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Assemblée nationale
XIII^e législature
Session ordinaire de 2007-2008

Compte rendu
intégral

Deuxième séance du jeudi 17 janvier 2008

SOMMAIRE ÉLECTRONIQUE

Présidence de M. Bernard Accoyer

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures.)

1

Grenelle de l’insertion

Déclaration du Gouvernement
et débat sur cette déclaration

M. le président. L’ordre du jour appelle une déclaration du Gouvernement sur le Grenelle de l’insertion et le débat sur cette déclaration.

La parole est à M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté.

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Monsieur le président de l’Assemblée nationale, j’ignore si l’usage le permet, mais laissez-moi vous remercier de présider vous-même une séance consacrée à l’insertion et de marquer ainsi l’intérêt que vous portez à ce sujet. De même, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie de votre présence qui témoigne de votre implication personnelle.

Si nous sommes réunis aujourd’hui, c’est parce que nous pensons que les politiques d’insertion ont besoin de nouvelles perspectives. Le Grenelle de l’insertion, qui regroupe l’ensemble des acteurs, est l’occasion de les fonder sur d’autres bases. Il nous a semblé opportun d’en débattre en amont avec vous et non pas de venir vous demander seulement de ratifier ce qui aurait été élaboré par d’autres dans d’autres enceintes.

Trop souvent, les questions d’insertion sont abordées à partir d’éléments techniques parmi lesquels seuls quelques rares spécialistes se retrouvent. Or nous avons aujourd’hui la possibilité de discuter des grandes lignes des réformes nécessaires, de répondre à des questions de principe, de confronter des visions différentes, de dégager des enjeux prioritaires.

Nous nous trouvons à la fin d’un cycle d’une vingtaine d’années. Notre pays a, par touches successives, forgé une politique d’insertion dont on ne doit pas oublier ni nier certains résultats positifs. J’en rappellerai quelques étapes.

Avant 1988, on pouvait, dans ce pays, se retrouver sans aucune ressource et ne dépendre que de la charité publique ou privée. La loi du 1^er décembre 1988 a créé le revenu minimum d’insertion qui constitue une incontestable avancée sociale. C’est même désormais une caractéristique de l’Europe sociale que d’avoir un revenu minimum.

Avant 2000, on pouvait, dans ce pays, n’avoir aucune assurance maladie et se voir refuser l’accès aux soins, faute de ressources. La loi du 27 juillet 1999 a créé la couverture maladie universelle.

M. Jean-Pierre Soisson. Très bien !

M. le haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Des centaines de milliers de personnes ont bénéficié d’emplois aidés ou sont passées par des entreprises d’insertion ou encore par les différentes structures d’insertion. Or elles n’auraient pas travaillé ou pas retravaillé sans ces dispositifs spécifiques. Certains parcours d’insertion individuelle sont des réussites formidables qui justifieraient, à eux seuls, l’invention de l’insertion.

M. Jean-Pierre Soisson. Très bien !

M. le haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Pourtant, nous sommes obligés de constater un échec collectif. Sans attribuer aux politiques d’insertion les échecs d’autres politiques – éducation, formation et emploi –, notre pays n’a pas obtenu des résultats à la hauteur de sa richesse économique ni de son ambition sociale. Il ne devrait pas compter tant de personnes exclues du monde du travail, tant de personnes ne gagnant pas plus que le revenu minimum, tant de personnes dont la majorité des ressources proviennent de la solidarité et si peu de leur travail, tant de personnes qui, après avoir remis un pied à l’étrier, sont renvoyées à la case départ, tant de personnes, enfin, qui se débattent en vain dans une foultitude de difficultés où s’entremêlent l’isolement, les problèmes de santé, de logement, de surendettement...

Ce n’est pas faire injure aux constructions d’un passé récent, encore moins à leurs inventeurs, à leurs promoteurs, à leurs soutiens, à ceux qui les ont mis en œuvre, que de dire qu’il faut bâtir autre chose. C’est plutôt leur rendre hommage d’affirmer que, malgré des difficultés, les acteurs de l’insertion, qu’il s’agisse des travailleurs sociaux, des responsables d’entreprises d’insertion, des élus, se battent pour essayer de trouver des solutions concrètes.

Mais quand tant de personnes perdent de l’argent en retrouvant un travail, c’est qu’il faut changer le système.

Quand on vous écrit – j’ignore si c’est votre cas, mais c’est le mien – pour vous proposer de rembourser une partie de son salaire pour pouvoir à nouveau bénéficier de la couverture maladie universelle, il faut changer de système.

Quand on veut travailler, quand on donne satisfaction au sein d’une entreprise d’insertion, mais que la loi prévoit que vous ne pouvez pas rester plus de deux ans sous contrat d’insertion et que vous allez donc vous retrouver, en application des textes – et non à cause de problèmes personnels –, au chômage à cinquante-huit ans, il faut changer de système.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. C’est vrai !

M. le haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Quand vous voulez travailler à plein-temps, que votre employeur y est favorable, mais que le contrat de travail que vous avez signé dans le cadre des politiques d’insertion ne vous permet pas de travailler plus de 26 heures par semaine et de gagner plus de 750 euros par mois, il faut changer de système.

M. Jérôme Chartier. Très bien !

M. le haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Quand un pays compte, parmi ses adultes actifs pauvres, autant d’exclus du travail que de gens qui travaillent – et n’en sont donc pas moins pauvres pour autant –, il faut changer de système.

M. Roland Muzeau. C’est un véritable réquisitoire contre le Gouvernement que vous dressez là !

M. le haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. C’est un réquisitoire contre des politiques d’insertion qu’il ne faut plus poursuivre.

Pourtant, chaque mesure a été prise avec de louables intentions et non dans le but de nuire ou d’exclure. Seulement, mises bout à bout, elles produisent un système de relégation. Ce n’est pas l’une d’entre elles qu’il faut modifier, ce sont les politiques d’insertion dans leur ensemble qu’il faut repenser, rebâtir.

Parfois, face à des constats si désolants, on recherche des boucs émissaires. Ici, aucun des acteurs pris isolément n’est en lui-même coupable. Ce n’est pas tel ou tel qu’il faut montrer du doigt. La responsabilité est collective ; il s’agit même, plutôt, d’une irresponsabilité collective qu’il faut dénoncer, l’objectif de ce débat étant d’y mettre fin.

Comment en sommes-nous arrivés là ? Les causes en sont nombreuses. Je vous proposerai pour ma part un diagnostic de ce problème très français. C’est ce que j’appelle l’effet « centrifugeuse », à savoir un système qui tourne de plus en plus vite sans se préoccuper de ceux qui, pourvus d’une capacité un peu plus faible que le niveau exigé, sont peu à peu renvoyés à la périphérie. On juge qu’il ne sont pas assez performants parce que trop jeunes : n’oublions pas le taux de chômage dans cette catégorie de la population. Pas assez performants parce que trop vieux, et dans le monde du travail on est vieux de plus en plus tôt. Pas assez performants parce que insuffisamment qualifiés, mal qualifiés ou trop qualifiés. Parce que toujours disqualifiés. Parce que discriminés.

Ainsi, une enquête récente montre que les annonces d’emplois en France comportent, dans 20 % des cas, un critère d’âge, contre 1 % en Grande-Bretagne ; dans 73 % des cas, un critère de formation, contre 63 % en Espagne et 27 % en Grande-Bretagne ; dans 9 % des cas, une demande de photographie, contre 3 % en Espagne et jamais en Grande-Bretagne.

Notre société a cru que son moteur gagnait en efficacité parce qu’il donnait l’impression de s’alléger, mais il s’est privé de carburant et a rejeté directement dans l’assistance une proportion de plus en plus importante de la population. Oh, certes, pour que l’éviction ne soit pas trop douloureuse, des mécanismes de compensation ont été mis en place. Ainsi a-t-on compensé l’éviction au lieu de la combattre, mais la douleur n’en est pas moins sensible.

Après l’effet centrifugeuse, la deuxième cause des difficultés dans lesquelles nous essayons de surnager, c’est que les réponses se sont révélées chaque fois très spécifiques, très cloisonnées, trop déconnectées du travail, trop déconnectées de la formation, trop déconnectées de l’économie, trop déconnectées des aspirations individuelles. Nous avons mis en place des systèmes de plus en plus sophistiqués, de plus en plus complexes, de plus en plus coûteux, de moins en moins compréhensibles, de moins en moins efficaces.

Le résultat, nous le connaissons : nos politiques d’insertion sont à bout de souffle. Mais l’énergie n’est pas morte. Nous l’avons vu au moment du lancement du Grenelle de l’insertion, à Grenoble, il y a un mois et demi, avec la participation de l’ensemble des acteurs : associations, élus, entreprises d’insertion, présidente du MEDEF, secrétaires généraux des syndicats, pionniers et inventeurs de l’insertion d’il y a vingt ou trente ans. Tous sont prêts à mettre leur énergie au service de nouvelles politiques.

Nous le voyons dans les départements, pourvus depuis quelques années de nouvelles responsabilités qui les ont amenés à concevoir de nouvelles politiques. Nous le voyons au sein des réseaux associatifs, qui ont inventé des solutions originales, devant parfois se débrouiller aux marges de la légalité. Nous le voyons dans le dynamisme de l’insertion par l’activité économique, déjà à la pointe du développement durable quand le concept n’intéressait personne.

Dans ce contexte, nous voyons quelques raisons d’être optimistes et qui poussent à agir, à commencer par les aspirations des personnes en insertion. Un sondage réalisé récemment montre leur appétence à travailler, à être formées, leurs demandes pour que les systèmes évoluent – ce qui confirme tous les témoignages dont nous pouvons disposer – mais aussi leur implication dans les groupes de travail : je pense à certains d’entre-vous qui président des groupes de travail du Grenelle avec un collège des usagers, composé notamment d’allocataires du RMI et de jeunes en insertion, tout à fait représentatifs de la très grande majorité d’entre eux.

Nous voyons une autre raison d’espérer dans ce que nous montrent les acteurs de l’insertion qui, souvent avec des bouts de ficelle, parviennent à sortir de l’ornière les personnes les plus « cassées », et interpellent les pouvoirs publics en faisant valoir qu’avec les moyens considérables dont ils disposent, ils devraient parvenir à intégrer une plus grande partie de la population, d’autant qu’elle est moins fragile que les publics prioritaires.

Enfin, changement considérable par rapport aux dix dernières années : les entreprises prennent aujourd’hui conscience qu’on ne peut plus continuer ainsi. Elles ont besoin de main-d’œuvre, et donc de recruter des personnes sans attendre d’elles qu’elles arrivent déjà entièrement formées et dotées d’une expérience professionnelle. Dans les métiers traditionnellement en tension mais aussi dans de nombreux autres secteurs de notre économie, on nous reproche de ne jamais proposer des allocataires du RMI ou des personnes en insertion lorsqu’il y a des emplois à pourvoir. C’est le cas notamment des pôles de compétitivité. L’intérêt et l’implication des entreprises viennent aujourd’hui de ce qu’elles pensent que des politiques d’insertion réussies sont indispensables à leur développement.

M. Jean-Marie Le Guen. Ce que vous dites mérite d’être enregistré !

M. le haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Tous ces enjeux nécessitent de réunir autour de la table les différents acteurs. Il s’agit de discuter avec l’ensemble des partenaires sociaux, avec les associations, les spécialistes de l’insertion, les collectivités territoriales.

Nous avons préparé ce débat en vous soumettant une dizaine de questions centrales retenues par les trois groupes de travail mis en place mi-décembre : gouvernance et objectifs de la politique d’insertion, engagements des employeurs privés et publics, parcours d’insertion. Nous vous proposons maintenant une dizaine de principes.

