette rédaction ?

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. Monsieur Le Bouillonnec, mon amendement réécrit l’article 61-1, mais il ne change rien à la rédaction du premier alinéa, hormis la suppression du membre de phrase que vous avez cité. Nous sommes donc entièrement d’accord.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 89 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, les amendements n°^s 503, 483, 484, 485, 504, 505 et 486 tombent.

La parole est à M. Jean-Christophe Lagarde, pour soutenir l’amendement n° 487.

M. Jean-Christophe Lagarde. Je crois comprendre que l’amendement n° 89 rectifié a été adopté en l’état, sans la modification que j’avais suggérée. Cela signifie que mon amendement n° 487 devient inutile, puisqu’il n’y aura plus, par définition, de débat contradictoire possible devant le Conseil constitutionnel.

Je retire donc cet amendement.

M. le président. L'amendement n° 487 est retiré.

Je mets aux voix l'article 26, dans la rédaction de l'amendement n° 89 rectifié.

(L'article 26, ainsi modifié, est adopté.)

Article 27

M. le président. Sur l’article 27, je suis saisi d’un amendement n° 140.

La parole est à M. Daniel Garrigue, pour le soutenir.

M. Daniel Garrigue. Cet amendement tend à remettre un peu d’ordre dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel et à rappeler quelle est sa véritable mission. Il ne s’agit pas de revenir sur l’ensemble de cette jurisprudence, même s’il est vrai que le Conseil a progressivement élargi le champ des mesures sur lesquelles il se prononce : à savoir l’ensemble du bloc de constitutionnalité. Il n’y a certes pas de raison qu’il se situe, à cet égard, en retrait par rapport à la Cour européenne des droits de l’homme ou à la Cour de justice européenne, qui a elle-même dégagé un certain nombre de principes généraux du droit. Cela étant, la jurisprudence constitutionnelle doit se déterminer en fonction des règles ou des principes généraux. Or, trop souvent, le Conseil a eu tendance à développer des jurisprudences complexes et quelque peu confuses. Je pense en particulier à un certain nombre de décisions récentes en matière de législation pénale ou fiscale qui ne présentent vraiment pas un caractère d’évidence reconnu par tous.

J’ai, ce matin, donné un exemple lors du débat sur l’exception d’inconstitutionnalité : le Conseil constitutionnel s’est donné lui-même le pouvoir de déclarer non constitutionnelles des lois déjà promulguées, ce qui n’avait jamais été prévu par la Constitution jusqu’à la présente révision. Il est important de soulever ce problème grave alors que vient d’être créée l’exception d’inconstitutionnalité. En effet, le Conseil constitutionnel sera amené à reprendre tout un ensemble de dispositions adoptées bien avant que ses jurisprudences n’aient vu le jour. Et même si ses membres voulaient revenir sur cette tendance à extrapoler et à aller plus loin que ce que devrait normalement permettre la Constitution, ils seraient prisonniers des jurisprudences de leurs prédécesseurs.

Il est donc essentiel de donner un signal au Conseil constitutionnel en précisant que « seule une disposition manifestement et directement contraire à la Constitution doit être déclarée inconstitutionnelle ». « Directement » tombe sous le sens. Et de nombreux anciens membres du Conseil d’État étant entrés au Conseil constitutionnel, ils savent parfaitement ce qu’est l’erreur manifeste d’appréciation. Je pense indispensable de replacer la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur des bases plus conformes à l’esprit de la Constitution de 1958 et à l’idée que nous nous faisons des rôles respectifs du Parlement et de cette juridiction.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. Avis défavorable. Le rôle du Conseil constitutionnel nous semble assez clairement défini par l’article 61 de la Constitution.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme la garde des sceaux. Même avis.

M. Arnaud Montebourg. Le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche y est également défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 140.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 488.

M. Jean-Christophe Lagarde. Il est défendu, monsieur le président.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-Luc Warsmann , rapporteur. Avis défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme la garde des sceaux. Même avis.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 488.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 27.

(L'article 27 est adopté.)

Après l’article 27

M. le président. Je suis saisi d’un amendement n° 141, portant article additionnel après l’article 27.

La parole est à M. Daniel Garrigue, pour le soutenir.

M. Daniel Garrigue. Cet amendement tend à combattre une autre dérive du Conseil constitutionnel : la multiplication des réserves interprétatives. Il ne s’agit plus de dire si les dispositions mises en cause sont ou non contraires à la Constitution mais de faire des commentaires visant à déterminer de quelle façon la loi doit être interprétée et appliquée, D’abord, ce n’est pas conforme à la volonté du législateur. S’il n’est pas allé suffisamment loin dans la définition de certaines dispositions, c’est sa responsabilité. Ce n’est pas au Conseil constitutionnel de combler éventuellement les lacunes de la législation. Ensuite, cela limite considérablement le pouvoir d’interprétation du juge.

J’ai rappelé ce matin à propos de l’exception d’inconstitutionnalité que, dans la mesure où les réserves concernent souvent les conditions d’application des lois, la remise en question de lois plus anciennes ne portera plus seulement sur les dispositions elles-mêmes mais aussi sur les conditions dans lesquelles ces lois ont été mises en application. Je suis persuadé que si nous ne posons pas de limites, nous serons confrontés à des situations impossibles, parce que les requérants appuieront leurs recours sur les réserves interprétatives.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. Comme pour le précédent amendement de M. Garrigue, avis défavorable. La rédaction de l’article 61 nous semble suffisamment claire.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme la garde des sceaux. Défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 141.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi d’un amendement n° 521.

La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec, pour le soutenir.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Nous allons, à l’article suivant, aborder le débat sur l’article 65 de la Constitution, qui concerne le Conseil supérieur de la magistrature. Nous vous proposons au préalable de rectifier l’article 64. Sinon, notre travail sera imparfait.

Inséré dans le titre VIII « De l’autorité judiciaire », l’article 65 détermine l’ensemble des modalités d’organisation et de fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature. L’article 64, lui, prévoit que le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire, qu’il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature, qu’une loi organique porte statut des magistrats et que les magistrats du siège sont inamovibles.

Tous les amendements, qu’ils soient proposés par le Gouvernement, par le rapporteur ou par un certain nombre d’entre nous de part et d’autre de l’hémicycle, écartent le Président de la République du Conseil supérieur de la magistrature. Ils tendent ainsi à renforcer l’autonomie de l’autorité judiciaire vis-à-vis du pouvoir exécutif, auquel appartient le Président de la République.

Il faut aller au bout des conséquences juridiques et institutionnelles d’un tel retrait en consacrant l’idée que c’est bien le Conseil supérieur de la magistrature qui est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. On voit mal, en effet, comment un élément substantiel du pouvoir exécutif pourrait garantir l’indépendance de l’autorité judiciaire, dont il est distinct. C’est une contradiction qui préexistait dans la Constitution de 1958 mais qui serait aggravée par la nouvelle composition du Conseil supérieur de la magistrature que nous suggérons tous.

C’est donc bien au Conseil supérieur de la magistrature d’être garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire et, quelle que soit la formule que l’on retienne, sa composition – magistrats et personnalités qualifiées –, son organisation interne, avec la séparation du siège et du parquet, et les diverses compétences qui lui seront confiées, notamment en matière disciplinaire, lui permettront d’exercer désormais cette responsabilité.

Si nous voulons réformer l’article 65, il faut d’abord réformer l’article 64 et faire constitutionnellement du Conseil supérieur de la magistrature le garant de l’autorité judiciaire. Et si l’on modifie ainsi le premier alinéa de l’article 64, il faut du même coup supprimer le deuxième, selon lequel le Président de la République est assisté dans l’exercice de cette responsabilité par le Conseil supérieur de la magistrature.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. Effectivement, monsieur Le Bouillonnec, tant le Gouvernement que la commission ou le groupe socialiste proposent que le Conseil supérieur de la magistrature ne soit plus présidé par le Président de la République, mais je n’en tire pas les mêmes conclusions que vous au sujet de l’article 64.

Même s’il ne préside plus le CSM, le Président de la République sera toujours l’autorité de nomination de l’ensemble des magistrats de l’ordre judiciaire et il lui sera toujours possible de demander au Conseil des avis sur toute question relative à la justice. Il me paraît donc nécessaire que la Constitution laisse au Président de la République son rôle de garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire, et je suis défavorable à cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme la garde des sceaux. Défavorable. Aux termes de l’article 5 de la Constitution, le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il est donc le garant des principes contenus dans la Constitution. L’indépendance de l’autorité judiciaire y étant inscrite, il est cohérent que le Président en reste le garant.

M. le président. La parole est à M. Arnaud Montebourg.

M. Arnaud Montebourg. Nous avons un désaccord politique sur la place de la justice dans l’ordonnancement constitutionnel. D’une certaine manière, nous revenons aux déclarations du général de Gaulle en 1964 : il n’est pas d’autorité, qu’elle soit militaire, civile ou judiciaire, qui ne découle de la seule qui soit revêtue de la légitimité, celle du Président de la République. Il n’avait pas encore osé ajouter « parlementaire ».

On voit bien que notre désaccord porte sur la réalité de la séparation des pouvoirs. Soit les pouvoirs sont séparés, peuvent s’équilibrer et, parfois, se contredire, soit il y a confusion. Le fait que le Conseil supérieur de la magistrature que vous allez nous proposer, madame la ministre, allie les inconvénients de la politisation et d’une forme de corporatisme pose d’ailleurs le problème de l’émergence d’un organe de régulation de la justice qui permette aux citoyens d’accorder à celle-ci leur confiance, qui propose aux justiciables, comme à la société tout entière, des mécanismes de régulation, en termes de responsabilité notamment, ainsi que des mécanismes d’indépendance permettant de détacher, assez nettement pour que ce puisse être crédible, les intérêts partisans de l’exécutif des intérêts de la justice.

Dire que le Président de la République doit rester le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire, alors que le Président gouverne, il y a là une confusion inacceptable. Plus le Président, dans sa pratique, entendra capter de nouveaux pouvoirs gouvernementaux, et c’est le cas dans ce texte pour partie, plus il sera inacceptable qu’il prétende être l’arbitre au-dessus de ses propres intérêts.

