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Assemblée nationale
XIII^e législature
Session ordinaire de 2007-2008

Compte rendu
intégral

Première séance du mardi 11 décembre 2007

SOMMAIRE ÉLECTRONIQUE

Présidence de M. Marc Laffineur,

vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

1

Contrats d’assurance vie non réclamés

Discussion, en deuxième lecture, d’une proposition de loi

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, de la proposition de loi permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d’assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés (n^os 397, 447).

La parole est à M. le secrétaire d’État chargé de la consommation et du tourisme.

M. Luc Chatel, secrétaire d’État chargé de la consommation et du tourisme. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les députés, votre assemblée est aujourd’hui réunie pour débattre d’une question qui touche des dizaines de milliers de nos concitoyens : les contrats d’assurance vie non réclamés.

Je voudrais tout d’abord féliciter les parlementaires pour le remarquable travail qu’ils ont accompli sur cet important sujet.

Ce texte a été un modèle de travail collectif. Un excellent travail de réflexion et de concertation a été mené. Il a mobilisé le Parlement, le Gouvernement, mais aussi le Médiateur de la République, sans oublier les associations défendant les intérêts des consommateurs et les compagnies d’assurance elles-mêmes.

Ce texte a été remarquablement amendé par les parlementaires, pour aboutir à une version que j’estime, à ce stade, à la fois complète et opérationnelle.

Je tiens plus particulièrement à rendre hommage aux deux auteurs de la proposition de loi : Yves Censi, qui connaît bien ces questions relatives à l’assurance vie, et Jean-Michel Fourgous, qui avait déjà signé en 2005 un amendement déterminant pour tous les détenteurs de contrats. En facilitant la conversion des contrats d’assurance vie en euros vers les contrats multi-supports, l’amendement Fourgous a permis le transfert de 45 milliards d’euros vers des contrats plus dynamiques et davantage orientés vers les investissements productifs.

Je souhaite aussi saluer le travail réalisé par votre rapporteur, Éric Straumann, qui a largement contribué à faire évoluer le texte. J’ai été d’autant plus favorablement impressionné, monsieur le député, que c’était la première fois que vous étiez rapporteur d’un texte. Merci pour votre investissement et pour la valeur ajoutée que vous avez apportée à cette proposition de loi.

Il existe 22 millions de contrats d’assurance vie en France. On sait que 20 % de ces contrats se dénouent par décès, et qu’une partie de ces 20 % n’est pas réclamée par leurs bénéficiaires. Le nombre de contrats non réclamés est aujourd’hui estimé par la profession entre 150 000 et 170 000.

En adoptant cette proposition de loi, vous permettrez de résorber significativement ce stock, au profit direct des bénéficiaires légitimes de ces contrats.

Votre proposition de loi a de nombreux mérites.

En premier lieu, elle résout concrètement un problème. Elle va mettre fin à une situation qui n’était pas acceptable d’un point de vue éthique : quand on a travaillé dur toute une vie pour réunir un capital, il ne faut pas que l’on puisse se le voir retirer en raison d’une réglementation inadaptée.

Deuxième mérite : à l’heure où le pouvoir d’achat est une préoccupation forte de nos concitoyens, cette proposition de loi permettra très concrètement de redistribuer aux bénéficiaires des contrats des sommes en monnaie sonnante et trébuchante.

Une évaluation de la loi nous permettra de constater le nombre d’ayants droit qui en auront bénéficié, ainsi que le montant des sommes versées. Mais nous pouvons d’ores et déjà nous réjouir du fait que des dizaines de milliers de bénéficiaires toucheront concrètement un capital dont le montant sera souvent significatif. À ces milliers de compatriotes, vous offrez, mesdames, messieurs les députés, un joli cadeau de Noël.