Le premier consiste à simplifier de manière drastique les dispositifs existants, aussi bien les minima sociaux et les aides de retour à l’emploi que les contrats aidés. Là encore, personne n’a souhaité, au départ, établir un système compliqué, tant il est vrai qu’on ne recherche pas a priori la complexité. Il faut donc se demander pourquoi personne ne s’y retrouve. C’est parce que, selon moi, phénomène bien connu, non seulement on ajoute une couche sans effacer la précédente, mais encore parce que tout repose sur le régime de la défiance.

L’État n’a pas confiance dans les collectivités territoriales ; ceux qui disposent des financements n’ont pas confiance dans les travailleurs sociaux ; les acteurs de terrain eux-mêmes n’ont pas forcément confiance dans les populations en difficulté. Aussi, pour éviter une sorte de fuite en avant, on définit des critères d’une précision diabolique : les moins de vingt-six ans doivent bénéficier de mesures spécifiques, de même ceux qui sont au RMI depuis plus d’un an… Ainsi, à chaque cas correspondent des critères extrêmement restrictifs. C’est un mécanisme qui prend un temps fou, qui induit des passages d’un acteur à l’autre, et surtout qui exclut ! Le parcours d’insertion, c’est d’abord un parcours du combattant entre les différents acteurs, qui aboutit inévitablement à des refus.

Simplifier, cela ne consiste pas à passer de cinquante lettres à quarante, puis à trente l’année suivante, puis à vingt l’année d’après. Simplifier, cela signifie que l’on accepte un système plus souple, dans lequel le législateur définit des principes généraux, des objectifs, une répartition des moyens, des publics prioritaires, et où chaque acteur, qu’il s’agisse des collectivités ayant la responsabilité d’un secteur ou de la personne qui est en contact direct avec l’allocataire du RMI, ne soit plus dans la situation de devoir dire oui ou non en fonction d’un paragraphe d’une circulaire expliquant un arrêté qui résulte d’un décret pris en application d’une loi.

M. Roland Muzeau. Vous exagérez !

M. Jérôme Chartier. Non, il n’exagère pas ! C’est la vérité !

M. Roland Muzeau. C’est une caricature ! Revenez sur terre !

M. le haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Chaque acteur doit pouvoir dire oui non en fonction des besoins de la personne concernée, et, éventuellement, des engagements qu’elle prend.

Mme Valérie Rosso-Debord. Très bien !

M. le haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Le RSA, c’est déjà une simplification puisqu’il consiste à remplacer un certain nombre de minima sociaux, d’aides et de prestations par un mécanisme unique.

Le contrat unique d’insertion, c’est aussi une simplification par rapport au maquis des contrats.

Le bouclier sanitaire, s’il est accepté, c’est potentiellement une simplification considérable par rapport aux différents mécanismes de l’assurance maladie.

La connexion entre un service public de l’emploi rénové et l’insertion professionnelle, c’est également une simplification, avec la suppression de critères d’accès en fonction des statuts.

Simplifier impose de donner de la souplesse et de faire confiance. C’est, me semble-t-il, la première question de principe que l’on doit se poser : peut-on mettre en place des prestations moins normées réglementairement, en améliorant l’équité et sans laisser filer les dépenses ?

Le deuxième principe, c’est de garantir que les revenus du travail soient supérieurs à ceux de la solidarité. C’est le but de la création du revenu de solidarité active, qui a trois objectifs : supprimer les effets de seuil pour les allocataires de minima sociaux qui retrouvent du travail ; lutter contre la pauvreté au travail ; rendre lisible et prévisible un système qui ne l’est plus. Il est expérimenté, sous une forme incomplète, dans des départements volontaires. À terme, il a l’ambition de se substituer à de nombreux dispositifs, en garantissant que toute augmentation du revenu du travail se traduise par un accroissement des ressources du ménage. Il est aussi destiné, bien évidemment, à soutenir le pouvoir d’achat des travailleurs à bas salaire, et ce de façon plus lisible que la prime pour l’emploi.

Pour que le RSA soit juste, il faut qu’il soit complet. Nous le concevons comme un système qui donne, à travail égal et à composition familiale équivalente, les mêmes revenus à tous, que l’on soit passé par les minima sociaux ou que l’on soit simplement un travailleur aux revenus modestes.

Il faut insister sur ce point. J’entends parfois exprimer la crainte qu’avec le revenu de solidarité active, une personne qui ne serait pas passée par les minima sociaux, qui serait à mi-temps, ou qui serait même au SMIC avec des charges de famille, aurait des revenus inférieurs à ceux d’une personne qui sortirait du RMI pour occuper un emploi du même type. Cette crainte n’est pas fondée.

J’entends aussi parfois dire que le RSA va pousser dans le sens du temps partiel. Or, quand on analyse le barème du revenu de solidarité active sur lequel nous travaillons et qu’on le compare au barème actuel fixé par la loi pour le retour à l’emploi, on constate que le gain de revenu, quand on passe d’un mi-temps à un trois-quarts de temps ou d’un trois-quarts de temps à un plein temps, serait supérieur avec le barème du RSA.

Faire en sorte que les revenus du travail soient supérieurs à ceux de la solidarité, par le biais du RSA, cela impose de revoir un certain nombre de mécanismes, et notamment celui des aides au logement, sujet que connaît bien M. Pinte. Il convient d’éviter les effets de trappe.

Il faudra également se pencher sur les effets de seuil liés à la couverture maladie universelle. C’est la raison pour laquelle nous avons proposé le bouclier sanitaire. Dès lors que le reste à charge est fonction du revenu, il n’y a plus d’effort pesant sur ceux qui sont juste au-dessus du seuil d’exonération de la participation de l’assuré. Cet effet de seuil devrait disparaître, pour laisser place à un continuum.

Il faudra également que les aides connexes, celles des collectivités locales ou celles de l’État, puissent être revues afin d’éviter les effets de seuil.

Le troisième principe, c’est une conception plus souple, plus large et plus réaliste de la notion d’employabilité. Bien évidemment, tout le monde n’a pas les mêmes besoins. Mais certains évoquent, au sujet de personnes qui seraient, à un instant t, dans l’incapacité d’être immédiatement recrutées par une entreprise dans le cadre d’un contrat de travail classique, la notion de « handicap social » ou de « COTOREP sociale ». Ils sous-entendent qu’il vaut mieux prendre acte d’une difficulté à travailler, plutôt que de s’acharner vers une insertion impossible. Permettez-moi de pointer les risques d’une telle approche, même adoptée avec les meilleures intentions du monde, et ses possibles dérives.

Certes, on peut reconnaître que certaines personnes ont des besoins qui relèvent d’abord de l’accompagnement social. Mais les classer comme « inemployables », et prévoir à ce titre un système qui leur serait spécifiquement destiné, ce serait faire une croix sur elles. Je pense à certaines associations, dont l’une m’est particulièrement chère, qui font travailler dans les métiers de la récupération des personnes cataloguées comme « inemployables » par le reste de la société alors qu’elles vivent dignement de leur travail. Il serait dramatique de les renvoyer à une notion d’« inemployabilité ».

Cela veut dire qu’il faut élargir la définition de ce qu’on appelle l’employabilité. Il me semble que quelqu’un qui travaille dans une entreprise d’insertion, c’est quelqu’un qui est employé…

M. Jérôme Chartier. Bien sûr !

M. le haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. …et dont les revenus sont liés à l’activité qu’il fournit. Le traiter d’« inemployable », c’est lui faire injure.

Mme Valérie Rosso-Debord. Très juste !

M. le haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Tout notre effort vise à donner à ces personnes une place digne, liée à l’utilité qu’elles peuvent avoir, avec une exigence qui soit à la hauteur de ce qu’elles peuvent supporter. Et l’expérience montre que quand cette exigence est proportionnée, ces personnes reprennent progressivement confiance et peuvent à nouveau entrer dans le système.

J’entends évoquer depuis quelques temps cette notion d’« inemployabilité ». Je souhaiterais qu’on en débatte, et mon vœu est qu’on puisse l’écarter.

Le quatrième principe, c’est de passer d’un système de contrats aidés à une logique de contrats aidants, fondée sur la notion de parcours.

Depuis 25 ans qu’existent les contrats aidés, les sigles ont changé, mais la logique est restée la même, les insuffisances n’ont été corrigées qu’à la marge. Les contrats aidés, c’est un instrument ambigu, pour lequel la pression quantitative l’a trop souvent emporté sur la pression qualitative. C’est un instrument décrié quand il baisse et décrié quand il augmente. C’est aujourd’hui un instrument indispensable. Il n’y à qu’à voir les difficultés provoquées par les périodes de freinage des contrats aidés, comme celle que nous vivons actuellement, et cela ne nous a pas échappé.

Quels reproches peut-on faire aux différents contrats aidés ?

Le premier est un lien trop distant avec un parcours d’insertion débouchant sur un emploi pérenne. D’après la dernière enquête disponible, un an après avoir bénéficié d’un contrat aidé dans le secteur non-marchand, 80 % des personnes concernées n’ont pas d’emploi.

Le deuxième est une limite dans le temps qui ne correspond pas aux besoins. Je vous rappelle qu’une limite est fixée par la loi. Or on ne peut pas décréter a priori qu’après dix-huit mois ou deux ans, tout le monde doit être en mesure de se passer de soutien. Sur ce point, les textes et les pratiques sont impitoyables. On peut être ainsi relégué à la case départ. Vous recevez sans doute les mêmes courriers que moi, vous avez les mêmes contacts, et les mêmes expériences vous sont rapportées, celles de personnes qui nous disent : « Je ne comprends pas. J’avais repris du travail. Quand je demande à mon employeur s’il est content de moi, il me répond oui. Quand je lui demande s’il a besoin de moi, il me répond oui. Quand je lui demande s’il va me garder, il me répond non. » Ces personnes, on leur fait ça une fois, on leur fait ça deux fois, ensuite ce n’est plus la peine de leur parler de droits et de devoirs, d’emploi, de formation, de quoi que ce soit.

Le troisième reproche que l’on peut faire aux contrats aidés est une durée du travail contingentée, comme la limite des 26 heures que j’évoquais tout à l’heure.

Quatrième reproche, un contenu en formation à la qualification souvent trop faible, parfois totalement inexistant.

Cinquième reproche, des effets d’aubaine mal maîtrisés.

Sixième reproche, une complexité administrative indéniable. Si l’on faisait un quiz sur le fonctionnement du contrat d’avenir ou du contrat d’accompagnement dans l’emploi, je ne sais pas ce qu’il en est pour vous, mais moi je n’aurais pas la moyenne ! (Sourires.)

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des affaires culturelles. Qui l’aurait ?

M. le haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Quelles peuvent être les axes d’évolution ?

D’abord, remplacer les contrats existants par un contrat plus souple : c’est ce que l’on appelle le « contrat unique d’insertion », demandé par de nombreux acteurs associatifs et par les entreprises d’insertion. Que ce contrat soit dit unique ne signifie pas qu’il est uniforme, mais qu’il est modulable en fonction des besoins du couple employeur-employé.

D’où la deuxième proposition que l’on peut faire, et qui justifie que l’on passe de la notion de contrat aidé à celle de contrat aidant. Un contrat aidé, c’est souvent un contrat uniquement caractérisé par une subvention versée à l’employeur. Dans un contrat aidant, on demande à la personne ce dont elle a besoin, et on demande à l’employeur ce qui pourrait le conduire à embaucher une personne en insertion. Et que répondent-ils ? Ils répondent : accompagnement social pris en charge, tutorat pris en charge, formation prise en charge. Le montant de la subvention que l’on verse pour le contrat aidé serait peut-être plus utile, et éviterait les effets d’aubaine, s’il était consacré au financement du tutorat, de l’accompagnement social et professionnel, toutes prestations qui facilitent le retour à l’emploi.