Il y a conflit d’intérêts et nous n’acceptons pas que, dans cette réforme constitutionnelle qui permet un certain nombre d’avancées sur le terrain de la séparation des pouvoirs entre Gouvernement et Parlement, se produise presque un recul par rapport à ce que nous espérions dans les rapports entre l’exécutif et le troisième pouvoir, que nous nommons justice.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 521.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Article 28

M. le président. La parole est à M. François de Rugy, inscrit sur l’article.

M. François de Rugy. Il y a des débats, y compris d’ailleurs parmi les magistrats et leurs représentants, sur la composition du Conseil supérieur de la magistrature. Doit-il être ou non majoritairement composé de magistrats ? C’est une question difficile, mais la réponse apportée par l’article 28 n’est pas satisfaisante, parce que l’indépendance du Conseil supérieur de la magistrature, et donc indirectement du pouvoir judiciaire, est tout de même écornée par le fait que soient nommées deux personnalités par le Président de la République, deux par le président de l’Assemblée et deux par le président du Sénat.

Je sais que l’article 13 exigera l’avis d’une commission pour ces nominations, mais il n’y a aucune garantie de pluralisme. On voit bien qu’il serait possible, dans le contexte actuel, d’avoir des nominations très marquées politiquement, très monocolores, avec ce mode de désignation par trois responsables politiques qui appartiennent au même parti.

C’est un problème qui n’est absolument pas réglé, sur lequel nous n’avons absolument aucune garantie dans la rédaction actuelle. Le risque de politisation de la nomination des membres du Conseil supérieur de la magistrature est tout de même réel et une telle politisation est inquiétante, surtout dans le contexte actuel, et en tout cas depuis que Nicolas Sarkozy a été élu Président de la République, lui qui manifeste une certaine volonté de reprendre en main l’institution judiciaire et de la mettre au pas.

Au manque de garanties dans le texte s’ajoutent donc les inquiétudes que suscite la pratique actuelle, et on peut se demander si, finalement, cette proposition ne s’inscrit pas dans un mouvement plus large de défiance à l’égard du pouvoir judiciaire, défiance exprimée de façon ouverte par le Président de la République depuis qu’il exerce ses fonctions, et pas simplement quand il était candidat. Il avait alors tenu des propos assez graves sur l’indépendance des juges dans l’accomplissement de leur mission.

Bref, dans la mesure où le Conseil supérieur de la magistrature joue un grand rôle dans la gestion des nominations et des carrières, une telle architecture nous inquiète énormément. Dans les autres pays d’Europe, d’ailleurs, les organismes correspondants sont majoritairement composés de magistrats, et on peut regretter la solution qui a été choisie.

M. le président. La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. L’article 28, qui revisite la composition du Conseil supérieur de la magistrature, a été au cœur d’une réflexion fondamentale non seulement des autorités judiciaires, mais aussi de la commission. Notre travail a connu deux étapes : nous avons d’abord examiné le texte du projet de loi, puis l’amendement du rapporteur, M. Warsmann, qui répond à certaines des critiques que nous formulons à l’égard du texte. Enfin, le Gouvernement a déposé un ultime amendement, qui appelle de notre part certaines observations.

La réforme du Conseil supérieur de la magistrature doit concilier deux principes : les modalités de désignation et de fonctionnement du Conseil doivent être propres à garantir l’indépendance de la justice, tout en évitant toute tentation de corporatisme, dont on a dit qu’il était de nature à porter atteinte au rôle du Conseil supérieur.

J’ai rappelé lors de mon intervention dans la discussion générale qu’à ces deux objectifs s’ajoutait l’exigence de rétablir le lien de confiance entre la magistrature, le monde judiciaire et les citoyens, mais aussi entre l’exécutif, plus globalement le politique, et l’autorité judiciaire. C’est toute la difficulté, mais c’est le chemin constitutionnel nécessaire vers un État démocratique, qui impose à l’autorité exécutive tout autant qu’au pouvoir législatif de reconnaître la place de l’autorité judiciaire. C’est dire que la première démarche est sans nul doute de construire des organes, en l’espèce le Conseil supérieur de la magistrature, qui contribuent à cette approche commune des institutions républicaines.

La composition du conseil, les compétences qu’il doit assumer, les modalités de désignation de ses membres, sont au cœur de cet enjeu de rétablissement de la confiance. Il est évident que si on laisse la désignation des magistrats à la discrétion du pouvoir politique, on reste dans une relation déséquilibrée, et c’est à quoi nos propositions vont tenter de remédier. Mais un Conseil composé exclusivement de magistrats serait également un élément de déséquilibre. De la même façon, il n’est pas acceptable que le pouvoir disciplinaire ne relève que du politique.

Tels sont les paramètres qui doivent être pris en compte dans l’élaboration d’un Conseil supérieur de la magistrature apte à jouer son rôle au cœur d’institutions qui lui reconnaissent ses responsabilités dans un cadre républicain.

Nous avons proposé des pistes que nous soumettrons à la discussion par le biais de nos amendements. Elles concernent notamment la parité entre magistrats et non-magistrats ; le problème de la distinction de deux formations, l’une compétente à l’égard des magistrats du siège, l’autre à l’égard des magistrats du parquet ; les nominations, afin que leurs modalités n’en fassent pas l’expression de la seule volonté du pouvoir politique ; la présidence des deux formations, par le premier président de la Cour de cassation pour le siège et par le procureur général près la Cour de cassation pour le parquet.

Nous proposerons également que le Conseil puisse se réunir en séance plénière pour aborder certaines questions – à cet égard, le dernier amendement du Gouvernement est très en retrait par rapport à ce qui a été proposé en commission. Le président de la formation plénière devra bien entendu être élu par l’ensemble des membres du Conseil.

Tels sont les sujets que nous devons impérieusement aborder. Ce ne sont pas de simples détails. Il ne s’agit pas pour nous de défendre un corporatisme ou d’affaiblir le rôle de l’exécutif, notamment dans la conduite de la politique pénale. Ce rôle est d’autant moins contestable qu’il est depuis quatre ans inscrit dans la loi, qui affirme que le garde des sceaux assure, à travers l’autorité qu’il exerce sur le parquet, la conduite de la politique pénale. Cette responsabilité ne peut lui être déniée et nous ne la mettons pas en cause.

En revanche, il est indubitable que le statut des magistrats, leur carrière, les conditions de leur nomination et leur régime disciplinaire ont donné lieu à des polémiques, particulièrement ces derniers mois, qui pourraient largement être évitées si le Conseil supérieur de la magistrature était doté des moyens d’apaiser ces tensions.

M. le président. Monsieur Le Bouillonnec, vous avez largement dépassé votre temps de parole.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. J’en conviens, et nous reviendrons sur ces différents points en examinant les amendements.

Notre objectif majeur est le rétablissement de la place de l’autorité judiciaire et la reconnaissance de cette place par les acteurs institutionnels que sont le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.

M. le président. Il faut vraiment conclure.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec . Je terminerai en attirant votre attention sur le fait que nous sommes regardés par les magistrats et tous les professionnels de la justice, qui attendent que nous concrétisions notre volonté de replacer l’autorité judiciaire au cœur des libertés individuelles et de notre démocratie.

M. le président. La parole est à M. Arnaud Montebourg.

M. Arnaud Montebourg. Nous abordons la question sensible, et beaucoup plus centrale qu’on ne le croit, du troisième pouvoir, de sa place dans les institutions et de ses rapports avec les deux autres, notamment avec le plus puissant et le plus éminent dans la V^e République, le pouvoir exécutif, Président de la République et Gouvernement.

Nous avons, tout au long des débats, multiplié les objections à l’égard de l’article 28 : nous ne pouvons pas, sous prétexte de lutter contre le corporatisme, assumer la politisation de cet organe. Substituer l’un à l’autre serait à nos yeux tomber de Charybde en Scylla. Nous acceptons en revanche de chercher une solution commune pour éviter ces deux écueils. Lutter contre le corporatisme est une nécessité universelle, dont nous ne devons d’ailleurs pas nous exempter nous-mêmes. Lutter contre une politisation excessive est une garantie que nous devons offrir à la société tout entière.

Nous considérons que le compte n’y est pas dans le projet de loi constitutionnelle. Les magistrats seront en minorité au CSM, en violation des recommandations de l’Union et des textes européens, qui condamnent la mise en minorité des magistrats au sein des instances supérieures de la magistrature. Nous considérons, avec les organisations syndicales de magistrats, que c’est un moyen de mettre les magistrats sous tutelle.

Comme si le fait que les magistrats disposent au moins de la parité au sein du Conseil pouvait aggraver le corporatisme ! Tous ceux qui sont venus expliquer à la commission des lois ce qu’était la pratique du CSM, tant en matière déontologique qu’en ce qui concerne l’exercice du pouvoir de nomination ont montré que cela ne fonctionnait pas comme on l’imaginait. Les majorités se font selon les sensibilités ou les questions en débat, indépendamment de l’appartenance ou non au corps des magistrats.

Aucun autre État européen n’a organisé la mise en minorité des magistrats dans l’instance de régulation de la justice : au pire, la composition en est paritaire. On nous demande donc d’accepter une double exception : une infraction à l’égard des textes et recommandations européens, et une exception au regard de la pratique de la quasi-totalité des pays de l’Union.

En France même, mes chers collègues, y a-t-il un seul corps dont l’instance disciplinaire compterait une minorité de membres du corps ? Ce n’est le cas ni pour les médecins, ni pour les avocats. La Cour de justice de la République, qui doit juger des responsables publics dotés de la légitimité élective, est majoritairement composée de parlementaires. Les membres du Conseil d’État gèrent leur carrière et assurent leur discipline eux-mêmes. Le Conseil supérieur de la Cour des comptes, chargé de la discipline des magistrats financiers, est en majorité composé de magistrats de la Cour, etc.

Il n’y a pas un seul corps auquel nous aurions, nous, législateurs, osé imposer une instance disciplinaire où ses membres seraient en minorité. Et voilà que les constituants décideraient de le faire pour les magistrats ! Ce serait une grave erreur, et je voudrais vous convaincre, monsieur le rapporteur et madame la ministre, de renoncer à ce qui est compris, à juste titre, comme une humiliation.