Troisième mérite : si je suis conscient du fait que le texte impose des contraintes nouvelles aux entreprises gestionnaires d’assurance vie, ces contraintes restent mineures au regard des bénéfices attendus pour les clients. Je suis aussi convaincu que l’obligation d’une plus grande transparence et d’une meilleure information des consommateurs n’est pas préjudiciable aux assureurs. Bien au contraire, elle est indispensable pour renforcer la confiance de leurs clients, ce qui est un élément essentiel pour le bon exercice de leur activité.

Quatrième mérite : ce texte permettra de remettre de l’argent dans le circuit économique sans coût budgétaire supplémentaire. Il ne coûte pas un centime au budget de l’État. Dans le contexte budgétaire que vous connaissez, je crois que ce point mérite d’être souligné.

Cinquième mérite : en vous penchant, sur le sujet de l’assurance vie, vous touchez plus qu’un produit financier, vous touchez à un symbole. Les contrats d’assurance vie représentent 38 % du patrimoine financier des Français. Pour beaucoup de nos concitoyens, l’assurance vie est synonyme de préparation de l’avenir, de transmission de patrimoine à ses proches. Elle représente le plus souvent des années de travail et d’effort.

Ce texte permettra vraisemblablement de conforter cet engouement considérable, en donnant aux assurés des gages de confiance supplémentaires. D’un point de vue économique et politique, il est en parfaite cohérence avec la volonté du Gouvernement de promouvoir les intérêts des consommateurs et leur confiance dans l’économie.

La première lecture au Sénat a permis de maintenir les grands équilibres du texte que vous aviez adopté le 11 octobre dernier.

Le Sénat, sur un rapport de M. Henri de Richemont au nom de la commission des lois et sur un avis de M. Philippe Marini au nom de la commission des finances, a examiné cette proposition lors de sa séance du 7 novembre 2007.

Il a adopté dans le texte de l’Assemblée nationale l’article 1^er bis relatif à l’obligation de recherche du bénéficiaire de l’assurance sur la vie en cas de décès de l’assuré par les entreprises d’assurance, ainsi que l’article 3 imposant la même obligation à celles de leurs mutuelles et de leurs unions qui distribuent des produits d’assurance sur la vie.

Il a modifié le texte adopté par l’Assemblée nationale, au-delà de quelques modifications formelles, sur quatre points significatifs.

Tout d’abord, il a étendu la suppression de l’interdiction de rachat à l’ensemble des contrats d’assurance sur la vie, y compris aux contrats d’assurance de groupe en cas de vie, dont les prestations sont liées à la cessation d’activité professionnelle. C’est l’objet de l’article 1^er B.

Le Sénat a ensuite prévu que la révocation d’une clause bénéficiaire ne peut intervenir lorsqu’elle concerne un majeur protégé que dans le respect des dispositions prévues par la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, c’est-à-dire avec l’autorisation du juge des tutelles ou du conseil de famille, lorsque celui-ci est constitué.

Troisièmement, en ce qui concerne l’encadrement des conditions d’acceptation par le bénéficiaire d’une clause faite à son profit, il était important d’éviter toute confusion entre le délai de renonciation, fixé à trente jours par le code des assurances, et le « délai de latence » prévu par le code de la mutualité, et lui aussi fixé à trente jours par la présente proposition de loi. Le Sénat a prévu que ce délai de latence court à compter du moment où le stipulant est informé de la conclusion du contrat ou de son adhésion à la mutuelle. C’est l’objet de l’article 4.

Enfin, pour que ce délai de latence ne bloque pas une opération de crédit adossée à la conclusion d’un contrat d’assurance sur la vie, le Sénat a réservé l’imposition d’un tel délai au seul cas où la désignation du bénéficiaire intervient à titre gratuit. Cette disposition figure également à l’article 4.

En outre, le Sénat a ajouté quatre nouveaux articles, dont le premier demande au Gouvernement de présenter un rapport au Parlement, afin de faire le point, avant le 1^er janvier 2009, sur le processus de désignation des bénéficiaires, sur la recherche des bénéficiaires des contrats non réclamés et sur l’application de la future loi en général.