Troisièmement, le contrat unique d’insertion doit pouvoir être modulé. Certains ont d’abord et avant tout besoin d’une formation, d’autres d’un tutorat dans l’entreprise, d’autres encore d’un accompagnement social à l’extérieur durant la première année où ils reprennent un travail. Pourquoi proposer un menu uniforme quand les besoins sont différents ?

En outre, cela supprime les effets d’aubaine. Si, au lieu d’abaisser le coût du travail pour des emplois non qualifiés pour lesquels des allégements de charges existent déjà, on dit aux entreprises que si elles prennent des personnes en insertion, on leur paie les heures de tutorat et tout le suraccompagnement nécessaire,…

M. Frédéric Cuvillier. Qui, on ?

M. le haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. …cela ne créée plus d’effet d’aubaine. Cela sécurise également les entreprises d’insertion par l’activité économique, lesquelles préfèrent bénéficier d’aides de ce type plutôt que de dépendre des contrats aidés tels qu’ils sont conçus aujourd’hui, avec les coups de frein et d’accélérateur que l’on connaît, ainsi que les couperets à l’issue d’une période définie de manière purement administrative.

Une autre évolution que l’on peut proposer est celle qui consiste à réorienter les contrats aidés vers des contrats qualifiants, reposant sur le principe de l’alternance, en accélérant la montée en charge des contrats de professionnalisation et des contrats d’apprentissage. Il y a beaucoup de gens que l’on envoie vers des contrats aidés avec retour à la case de départ au bout d’un an ou de deux ans, et pour lesquels serait beaucoup plus adapté un contrat de professionnalisation, avec un temps de travail dans l’entreprise, un temps de formation, et la possibilité de déboucher sur un emploi pérenne.

Cela ne devrait pas être extrêmement compliqué à financer. Il me semble que les contrats de professionnalisation sont notamment financés par les organismes chargés de la collecte des contributions des entreprises au financement de la formation professionnelle. Rien n’empêche une montée en charge dans ce domaine.

Et puis, si une aide doit être donnée à l’entreprise, donnons-la au moment où elle transforme le contrat de professionnalisation en contrat à durée indéterminée. Alors, vous n’aurez plus d’effet d’aubaine, mais un lien entre le parcours d’insertion et l’embauche pérenne.

M. Frédéric Cuvillier. Les sommes nécessaires sont prévues au budget ?…

M. le haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. C’est possible avec le budget tel qu’il existe.

M. Roland Muzeau. Tout est prévu ! Tout est parfait !

M. le haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Tout est prévu, effectivement.

Le cinquième principe est celui de l’universalité effective de l’accès au service public de l’emploi, de l’insertion et de la formation.

Lorsque j’ai été auditionné par vos commissions, j’ai dit que la moitié des allocataires du RMI n’étaient pas inscrits à l’ANPE. Je m’étais trompé. En fait, seuls 35 % d’entre eux le sont. Si 65 % ne le sont pas, ce n’est pas en raison d’un choix personnel ou parce qu’ils ne veulent pas travailler ! Ils ne sont pas inscrits à l’ANPE parce que l’on a considéré qu’ils n’avaient pas à bénéficier du service public de l’emploi.

Au moment où l’on réorganise ce dernier en l’unifiant, il faut mettre ce problème sur la table. Des centaines de milliers de personnes, à cause de leur statut, ne bénéficient pas du service public de l’emploi alors que – injonction paradoxale ! – on leur reproche de ne pas suffisamment se tourner vers le travail. Traiter le problème sous ses aspects quantitatif et qualitatif implique de reconnecter les mécanismes du service public de l’emploi et ceux de l’insertion professionnelle pour que l’offre soit adaptée à l’ensemble de ces publics.

Il faut aussi faire en sorte que l’argent de la formation professionnelle bénéficie bien davantage à ceux qui en ont le plus besoin. Les chiffres effrayants nous font collectivement honte : les personnes les moins qualifiées, les bénéficiaires de minima sociaux, les chômeurs de longue durée sont ceux vers lesquels les actions de formation et l’argent de la formation professionnelle – qu’il provienne de l’État ou des entreprises –, sont le moins orientés. La branche professionnelle de la propreté s’est organisée pour que 10 % de ses ressources soient consacrés à des actions de lutte contre l’illettrisme, ayant constaté que nombre de ses salariés – pour beaucoup des travailleurs pauvres – en souffraient. De la même façon, on pourrait négocier que 10, 15 ou 20 % des fonds de la formation professionnelle aillent vers les publics prioritaires.

Sixième principe : donner une priorité à l’accès à la mobilité et à la garde d’enfants. Dans tous les groupes de travail auxquels participent des bénéficiaires potentiels des politiques d’insertion, ces deux problèmes sont désignés comme des freins puissants à l’insertion professionnelle, que ce soit en milieu urbain, en banlieue ou en zone rurale.

Septième principe : il faut que les pouvoirs publics entrent dans une logique de responsabilité, en laissant une large place à l'initiative locale. Au fondement des réformes à venir, la question est de savoir si l’État doit tout réglementer ou s’il doit faire confiance aux acteurs locaux pour adapter les politiques locales aux besoins. Dans son parcours d’insertion, une personne doit s’adresser aux services de la caisse d’allocations familiales, du conseil général, du centre communal d’action sociale, de la caisse primaire d’assurance maladie, de l’ANPE… près d’une dizaine au total. Est-ce à l’État de fixer l’ordre dans lequel ils doivent intervenir ? Quand un département s’est organisé pour que les mêmes équipes s’occupent de l’insertion professionnelle et de l’accompagnement social, la loi ou le décret n’ont pas à décider d’une organisation différente. Laisser aux collectivités locales une plus grande marge d’initiative permettrait d’éviter la complexité administrative qui fait obstacle à une réponse rapide aux besoins des publics et des entreprises, celles-ci réclamant qu’on leur propose à bref délai des solutions intégrées en matière de formation et d’accompagnement.

La définition de ce qui relèvera de la responsabilité des acteurs locaux pourrait sans doute faire l’objet d’accords territoriaux entre la région, le département, la commune et l’État. Ainsi, dans certain département, plutôt que de laisser les allocataires du RMI courir pendant trois mois de service en service, c’est l’ensemble des acteurs qui sont réunis dans un même lieu, le vendredi, pour les recevoir dès la première semaine où ils perçoivent le RMI.

M. Frédéric Cuvillier. C’est précisément à cela que servent les maisons de l’emploi. Il faut les garder !

M. le haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. En effet, mais dans l’exemple que je viens de donner, il s’agit de la maison du département. Le bilan est spectaculaire : le nombre de RMistes couverts par un contrat d’insertion est passé de 25 % à 95 % dans un délai ramené de trois mois à trois jours, les bénéficiaires de la CMU sont passés de 80 % à 100 %, et la personne est systématiquement mise en contact avec le service public de l’emploi dans les premiers jours du RMI.

Huitième principe : clarifier la notion de droits et devoirs pour les publics d'insertion. C’est une notion centrale ; encore faut-il que les droits soient effectifs et que les devoirs puissent être remplis. Ce qu’il faut demander en contrepartie de la solidarité nationale fait souvent l’objet de discussions. Il me semble que l’on pourrait, en première exigence, poser le principe que si la contrepartie est de travailler, ce travail doit donner lieu au versement d’un vrai salaire, avec tous les droits qui y sont attachés.

M. Frédéric Cuvillier. Il faut un vrai contrat de travail !

M. le haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Exactement : si l’on ne veut pas développer un système dans lequel deux catégories de main-d’œuvre – travailleurs bénéficiaires de minima sociaux et travailleurs pauvres – se feraient concurrence, il faut créer un vrai statut de travail.

La deuxième exigence, c’est que les engagements soient pris dans la durée. Souvent, on rencontre des personnes qui acceptent de faire des efforts la première année pour peu que cela débouche sur quelque chose. Or, très souvent, au bout de la première année, on les renvoie à la case départ. Si l’on prend vis-à-vis des jeunes, qui bien souvent n’ont ni allocation, ni formation, ni travail, un engagement de continuité de revenus dans la durée, il est alors possible de leur demander en contrepartie l’engagement d'accepter emplois et formations proposées pendant la durée du contrat. Cette notion d’engagement réciproque dans la durée devrait être creusée.

La logique des droits et devoirs doit, de la même façon, s’appliquer aux employeurs. Je vous le disais, ceux-ci ont davantage conscience de leurs responsabilités qu’auparavant, mais il est normal de veiller à ce qu’ils tiennent leurs engagements. En matière de handicap, par exemple, un système de quota d’embauches a été mis en place ; certains préconisent de l’appliquer pour les personnes en insertion. Il me semble cependant que d’autres voies sont possibles. Une entreprise peut contribuer à la politique d’insertion en embauchant des personnes en difficulté, si tant est que celles-ci puissent contribuer à la bonne marche de l’entreprise. Elle peut aussi participer à la formation des personnes les plus éloignées de l’emploi. Elle peut enfin conclure des partenariats avec des entreprises d’insertion. De même qu’il existe des clauses de marché public, il peut y avoir dans le secteur privé la possibilité de réserver du travail aux publics en insertion. L’année dernière, vous avez voté à l’unanimité le principe de la « contribution textile », qui permet de financer des emplois d’insertion dans le recyclage. Je pense que des dizaines de milliers d’emplois pourraient être financés de cette manière.

Enfin, dixième et dernier principe, il faut savoir passer de la petite à la grande échelle et associer toute politique d’insertion à l’évaluation et à l’expérimentation. Tous les acteurs y sont prêts, y compris ceux de l’insertion par l’activité économique, s’ils ont en contrepartie une garantie sur la pérennité de leur financement. Encore faut-il que les critères d’évaluation soient adaptés à leur travail avec un public peu performant. Consacrer une partie de leur budget à l’évaluation, l’ingénierie ou l’expérimentation, est un moyen de faire gagner en efficacité ces politiques d’insertion.

À travers ces dix principes que nous versons au débat, nous avons l’ambition de mettre la politique d'insertion au service de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences de notre pays, et de simplifier considérablement les dispositifs. Encore une fois, nous détenons le record d'Europe du nombre de minima sociaux et celui de ceux qui en vivent. Si les choses étaient plus simples, moins de personnes vivraient avec 447 euros par mois. Notre politique d’insertion doit également préférer le « sur mesure » à la logique des « petites cases » ; elle doit favoriser l’adaptation des personnes aux défis du monde du travail tout en adaptant les exigences du travail aux difficultés des personnes ; elle doit s’appuyer davantage sur les territoires et la responsabilité des acteurs locaux. Bref, ce doit être une politique de solidarité active.

Nous attendons beaucoup de ce débat pour alimenter notre réflexion. Forts de votre éclairage et de vos expériences, nous pourrons revenir avec des propositions de nature à améliorer une situation dramatique. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)

M. le président. La parole est à M. Christophe Sirugue.

M. Christophe Sirugue. Monsieur le président, mes chers collègues, je ne doute pas que nous soyons nombreux à nous réjouir de ce débat et nous vous reconnaissons, monsieur le haut-commissaire, la volonté de mettre sur la table un sujet bien complexe.