M. Manuel Valls. Mme la ministre est convaincue !

M. Arnaud Montebourg. Nous jugeons également inacceptable la procédure de nomination des personnalités qualifiées, c’est-à-dire celles qui ne sont pas des magistrats.

L’article 28 renvoie au dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution, introduit par ce projet de loi, qui prévoit qu’une commission issue du Sénat et de l’Assemblée peut s’opposer, à la majorité des trois cinquièmes, à une nomination du Président de la République. La discussion nous a permis de prouver que cela ne constituait pas une garantie contre la politisation excessive desdites nominations. Ce dispositif sera peut-être un progrès en ce que nous pourrons discuter ces nominations, mais il ne suffira pas à briser la force du fait majoritaire, et aucune dénégation ou déclaration du contraire ne pourrait apaiser nos craintes.

Troisièmement, s’agissant des nominations des magistrats du parquet, le texte n’impose pas l’avis conforme du CSM, que nous avions défendu en notre temps, avec Élisabeth Guigou et Marylise Lebranchu. C’est en effet une des garanties, non pas de l’indépendance, mais de l’autonomie des parquets, et de la protection de leur statut juridique. Je tiens à souligner que c’est un point de désaccord entre vous et nous.

Je finirai par cette extravagance : l’article maintient la présence du garde des sceaux dans les murs du Conseil supérieur de la magistrature. Mais pour y faire quoi ? Pour noter les interventions des membres, pour s’assurer de leur politisation excessive ? La pratique actuelle du pouvoir a sur beaucoup de points fait l’objet de critiques extrêmement sévères de la part des organisations de magistrats, et même de nombreuses associations qui veillent au bon fonctionnement de la justice.

M. le président. Monsieur Montebourg, il faut en arriver à votre conclusion.

M. Arnaud Montebourg. J’y viens, monsieur le président, mais c’est une affaire grave.

M. le président. C’est pourquoi je vous ai déjà laissé dépasser votre temps de parole.

M. Arnaud Montebourg. Vous ne le regretterez pas (Sourires), car cela m’aura permis de dire beaucoup de choses qu’il ne sera pas nécessaire de répéter.

La présence du garde des sceaux dans les couloirs du Conseil supérieur de la magistrature est une avanie. C’est en tant qu’autorité extérieure que le garde des sceaux est doté de pouvoirs de saisine, de proposition, d’exécution. Mais s’il dispose de tous ces pouvoirs, il ne peut pas en plus avoir le droit de venir y farfouiller pour savoir ce qui s’y dit et s’y passe, et continuer ainsi à régner sur les nominations. Nous nous y opposons formellement, et nous nous disposons à détailler cette question à travers une série de sous-amendements stratégiques, de manière à ce que chacun ici prenne ses responsabilités.

Enfin, et c’est le plus grave défaut de l’article, le CSM ne pourra pas se réunir en séance plénière. Le projet de loi divise en effet l’instance supérieure de la magistrature en deux CSM, l’un compétent pour le parquet, l’autre pour le siège. Ce n’est pas sans rappeler la stratégie de Bonaparte démantelant le pouvoir législatif en quatre organes pour éviter qu’il ne soit trop puissant : l’un rédigeait les projets, le deuxième discutait les amendements, le troisième votait, et le quatrième priait peut-être le Premier consul d’imaginer la suite. Il y avait quatre chambres pour qu’il n’y ait pas de Parlement !

De même, on prévoit ici deux conseils supérieurs de la magistrature pour qu’il n’y en ait aucun. À cet égard, madame la ministre, nous avons besoin que vous nous apportiez tous les apaisements sur l’évolution de votre doctrine en quelques semaines de discussion avec la commission.

Pour le reste, vous le voyez, tous ces désaccords sont d’ordre politique. Cet article a été signalé d’emblée comme l’un des points sur lesquels portaient nos exigences et je vous remercie d’y avoir prêté une certaine attention. Le rapporteur a présenté des amendements très constructifs qui, s’ils ne nous donnent pas entièrement satisfaction, ont le mérite de faire progresser la cause de l’indépendance de la justice – qui, vous l’avez compris, est loin d’avoir abouti. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)

M. le président. La parole est à Mme Élisabeth Guigou.

Mme Élisabeth Guigou. Je tiens à souligner à mon tour l’importance de la question que nous abordons. L’indépendance de la justice est d’abord, en effet, l’une des garanties de la démocratie, car nous savons depuis Montesquieu qu’il n’y a pas de démocratie sans qu’en face de tout pouvoir existe un contre-pouvoir.

Mais, l’indépendance de la justice n’est pas seulement l’assise de l’un des piliers de la République, elle vise aussi à garantir à l’ensemble de nos concitoyens que la justice sera égale pour tous et que, quoi qu’en dise La Fontaine, on ne sera pas jugé différemment selon que l’on sera puissant ou misérable. Aussi est-il essentiel que, d’une part, la composition du Conseil supérieur de la magistrature et, d’autre part, les pouvoirs qui lui sont dévolus garantissent cette indépendance.

Sur le premier point, madame la garde des sceaux, le projet que vous nous présentez témoigne d’un progrès, car le Président de la République ne préside plus le Conseil supérieur de la magistrature. La disparition de cette survivance est un pas vers la garantie de l’indépendance de l’autorité judiciaire. J’avais cependant souligné dans la discussion générale que votre projet entraînait par là même la disparition de la formation plénière du CSM. Or cette formation, qui rassemblait celle des magistrats du siège et celle des magistrats du parquet, jouait un rôle essentiel car, en favorisant une vue transversale de tout ce qui intéresse l’organisation de la justice – qu’il s’agisse de la déontologie, essentielle pour éviter le corporatisme, de l’organisation des tribunaux ou de l’examen des moyens qui leur sont attribués, elle garantissait l’unité de la justice, au-delà de la distinction entre siège et parquet.

Le Premier ministre a bien voulu, dans sa réponse à la discussion générale, se déclarer favorable à la restauration de la formation plénière. Mais le problème est de savoir qui la présidera.

M. René Dosière . Bien sûr !

Mme Élisabeth Guigou. Il nous semblerait de meilleure gouvernance d’en confier la présidence à l’une des personnalités du CSM qui ne seront pas issues de la magistrature. En effet, bien que nous ayons toute confiance dans le premier président de la Cour de Cassation, qui a autorité sur les magistrats du siège, et dans le procureur général près la Cour de Cassation, qui a autorité sur le parquet, ces hauts magistrats sont très accaparés par leurs fonctions.

De surcroît, il importe de préserver la faculté du Conseil supérieur de la magistrature de se saisir lui-même, faute de quoi il resterait encadré par le pouvoir exécutif, et de décider également de la publication de ses avis.

Comme l’ont souligné Jean-Yves Le Bouillonnec et Arnaud Montebourg, la parité entre magistrats et personnalités qualifiées doit être assurée, en particulier – mais pas seulement – pour la formation disciplinaire, car on ne comprendrait pas qu’à la différence de tous les autres, la magistrature soit le seul corps qui ne juge pas ses pairs.

Enfin, au-delà de la composition du Conseil supérieur de la magistrature, à propos de laquelle nous proposerons plusieurs sous-amendements quoique le rapporteur ait bien voulu se rapprocher de notre position, il est un sujet que, malgré son importance, vous n’abordez pas dans votre projet de réforme, celui des pouvoirs du CSM. Compétent pour la nomination de tous les magistrats de France, le CSM propose celle des plus hauts magistrats et doit rendre un avis conforme sur celle des autres magistrats du siège, ce qui signifie que le garde des sceaux doit obtenir son accord. Mais, pour ce qui concerne la nomination des magistrats du parquet, le texte qui nous est soumis en reste à la situation actuelle, qui consiste à nommer en conseil des ministres, comme les préfets, les procureurs généraux près les cours d’appel et à nommer les procureurs sur avis simple du Conseil supérieur de la magistrature. Vous vous laissez ainsi, madame la garde des sceaux, la possibilité de passer outre à un avis négatif du Conseil, comme vous l’avez fait à de multiples reprises depuis que vous êtes en fonction. Cela ne nous semble ni de bonne politique, ni de nature à garantir l’indépendance de la justice.

Je rappelle que l’Assemblée et le Sénat avaient voté en 1998 une réforme qui allait dans le sens de la généralisation de l’avis conforme pour la nomination de tous les magistrats, y compris les procureurs. Nous insistons pour qu’il soit procédé à cette réforme importante, car il nous paraît inconcevable que le Gouvernement imagine de déroger au respect de l’indépendance de la justice en se réservant le droit de faire pression sur les magistrats du parquet par le biais de leur déroulement de carrière et en continuant à leur donner des instructions.

M. le président. Je vous prie de conclure.

Mme Élisabeth Guigou. J’ai terminé, monsieur le président, mais cette exigence démocratique méritait bien quelques développements. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)

M. le président. C’est précisément pourquoi je vous ai laissé vous exprimer plus longtemps qu’il n’était prévu.

La parole est à M. Claude Goasguen.

M. Claude Goasguen. J’ai écouté avec beaucoup d’attention les propos de M. Montebourg comme je l’avais fait pour les débats de la commission des lois. Celle-ci a réalisé un travail remarquable qui montre que, nonobstant l’intervention de Mme Guigou, à laquelle je reviendrai, il est possible de parvenir à une analyse commune des relations entre les pouvoirs dans la V^e République.

On dit souvent que la tradition institutionnelle française se fonde sur la notion d’indépendance. Vous savez cependant, chers collègues, qu’en France – dans la lignée de Montesquieu – notre conception de la séparation des pouvoirs ne s’est jamais totalement identifiée à la version américaine, laquelle repose en effet sur la notion de pouvoirs et de contre-pouvoirs : les checks and balances. La France n’a pas suivi ce modèle et notre tradition juridique n’est pas aussi systématique que l’image qu’on vient de nous en donner.