L’équilibre du texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture ayant été préservé, les précisions apportées par le Sénat étant utiles, rien ne justifie de retarder l’adoption de la présente proposition de loi.

Encore une fois, je tiens à vous remercier, mesdames, messieurs les députés, pour votre engagement sur ce sujet si important pour la vie quotidienne de nos concitoyens. Je suis convaincu que nous sommes sur le point de renforcer ensemble la confiance dans l’assurance vie et de réparer une situation à bien des égards injuste pour des dizaines de milliers de Français. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Éric Straumann, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

M. Éric Straumann, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, depuis 2005, le législateur s’est efforcé d’améliorer le fonctionnement du secteur des assurances – le droit communautaire l’y incitait fortement, il est vrai. Mais il s’est aussi attaché à renforcer, de manière spécifique, les droits des assurés.

La proposition de loi du groupe de l’Union pour un mouvement populaire, que nous examinons aujourd’hui en deuxième lecture, s’inscrit pleinement dans ce mouvement.

Le texte initial, fort opportunément déposé par nos collègues Jean-Michel Fourgous et Yves Censi, avait été substantiellement enrichi par nos débats en première lecture.

Ce qui constituait le cœur initial de la proposition a non seulement été préservé, mais a aussi été renforcé : dès sa publication, la loi autorisera les organismes professionnels représentant les entreprises gérant des contrats d’assurance à consulter le fichier national des personnes décédées géré par l’INSEE. Cette disposition facilitera assurément, dans le respect des dispositions relatives à la protection des données personnelles, la recherche des bénéficiaires en ouvrant le verrou de l’information sur les titulaires de contrats décédés.

Parallèlement, à l’initiative de notre collègue Laure de La Raudière, a été inscrite dans le texte une obligation de moyens, non seulement d’informer, mais aussi de rechercher le bénéficiaire, y compris et a fortiori lorsque ses coordonnées ne sont pas mentionnées dans le contrat.

Les entreprises d’assurance sont déterminées, et je veux croire que l’action résolue et unanime de notre assemblée les y a incitées, à aboutir à un engagement déontologique commun destiné à mettre en application cette obligation de moyens.

En complément de ces dispositions, l’Assemblée a prévu que les contrats d’assurance sur la vie devront à l’avenir être revalorisés, même après le décès de l’assuré. Cette question est très importante.

Il n’a pas paru opportun à votre commission des lois de fixer un seuil minimal de revalorisation. Le fixer, par exemple, au niveau du taux légal d’intérêt pourrait paradoxalement inciter à faire de ce plancher un plafond. De surcroît, il lui a paru nécessaire de laisser jouer la liberté contractuelle en la matière, mieux adaptée, à notre sens, au caractère multiforme des contrats d’assurance sur la vie.

Mais cela ne doit pas, je l’ai dit en commission des lois et le président Jean-Luc Warsmann l’a souligné aussi, être mal interprété. Nous souhaitons très fortement que cette revalorisation des contrats après le décès de l’assuré, tant que le bénéficiaire n’a pas été retrouvé, ne soit pas interprétée comme devant être insignifiante. Nous serons vigilants quant à l’application de cette disposition…

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Absolument !

M. Éric Straumann, rapporteur. …et le contrôle de l’application de la loi nous permettra de tirer éventuellement un coup de semonce après avoir tiré la sonnette d’alarme.

M. Yves Censi. Tout à fait !

M. Éric Straumann, rapporteur. Par ailleurs, je rappelle que l’Assemblée nationale a prévu qu’une fois le bénéficiaire retrouvé, l’assureur devra verser les sommes qui lui sont dues dans un délai maximal d’un mois. Passé ce délai, des sanctions financières s’appliqueront.

Le titulaire d’un contrat pourra toujours le racheter, alors qu’aujourd’hui une telle possibilité est limitée par le versement d’un nombre minimal de primes. Les conditions de rachat devront être écrites noir sur blanc dans le contrat.