La lutte contre la pauvreté, la précarité et l'exclusion est un défi que notre société moderne doit relever : les 7 millions de pauvres qui vivent aujourd'hui avec moins de 650 euros par mois représentent 10 % de la population française. Est-ce à dire que les politiques d'insertion menées jusqu'alors ont échoué, que des dispositifs comme celui du RMI ne sont plus efficients et que l'ensemble de notre système de solidarité est dépassé ? Je n'en crois rien, même si une analyse un peu rapide des statistiques, mélangeant quantitatif et qualitatif, pourrait le laisser penser.

Si le nombre de bénéficiaires du RMI a fortement progressé au cours des dernières années, c'est en raison, d’une part, de la dégradation du contexte économique, et d’autre part, des modifications apportées par le précédent gouvernement au régime de l'ASS, provoquant, chacun le sait, un déversement massif de l'assurance chômage vers le RMI. Et si, à l'inverse, le nombre d'allocataires du RMI s'est réduit de manière importante, cela est dû au grand nombre de contrats aidés mis en œuvre au cours de l’année dernière. Voilà pour l'aspect quantitatif.

Du point de vue qualitatif, je constate d’importants progrès entre la gestion effectuée par les caisses d'allocations familiales avant 2004 et la situation actuelle. Il faut à cet égard rendre hommage aux collectivités, notamment aux départements qui, toutes sensibilités politiques confondues, ont multiplié les efforts, depuis que la compétence leur a été transférée, pour mettre en oeuvre des plans et des mesures de soutien à l'insertion professionnelle et sociale, en développant des partenariats forts avec le monde associatif, l'ANPE, voire des sociétés privées de placement, et en participant à la mise en place de nombreux contrats d'avenir. Et cela, malgré la charge non compensée du surcoût de l'allocation RMI transférée en 2004 : la dette de l'État envers les conseils généraux, qui est d’environ 2 milliards d’euros, demeure.

Mais pendant que le qualitatif commençait à assainir la situation, le quantitatif en brouillait la perception. Nous nous sommes trouvés devant ce paradoxe où, plus nous faisions sortir de personnes du RMI, plus il en entrait, en raison des mécanismes que j'évoquais à l'instant.

Loin de moi l'idée de considérer que la bataille de l'insertion est sur la voie de la réussite avec les dispositifs actuels. Mais ce que redoutent le plus les acteurs de l'insertion – associations, travailleurs sociaux, collectivités locales –, ce sont les changements incessants de dispositif, dont ce secteur est le témoin et la victime depuis de nombreuses années. Sans doute, avant d'imaginer une nouvelle réforme, de nouvelles aides, de nouveaux règlements, de nouveaux contrats, avions-nous probablement besoin de plus de temps : chacun sait qu'il s’agit d’un critère essentiel dans un parcours d'insertion et d’un élément indispensable à l'évaluation des politiques publiques engagées.

Premier constat : je suis plus nuancé que certains quant au bilan de l'action menée jusqu'alors et à l'appréciation du moment pour entamer ce Grenelle de l'insertion, dont l'objectif, nous dit-on, est de remettre cette thématique au coeur des débats de la société, de permettre à tous les acteurs de l'insertion sociale et professionnelle de se rencontrer et de remettre à plat les droits et devoirs des pouvoirs publics, entreprises et bénéficiaires.

Louable intention mais qui, inévitablement, amène à se poser la question de la méthode et des moyens.

La méthode tout d'abord. On nous engage à nous réunir, à réfléchir, à sortir des débats de spécialistes, à cesser d'opposer insertion sociale et insertion professionnelle, et on nous dit que tout cela devrait déboucher sur des mesures concrètes.

Mais, dans les axes que vous venez de suggérer, monsieur le haut-commissaire, je suis surpris de voir que rien n'est précisément proposé pour aborder les autres causes qui, comme le manque d'emploi, participent de l'exclusion : notamment l'absence de logement ou les problèmes de santé.

Comment comprendre que la réforme de l'opérateur national du service public de l'emploi, prévoyant la fusion de l'ANPE et des ASSEDIC, n'entre pas dans le champ du travail de ce Grenelle, alors que les incidences peuvent être fortes sur les bénéficiaires des minima sociaux ?

Pourquoi la question générale du logement est-elle exclue du champ du Grenelle, alors même que chacun sait que c’est un élément indispensable à toute politique solide d'insertion ?

M. Pierre Cardo. Elle est traitée par ailleurs !

M. Christophe Sirugue. Comment interpréter le fait que la mise en oeuvre du revenu de solidarité active soit organisée selon un dispositif administratif et de consultation d'ores et déjà défini ?

Comment enfin lier ce travail avec l'objectif annoncé d'une réforme globale des minima sociaux déjà bien avancée et dont on ne nous dit concrètement rien ?

Nous pensons que nous devrions nous atteler à une politique d'ensemble pour parvenir à plus d'efficacité, au lieu de la morceler entre plusieurs ministres, dont nous ne savons pas, finalement, s'ils partagent la même philosophie du projet.

Examinons maintenant les actes et les moyens. Force est de constater que les premières décisions prises par ce Gouvernement n'indiquent pas qu'il s'agisse là d'une priorité.

M. Jean-Marie Le Guen. Certainement pas !

M. Christophe Sirugue. Avec la loi TEPA, vous lanciez le RSA, à l’intérieur d’une enveloppe finalement portée péniblement à 35 millions d’euros, à mettre bien sûr en perspective avec les 13 milliards d’euros du paquet fiscal destinés aux plus aisés et prévus dans la même loi. (« Eh oui ! »  sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)

C'est aussi ce gouvernement qui, avant même que la réflexion que vous suggériez n’ait abouti, a publié un décret sur le contrôle des allocataires du RMI, afin d'évaluer leurs biens et éléments de train de vie. ( « Eh oui ! » sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)

C'est cette majorité qui a adopté un projet de loi de finances réduisant de manière drastique le nombre de contrats aidés pour l'année 2008 (« Eh oui ! » sur les mêmes bancs), plaçant d'ores et déjà de nombreuses structures de l'insertion dans l'inquiétude.

M. Frédéric Cuvillier. C’est le cadeau de Noël !

M. Christophe Sirugue. C'est votre camp qui a mis en œuvre les franchises médicales, qui viendront pénaliser d'abord les ménages les plus fragiles. (« Eh oui ! »)

Ce sont les députés de la majorité qui ont choisi de modifier les conditions d'attribution de la couverture maladie universelle complémentaire, ce qui exclura 20 000 bénéficiaires actuels, prioritairement des familles avec enfants. (« Eh oui ! »)

Ce sont vos arbitrages, monsieur le haut-commissaire, qui ont fait baisser de 40 % les crédits destinés au secteur spécifique de l'économie sociale et solidaire. (« Eh oui ! ».)

M. Frédéric Cuvillier. Quel bilan !

M. Christophe Sirugue. Il faudra plus que des intentions, si bonnes soient-elles – je vous l’accorde –, pour conduire la réforme que vous nous suggérez.

Après le constat, la méthode et les moyens, voyons maintenant les outils que vous proposez.

La mesure phare, c'est bien sûr la mise en œuvre du revenu de solidarité active, dont vous nous dites qu'il pourrait se substituer à plusieurs minima sociaux, sans d’ailleurs préciser clairement lesquels. C'est une réforme d'ampleur, mais dont on aurait pu penser qu'elle s'appuie sur une véritable analyse de l'expérimentation que vous avez voulue par la loi du 21 août 2007. Vous avez, en effet, autorisé – j'en sais quelque chose – quarante départements à se lancer dans une expérimentation d'une durée de trois ans, dont ils financent 50 % du coût. La plupart en sont encore à boucler leur projet. Autant dire qu'en dehors du département de l'Eure, la capacité d'enseignement est quasi nulle ! Et pourtant, vous annoncez la généralisation pour la fin de l'année 2008. Trois ans d'expérimentation mais dix mois pour la généralisation !

Cette analyse est cependant nécessaire car le RSA, en tant que tel, sans mesure corrective, n'est pas la solution miracle et comporte même de grands risques.

D'abord – et ce n'est pas le moindre des paradoxes – une précarisation de l'emploi, contrairement à ce que vous disiez tout à l’heure. Ce dispositif, qui permet de compléter les revenus d'un travail, peut, si l'on n'y prend pas garde, être une véritable incitation pour certains employeurs à accroître le nombre de contrats à temps partiel et à durée déterminée, tout en favorisant les bas salaires.

Ensuite dans le cadre de cette réforme profonde voyant le RSA se substituer à d'autres minima sociaux, se pose la question des personnes les plus éloignées de l’emploi. Votre approche – que je comprends – consiste à penser que ce sont les emplois qui doivent être adaptés, et non les personnes qui doivent s'adapter à l'offre d'emploi. Soyons réalistes : dans une société d'économie de marché largement mondialisée, cet objectif est extrêmement dur à atteindre, même si je crois que le champ de l'économie sociale et solidaire est sans doute un axe de développement intéressant car moins soumis aux diktats des profits ; mais encore faut-il ne pas l'amputer de ses moyens d'action.

M. Pierre Cardo. Nous sommes d’accord !

M. Christophe Sirugue. Plus globalement, le risque que le RSA ne bénéficie qu'aux personnes qui ont déjà un emploi ou qui sont très proches de l'emploi amène à se demander ce qu’il adviendrait de certains allocataires qui sont dans l'incapacité psychologique et physique d'assurer un emploi si le RMI venait à disparaître. Devront-ils retrouver le chemin des bons alimentaires des CCAS ou des commissions sociales des départements ?

M. Frédéric Cuvillier. C’est un risque !

M. Christophe Sirugue. La question du coût et du financement même du RSA mérite d'être posée. Vous avez vous-même estimé le montant de la généralisation de ce dispositif à 2 milliards d’euros, en restant bien évidemment sur la base légale du texte de loi, c’est-à-dire le public relevant du RMI pour la compétence des conseils généraux et de l’API pour la compétence de l’État. Mais, si, comme le suggèrent certains travaux, ce dispositif devait aussi intégrer l'API et la prime pour l'emploi, le montant de cette prestation s'élèverait alors à 13 ou 14 milliards d’euros, et cela sans tenir compte d'une piste, que vous n'excluez pas, incluant l'ASS et l'AAH.

Avant d’aller plus loin dans le schéma que vous nous proposez, sommes-nous sûrs que les finances de l'État pourront en assumer le coût ? Vous me permettrez d'en douter. Mais, puisque vous êtes partis dans l'expérimentation sur la base d'un financement à cinquante-cinquante avec les conseils généraux, je vous rappelle que les départements assument, au titre de leurs dépenses actuelles d'aide sociale – RMI, ASE et APA –, une charge de 20 milliards d’euros, que l’augmentation de la prise en charge du simple vieillissement accroîtra encore. Un surcoût lié à votre réforme, pouvant s'établir entre 8 et 9 milliards d’euros, sera insupportable pour les finances des collectivités, sauf à imaginer une grande réforme fiscale, ou tout simplement leur disparition. J’ai lu de nombreux articles et dossiers sur ce point.

Votre principal outil est source de nombreuses interrogations qui restent à ce jour sans réponse. Je ne sais pas si nous passerons, monsieur le haut-commissaire, de la petite à la grande échelle, comme vous l’avez souhaité dans votre discours, mais je voudrais être sûr que l'échelle ne soit pas trop courte.

Je termine en répondant directement à votre interrogation sur ce qu’il faut garder et sur ce qu’il convient de faire évoluer.

Nous pensons qu’il peut être pertinent d'imaginer à la fois une simplification et un regroupement de nos minima sociaux – neuf au total, bien davantage que nos voisins, même si leur nombre n’est pas au cœur de la problématique. Il semble assez normal de répondre aux trois risques que chacun de nos concitoyens peut être amené à rencontrer au cours de sa vie et qui pourraient finalement constituer l'armature de la protection proposée par les pouvoirs publics au nom de la solidarité.