Nous n’en tenons pas moins à assurer au mieux l’indépendance de la magistrature. Et force est de reconnaître que, de ce point de vue, les amendements de notre rapporteur, qui a fait un excellent travail…

M. Arnaud Montebourg. Un beau travail, c’est vrai !

M. Claude Goasguen. …dont je tiens à le remercier, permettent d’envisager avec sérénité, en attendant de nouvelles réformes qui la modifieront encore, la relation entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif. Vous conviendrez que ce n’a pas toujours été le cas dans les années 70, 80 ou 90 – quelles que fussent d’ailleurs la nature du régime et la personne du Président de République. Les atteintes portées par l’exécutif à la magistrature allaient bon train et il ne faut donc pas caricaturer en prétendant qu’il y aurait eu un bon et un mauvais côté.

M. Arnaud Montebourg. Vous avez raison, mon cher collègue : c’est systémique !

M. Claude Goasguen. Systémique, en effet, et les propositions formulées à cet égard sont intéressantes, bien que j’eusse personnellement préféré une réforme plus profonde de la magistrature : le vieux débat qui nous oppose sur la procédure inquisitoire et la procédure accusatoire n’est pas clos.

En revanche, madame Guigou, le débat sur l’indépendance du parquet est bien clos, car nous avons sauvé notre système juridique en refusant la proposition conjointe du Président de la République de l’époque, qui en a avait pris l’initiative, et du Gouvernement, qui l’avait suivi. Cette mesure se serait traduite par l’instauration d’un véritable corporatisme de la magistrature, que nous tenons à éviter et qui est tout aussi nocif, reconnaissez-le, que l’atteinte que l’exécutif peut porter au judiciaire. Nous avons donc exclu que le corporatisme des magistrats puisse s’exercer, chez les magistrats du siège comme du parquet. N’y revenons plus, car c’est la tradition française et c’est une bonne tradition.

Mme Élisabeth Guigou. Nous y reviendrons quand même, ne vous en déplaise !

M. Claude Goasguen. La question a été réglée. Au demeurant, ce sujet n’est pas véritablement au centre du débat.

Mme Élisabeth Guigou. Il devrait l’être !

M. Claude Goasguen. Il ne l’est plus et je constate que, même dans vos rangs, il l’est de moins en moins. (Rires sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

Mme Élisabeth Guigou. Les majorités changent !

M. Claude Goasguen. Certes, madame Guigou, cette idée nocive était majoritaire chez vous dans les années 90, mais j’ai le sentiment que les années 2000 l’ont frappée de caducité.

Mme Élisabeth Guigou. Méfiez-vous des années 2010 !

M. le président. Seul M. Goasguen a la parole.

M. Claude Goasguen. Parlez-en à vos collègues assis derrière vous, qui manifestent par de curieux mouvements une certaine désapprobation envers vos propos. (Mme Élisabeth Guigou se lève et remonte de quelques travées pour se placer derrière ses collègues. – Rires.) Je vous les dénonce lâchement, pardonnez-moi cette petite vacherie ! (Sourires.)

M. le président. Veuillez vous acheminer vers votre conclusion, monsieur Goasguen.

M. Claude Goasguen. J’y viens, monsieur le président.

Dans ce climat, monsieur le rapporteur, il faut être attentif à ce que les magistrats pensent du texte. Pour être avocat et pour fréquenter le milieu judiciaire, je puis vous dire que les magistrats, qui constituent un milieu sensible, habitué à voir respecter son autonomie, ont été choqués par cette composition des formations du CSM, qui tend à les mettre en minorité. Le sujet, au demeurant, n’est pas si épineux car, compte tenu de la compétence de ces sections et de la manière dont sont rédigés les amendements, l’équilibre que vous avez su trouver avec la commission des lois pourrait peut-être s’accompagner d’un effort en ce domaine, afin de nous épargner une situation politiquement caricaturale : on voit déjà, en effet, comment la presse présentera la protestation des magistrats qui déplorent d’être minoritaires dans des sections du CSM dotées de peu de pouvoir.

Puisque nous avons fait, me semble-t-il, l’essentiel du chemin, il pourrait valoir la peine de discuter du peu qu’il nous reste à faire, afin d’éviter une polémique superflue.

M. le président. La parole est à M. François Bayrou.

M. François Bayrou. On voit bien que la composition du Conseil supérieur de la magistrature a une grande importance symbolique, même s’il n’est pas certain que, mécaniquement, la question soit essentielle. Les auditions auxquelles a procédé la commission des lois ont en effet montré qu’il était simpliste de croire que c’était par corps que se prenaient les décisions au sein du Conseil supérieur de la magistrature : cela ne fonctionne pas du tout ainsi. Il faut néanmoins mesurer le choc symbolique que représente, pour l’ensemble de ceux qui participent à l’œuvre de justice, la mise en minorité volontaire des magistrats au sein du Conseil supérieur de la magistrature. Ils y voient une suspicion développée à leur endroit. Deux éléments au moins devraient nous amener à réfléchir sur ce point.

D’abord, lorsque l’Union européenne donne des directives aux pays qui souhaitent la rejoindre, dont certaines portent sur la composition de leurs organes de régulation et de discipline concernant la justice, elle leur demande que les magistrats y soient majoritaires.

Ensuite, comme l’a rappelé en particulier Arnaud Montebourg, dans notre République, tous les autres corps de régulation et de discipline comportent une majorité de membres ayant la même expérience professionnelle que ceux à l’égard desquels ils vont exercer leurs pouvoirs de gestion et de justice.

C’est la raison pour laquelle je défends l’idée que la parité entre les magistrats et ceux qui sont censés représenter la société au sens large constitue le bon équilibre. Je tiens à rappeler qu’une telle parité existe dans plusieurs pays de l’Union européenne. De ce point de vue, nous ferions un pas en avant qui, dans l’ordre symbolique, signifierait que nous écartons toute suspicion à l’égard des magistrats. Cela me paraît essentiel.

Par ailleurs, je souhaite moi aussi qu’on revienne à la formation plénière, même si, à la différence de Mme Guigou, je considère que la présidence par le premier président de la Cour de cassation peut après tout être utile. Il n’est pas nécessaire d’aller chercher à l’extérieur de la magistrature la personnalité qui exercera cette présidence.

M. le président. La parole est à Mme la garde des sceaux.

Mme la garde des sceaux. Monsieur le président, mesdames, messieurs les députés, il est vrai que l’article 28 est fondamental parce qu’il changera les modalités de fonctionnement d’un pilier de notre État de droit : la justice.

Le Conseil supérieur de la magistrature joue un rôle déterminant dans la carrière des magistrats. Il est aujourd’hui critiqué sur deux terrains, tout le monde le reconnaît : on lui reproche d’être présidé par le Président de la République ou par le garde des sceaux, ce qui fait peser sur lui un soupçon de dépendance à l’égard du pouvoir exécutif ; on lui reproche également d’être composé majoritairement de magistrats, et il prête ainsi le flanc aux critiques de corporatisme et d’immobilisme. Cela alimente la méfiance des Français à l’encontre de leur justice. Toutes les études d’opinion le montrent.

Nous proposons que le CSM ne soit plus présidé par le Président de la République ni par le garde des sceaux, mais par les deux plus hauts magistrats de France. Nous proposons aussi que son avis soit sollicité pour la nomination de tous les magistrats du parquet, y compris les procureurs généraux – ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

À ce propos, vous dites, madame Guigou, que je suis passée outre à de nombreux avis du CSM. C’est faux : à peine quelques-uns. Et en cinq ans, au cours de la dernière législature, c’est à peine 1 % des avis qui n’ont pas été suivis.

M. Arnaud Montebourg. Notre chiffre est de vingt-sept avis non suivis sur cinq ans ; c’est énorme, madame la garde des sceaux ! Et dans des parquets sensibles. C’est inacceptable !

Mme la garde des sceaux. Pour ce qui me concerne, c’est 1,7 %...

M. Arnaud Montebourg. Vous n’êtes pas personnellement en cause, mais le pouvoir politique a outrepassé ses droits !

Mme la garde des sceaux. Monsieur Montebourg, je vous ai écouté et je vous prie de faire de même : pour les nominations de parquetiers il n’y a que six avis que je n’ai pas suivis, soit 1,7 %.

Mme Élisabeth Guigou. C’est six de trop !

Mme la garde des sceaux. Il faut tenir compte du grand nombre de nominations. Il faut aussi se demander pourquoi la chancellerie passe outre à un avis du CSM : le plus souvent, ce n’est pas pour des raisons de compétence mais à cause de l’inadaptation à la fonction proposée. Il faut savoir le reconnaître.

Enfin, pour que le CSM soit plus ouvert, nous proposons d’y intégrer huit personnalités extérieures, qui siégeront au côté de sept magistrats de l’ordre judiciaire. Si vous le permettez, monsieur Montebourg, je tiens à corriger ce que vous avez dit : dans la plupart des pays d’Europe qui nous sont comparables, les textes ne prévoient pas que les magistrats soient majoritaires au sein des instances qui proposent leur évolution de carrière. Vous avez dit tout à l’heure que nous étions les seuls à le prévoir. C’est faux.

M. Arnaud Montebourg. Nous allons vous démentir, madame la ministre !

Mme la garde des sceaux. Je vous répète que c’est faux. Ainsi, ils ne sont pas majoritaires au Royaume-Uni, en Belgique, en Suède, au Danemark, au Portugal, et dans certains Länder allemands. Certes, ils sont majoritaires dans trois pays : l’Espagne, l’Italie et les Pays-Bas ; mais, pour ce qui concerne le Luxembourg ou la Pologne, les instances où les magistrats sont majoritaires ne disposent que d’un pouvoir consultatif, elles n’ont absolument pas les mêmes prérogatives que le CSM.

Il n’est pas sain que les magistrats donnent l’impression de s’autogérer. C’est pourquoi nous devons absolument garantir l’indépendance de la justice, mais sans autogestion ni repli sur soi. L’indépendance de la justice doit aller de pair avec l’ouverture et la nécessité de rendre compte de son action. Je vous rappelle d’ailleurs, madame Guigou, que votre projet, en 1998, rendait les magistrats minoritaires au sein du CSM puisque vous proposiez qu’ils ne soient que dix sur les vingt et un membres.