Enfin, l’Assemblée a réformé la procédure d’acceptation du contrat par le bénéficiaire, afin que celle-ci devienne la règle et ne soit plus l’exception. Deux volets ont ainsi été adoptés.

D’une part, sont prévues les facultés d’avance, de rachat et de nantissement, qui font jusqu’ici l’objet de pratiques divergentes selon les entreprises d’assurance.

D’autre part, il est proposé de mettre en place un avenant tripartite au contrat, signé par l’entreprise d’assurance, l’assuré et le bénéficiaire, afin de prévenir les situations d’acceptation tacite de la clause bénéficiaire. Cet avenant ne pourra être signé qu’après un « délai de latence » fixé à trente jours minimum après la signature du contrat lui-même.

L’équilibre trouvé à l'Assemblée nationale a été complété et précisé utilement par le Sénat. Le rapport écrit de la commission donne tous les éléments de détail. Si l’on peut regretter que l’application de certaines dispositions soit repoussée d'un an, j'insiste sur le fait que leur nombre est limité : il s'agit principalement de la revalorisation des contrats et des conditions de rachat. Ce délai permettra d'informer plus largement le public sur les nouvelles règles applicables.

Grâce à une volonté politique unanime, nous avons su proposer des moyens pragmatiques pour rechercher les bénéficiaires et dénouer les contrats non réclamés. Les droits des assurés s'en trouveront renforcés. Nous serons très attentifs à l'application de ces nouvelles dispositions. L'équilibre du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture ayant été préservé et utilement précisé par le Sénat, rien ne justifie de retarder l'adoption de la présente proposition de loi. Je vous propose donc de l'adopter conforme, à l'instar de votre commission des lois. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois. Très bien !

Discussion générale

M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. Yves Censi.

M. Yves Censi. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous abordons aujourd'hui la dernière étape législative de la proposition de loi que nous avions déposée, mon collègue Jean-Michel Fourgous et moi-même, voilà quelques semaines. On ne peut que se réjouir que ce texte d'origine parlementaire relatif aux contrats d'assurance vie non réclamés et en déshérence ait fait l’objet, à l’Assemblée, de nombreux amendements visant à résoudre certains problèmes induits par son sujet même, et que nos collègues sénateurs, dans leur sagesse, l’aient considérablement enrichi. Dès son entrée en vigueur, la loi aura une efficience réelle dans l'intérêt à la fois des bénéficiaires et des souscripteurs, puisque le nouveau cadre du contrat soumettra les assureurs à des obligations plus précises pour la recherche des bénéficiaires et permettra parallèlement de répondre à des dysfonctionnements qui donnaient lieu à des situations absurdes.

La proposition de loi répond à la nécessité de mettre fin à une situation par trop nébuleuse, en clarifiant les relations entre bénéficiaires, souscripteurs et assureurs, et en apportant des réponses aux dysfonctionnements qui perduraient depuis trop longtemps. Une telle situation n'était pas à la hauteur de l'attrait de ce contrat auprès des Français, l’assurance vie représentant près de 38 % de leur patrimoine financier. La représentation nationale se devait donc de l’encadrer par une loi claire et exigeante.

Deux axes forts se dégagent aujourd'hui du texte, en étroite corrélation avec les défis qui s'imposaient à nous lors de son élaboration. Le premier va dans le sens des intérêts des bénéficiaires d'assurance-vie, en faisant obligation aux assureurs de les rechercher, même si leurs coordonnées ne figurent pas au contrat, et en leur imposant un délai maximal d'un mois pour le versement du capital. Jusqu'à présent, la seule obligation d'information du bénéficiaire d'une assurance-vie résultait de la loi du 15 décembre 2005 : l'assureur averti du décès du souscripteur devait en informer le bénéficiaire, à condition que les coordonnées de celui-ci figurent au contrat, ce qui n'était évidemment pas toujours le cas.