Le risque de perte d'emploi tout d'abord. De ce point de vue, il nous faut sans doute organiser la réponse au travers de la sécurisation du parcours professionnel, de la formation tout au long de la vie et de la place que nous devons faire à l'économie sociale et solidaire, sans oublier le travail à accomplir avec le monde de l'entreprise. Oui à un premier minimum social sur la base du retour à l’emploi.

La seconde expression de solidarité que nous devons construire tourne autour de la cellule familiale, de ses accidents ou de sa rupture. Le problème du veuvage, des parents isolés, voire du vieillissement ou de la dépendance peuvent s’inscrire avec pertinence dans ce cadre. Oui à un second minimum social qui permettrait de relever cet enjeu.

Enfin, il reste à imaginer l'accompagnement indispensable à développer pour les personnes empêchées de travailler en raison d'un handicap, d'une maladie ou d'une inadaptation reconnue à l'emploi, et je crois que le RMI pourrait, à cette occasion, retrouver sa vocation initiale où le « I » d’insertion équivaudrait au lien indispensable que notre société doit maintenir avec les personnes relevant de ces situations, car si l’emploi n’est pas possible, l’activité l’est.

Vous aviez demandé, monsieur le haut-commissaire, que nous nous inscrivions pleinement dans une volonté constructive, et nous le faisons en considérant que ces trois niveaux de minima sociaux doivent être maintenus, car les problématiques sont fondamentalement différentes et ne peuvent trouver leur solution dans le seul outil que vous nous proposez avec le RSA.

M. Frédéric Cuvillier. Bien sûr !

M. Christophe Sirugue. Mais nous ne voudrions pas que ce grand débat, auquel vous nous appelez et que nous revendiquons, fasse que la montagne accouche d'une souris et, plus grave, que des espoirs soient nourris et plus tard déçus par manque de moyens.

Le Grenelle de l’insertion que vous lancez devra, au-delà de vos bonnes intentions – souvent, votre discours contient peu d’éléments différents de ce que nous pensons les uns et les autres –, démontrer votre capacité à dégager les moyens nécessaires pour financer ces politiques. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine.)

(M. Jean-Marie Le Guen remplace M. Bernard Accoyer au fauteuil de la présidence.)

Présidence de M. Jean-Marie Le Guen,

vice-président

M. le président. La parole est à Mme Huguette Bello.

Mme Huguette Bello. Monsieur le président, monsieur le haut-commissaire, mes chers collègues, pendant six mois, l'insertion, à son tour, aura droit à son Grenelle. Cette mise à jour des politiques, des dispositifs et des moyens m'intéresse tout particulièrement.

D'une part comme élue d'un département dont le quart des habitants est concerné – en tant qu'allocataires ou en tant qu'ayants droit – par le revenu minimum d'insertion. Ce pourcentage montre à lui seul quelles conséquences structurelles les décisions issues de ce Grenelle auront sur la société réunionnaise.

D'autre part, de façon plus générale, l'insertion me semble constituer un de ces prismes à travers lesquels se reflète le bien-fondé de nos choix de société, et cela dans à peu près tous les domaines : éducation, urbanisme, économie, social. Trop souvent aspect marginal ou point aveugle de la décision politique, l'insertion devrait en être le point de départ.

Vouloir placer l'insertion au centre des débats, c'est donc une démarche que je veux saluer. Mais reconnaissez tout de même, monsieur le haut-commissaire, que le contexte est pour le moins défavorable et qu'il incite plutôt à la perplexité. En voici quelques éléments.

D’abord, la question du pouvoir d'achat des titulaires de minima sociaux, qui a été entièrement ignorée.

Ensuite, l'amputation d'un quart récemment infligée aux contrats aidés par le Gouvernement. Cette diminution, que Mme la ministre de l’économie, des finances et de l'emploi justifie par la baisse tendancielle du taux de chômage, est vivement contestée par un collectif d'associations, où figure Emmaüs France.

Les dégâts provoqués par cette mesure seront infiniment plus graves à La Réunion. La situation de l'emploi y rend totalement irréalisable l'idée du Gouvernement de parvenir à un taux de chômage de 5 % d'ici à la fin du quinquennat.

Il y a aussi ce décret, à paraître très prochainement, qui vise à conditionner le versement du RMI par une évaluation des biens et du train de vie des bénéficiaires. Sous prétexte de lutter contre quelques cas de fraude, il fera peser une détestable suspicion sur tous les bénéficiaires du RMI (« Malheureusement ! » sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine) comme s'ils étaient les principaux profiteurs de l'argent public !

Nous le disons souvent : l'insertion est un tout. Elle passe par le logement, dont nous savons à quel point il pose problème. Elle passe par l'accès aux soins, que les franchises que vous avez instaurées rendent plus difficile. Elle passe aussi par l'enseignement et l'éducation, que les réductions d'effectifs ne favoriseront pas.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des affaires culturelles. C’est caricatural !

Mme Huguette Bello. Il me semble important d'observer que la vocation de l'insertion est double. D'une part, elle doit favoriser l'accès à l'activité et au travail de ceux qui en sont exclus. D'autre part, elle est aussi l'espace où se forgent des activités qui correspondent à des besoins ressentis par tous les citoyens, mais auxquels le secteur économique classique n'apporte pas de réponse. En ce sens, l'insertion est aussi le vivier des emplois de demain. Son aspect créatif doit être fortement souligné. C'est ainsi, par exemple, que la protection et la valorisation de l'environnement ou les services à la personne constituent des gisements d'emplois importants pour peu qu'on se donne les moyens de les imaginer et l'énergie de les mettre en œuvre : des milliers d'emplois pourraient être, de cette façon, offerts aux jeunes Réunionnais.

Il va de soi que le caractère global de l'insertion nous fait souhaiter que, loin d'aggraver la séparation – voire l'opposition – entre l'économie solidaire et l'économie marchande, ce Grenelle de l'insertion soit une occasion privilégiée de les mettre en synergie. Rien n'est plus décourageant pour les bénéficiaires ni plus dommageable pour l'économie solidaire que la trop fréquente dévalorisation des emplois aidés. Le temps n'est plus aux oppositions arbitraires, idéologiques, et finalement stériles. L'ouverture de nos esprits à la réalité du travail nous oblige à lancer toutes les passerelles possibles entre l'économie marchande et l'économie solidaire. L'implication des entreprises par le biais de la clause du mieux-disant social ou du tutorat a montré ses limites. Sans doute, comme vous le proposez, faut-il commencer à chercher la façon d'associer davantage les entreprises à cet effort d'insertion. Une des pistes serait d'envisager leur participation sur le modèle de ce qui s'est fait pour la formation permanente.

Malgré de nombreuses créations d'emplois, mais du fait de l'arrivée massive des jeunes sur le marché du travail, l'île de La Réunion a une longue expérience des politiques d'insertion. Aux dispositifs de droit commun sont venues régulièrement s'ajouter des mesures spécifiques : l'allocation de retour à l'activité – à laquelle s'apparente d'ailleurs le nouveau RSA – ; le projet initiatives jeunes ; le revenu de solidarité ; enfin, une agence départementale d'insertion.

De notre expérience longue et multiple de l'insertion, nous pouvons tirer deux enseignements principaux.

L'insertion, elle aussi, a d'abord besoin de stabilité. Les trop fréquentes évolutions de ses procédures lui sont nuisibles. Personne ne peut comprendre que l’on supprime les dispositifs qui fonctionnent bien. Il en a été ainsi des emplois-jeunes, dont le succès, à La Réunion, avait été phénoménal. Il en a été ainsi, plus récemment, du congé-solidarité auquel le Gouvernement vient de mettre fin en dépit des milliers d'emplois pour les jeunes diplômés qui étaient à mettre à son crédit. À sa manière, le succès jamais démenti du plus vieux dispositif d'insertion, le service militaire adapté, ce SMA créé dans les départements d'outre-mer il y a plus de quarante-cinq ans et qui a même survécu à la suppression du service militaire, montre que la continuité dans les dispositifs est une condition sine qua non du succès de l'insertion. Il va de soi que la stabilité des financements en est une autre.

Outre la stabilité, notre expérience nous montre que l'insertion suppose aussi une bonne structuration de l'économie solidaire, capable de favoriser des itinéraires d'insertion cohérents. Un quart de siècle après le début des politiques d'insertion, il est temps de créer un secteur spécifique pour l'insertion. Du fait des évolutions souvent déstabilisantes du marché du travail, aucun salarié, jeune ou plus âgé, avec ou sans diplôme, n’est à l’abri de ruptures ou de changements au cours de sa vie professionnelle.

Le contrat unique d'insertion, dont la création a été curieusement annoncée avant même le lancement de ce Grenelle, est-il le signe précurseur d'une évolution en ce sens ? La superposition des contrats aidés avait fini, il est vrai, par brouiller le paysage de l'insertion. Mais la fusion préconisée préservera-t-elle assez de souplesse pour répondre aux caractéristiques des différents publics et des divers territoires ? L'échec patent de l'application du contrat d'avenir et du revenu minimum d'activité à La Réunion est un précédent à méditer.

À côté de la fusion des contrats aidés, vous avez déjà annoncé aussi celle des minima sociaux. Aborder cette réforme dans le cadre du Grenelle sans parler de la question de leur revalorisation serait incompréhensible. Le « choc de confiance » passe aussi par ce préalable.

Enfin, puisque la généralisation du revenu de solidarité active, bien avant la fin de l'expérimentation de trois ans qui avait été prévue, semble acquise, pouvez-vous d'ores et déjà nous préciser quel sort sera réservé à ceux qui ne trouveront pas d'emploi ? Quelle allocation leur sera versée ? Qui en assurera le financement ? Ce nouveau dispositif, vous le savez, suscite questions et inquiétudes. Ne serait-il pas raisonnable, plutôt que de substituer le RSA aux minima sociaux, de les faire coexister ?

Nous savons tous à quel point ces questions sont sensibles et qu'elles concernent des personnes en situation de fragilité. Aussi l'audace nécessaire doit-elle rester empreinte de sérénité.

Je vous remercie, monsieur le haut-commissaire, de prendre en considération ces remarques. (Applaudissements sur les bancs du groupe de la Gauche démocrate et républicaine et du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)

M. le président. La parole est à M. Francis Vercamer.

M. Francis Vercamer. Monsieur le président, monsieur le haut-commissaire, mes chers collègues, le débat qui nous occupe est de ceux qui donnent tout son sens au pacte républicain. Il s'agit, ni plus ni moins, de réfléchir aux moyens et aux modes d'action que notre société peut déployer, dans les années à venir, pour assurer à nos compatriotes les plus fragilisés par la vie des filets de sécurité qui leur évitent de tomber dans une exclusion durable. Comme vous le faites régulièrement remarquer, monsieur le haut-commissaire, ces filets existent, mais se sont révélés trop peu efficaces.

L’évolution de notre société, la persistance d'un taux de chômage encore trop important, en particulier dans les quartiers populaires de nos villes, mais également la situation des travailleurs pauvres, doivent nous inciter à redéfinir les outils de l'insertion.

Quels dispositifs de solidarité développer en faveur de la personne qui, pour des raisons diverses, « décroche » ? Comment intervenir avec pertinence dans les différentes phases du processus d'exclusion ?

D'emblée, on le voit, si la formation et l'emploi jouent un rôle majeur dans le processus d'insertion, ou la perte de l'emploi dans celui du processus d'exclusion, ils ne sont pas les seuls facteurs à prendre en compte. Les accidents de la vie que sont une maladie, une rupture ou un contexte familial difficile, l'absence de logement ou le logement précaire, un handicap, une addiction, sont autant de situations où un individu fragile peut basculer dans l'exclusion. Le Grenelle de l'insertion doit donc mener une réflexion transversale.