Mme Élisabeth Guigou. Le projet avait reçu un avis favorable du Conseil d’État !

Mme la garde des sceaux. Le rapport de la commission parlementaire d’enquête sur l’affaire d’Outreau et les programmes des deux candidats au second tour de l’élection présidentielle partageaient l’idée, retenue par le comité Balladur, que les magistrats ne peuvent être majoritaires au sein de la formation qui décide ou débat de leur nomination.

Mesdames, messieurs les députés, je sais que le projet du Gouvernement a suscité un débat au sein de la commission des lois. Votre commission a fait des propositions et, dans l’esprit de dialogue qui nous anime tous, le Gouvernement souhaite en tenir compte. Je présenterai donc tout à l’heure un amendement qui répond à trois de vos préoccupations.

D’abord, nous n’avons pas supprimé la formation plénière, puisqu’elle n’existait que dans les faits et n’était pas inscrite dans la Constitution. Nous sommes d’accord pour l’y inscrire,...

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. Très bien !

Mme la garde des sceaux. …relayant ainsi le souhait des organisations de magistrats. Elle symbolisera l’unité du corps judiciaire, unité à laquelle je suis extrêmement attachée. L’amendement du Gouvernement définit les compétences de cette formation plénière : répondre aux demandes d’avis formulées par le Président de la République, se prononcer sur les questions intéressant la déontologie des magistrats, ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont l’aura saisi le garde des sceaux.

Votre deuxième préoccupation porte sur le choix des personnalités qualifiées. Le projet de loi prévoyait six personnalités qualifiées, soit deux nommées par le Président de la République, deux par le Président de l’Assemblée nationale et deux par le Président du Sénat ; à ces six personnalités s’ajoutaient un conseiller d’État, nommé par le Conseil d’État, et un avocat désigné par le Conseil national des barreaux. Mais certains ont vu dans les nominations attribuées au Président de la République et aux présidents des assemblées un risque de politisation, en dépit de l’avis qui sera donné par les commissions parlementaires et du droit de veto dont elles disposeront désormais.

La commission des lois a donc souhaité que le Président de la République et les présidents des assemblées ne nomment chacun qu’une seule personnalité qualifiée, et que siègent en outre au Conseil un professeur des universités et une personnalité choisie par le Défenseur des droits des citoyens. Le vœu du Gouvernement est d’ouvrir le CSM, absolument pas d’engendrer le soupçon. Nous nous rallions donc à la proposition de la commission. Nous vous proposons, en outre, que soit nommée une personnalité qualifiée désignée par le président du Conseil économique et social.

En réponse à votre troisième préoccupation, nous offrons au justiciable la possibilité de saisir le Conseil supérieur de la magistrature en cas de dysfonctionnement de la justice. C’est un pas extrêmement important parce que cela fait des années que l’on débat de cette question. Cette réforme permettra aux justiciables de faire valoir leurs droits sans mettre en cause les magistrats de manière inconsidérée, car l’acte de juger n’est pas anodin pour nos concitoyens.

En revanche, le Gouvernement s’écarte sur un point des propositions de la commission : nous souhaitons que la présidence des formations du siège et du parquet soit assurée respectivement par le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près la Cour de cassation. Nous proposons également que la formation plénière soit présidée par le premier président ou, en cas d’absence, par le procureur général près la Cour de cassation. Les deux plus hauts magistrats de France ont une autorité incontestable pour présider une instance composée à la fois de magistrats et de personnalités extérieures.

Voilà, mesdames, messieurs les députés, l’objet de l’amendement que le Gouvernement vous proposera d’adopter.

M. le président. Nous en venons aux amendements à l’article 28.

La parole est à M. Patrick Braouezec, pour soutenir l’amendement n° 459.

M. Patrick Braouezec. Notre amendement vise à supprimer cet article.

Madame la garde des sceaux, la Constitution de la V^eRépublique confie à la magistrature la mission de garantir les libertés individuelles. C’est notamment à ce titre que le principe de l’indépendance de la magistrature est affirmé. Faut-il rappeler ici qu’il s’agit d’un principe fondamental, sans lequel l’acte de juger devient suspect, car susceptible d’être soumis à toutes sortes de pressions. Ce principe implique que des garanties soient instituées afin que la gestion de la carrière des magistrats ne soit pas utilisée pour soumettre le juge à des contraintes autres que celles de la loi.

Or, depuis de nombreuses années, nous assistons à un accroissement du poids de la chancellerie dans la carrière des juges. Aujourd’hui, 90 % des magistrats du siège voient leur carrière dépendre directement des choix opérés par l’exécutif. Quant à ceux du parquet, le principe hiérarchique aboutit à faire dépendre du garde des sceaux la totalité des décisions administratives les concernant.

À ce constat, on peut ajouter la problématique de la composition actuelle du Conseil supérieur de la magistrature : en son sein, la hiérarchie judiciaire est manifestement surreprésentée, ce qui a généré au fil des années des réflexes corporatistes et clientélistes, très éloignés de l’intérêt du service public de la justice.

Votre réforme, comme celle des universités, se propose de réduire ou de supprimer toutes les instances censées être représentatives, c’est-à-dire composées de membres élus par leurs pairs. En supprimant l’indépendance de la justice, qui tient à peu de chose, c’est le fondement de la démocratie que vous mettrez en cause. Doit-on vous rappeler que tous les pays de l’Union européenne ont l’équivalent du CSM, et qu’il y est toujours composé d’une majorité de magistrats, conformément aux textes européens qui ont été imposés aux derniers candidats à l’adhésion ? Et nous, vieux pays de l’Union, en serions exempt ? L’exception française serait-elle de mise pour parfaire cet archaïsme ?

Nous revendiquons l’institution d’un Conseil supérieur de la magistrature rénové, disposant de moyens propres, notamment de l’inspection des services judiciaires, pour gérer l’intégralité des carrières des magistrats, du siège comme du parquet.

Nous en sommes évidemment bien loin avec cet article. Votre projet ne fait au contraire qu’affirmer une nette volonté d’affaiblir l’institution judiciaire. Madame la garde des sceaux, la révision du Conseil supérieur de la magistrature mérite un débat en soi, un débat qui remettrait tout à plat, au même titre que la réforme du préambule de la Constitution confiée à Mme Weil – que vous n’avez eu de cesse de sortir, tel un joker, au cours des débats.

C’est pourquoi nous refusons de cautionner votre réforme du CSM, sans être pour autant fermé à toute discussion ultérieure, car nous sommes profondément convaincus qu’il faudra le réformer.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. Avis défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme la garde des sceaux. Défavorable également.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 459.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi de trois amendements, n^os 506 deuxième rectification, 637 et 610 rectifié, pouvant être soumis à une discussion commune.

L’amendement n° 610 rectifié fait l’objet de vingt-trois sous-amendements.

M. le président. La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec, pour défendre l’amendement n° 506 deuxième rectification.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. L’amendement expose la manière dont mon groupe envisage de construire le nouveau CSM :

« Le Conseil supérieur de la magistrature est présidé par un de ses membres non magistrat élu par les deux formations réunies en séance plénière.

« La formation compétente à l’égard des magistrats du siège est présidée par un magistrat du siège élu en son sein. Elle comprend six magistrats du siège et un magistrat du parquet élus, un conseiller d’État désigné par l’assemblée générale du Conseil d’État, un avocat désigné par le Conseil national des barreaux ainsi que cinq personnalités n’appartenant ni au Parlement, ni à l’ordre judiciaire, ni à l’ordre administratif. Une d’entre elles est désignée par le Président de la République après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13. Deux d’entre elles sont désignées respectivement par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat après application de la même procédure. En cas de partage, le président de la formation a voix prépondérante.

« La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet est présidée par un magistrat du parquet élu en son sein. Elle comprend six magistrats du parquet et un magistrat du siège élus ainsi que le conseiller d’État, l’avocat et les cinq personnalités mentionnés à l’alinéa précédent. En cas de partage, le président de la formation a voix prépondérante.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de Cour d’appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme.

« Les magistrats du parquet sont nommés sur l’avis conforme de la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet.

« La formation compétente à l’égard des magistrats du siège et la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet statuent respectivement comme conseil de discipline des magistrats du siège et des magistrats du parquet.

« Le ministre de la justice peut être entendu à sa demande par le Conseil supérieur de la magistrature.

« Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par le garde des sceaux, par tout membre du Parlement et par tout magistrat dans les conditions fixées par une loi organique.

« Le Conseil supérieur de la magistrature peut rendre des avis publics.

« Une loi organique détermine les conditions d’application du présent article. »

Voilà dans quel cadre nous envisageons la réforme. En ce qui concerne la parité, notamment, nous nous sommes fondés sur des éléments connus et j’ai le regret, madame la garde des sceaux, de contester votre appréciation des structures existant dans les autres pays. Vous en conviendrez, il faut distinguer les pays de tradition judiciaire et institutionnelle latine de ceux qui relèvent du droit anglo-saxon. Sans cette distinction, il est impossible d’établir des comparaisons. Or, dans la majorité des conseils de ces pays, les magistrats sont majoritaires.

Mme la garde des sceaux. Mais non !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Je me permets de citer notre excellent rapporteur : « Les différents conseils de justice qui existent dans les autres pays européens sont composés soit à parité de magistrats et de non-magistrats (…), soit en majorité de magistrats. » Nous confirmons cette appréciation. En réalité, il n’y a pas d’exemple où les magistrats soient en minorité. Il existe de nombreux exemples où ils sont majoritaires ; il n’y en a aucun, j’y insiste, où ils sont minoritaires.

Passons en revue les conseils des quinze démocraties européennes que l’on peut rattacher à la tradition de droit latin : en Lituanie et à Chypre, ils sont formés exclusivement de magistrats ; en Hongrie, Bulgarie, Italie, Roumanie, Estonie, Espagne, Slovénie, Portugal et Pologne, les juges sont majoritaires ; en Belgique, à Malte et en République Slovaque, il existe une parité entre les magistrats et les personnalités extérieures.