Le deuxième axe encadre les conditions de souscription et d'acceptation du bénéfice de l'assurance-vie. C'est un point majeur de nos débats, qui a permis d'aboutir à une vraie réforme – en fait une modernisation – du principe du bénéficiaire acceptant. Avant la loi, le contrat contenait un déséquilibre au détriment du souscripteur, raison pour laquelle de nombreux stipulants ne souhaitaient pas informer leurs bénéficiaires de l'existence d'un contrat à leur profit éventuel. La présente loi instaure une liberté de rachat, voire la possibilité d’avance et de nantissement, sans pour autant ignorer les droits du bénéficiaire, bien au contraire. Nous avons ainsi introduit un véritable équilibre entre les droits et devoirs des parties : aucune ne pourra plus se sentir lésée, comme c'était trop souvent le cas jusqu'à présent. Nous pouvons nous réjouir d'avoir, ce faisant, renforcé, dans le contrat d’assurance-vie, la confiance qui est l’élément clé d'un produit financier aussi populaire.

Je remercie nos collègues sénateurs, et spécialement le rapporteur Henri de Richemont, pour leur contribution à cette loi, à travers quelques enrichissements particuliers. Tout d'abord, en matière d'information, les entreprises et les mutuelles d'assurances auront désormais obligation de s'informer sur le décès de leurs assurés, notamment en consultant le répertoire national d'identification des personnes physiques. Autre avancée considérable, un dispositif de protection des personnes faisant l'objet d'une mesure de tutelle et de curatelle sera mis en place dès la publication de la présente loi. Enfin, on peut se réjouir de l'amendement du sénateur Marini instaurant un dispositif d'évaluation de l'application de la loi à travers un rapport remis au Parlement avant le 1^er juillet 2008.

La réflexion profonde menée sur le sujet depuis des mois a eu l’immense vertu de responsabiliser les professionnels des assurances, qui ont fait preuve jusqu'au bout de leur meilleure volonté. Leur participation active a débouché sur la préparation d'une charte de déontologie au niveau de la FFSA, qui répond de manière efficace notamment au problème de l'information des assurés et des bénéficiaires. Je me réjouis qu'une fois de plus les professionnels aient su être les acteurs des évolutions nécessaires. La volonté du législateur est d'agir dans l'intérêt de tous nos compatriotes, mais aussi de permettre aux professionnels de l'assurance de travailler dans un contexte réglementaire et législatif favorable au développement de leur secteur. Je suis convaincu que nous avons réussi à surmonter ce que certains essayaient de présenter, à tort, comme une contradiction entre des intérêts divergents. La clarté et la définition précise des obligations est bonne pour tous les acteurs. Le rapport prévu par la loi sera très instructif sur cette question.

Cette proposition de loi est également une illustration parfaite d'un travail parlementaire réussi, tant dans la concertation que dans le débat. Les premiers jalons en avaient été posés par la loi de sécurité financière du 1^er août 2003, qui avait instauré l'obligation pour les assureurs d'envoyer chaque année au souscripteur une information relative à son contrat. Puis, la loi du 15 décembre 2005 avait imposé de faire figurer dans le contrat une information relative aux conséquences de la désignation du bénéficiaire. Les propositions du Médiateur de la République ont également été déterminantes en jetant les bases de solutions pérennes et adaptées aux problèmes des contrats non réclamés. Je tiens à remercier M. le ministre pour son écoute et son respect de la représentation nationale, le rapporteur Straumann et le président Warsmann, ainsi que le président du groupe UMP, Jean-François Copé, pour son volontarisme. Je veux dire combien les discussions parlementaires ont été constructives et animées par le seul souci – y compris de la part de nos collègues de l'opposition, à l'Assemblée comme au Sénat – de répondre au mieux à la diversité des situations des Français et de faire respecter le principe d'équité inhérent à tout contrat, avec une vigilance toute républicaine.

Mes chers collègues, nous pouvons nous féliciter d'avoir répondu à notre mission première : dans un contexte de réflexion profonde sur nos institutions, et devant la nécessité de renforcer les droits du Parlement, notre proposition de loi illustre parfaitement la capacité des représentants de la nation à apporter des réponses concrètes aux problèmes quotidiens de nos concitoyens, conformément à l'esprit de la V^e République. Je vous propose donc de voter le texte tel qu’il nous revient du Sénat. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Alain Vidalies.