C'est en appréciant la diversité des situations d'exclusion qu'il nous sera possible d’en mieux cerner les causes afin de mieux pouvoir y remédier.

Plusieurs départements ministériels sont directement concernés par la réflexion que nous avons entamée fin 2007, à l'initiative du Gouvernement et de vous-même, monsieur le haut-commissaire. Ces différents ministères doivent s'investir dans la réflexion sur les enjeux de l'insertion, si nous voulons mettre en œuvre une gamme complète de solutions susceptibles de nous permettre d'atteindre l'objectif de réduction de la pauvreté d'un tiers en cinq ans.

Différents domaines sont inclus dans le champ du Grenelle de l'insertion : le droit du travail, la protection sociale, la formation professionnelle, mais aussi, par exemple, l'environnement familial et le logement.

J'ajoute qu’au titre de leur contribution à l'aide sociale, les collectivités locales sont des acteurs à part entière de la modernisation des outils de l'insertion.

C'est aussi de l'implication de l'ensemble des administrations et collectivités concernées par ce sujet, en amont : au stade de la réflexion, comme en aval : par la mise en œuvre des mesures décidées, que dépend la réussite de ce Grenelle.

Enfin, il sera important de travailler, en parallèle, sur les causes de l'exclusion, donc sur sa prévention, dès le plus jeune âge, dans les domaines de l'éducation, de la santé ou de la citoyenneté.

Si nous sommes persuadés de la nécessité d'une politique de l'insertion véritablement offensive, c'est parce que nous sommes conscients qu’il est urgent de venir à bout de situations sociales particulièrement précaires dans lesquelles un certain nombre de nos concitoyens sont relégués.

Pour le groupe Nouveau Centre, le champ de réflexion repose sur quatre enjeux principaux : débloquer les freins au retour à l'emploi ; engager la réforme des contrats aidés, en particulier dans le secteur non marchand ; impliquer plus nettement les entreprises dans la démarche d'insertion ; enfin, renforcer l'accompagnement des personnes en difficulté sociale.

Débloquer les freins au retour à l'emploi est évidemment un premier enjeu.

Disons le clairement : on n'est pas chômeur, et encore moins chômeur de longue durée, par choix. Je n'ai personnellement rencontré personne pour qui bénéficier d'un minimum social était un projet de vie.

M. Roland Muzeau. Très juste !

M. Francis Vercamer. Il peut y avoir des abus et ceux-ci doivent être sanctionnés. Nous sommes néanmoins clairement opposés à toute démarche de stigmatisation des personnes vulnérables, qui le sont déjà suffisamment par ailleurs, ne serait-ce que par les parcours d'insertion qu'elles empruntent.

Le RMI est depuis longtemps devenu synonyme d'exclusion alors qu'il aurait dû être un outil de réinsertion : quel paradoxe ! On ne peut dans ce contexte qu'approuver l'action des conseils généraux de toutes tendances, qui se mobilisent pour redonner au RMI sa dimension d’insertion.

Dans son rapport sur les minima sociaux, Valérie Létard avait soulevé, à juste titre, la difficile question de la réforme des droits connexes. Elle avait mis en évidence leur multiplicité, leur diversité et leur opacité, y compris pour celles et ceux qui en bénéficient. Elle avait également montré que c'est à la fois la difficulté d'y voir clair sur les droits liés au statut de demandeur d'emploi, et la peur de perdre un ou plusieurs de ces droits en reprenant un travail, qui pouvaient constituer un frein au retour à l'emploi. Les dispositifs d'intéressement imaginés depuis pour inciter à la reprise d'un emploi sont intéressants, mais resteront insuffisants s'ils ne sont pas accompagnés d'une réforme des droits connexes. Et c'est évidemment l'un des objets de l'expérimentation du revenu de solidarité active. Nous souhaitons, dans l'esprit de ce rapport, que les droits connexes soient désormais liés à un niveau de revenu plutôt qu'à un statut, ce qui permettrait également aux travailleurs pauvres de bénéficier d'un certain nombre de droits, alors qu'ils ne peuvent aujourd’hui y prétendre parce qu'ils ont un emploi. Ce n'est bien sûr pas la solution pour réduire le nombre des travailleurs vivant en dessous du seuil de pauvreté, mais c'est en tout cas, une piste pour apporter quelques améliorations à certaines situations difficiles.

L'expérimentation du revenu de solidarité active doit permettre de mieux apprécier l'efficacité des mécanismes d'intéressement au retour à l’emploi en contournant les effets de seuil. Cependant, nous craignons que ceux-ci ne perdurent sous d'autres formes. Il en est ainsi de la couverture maladie universelle, dont le retour à l'emploi fait perdre le bénéfice. De même, le fait que certaines allocations – je pense notamment aux APL – soient calculées en fonction du revenu fiscal de l'année précédente, pose problème en cas de reprise temporaire d'activité suivie d’un retour au chômage. Une personne bénéficiant de ces allocations, qui retrouve un travail, mais retourne ensuite au chômage, risque de ne plus en bénéficier, alors qu'elle en a évidemment besoin. La question des effets de seuil reste donc d'une réelle acuité.

Quant au RSA lui-même, nous constatons aujourd'hui qu'il ne s'applique qu’à un nombre limité de minima sociaux : le RMI et l’allocation de parent isolé. Qu'en sera-t-il des autres minima sociaux : l’allocation de solidarité spécifique, l’allocation aux adultes handicapés ou l’allocation d’insertion ? Pour être véritablement efficaces, il nous faut envisager l'application du RSA à tous les publics éloignés de l'emploi.

En outre, compte tenu de la diversité des dispositifs expérimentés, selon quel schéma le RSA sera-t-il généralisé ? Si la diversité perdure, comment assurer l'équité entre les départements qui disposent de moyens importants et les autres ? De ce point de vue, le montant de l’apport financier de l'État est essentiel.

Au-delà de ces questions, le groupe Nouveau Centre reste particulièrement intéressé par ce dispositif innovant qui sécurise le retour à l’emploi des chômeurs. Le RSA sera une réussite s’il permet à ces personnes de percevoir rapidement que leur situation s’améliore durablement parce qu’elles ont retrouvé un travail.

La réforme des contrats aidés constitue le deuxième enjeu du Grenelle de l’insertion.

Dans un document de travail très précis, rendu public le 13 décembre dernier, le collectif ALERTE et les partenaires sociaux ont identifié les multiples freins à l’accès des personnes en situation de précarité à un emploi permettant de vivre dignement. Tous recommandent le maintien du nombre des contrats aidés, notamment dans le secteur non marchand, parce qu’ils sont nécessaires aux personnes les plus éloignées de l’emploi. Nous en sommes d’accord ; j’avais d’ailleurs insisté sur ce point lors du dernier débat budgétaire. Je pense en particulier aux bassins d’emploi industriels fragilisés par les restructurations et les délocalisations, où il est nécessaire d’accompagner les anciens salariés touchés par le chômage grâce à ce genre de contrat. Ici, politique de l’insertion et réflexion sur la sécurisation des parcours professionnels se retrouvent liées.

Les structures d’insertion s’accordent également pour reconnaître la nécessité de simplifier les contrats aidés. En effet, ils obéissent davantage à une logique de statut, voire parfois à une logique comptable, qu’à une logique fondée sur la singularité de la situation de la personne exclue et ses besoins réels. Ils doivent donc gagner en souplesse, tant en termes de durée que de temps de travail hebdomadaire, pour mieux prendre en compte les spécificités de chacun.

D’une façon générale, il s’agit d’inscrire la démarche d’insertion professionnelle dans une logique plus qualitative que quantitative.

Faut-il instaurer dans ce cadre un contrat unique d’insertion ? La question est posée et devra être tranchée à l’aune des résultats des expérimentations. Ce qui est impératif pour le Nouveau Centre, c’est que la réforme des contrats aidés prenne mieux en compte la nécessité d’un accès à la formation des salariés sous contrat. On ne peut en effet se satisfaire de situations où l’obligation de formation, quand elle existe, n’est pas respectée.

Chacun ici est conscient qu’en matière de formation professionnelle, ce sont les salariés déjà les plus qualifiés qui ont accès la formation, alors que les moins qualifiés en restent éloignés – vous-même l’avez rappelé tout à l’heure. Or le paradoxe selon lequel les salariés ayant le plus besoin de formation s’en trouvent écartés vaut également pour les salariés en contrat aidé. Le Nouveau Centre propose donc de réfléchir à un contrat aidé dans la logique des contrats en alternance, qui permette au salarié d’effectuer un temps au sein d’une association, articulé à un temps en entreprise et à un temps en formation. On pourrait imaginer que le parcours d’insertion soit établi en trois phases, chacune en alternance – association et formation, association et entreprise et enfin entreprise et formation – afin que la transition vers un emploi pérenne puisse se dérouler dans les meilleures conditions.

L’idée d’accorder une place à la formation qualifiante dans le cadre des contrats aidés était déjà présente dans le plan de cohésion sociale, mais il convient d’amplifier cette dimension dans le cadre des contrats aidés simplifiés. Bilan de compétences, acquisition des savoir-faire professionnels, validation des acquis et formation qualifiante doivent être au cœur de l’insertion professionnelle et au centre de la démarche qu’entame une personne en contrat aidé : le contrat d’insertion devient ainsi un facteur de qualification et de professionnalisation.

Enfin, l’objectif du retour à l’emploi ne doit pas nous faire ignorer le sort des personnes en très grande difficulté d’insertion. Cumulant les handicaps, elles ne parviennent pas à retrouver le chemin de l’insertion professionnelle, tant il est difficile pour elles de se maintenir sur la voie de l’insertion sociale. Elles doivent pouvoir être accompagnées pour structurer un projet personnel bâti autour d’une activité sociale, qui puisse ensuite servir de fondement aux prémices d’une démarche d’insertion professionnelle. Il nous faut donc réfléchir à la création d’un contrat d’utilité sociale qui permette de prendre en compte ces situations dramatiques.

Le troisième enjeu consiste à impliquer les entreprises dans une démarche d’insertion.

Les entreprises sont ou devraient être les partenaires naturels des acteurs de l’insertion, parce que c’est vers elles que les personnes qui se sont engagées dans un parcours d’insertion doivent être orientées pour trouver un emploi pérenne. L’objectif n’est pas, en effet, de maintenir ces personnes dans le processus d’insertion, en les faisant indéfiniment passer de contrat en contrat et de structure en structure. La crédibilité même de la démarche d’insertion risque d’être remise en cause, si elle ne permet pas, après un parcours réussi, de trouver un emploi. À cet égard, le rôle du service public de l’emploi est fondamental. Et j’ai pris bonne note de vos propos, monsieur le haut-commissaire. Vous me permettrez de les reprendre la semaine prochaine lorsque j’interviendrai dans la discussion générale du projet de loi sur la réforme de ce service public. Au niveau local, les maisons de l’emploi ou les structures locales de l’emploi doivent être capables de discerner les offres d’emplois susceptibles de constituer un débouché adapté à la personne en insertion, en vue de réussir le deuxième et le troisième temps du parcours.

C’est aussi par un travail plus en amont avec les entreprises du bassin d’emploi que le service public de l’emploi et ses partenaires pourront définir les besoins en main-d’œuvre et adapter les parcours proposés aux personnes issues de l’insertion. Je relève d’ailleurs que l’une des propositions du Conseil national de l’insertion par l’activité économique va dans ce sens : dans son rapport rendu public en juin dernier, il souhaite faciliter les transitions entre contrat en insertion et contrat en entreprise classique. Le salarié en structure d’insertion doit en effet pouvoir suspendre son contrat de travail pour effectuer une période d’essai en entreprise s’il trouve un emploi – ce que ne permet pas la législation actuelle. Cela constituerait un élément de sécurité autant pour le salarié concerné que pour l’entreprise susceptible de l’embaucher.