Comme l’a évoqué le rapporteur, il existe des prescriptions fondamentales. Rappelons la recommandation du Comité des ministres des États membres du Conseil de l’Europe, en date du 13 octobre 1994 : « L’autorité compétente en matière de sélection et de carrière des juges devrait être indépendante du Gouvernement et de l’administration. Pour garantir son indépendance, des dispositions devraient être prévues pour veiller, par exemple, à ce que ses membres soient désignés par le pouvoir judiciaire et que l’autorité décide elle-même de ses propres règles de procédure. »

M. le président. Il faudrait conclure, monsieur Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Je termine avec le texte le plus récent, la Charte européenne sur le statut des juges, édictée par le Conseil de l’Europe, à Strasbourg, en juillet 1998. La Charte indique : « Pour toute décision affectant la sélection, le recrutement, la nomination, le déroulement de la carrière ou la cessation de fonction d’un juge, le statut prévoit l’intervention d’une instance indépendante du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif, au sein de laquelle siègent au moins pour moitié des juges élus par leurs pairs, suivant des modalités garantissant la représentation la plus large de ceux-ci. »

Cela signifie, madame la garde des sceaux, que dans la plupart des cas, les magistrats sont majoritaires dans leur conseil. Je crois que nous sommes unanimes à ne pas vouloir de cela. Je rejoins M. Debré, mais en formulant différemment l’une de ses remarques : il ne faudrait pas introduire une incongruité que l’on traînerait comme une casserole dans cette réforme du CSM.

M. le président. Il faut vraiment conclure !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. L’incongruité, voire la provocation à l’égard des magistrats serait d’opter pour une majorité de non-magistrats dans cette institution, au lieu d’adopter la parité. En plus, cela ne servirait à rien : tout le monde a compris que la réforme est importante mais qu’elle n’est pas le substrat de notre autorité judiciaire. Avec une petite modification pour instituer la parité et un retour à l’amendement de M. le rapporteur, nous ne serions pas loin de rétablir l’équilibre trouvé en commission des lois.

M. le président. La parole est à M. François Bayrou, pour soutenir l’amendement n° 637.

M. François Bayrou. J’ai déjà exprimé l’idée qui sous-tend cet amendement dans mon intervention sur l’article. Comme M. Le Bouillonnec, je considère qu’un pas en direction de la parité serait un geste symbolique susceptible d’écarter toute suspicion à l’égard des magistrats.

Madame la garde des sceaux, je vous ai entendue dire qu’un soupçon de corporatisme éloigne l’opinion publique des magistrats, parce que le CSM joue un rôle très important dans l’évolution des carrières, d’où la nécessité de ne pas les rendre majoritaires au sein du Conseil. Permettez-moi une question. Connaissez-vous un seul corps de la nation dans lequel les carrières et les procédures disciplinaires ne soient pas gérées au moins à parité par ses membres ? Est-ce qu’on exprime le même soupçon envers les officiers du ministère de la défense, les enseignants, les policiers, par exemple ? Que je sache, tous ces corps, pour ce qui concerne les carrières et la discipline, sont gérés paritairement par des professionnels.

Pourquoi donc le seul corps des magistrats serait-il donc soupçonné de corporatisme ? Je me joins à ceux qui ont souligné que dans tous les autres pays de l’Union européenne – et dans beaucoup de démocraties aux principes comparables aux nôtres – la représentation des magistrats dans leurs conseils respectifs est majoritaire ou paritaire. Puisque cette règle est également valable pour tous les corps de l’État, il me semble qu’il serait abusif de vouloir que seuls les magistrats subissent cet ostracisme.

Enfin, je veux répéter que ce sujet est évidemment symbolique et n’entraîne pas de conséquences directes et réelles sur les décisions prises.

M. le président. Peut-on considérer, madame la garde des sceaux que l’amendement n° 610 rectifié du Gouvernement a déjà été présenté ?

Mme la garde des sceaux. Bien sûr, monsieur le président.

M. le président. Mes chers collègues, je vais maintenant vous donner la parole sur les trois amendements en discussion commune, n^os 506 deuxième rectification, 637 et 610 rectifié. Nous aborderons ensuite la discussion de la vingtaine de sous-amendements déposés sur l’amendement n° 610 rectifié du Gouvernement.

La parole est à Mme Élisabeth Guigou.

Mme Élisabeth Guigou. Je ferai quelques brèves remarques sur l’intervention de Mme la garde des sceaux à propos du précédent projet de réforme.

Vous dites, madame, qu’il n’est pas question que les magistrats s’autogèrent. Mais ils ne s’autogèrent pas ! C’est le garde des sceaux qui propose les nominations, y compris pour les magistrats du siège qui ne sont pas président de tribunal de grande instance ou premier président de cour d’appel.

Mme la garde des sceaux. Ou membres de la Cour de cassation !

Mme Élisabeth Guigou. Ensuite, vous avez un pouvoir de proposition pour les nominations des magistrats du parquet. Et enfin, vous avez la possibilité, via l’inspection générale, de contrôler le fonctionnement de l’ensemble des tribunaux. Donc, je ne pense pas que l’on puisse utiliser le terme d’autogestion pour les magistrats. Il n’est pas question de cela. La seule question que nous posons est celle de la garantie de leur indépendance dans le déroulement de leur carrière, pour que l’on ne puisse pas faire pression sur eux dans des dossiers individuels.

Ma deuxième remarque concerne la parité. Vous avez relevé que, dans la précédente réforme que j’avais présentée et qui avait été votée par cette assemblée ainsi que par le Sénat, les magistrats de l’ordre judiciaire étaient moins nombreux que les autres membres du CSM, en raison de la présence d’un magistrat du Conseil d’État. Cependant, lorsqu’on demande aux magistrats de l’ordre judiciaire pourquoi ils n’avaient pas protesté à l’époque, alors qu’ils protestent maintenant sur cette rupture de la parité, ils répondent de manière claire : cette voix supplémentaire d’un conseiller d’État garantissait l’indépendance dans leur carrière aux magistrats du parquet.

D’ailleurs, durant cinq ans, jamais le garde des sceaux n’est intervenu dans des dossiers individuels. (Murmures sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.) Les magistrats du parquet jouissaient non seulement d’une parole libre à l’audience, mais avaient aussi toute liberté pour requérir dans les affaires individuelles.

M. Bernard Deflesselles . Vous êtes la seule à le croire !

Mme Élisabeth Guigou. De plus, par cette réforme, nous nous interdisions définitivement de peser sur la carrière des magistrats du parquet. Mais oui ! Vous pouvez faire la moue, monsieur le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement,…

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement. Moi, je fais la moue ?... (Sourires.)

M. Bernard Deflesselles. Il fait la moue, et nous, nous sourions !

M. Claude Goasguen. Avec raison : il ne faut pas exagérer !

Mme Élisabeth Guigou. …mais la question de l’indépendance des procureurs est très liée à celle de la parité.

Dès lors, madame la garde des sceaux, que vous continuez à donner des instructions dans des affaires individuelles, qui ne sont en aucun cas nécessaires pour mener une vraie politique pénale, laquelle ne requiert que des instructions générales, dès lors que vous gardez la possibilité de transgresser les avis négatifs du CSM pour la nomination des magistrats du parquet, alors il est particulièrement important que le CSM soit composé à parité. Les deux choses sont liées.

J’en profite pour répondre à M. Goasguen que la réforme de 1998-2000 a été proposée par le Gouvernement auquel j’ai eu l’honneur d’appartenir. Malheureusement, le Président de la République de l’époque en a bloqué l’application.

Quant aux tentations corporatistes, elles existent bien sûr. Cependant, deux dispositions peuvent nous prémunir contre ce risque : la saisine du CSM par le justiciable a précisément pour objet de remettre en cause le fonctionnement défectueux de la justice ou les dérives ; le CSM est habilité à prononcer des sanctions disciplinaires rendues publiques et, en général, particulièrement lourdes.

M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les trois amendements en discussion commune ?

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. En commission, nous avons beaucoup travaillé sur la rédaction initiale du Gouvernement, estimant qu’elle méritait d’être complétée sur plusieurs points.

Premièrement, il n’était pas prévu de formation plénière. Ce n’est pas un reproche, car il n’en existait pas dans les textes auparavant. Cependant, s’appuyant notamment sur l’article 64 de la Constitution, la formation plénière du CSM se réunissait et le faisait sous l’autorité de son président, ce qui renforçait son existence. Ne pas l’inscrire dans la Constitution et ne pas en organiser le fonctionnement aurait été maladroit, ne serait-ce que parce qu’il est nécessaire de manifester l’unité du corps de la magistrature. Je suis donc très content que le Gouvernement ait repris cette suggestion fondamentale à nos yeux.

Deuxièmement, s’agissant des nominations des personnalités qualifiées par le Président de la République, le président de l’Assemblée et celui du Sénat, nous proposons, à l’article 13, une procédure jamais instituée sous la V^e République, qui vise à soumettre ces nominations à l’avis des commissions parlementaires compétentes. Cependant, le texte initial du Gouvernement prévoyait que le Président de la République, le président de l’Assemblée et celui du Sénat nomment chacun deux personnalités qualifiées, ce que certains observateurs jugeaient excessif pour des élus politiques. C’est pourquoi nous préférons que chacun des trois ne puisse en nommer qu’une seule, et que, dans un esprit d’ouverture à la société civile, on diversifie les autorités jouissant du pouvoir de nomination des personnalités qualifiées. C’est d’ailleurs l’un de mes désaccords avec l’amendement n° 506, deuxième rectification qui, lui, en reste à deux nominations pour chacun des présidents des deux assemblées.

M. Arnaud Montebourg. Ce que vous proposez n’est pas une mauvaise idée !

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. Même si cela me semble en grande partie injuste, j’ai été frappé par le fait que certains observateurs, lorsqu’ils constataient que six des treize à quinze personnes composant l’une des formations du CSM étaient nommées par les autorités politiques, avaient l’impression que celles-ci voulaient peser sur l’institution. Ce n’est pas le but : Mme la garde des sceaux l’a dit. Je pense donc qu’il était fondamental de ramener le dispositif à une seule nomination pour chaque autorité politique concernée.

Troisième point, que je crois indispensable : l’inscription dans la Constitution du droit des citoyens à saisir le CSM.