M. Alain Vidalies. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous examinons en deuxième lecture la proposition de loi permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d’assurance vie non réclamés ou en déshérence. Je rappelle qu’en première lecture les groupes socialistes de l’Assemblée nationale et du Sénat avaient voté en faveur de ce texte.

Notre assemblée a déjà évoqué à plusieurs reprises ce problème, notamment lors du débat sur la réforme des droits de succession. Le montant des avoirs en cause est d’ailleurs très incertain : le chiffre régulièrement avancé par la Fédération française des sociétés d’assurances est de 1 milliard d’euros depuis 1965 ! Or l’ensemble des avoirs déposés depuis cette période est passé de 500 milliards à 1 000 milliards d’euros. Certains observateurs, parmi lesquels d’ailleurs le Médiateur de la République lui-même, estiment que le montant des contrats non réclamés se situe probablement dans une fourchette entre 2 milliards et 5 milliards d’euros.

Les raisons de l’absence de réclamation de ces contrats sont bien connues : elles relèvent soit des aléas de la vie, soit des règles spécifiques aux contrats d’assurance vie. Ainsi, en l’état de notre droit, l’assureur n’est pas toujours informé du décès ou du déménagement du souscripteur, et tant que le décès du souscripteur n’est pas avéré, il a interdiction d’informer le bénéficiaire de la stipulation faite à son profit. En outre, la règle de l’irrévocabilité de la stipulation pour autrui n’incite pas le souscripteur à informer le bénéficiaire de cette stipulation.

Pour répondre à cette situation particulière, le législateur a tenté, dans un premier temps, d’améliorer l’information, tant du souscripteur que du bénéficiaire. La loi de sécurité financière du 1^er août 2003 a instauré l’obligation pour les assureurs d’envoyer chaque année aux souscripteurs une information relative à leur contrat. La loi du 15 décembre 2005 a imposé l’indication dans le contrat d’une information relative aux conséquences de la désignation du bénéficiaire et, dans le nouvel article L. 132-8 du code des assurances, fait obligation à l’assureur informé du décès de l’assuré d’aviser le bénéficiaire de la stipulation effectuée à son profit, si ses coordonnées figurent au contrat.

En application de cette même loi, et de l’article L. 132-9-2 du code des assurances, les fédérations professionnelles ont mis en place le dispositif pour la gestion des informations relatives aux risques en assurance, dit AGIRA. Toute personne pensant être bénéficiaire d’un contrat d’assurance-vie peut interroger AGIRA sur l’existence d’une stipulation à son profit dans un contrat souscrit par une personne physique dont elle apporte la preuve du décès. Ce dispositif portait en lui-même ses limites dès lors qu’il ne visait que l’initiative du bénéficiaire potentiel, qui devait « subodorer » cette qualité. Or la nature même du contrat d’assurance vie implique que de nombreux bénéficiaires ignorent totalement cette qualité et, par voie de conséquence, ne se manifesteront jamais. Il n’était dès lors pas surprenant que, sur 6 000 demandes étudiées par AGIRA, seuls 625 bénéficiaires aient été retrouvés.

Ces résultats sont à comparer avec ceux d’un grand groupe d’assurance qui a pris l’initiative, au-delà de ses obligations légales, de rechercher les souscripteurs ou les bénéficiaires des contrats non réclamés. Sur un premier test portant sur 200 dossiers, il s’est révélé que deux tiers des assurés étaient toujours vivants, pour la plupart en maison de retraite et souvent sous tutelle. Sur 500 dossiers supplémentaires soumis à une recherche systématique, 90 % ont abouti à un résultat positif.