Réfléchissons également à l’impact du changement de convention collective sur le salarié qui entre dans une entreprise classique. Il passe de la convention collective applicable aux structures d’insertion à la convention collective du secteur dans lequel il a trouvé un emploi durable, avec des garanties sociales parfois moindres, ce qui peut, là encore, constituer un obstacle au retour à l’emploi pérenne. Il faudrait donc faire en sorte que le salarié en insertion dépende directement, dès son passage dans la structure d’insertion, de la convention collective du secteur d’activité dans lequel il va travailler.

Il importe également d’explorer toutes les pistes de nature à inciter les entreprises à embaucher des salariés en insertion. Le rapport du Conseil national de l’insertion par l’activité économique évoque ainsi la possibilité d’instaurer des avantages fiscaux pour les entreprises qui s’engagent dans une démarche d’insertion : exonération de l’impôt sur les sociétés ou allégement de charges tenant compte du coût généré par de telles embauches. En tout état de cause, les entreprises ont à l’égard du territoire où elles sont implantées une responsabilité sociale dont elles doivent avoir conscience et qui doit les conduire à s’engager. Au Grenelle de l’insertion de trouver, là aussi, les outils pour les aider. Vous avez fait des propositions allant dans ce sens, monsieur le haut-commissaire.

Le dernier enjeu est de renforcer l’accompagnement des personnes en difficulté.

La personne en insertion qui s’est inscrite dans un parcours professionnel reste une personne fragile, qu’il faut accompagner. Il s’agit de mieux l’écouter et de répondre à ses besoins, de détecter les éventuelles difficultés qu’elle rencontre avant qu’elles ne posent un problème réel et n’interrompent son parcours. Aussi est-il nécessaire de prendre en compte tout l’environnement social de la personne en insertion. Il ne s’agit pas seulement des implications professionnelles de sa démarche, mais également des difficultés liées au logement, à la situation familiale, à la santé. En effet, si le chômage dérègle tout, l’emploi ne règle pas tout : il faut contribuer à stabiliser durablement la personne concernée.

Nous devons aller vers une plus grande professionnalisation des structures d’accompagnement et des associations d’insertion. Il importe que l’accompagnement soit en prise avec les réalités du monde de l’entreprise, de manière à mieux assurer les transitions vers l’emploi pérenne, en fin de contrat d’insertion. Il nous faut donc déterminer la nature de cet accompagnement, son financement et sa durée, et établir qui, du service public de l’emploi ou des associations labellisées, en est responsable.

Nous attirons également l’attention sur la diversité des structures d’insertion : leur multiplicité, lorsqu’elle s’accompagne d’un cloisonnement excessif, peut nuire à la qualité du service rendu à la personne qui fait l’objet d’un suivi. Le passage d’une structure à une autre implique un changement d’interlocuteur et donc une double rupture pour la personne suivie, qui peut être mal vécue dans un contexte de fragilité.

Pour conclure, je souhaite attirer votre attention sur un point qui n’est que peu évoqué, même si vous l’avez effleuré. Élu de l’agglomération roubaisienne et d’un territoire fortement concerné par la question des discriminations à l’embauche et dans l’emploi, j’insiste pour que cette question ne soit pas négligée dans le cadre du Grenelle de l’insertion. Il est impératif de briser ce plafond de verre qui prive, souvent durablement, un certain nombre de nos concitoyens de l’accès à l’emploi, en raison de critères qui n’ont rien à voir avec leur qualification, leurs compétences ou leur expérience.

M. Marc Goua. Absolument !

M. Francis Vercamer. Lors de la précédente législature, j’ai beaucoup milité en faveur de l’obligation d’anonymat des curriculum vitae. Je me suis félicité que cela devienne une réalité en 2006, mais j’ai par la suite regretté que le gouvernement d’alors, arguant de la signature en octobre 2006 d’un accord national interprofessionnel sur la diversité dans l’entreprise prévoyant l’expérimentation du CV anonyme, renonce à la rédaction des décrets qui auraient permis l’application de cette mesure. Certains syndicats ont expliqué à l’époque que cet accord était une coquille vide. En novembre dernier, les syndicats signataires appelaient encore à le faire vivre et demandaient son extension à l’ensemble des entreprises. Quant au président de la HALDE, il a déploré, en décembre dernier, que le CV anonyme soit insuffisamment utilisé en l’absence de décret d’application.

Je crois sincèrement pouvoir dire qu’en matière d’insertion professionnelle, il est urgent d’agir pour accélérer la lutte contre les discriminations à l’embauche et la promotion de la diversité dans l’entreprise. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Pierre Cardo.

M. Pierre Cardo. Monsieur le président, monsieur le haut-commissaire, mes chers collègues, le Président de la République, en décidant de créer un haut-commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté, a lancé un signal fort pour venir en aide à ceux de nos concitoyens qui rencontrent de graves problèmes d’exclusion. En confiant cette mission à l’ancien président d’Emmaüs, il a clairement manifesté sa volonté de rechercher et de trouver des solutions concrètes, qui dépassent la simple allocation pour aller vers un réel retour à l’emploi des plus exclus du marché du travail. C’est l’objet même des mesures que vous avez déjà prises avec le RSA et c’est le principal enjeu du Grenelle de l’insertion, qui réunit depuis plusieurs mois au sein de groupes de travail tous les acteurs concernés par l’accès à l’emploi.

La première mission de l’insertion, c’est de ne laisser personne sur le bord de la route. Il s’agit de détecter, d’accueillir, voire d’aller au devant des publics concernés. C’est d’abord diagnostiquer et évaluer ; c’est ensuite orienter et accompagner ; c’est aussi traiter la santé physique et mentale, remotiver les publics concernés en intégrant tous les éléments favorisant l’autonomie des personnes, comme la garde des enfants ou le permis de conduire ; c’est enfin former et, si possible, mettre ou remettre au travail. Et mettre au travail, c’est insérer dans l’utilité économique ou sociale, afin que l’individu retrouve un sens à sa vie, prenne conscience de son existence dans la société et ait une image positive de lui-même. Il faut donc cibler les publics, puis l’ensemble des parcours et des acteurs, et définir qui finance et qui gouverne.

Afin de bien comprendre le problème actuel, il me semble utile de reprendre rapidement l’historique des politiques d’insertion, ce qui implique de remonter près de trente ans en arrière. Cela fait des années que l’insertion est devenue l’une des préoccupations majeures de notre société. Depuis les années quatre-vingt, les différents gouvernements n’ont cessé de soumettre au Parlement des textes traduisant cette volonté. Bertrand Schwartz, père fondateur d’une approche globale de l’insertion des jeunes, a été à l’origine des missions locales. Puis, ce fut une série de mesures en faveur de l’emploi aidé, soit dans le secteur marchand, notamment dans les zones franches, soit dans le secteur socio-économique, voire d’utilité sociale. Nous avons donc connu les TUC, travaux d’utilité collective ; les CES, contrats emploi solidarité ; les CEC, contrats emploi consolidé ; les emplois-ville ; les emplois-jeunes ; les adultes relais ; les contrats d’accès à l’emploi, et j’en passe ! Évoquons aussi les aides à la création d’entreprise, comme l’ACRE, parfois éphémères, et la mise en place de filets de sécurité comme le RMI, dont le « I » devait signifier « imagination » plutôt qu’« insertion », calculé sur une base différentielle par rapport aux autres ressources, comme les allocations familiales, ce qui ne simplifie pas sa réforme.

Bien sûr, tout cela s’est accompagné de structures diverses. D'un côté, on peut citer les associations intermédiaires, les entreprises d'insertion, les entreprises de travail temporaire d'insertion, les SCOP ; de l'autre, les commissions locales d'insertion, les CLI, les plans départementaux d'insertion, les PLI, et d’autres dispositifs variés et variables, comme les plans locaux d’insertion par l’économique, les PLIE, les maisons de l’emploi. Toutes ces structures sont financées aussi bien par l'État et l’Europe que par la région, le département et les communes.

À cet édifice, il faut ajouter la lutte contre l'illettrisme, la préformation, le soutien psychologique, la remise en forme, l'encadrement et le suivi de tous ces outils. Et dans une moindre mesure, hélas, la formation dont bénéficient bien plus les personnes insérées et qualifiées que les publics précaires et faiblement qualifiés, comme vous l’avez souligné, monsieur le haut commissaire.

Pour quels résultats ? Certes, le chômage baisse depuis quelque temps mais, si ce résultat est statistiquement satisfaisant, il ne doit pas nous leurrer car la pyramide des âges y participe largement et les radiations de l'ANPE sont nombreuses. En outre, nous sommes bien placés pour savoir que nombre de jeunes et d’adultes ne s'inscrivent plus. Même si ce phénomène n'est pas récent, il ne faut pas le négliger. Dans ma commune, par exemple, 80 jeunes sont inscrits alors que 300 sont au chômage.

Que peut apporter le Grenelle de l'insertion ? Affirmer la volonté de l’Assemblée et du Gouvernement de combattre cette exclusion qui détruit l'existence de centaines de milliers de nos concitoyens et ne peut à terme que générer la violence ; faire comprendre l'enjeu économique que représente la réussite de l'insertion sociale, la productivité ne pouvant qu’être améliorée par l’accès à l’emploi des trois grandes catégories qui en sont massivement exclues : les jeunes sans qualification, les plus de cinquante ans et les chômeurs de longue durée.

Une fois ciblées les populations les plus concernées, nous devons définir les outils adaptés, préciser une gouvernance claire et imposer la nécessité d'une action massive pour relever ce défi.

La situation est grave : plus de 600 000 emplois ne sont pas pourvus tandis que plus de 2 millions de personnes sont sans activité ; il n’y a pas assez de logements ; les prix à la construction augmentent ; les loyers et les charges flambent. Il est temps d’arrêter ce processus par une vraie révolution dans le domaine de l'insertion. C’est ce que vous souhaitez, monsieur le haut commissaire, et c’est ce que nous voulons vraiment.

Pour commencer par le plus important, parlons moyens. Faut-il dépenser plus ? Pas sûr. Dépenser mieux ? Certainement.

Réfléchissons à ce qui a été tenté depuis Bertrand Schwartz jusqu’à Jean-Louis Borloo. Des missions locales jusqu'aux maisons de l'emploi, qu’observe-t-on ?

Le « guichet unique » préconisé par Bertrand Schwartz traduisait déjà la volonté de globaliser les financements, d'additionner les moyens et les compétences en mettant les acteurs en réseau.

Les maisons de l’emploi présentent en plus l’avantage d’être ancrées dans les bassins d'emploi, ce qui permet de prévoir les emplois de demain, donc les mutations, et de se donner les moyens d'être des interlocuteurs crédibles face au secteur économique traditionnel en le reliant au secteur socio-économique, voire à l'utilité sociale.

On voit aussi au fil des ans la création de mesures « chaînées » en forme d'itinéraires, comme les programmes Trace et Civis, qui tentent d'éviter les ruptures liées à la multiplicité des intervenants sur le même parcours, ainsi qu’à la multiplicité des financeurs. Mais cela ne concerne que les jeunes.

Récemment, on a vu apparaître la volonté de réaliser la fusion entre l'UNEDIC et l'ANPE.

Après ce constat, que peut-on proposer concrètement ?