M. Christophe Caresche. Très bien !

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. Je suis d’accord pour qu’une loi organique détermine les modalités d’une telle saisine. Mais l’un des dysfonctionnements de la justice aujourd’hui tient à ce que le CSM est insuffisamment saisi. Il faut donc ouvrir la saisine, même en prévoyant des filtres et un cadre précis.

Quelle est donc la différence entre l’amendement n° 610 rectifié du Gouvernement et celui qui avait été adopté en commission avec, si je me souviens bien, l’abstention bienveillante de l’opposition ? Le Gouvernement reprend les trois points auxquels nous tenions fermement : la réunion du CSM en formation plénière ; la réduction à une seule nomination, s’agissant des personnalités qualifiées, pour chacune des autorités politiques concernées, Président de la République et présidents des deux assemblées ; la capacité de saisir le CSM pour les citoyens.

Le CSM se réunit en sections de formation, lesquelles donnent, selon les cas, un avis ou une décision pour les carrières ou les nominations de magistrats. Il existe deux formations : l’une pour les magistrats du siège et l’autre pour ceux du parquet. La commission proposait que chaque formation soit composée de sept non-magistrats – si l’on considère qu’un conseiller d’État n’est pas un magistrat – et de six magistrats de l’ordre judiciaire. Nous avions prévu que chaque section de formation serait présidée en alternance, chaque année, par l’une des personnalités qualifiées respectivement désignées par le Président de la République, le président de l’Assemblée, le président du Sénat et le Défenseur des droits des citoyens.

M. Christophe Caresche. Très bien !

M. Arnaud Montebourg. Excellente idée, en effet ! Il faut voter cette mesure !

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. Tel était l’équilibre des sections de formation proposé par la commission des lois.

Avec l’amendement n° 610 rectifié, le Gouvernement propose d’ajouter à ce dispositif une personnalité qualifiée, désignée par le président du Conseil économique et social, ainsi qu’un magistrat – le premier président de la Cour de cassation pour la formation du siège et le procureur général près la Cour de cassation pour la formation du parquet. L’équilibre de chaque formation n’est en pas affecté, puisque le Gouvernement propose d’ajouter un magistrat et une personnalité qualifiée. La différence, substantielle, est qu’il souhaite que la présidence de chaque section revienne de droit à un magistrat – le premier président de la Cour de cassation pour la formation du siège et le procureur général près la Cour de cassation pour la formation du parquet – et non plus à une personnalité qualifiée.

La deuxième différence concerne la formation plénière. L’évolution est comparable : la commission et le Gouvernement proposent tous deux qu’il y ait un non-magistrat de plus par rapport au nombre de magistrats ; la différence est que la commission avait prévu de confier la présidence à une personnalité qualifiée, quand le Gouvernement propose qu’elle revienne de droit au premier président de la Cour de cassation.

S’agissant des formations disciplinaires, notre position est similaire à celle du Gouvernement. La seule différence est que ce dernier propose d’y ajouter une personnalité qualifiée.

Pour être synthétique, je dirai donc que, par rapport aux propositions initiales de la commission, le Gouvernement ajoute une personnalité qualifiée et un magistrat pour chacune des deux formations, et que chaque présidence – pour la formation spécifique au siège ou au parquet, la formation plénière et la section disciplinaire – revienne à un magistrat. Dans l’amendement de la commission des lois, seules les sections disciplinaires étaient présidées par un magistrat.

Sans faire d’interprétation abusive, je crois que le Gouvernement a voulu entendre les arguments, relayés dans cette enceinte, de nombreux magistrats qui souhaitent conserver une forte présence dans les formations du CSM. L’équilibre qu’il nous propose s’apparente à celui de la commission des lois – avec la majorité d’un membre pour les non-magistrats –, à ceci près que chacune des formations serait présidée par un magistrat. On peut toujours modifier légèrement les choses dans un sens ou dans l’autre, mais je crois que l’essentiel de ce que souhaitait la commission se retrouve dans l’amendement du Gouvernement, dont je comprends très bien qu’il veuille envoyer un signal aux magistrats en leur confiant la présidence de chacune des formations. Bref, il s’agit d’un bon équilibre, même s’il pourra être revu à la marge lors de l’examen au Sénat.

Je remercie en tout cas le Gouvernement, qui a fait de grands pas en avant par rapport à la première version du texte.

Avis favorable à l’amendement n° 610 rectifié et, par conséquent, défavorable aux des autres amendements.

M. le président. La parole est à M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. Merci, monsieur le rapporteur, pour ces explications : nous ne savions plus très bien où nous en étions, et vous avez fort bien résumé la situation.

Après de nombreuses auditions et de longues discussions en commission, vous aviez élaboré un dispositif équilibré, qui allait selon nous dans le bon sens. Or nous découvrons aujourd’hui un amendement du Gouvernement qui remet en cause, au moins partiellement, cet équilibre.

S’agissant en premier lieu de la formation plénière, vous l’avez acceptée ainsi que le Gouvernement : fort bien, mais celle proposée par le Gouvernement serait présidée par le premier président de la Cour de cassation, quand nous tenions à ce qu’elle le soit par un non-magistrat.

M. Jean-Jacques Urvoas. En effet !

M. Christophe Caresche. J’ai bien entendu ce qu’a dit Mme la garde des sceaux. Symboliquement, faire présider le CSM par un non-magistrat était à nos yeux important pour en finir avec un certain corporatisme.

Par ailleurs, nous savons que cette présidence sera essentielle dans le fonctionnement du CSM : beaucoup de choses y seront décidées. Qu’on le veuille ou non, la confier au premier président de la Cour de cassation donne à celui-ci un pouvoir très important.

M. Arnaud Montebourg. Et même excessif !

M. Christophe Caresche. M. Lamanda, ancien secrétaire général du CSM, nous a expliqué, comme tous ceux qui nous ont parlé du fonctionnement de cette institution, que le président en était la mémoire et qu’il en incarnait la continuité. Bref, le premier président de la Cour de cassation aura une fonction déterminante.

Lors des auditions en commission, ni les associations de magistrats, ni le procureur général près la Cour de cassation n’ont d’ailleurs demandé que le CSM soit présidé par le premier président de la Cour de cassation : seul ce dernier le souhaitait ! Le procureur général près la Cour de cassation nous a clairement dit qu’il ne pensait pas que l’idée de confier la présidence du CSM au premier président de la Cour de cassation fût bonne. Il y a donc une divergence avec les propositions de M. Warsmann, lesquelles, je le répète, allaient dans le bon sens.

Nous recherchions un ajustement pour éviter à la fois la politisation et le corporatisme, tout en donnant aux magistrats, comme c’est normal, une prééminence en matière disciplinaire. Tel était l’équilibre trouvé par M. Warsmann, qui distinguait les formations selon leur objet :…

M. Arnaud Montebourg. C’est un point essentiel !

M. Christophe Caresche. …en matière disciplinaire, nous acceptions l’idée que les magistrats siègent à parité avec les non-magistrats. C’était une bonne idée, qui donnait satisfaction aux revendications légitimes des magistrats.

M. le président. Merci de conclure, monsieur Caresche.

M. Christophe Caresche. J’en termine, monsieur le président.

En matière de nominations en revanche, les magistrats étaient minoritaires. Cette distinction établissait selon nous un équilibre intéressant.

M. Arnaud Montebourg. Acceptable, en tout cas !

M. Christophe Caresche. Je ne comprends donc pas que le Gouvernement soit en partie revenu sur ces propositions, qui avaient donné lieu à de nombreuses discussions. Cela marque un recul que je regrette.

M. le président. La parole est à M. Jean-Christophe Lagarde.

M. Jean-Christophe Lagarde. Merci de me donner la parole, monsieur le président : je sollicite un peu d’indulgence de votre part, n’étant pas encore intervenu dans ce débat.

M. le président. Je n’ai jamais remis en question votre droit à vous exprimer, monsieur Lagarde ! J’attendais seulement que ce soit votre tour.

M. Jean-Christophe Lagarde. Je vous en suis reconnaissant.

Le groupe Nouveau Centre estime que la réforme du CSM telle qu’elle est proposée dans sa version initiale présente deux avantages. Le premier est de ne plus confier la présidence de cette institution au Président de la République : beaucoup l’ont rappelé, je n’y insiste donc pas. Le second est de réviser un dispositif dans lequel les magistrats se trouvaient systématiquement majoritaires, ce qui n’est pas souhaitable.

La réécriture proposée par le Gouvernement avec l’amendement n° 610 rectifié comporte d’autres progrès. Le premier, dont nous avons pu mesurer l’importance lors des auditions en commission, est de constitutionnaliser la formation plénière du CSM. Cela marque notre attachement à l’unicité de la magistrature et institue une formation dont tous les intervenants nous ont dit qu’elle fonctionnait déjà de manière informelle, ce qui n’est pas sain pour une institution aussi haute que le CSM.

Le deuxième progrès est que les trois formations seront présidées par un magistrat. Nous estimons, à l’inverse de M. Caresche, que c’est souhaitable : l’équilibre d’une institution tient à sa composition, et non à son président, lequel doit par nature se situer au-dessus des autres membres.

Troisième progrès, que l’on n’a pas assez évoqué : la possibilité de saisine du CSM par les citoyens, disposition qui ne figurait pas dans la première version. Après le référendum d’initiative populaire et l’exception d’inconstitutionnalité, que les citoyens pourront soulever, il s’agit pour eux, mes chers collègue, d’un troisième droit constitutionnel important.

Au sujet de la parité au sein du CSM, je crois, moi aussi, que les symboles comptent. Le fait de refuser la parité et d’accorder une voix de plus aux non-magistrats est bien un symbole d’ouverture de la magistrature, ce que souhaite notre société. Beaucoup l’ont dit, de M. Bayrou à nos collègues socialistes, on sait bien que les clivages ne se feront pas entre magistrats et non-magistrats et que les décisions du Conseil n’en seront que plus fondées. Mais c’est un symbole important car la société veut avoir un droit de regard sur l’organisation judiciaire. En supprimant la parité, monsieur Bayrou, nous démontrons que la justice n’est pas une institution comme les autres. Vous avez raison, il n’y a pas d’autre corps qui ne respecte pas la parité, mais à la différence de l’éducation nationale ou de la police, il y a une seule fonction dans la République qui rende des décisions au nom du peuple français. Il est d’autant plus légitime que son organisation soit encadrée par nos concitoyens.