Dans un premier temps, afin d'éviter l'éparpillement des crédits et la dilution des mesures, il faut unifier les dispositifs, globaliser les fonds et les territorialiser. Dans un souci de transparence, l'ensemble des crédits affectés à l'insertion devraient être rendus fongibles et abondés d'une partie des crédits de formation utilisés dans le cadre des parcours des différents publics concernés par le retour à l'emploi, voire d’une partie des crédits consacrés par les entreprises à la formation permanente. Certaines branches professionnelles se sont déjà investies dans la formation en amont des recrutements. C’est le cas, vous l’avez rappelé, du secteur de la propreté.

Ensuite, il est indispensable de déterminer une gouvernance claire avec des objectifs précis en termes de droits et de devoirs, tant des bénéficiaires que des organismes et entreprises qui concourent à l'insertion.

La mise en œuvre, contractualisée par la gouvernance, pourra se faire, soit par les maisons de l'emploi, soit par les communautés de communes ou d'agglomération, en associant l'ensemble des structures qui concourent à l'insertion, à la formation et à l'accompagnement à l'emploi.

L’objectif doit être celui d'un contrat unique conclu auprès du territoire. Ce pourrait être un contrat territorial d'insertion sécurisant le parcours de l'intéressé sous tous ses aspects et assurant une véritable plus-value lors de l'accès à l'emploi.

Dans ce cadre, plusieurs mesures paraissent indispensables.

D’abord, il faut supprimer la catégorisation des bénéficiaires selon l’âge et considérer les personnes en fonction de leur profil et de la spécificité de leurs problèmes, avec un statut unique pour tous les bénéficiaires, afin de les rendre si possible intégrables dans l'entreprise.

Il convient aussi de prévoir un financement des postes d'encadrement en milieu de travail ; de garantir l'affectation d'une partie des moyens de la formation permanente au bénéfice des publics concernés par l’insertion ; de réduire à six mois la durée de travail exigée des salariés des entreprises d'insertion pour pouvoir obtenir un congé individuel de formation, au lieu des vingt-quatre mois requis actuellement ; de renforcer en les structurant les liens entre les organismes d'insertion, ceux de formation, les acteurs sociaux et l'entreprise.

Il faudra formaliser un itinéraire d'insertion transversal via l'octroi d'un statut unique du bénéficiaire alternant périodes en entreprise, périodes de formation professionnelle continue, périodes de formation de base et périodes d'accompagnement et de suivi.

Il est nécessaire de développer et formaliser dans chaque bassin d'emploi via les maisons de l’emploi la coopération entre les acteurs de l'insertion professionnelle et les acteurs du monde économique, tant dans le secteur marchand que non marchand, afin de développer l'accueil des publics les moins qualifiés.

Les entreprises, y compris d’insertion, devront être incitées à créer des emplois d'insertion qualifiants et à anticiper les évolutions techniques en assurant la formation théorique des salariés peu qualifiés. L'alternance entre entreprises du secteur socio-économique et du secteur marchand devra être développée. La formation, au sein de l’entreprise, des tuteurs de l'insertion ou la mise à disposition, notamment des petites entreprises, de professionnels formés à cet effet, que l’on pourrait appeler « compagnons de l'insertion », devront être encouragées.

Un crédit d'impôt dédié aux entreprises qui jouent le jeu de l'insertion pourrait être mis en place en s'inspirant des textes organisant le travail protégé. Cette mesure pourrait d’ailleurs être étendue aux collectivités locales, qu’il ne faut pas négliger car elles ont des obligations à assumer elles-mêmes.

Il faudrait établir un bilan social de l'entreprise et prévoir une fiscalité avantageuse pour celles qui investissent dans l'insertion.

Enfin, il conviendrait de renforcer le rôle des maisons de l’emploi dans leurs missions d'adaptation de la formation initiale et permanente aux besoins actualisés du secteur marchand et des entreprises.

En conclusion, monsieur le haut-commissaire, le Grenelle de l'insertion que vous avez initié, avec le Président de la République, recouvre à la fois l'esprit de 1968 et du premier Grenelle, qui transforma une révolution sociale en une évolution du dialogue social, et celui du Grenelle de l'environnement, qui a légitimé en politique le concept de « durable », lequel doit s'appliquer non seulement au développement mais aussi aux mesures.

Les travaux et le débat que vous avez engagés avec nous et les partenaires de l'insertion doivent maintenant conduire notre société à construire une véritable stratégie dans ce domaine complexe, mais également à le simplifier, à le rendre plus lisible, et enfin à le légitimer en tant que facteur essentiel de la paix sociale, garant de l'égalité des chances, garant aussi de l'efficacité économique de l'action publique en faveur des moins favorisés.

Il reste au milieu politique, et particulièrement à notre assemblée, à montrer sa détermination à réussir. Monsieur le haut-commissaire, le groupe UMP y contribuera en soutenant vos propositions. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)

M. le président. La parole est à M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Monsieur le haut-commissaire, une nouvelle dynamique de l’insertion, telle est l’ambition du Gouvernement et la vôtre. Que peut apporter le Parlement ? C’est l’objet de ce débat.

Le RMI a vingt ans et chacun ressent qu’une nouvelle étape s’impose.

Quelque 150 000 jeunes sortent sans formation du système éducatif.

Lors d’un récent débat organisé à la Maison de la Chimie, auquel participaient de nombreux parlementaires, chacun reconnaissait la complexité, le cloisonnement et le corporatisme du système de formation professionnelle.

Le budget de la protection sociale s’élève à 570 milliards d'euros, soit le même niveau que la Suède, sans avoir les mêmes performances au niveau social. Comme vous l’avez dit dans votre introduction, les résultats de notre pays ne sont pas à la hauteur de sa richesse économique ni de ses ambitions sociales. J’ajouterai qu’ils ne sont pas non plus à la hauteur des moyens financiers qu’il consacre à la politique sociale.

Enfin, 12 % de nos concitoyens vivent sous le seuil de pauvreté.

Partant de ce constat, quels objectifs pouvons-nous atteindre et surtout comment y parvenir ? Comme le disait le Premier ministre luxembourgeois, « je sais ce que je dois faire, mais dites-moi comment le faire ».

Pour ma part, je souhaite fixer six objectifs et voir comment nous pouvons les atteindre.

Premièrement, vous l’avez dit, nous sommes face à une nouvelle donne en ce qui concerne l’emploi. Tout doit être fait pour lever les freins au retour à l'emploi. 400 000 offres d'emplois n’étant pas pourvues, nous pensons pouvoir atteindre, dans les cinq ans, un taux de chômage de 5 %. Si le mécanisme d'intéressement était un début d'incitation, nous savons qu’il y a encore beaucoup de freins au retour à l’emploi : d’abord, la sécurité qu’apporte aux familles le RMI avec ses avantages connexes, et la peur de les perdre ; ensuite, la complexité et l'incertitude des systèmes de retour au travail, de même que l'organisation des modes de transport. Je suis très étonné de voir que, dans les zones semi-rurales ou semi-urbaines, 30 % de la population ne dispose pas de moyens de transport pour accéder à l’emploi.

Enfin, dans les régions industrielles, les familles monoparentales ne trouvent que des emplois à des horaires en deux-huit ou en trois-huit, souvent non compatibles avec les systèmes de garde existants. Pour ces familles, le retour à l’emploi sans modes de garde atypiques est pratiquement impossible. Mais comment les financer ?

Voilà quelques freins à l’emploi qu’il me paraît urgent de lever. Je suis convaincu que nous pourrions ainsi réduire d’un tiers le nombre de bénéficiaires du RMI dans les cinq ans à venir, dégageant par là même des moyens financiers pour les politiques d’accompagnement.

Mon deuxième objectif concerne précisément les politiques d’accompagnement. Nous savons qu’un nombre non négligeable de bénéficiaires du RMI ou des minima sociaux ne pourront pas retrouver un emploi dans le secteur privé ou public. L’honneur d’une société se mesure à l’attention qu’elle porte aux plus faibles, non pas en les maintenant dans l’assistance tout au long de leur vie, mais en les faisant bénéficier, compte tenu de leur faible employabilité, de structures d’insertion ou de contrats d’autonomie sociale. Dans ce domaine, je tiens à rendre hommage – on ne le fera jamais assez – à l’association Emmaüs dont vous avez été le président, monsieur le haut commissaire, qui a été un modèle en redonnant de la dignité par le travail à beaucoup de nos compatriotes.

Il serait utile de connaître le degré de mobilisation des collectivités locales. Bien que vous ne nous ayez pas fourni les chiffres, nous savons qu’il est extrêmement variable. La publication régulière des résultats obtenus par les départements ou les communautés d’agglomération pourrait être un facteur d’émulation et de motivation, parce que les clés de l’avenir n’appartiennent pas seulement à l’État. (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.) Elles dépendent tout autant du dynamisme des collectivités locales.

M. Jérôme Chartier. Très bien !

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des affaires culturelles. Michel Mercier a eu l’honnêteté de reconnaître que, si l’État devait encore aux collectivités départementales et régionales un milliard d’euros,…

M. Christophe Sirugue. Deux milliards !

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des affaires culturelles. …le même État prenait en charge des dégrèvements de cotisations sociales qui représentent beaucoup plus de deux milliards ! Je rappelle que l’État prend en charge 35 % de la taxe professionnelle et que, dans beaucoup de villes, 20 % des familles ne paient pas de taxe d’habitation et 30 % ont droit à des dégrèvements. Cessons donc ce débat !

M. Frédéric Cuvillier. Il n’a même pas commencé !

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des affaires culturelles. Je ne suis pas sûr que l’évolution des cinq dernières années ait été au détriment des collectivités locales compte tenu du poids des dégrèvements. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. Christophe Sirugue. L’État se désengage !

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des affaires culturelles. Toujours dire que c’est la faute de l’État, c’est faire preuve de paresse. D’ailleurs, il suffit de se livrer à des comparaisons entre départements.

M. Roland Muzeau. L’AMF dit l’inverse !

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des affaires culturelles. C’est son boulot ! Elle se doit de défendre les intérêts des collectivités locales.

Certes, l’insertion peut être d’un coût élevé pour les collectivités locales. Mettre fin au contrat au bout de deux ans, c’est beaucoup trop rapide et leur prise en charge ne peut pas monter brutalement de 20 % de la rémunération jusqu’au niveau du SMIC. Le coût pourrait être réduit en utilisant mieux les perspectives du service civil dans la mesure où c’est l’encadrement qui est très onéreux. Or il y a beaucoup de jeunes qui sont prêts à consacrer une année de leur vie à l’insertion. L’accompagnement pourrait ainsi être développé.

Troisième objectif : les jeunes, en particulier dans les banlieues. Il faut à tout prix et de toute urgence redéployer les 26 milliards consacrés à la formation professionnelle.

Quatrièmement, 12 % de nos compatriotes se situent au-dessous du seuil de pauvreté. Le Président de la République a fixé comme objectif de réduire d’un tiers la pauvreté en cinq ans.

M. Roland Muzeau. Personne ne le croit !

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des affaires culturelles. Moi si !

M. Roland Muzeau. Vous avez tort !

M. Jérôme Chartier. Nous aussi, nous y croyons !

M. Roland Muzeau. M. Hirsch non plus n’y croit pas !

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des affaires culturelles. L’État seul ne peut y parvenir. D’ailleurs, j’ai proposé à M. le haut-commissaire, qui a assisté à un débat à la communauté d’agglomération de Vitré, sept objectifs. La vertu d’un grand peuple, ce n’est pas d’en appeler en permanence à l’État, elle réside dans l’esprit de responsabilité de ses citoyens. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.) Il faut tout de même rappeler que les deux tiers des efforts consentis pour lutter contre la pauvreté le sont par les associations de base et les collectivités locales.