Restent deux avancées dans que nous souhaitons introduire dans ce texte, et c’est pourquoi nous avons présenté des sous-amendements à l’amendement du Gouvernement.

D’abord, si la parité ne nous paraît pas légitime dans les formations, lorsqu’il s’agit de la gestion des magistrats, elle le devient lorsqu’elles siègent en matière disciplinaire.

M. le président. Il faut conclure !

M. Jean-Christophe Lagarde. Je termine, monsieur le président, mais j’ai préféré intervenir longuement dès à présent plutôt que sur chaque sous-amendement.

En second lieu, les personnalités qualifiées qui seront nommées ne devront pas, selon nous, avoir rempli de fonctions électives au cours de leur carrière. Cela me paraît évident. S’il ne s’agissait pas de techniciens ou de juristes reconnus mais de personnes ayant eu un parcours politique, le dispositif s’en trouverait déséquilibré et cela ferait naître le doute quant à leur neutralité.

M. le président. La parole est à M. Arnaud Montebourg.

M. Arnaud Montebourg. Je voudrais faire un bref rappel au règlement sur l’organisation des travaux avant que Mme la garde des sceaux ne nous fasse part de la position du Gouvernement. Nous avons accompli un travail important en commission, M. Goasguen et M. Bayrou l’ont rappelé, et notre groupe a participé à certaines avancées, allant jusqu’à s’abstenir de voter contre les amendements du rapporteur. Le Gouvernement a pris en compte plusieurs de ses propositions dans l’amendement global qu’il présente. Cet amendement est cohérent, mais il aura pour conséquence, s’il est adopté, de faire disparaître tous les autres.

C’est d’autant plus embarrassant que le projet de loi lui-même nous invite à l’avenir à travailler en séance sur le texte issu de la commission ! Nous y voyons une première contradiction et surtout une mauvaise façon de procéder. Nous aurions pu travailler sur les propositions de la commission, que le Gouvernement aurait sous-amendées. Mais c’est nous qui nous sommes trouvés dans l’obligation de présenter une vingtaine de sous-amendements, que nous allons défendre brièvement, sur chacune des dispositions que nous souhaitons modifier. Nous sommes désolés de vous les imposer, mes chers collègues, mais chacun d’entre vous pourra ainsi améliorer le texte, et peut-être reconstruire le travail de la commission, que l’amendement du Gouvernement a quelque peu compromis.

M. le président. La parole est à Mme la garde des sceaux.

Mme la garde des sceaux. Monsieur Montebourg, certains de vos sous-amendements tomberont, car le Gouvernement en a tenu compte dans l’amendement n° 610 rectifié.

M. Arnaud Montebourg. Nous verrons au cas par cas !

Mme la garde des sceaux. Monsieur Le Bouillonnec, vous souhaitez que le président du Conseil supérieur de la magistrature soit élu parmi les non-magistrats, et les présidents de chacune des formations parmi les magistrats : un pour le siège, un autre pour le parquet. Il y aurait alors trois présidents. L’objectif de la réforme du CSM, partagé sur tous les bancs de cette assemblée, est de le rendre plus uni, plus stable et plus solide qu’il ne l’était jusqu’à maintenant. Je rappelle qu’il a fait l’objet de nombreuses critiques et subi certains dysfonctionnements. Élire les trois présidents ne répondrait pas à notre objectif d’unité et de stabilité. Nous sommes opposés pour les mêmes raisons à ce que la présidence de la formation plénière soit accordée à une personnalité qualifiée, alors que les deux présidents des formations du siège et du parquet seraient désignés ou élus parmi les magistrats. Vous qui parliez tout à l’heure de mémoire, je vous rappelle que nous devons satisfaire aux exigences suivantes : mémoire, unicité et stabilité. C’est pourquoi nous sommes opposés à votre amendement.

Nous souhaitons, nous, confier la présidence des formations aux plus hautes autorités judiciaires, qui offrent une garantie d’indépendance et ont une autorité morale incontestable, pour les magistrats mais également aux yeux des Français. Certes les magistrats seront en minorité mais, en attribuant les présidences à leurs pairs les plus haut placés, nous renforcerons la confiance qui se manifeste à l’égard de la magistrature. Cette mesure rassurera à la fois les Français et les magistrats, et je puis vous assurer que ceux des tribunaux de grande instance, où je me rends souvent, n’y sont pas du tout opposés, bien au contraire !

Vous souhaitez également instituer la parité. Nous préférons que les magistrats soient minoritaires pour éviter l’écueil du corporatisme que tout le monde dénonce, aussi bien les magistrats que les Français, en particulier les justiciables. Nos concitoyens critiquent d’autant plus le corporatisme qu’ils savent qu’ils pourraient en souffrir si un dysfonctionnement survenait, comme l’ont montré de récents drames judiciaires qui ont eu de lourdes conséquences.

Et contrairement à ce que vous avez soutenu, nous ne serions pas les seuls à appliquer la minorité. En Angleterre, l’instance qui correspond à notre Conseil supérieur de la magistrature est composée de sept juges et de huit non-juges. En Allemagne, l’organisation judiciaire est très différente de la nôtre puisque la composition des commissions est variable. Dans certains Länder, comme la Sarre, la commission, exclusivement constituée de parlementaires, ne compte aucun magistrat.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Ce n’est pas la même tradition juridique !

Mme la garde des sceaux. Au Portugal, le Conseil supérieur de la magistrature, qui est construit sur le même modèle que le nôtre, tout au moins pour son rôle et ses missions, compte huit magistrats et neuf non-magistrats.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Nous n’avons pas les mêmes chiffres !

M. René Dosière. Au Portugal, il y a parité, le rapporteur lui-même l’a indiqué !

Mme la garde des sceaux. En Irlande, le conseil compte quatre juges et quatre non-juges : il y a donc parité, ainsi qu’en Belgique.

M. François Bayrou. Alors, choisissons la parité !

Mme la garde des sceaux. Nous souhaitons que les magistrats soient minoritaires, mais nous renforçons la confiance que nous leur accordons en confiant les présidences aux plus hautes autorités judiciaires. Opter pour la minorité permettra une ouverture et beaucoup plus de transparence, aussi bien, monsieur Bayrou, pour les nominations et les promotions que pour la discipline – de récentes affaires ont montré que c’était nécessaire.

Lorsque vous étiez garde des sceaux, vous aviez tenté, madame Guigou, de généraliser l’avis conforme pour les nominations, mais sans y parvenir. C’est une réelle avancée que nous vous proposons en étendant le champ de la consultation du CSM, qui désormais donnera également son avis – un avis simple – pour les procureurs généraux, nommés en conseil des ministres. Je rappelle que l’article 5 du statut de la magistrature les place sous l’autorité du garde des sceaux, qui leur adresse des instructions générales d’action publique, ce qui est conforme au statut de la magistrature.

Vous avez parlé du passer-outre. De quoi s’agit-il ? Le Conseil supérieur de la magistrature recommande la nomination d’un procureur, mais le garde des sceaux ne tient pas compte de son avis. Dans la mesure où le principe de la minorité de magistrats sera posé, il y aura plus de transparence dans les nominations. Parfois, nous aimerions nommer un procureur pour ses mérites, son énergie et sa compétence, au lieu de faire toujours primer le critère de l’ancienneté. Le passer-outre ne dépend pas de l’humeur du garde des sceaux, mais repose sur des appréciations fondées. D’ailleurs, les procureurs nommés de cette façon n’ont pas démérité.

Vous avez aussi parlé de l’indépendance de la justice. Lorsqu’on discute avec les Français, on se rend compte à quel point ils y tiennent : c’est pour eux la garantie qu’ils seront tous jugés de la même manière et qu’il n’y aura ni justice d’influence ni justice de classe. Nous sommes tous d’accord sur ce principe, et nous y sommes très attachés.

S’agissant du parquet, demandez donc aux Français s’ils souhaitent que le procureur de la République de leur territoire soit totalement indépendant de la politique pénale menée par le Gouvernement ! Ils vous répondront que s’ils ont élu les représentants de la nation, c’est pour qu’ils conduisent une politique claire, par exemple la lutte contre la récidive ! Or un parquet indépendant peut très bien choisir de ne pas lutter contre la récidive, mais contre les infractions routières !

Mme Élisabeth Guigou. Mais qu’est-ce que vous racontez !

Mme la garde des sceaux. Est-ce ce que veulent les Français ? Non, ils veulent que la justice et la politique pénale soient les mêmes sur tout le territoire.

Mme Élisabeth Guigou. Vous pouvez obtenir la même chose en adressant aux parquets une instruction générale !

Mme la garde des sceaux. En effet, mais si le parquet est indépendant, il ne sera pas obligé de l’appliquer ! (« Absolument ! » sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.) Il faut donc une autorité qui puisse donner une instruction d’action publique, et il n’y a pas d’autre moyen que de le prévoir dans le statut de la magistrature.

Mme Élisabeth Guigou. Mais si !

Mme la garde des sceaux. Non ! Trop longtemps, madame Guigou, la justice a été une affaire de professionnels, et cela arrangeait tout le monde, y compris vous,…

Mme Élisabeth Guigou. Mais pas du tout !

Mme la garde des sceaux. …car vous savez bien que vous avez donné des instructions dans certaines affaires.

Mme Élisabeth Guigou. C’est faux ! Je vous interdis de dire cela !

Mme la garde des sceaux. Nous ne sommes pas favorables à l’

Assemblée nationale XIIIe législature Session ordinaire de 2007-2008 Compte rendu intégral

Deuxième séance du jeudi 29 mai 2008

Présidence de M. Marc Laffineur,

vice-président

1

Modernisation des institutions de la Ve République

Rappel au règlement

Discussion des articles (suite)

Article 26 (suite)

Article 27

Après l’article 27

Article 28

Assemblée nationale
XIII^e législature
Session ordinaire de 2007-2008

Compte rendu
intégral

Modernisation des institutions
de la V^eRépublique