Cette comparaison, même en reprenant les chiffres avancés avec précaution, révèle l’absence d’efficacité satisfaisante du droit positif, y compris du dispositif AGIRA. Le Médiateur de la République, saisi de nombreuses réclamations, a souhaité, dans son rapport annuel, déposé début 2007, appeler l’attention du législateur sur la nécessité d’une initiative pour répondre à ce problème.

La proposition de loi dans sa version initiale reprenait uniquement une des propositions du Médiateur de la République, afin de permettre aux sociétés d’assurances de consulter les données figurant au répertoire national d’identification des personnes physiques et relatives au décès des personnes qui y sont inscrites.

J’observe avec satisfaction que la rédaction actuelle, à l’issue de nos travaux, en retenant que les entreprises d’assurances s’informent du décès éventuel de l’assuré, crée une véritable obligation de moyens à la charge des sociétés d’assurances susceptibles d’engager leur responsabilité en cas de carence.

J’avais moi-même signalé en première lecture cette différence entre « avoir accès » et « être dans l’obligation de s’en servir », ce qui va résulter de notre rédaction d’aujourd’hui.

Des améliorations ont été également apportées au texte initial pour modifier les conséquences du principe de l’irrévocabilité de la stipulation pour autrui, en raison de l’acceptation par le bénéficiaire. Ce principe, qui résulte de l’application des articles 1121 du code civil et L. 139 du code des assurances, est directement à l’origine de l’absence d’information de nombreux bénéficiaires par le souscripteur, qui souhaite, malgré tout, ne pas être confronté à l’irrévocabilité de sa démarche.

Sans remettre en cause les principes du droit des libéralités, l’acceptation par le souscripteur de l’acceptation du bénéficiaire renforcera l’information des contractants et répond à l’objection soulevée.

Le Sénat, dans les articles 1^er A et 1^er B, a retenu une rédaction qui n’est pas en l’état satisfaisante, s’agissant des conditions dans lesquelles, en cas de décès, intervient la revalorisation du capital garanti jusqu’à la production des pièces nécessaires au paiement dans les conditions prévues à l’article L. 122-23-1.

En laissant au seul contrat, c’est-à-dire en réalité aux seules sociétés d’assurances, la possibilité de fixer ce taux de revalorisation, la proposition de loi leur laisse la part belle et peut, dans son application, réserver de mauvaises surprises.

Le groupe UMP, ayant affirmé son objectif d’un vote conforme à la rédaction du Sénat sur l’ensemble de la proposition de loi, nous n’avons pas déposé d’amendement sur ce point. D’ailleurs, le rapport demandé, dans la rédaction du Sénat, nous permettra de vérifier, le moment venu, si nos craintes d’aujourd’hui se révèlent fondées.

Dans cette attente, et dès lors que cette proposition de loi, certes d’un objet limité, constitue néanmoins une réelle avancée, …

M. Régis Juanico. Pour une fois !

M. Alain Vidalies. …le groupe socialiste votera en faveur de son adoption. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Pierre Gosnat.

M. Pierre Gosnat. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, les contrats d'assurance sur la vie représentent le premier placement des Français. Plus de 22 millions de contrats ont d'ores et déjà été signés pour un montant global de 1 100 milliards d'euros. La loi que nous examinons aujourd'hui en deuxième lecture fait écho au problème soulevé par Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, concernant les pratiques contestables de certains organismes assureurs proposant des contrats d'assurance vie.

En effet, la question des encours des contrats d'assurance vie non réclamés et de la recherche de leurs bénéficiaires est confrontée à l'opposition des organismes assureurs, pour qui les contrats en déshérence représentent une manne considérable.

Il y aurait en France entre 150 000 et 170 000 contrats d'assurance vie non réclamés, qui représenteraient des sommes oscillant entre un milliard, selon le Gouvernement, et quatre milliards selon certaines associations. Ces sommes, souvent issues d'une épargne de plusieurs décennies, sont conservées par des organismes d’assurances.

Les députés communistes et républicains ne sont pas favorables au principe de l'assurance vie. Nous ne pouvons soutenir un dispositif d'épargne permettant d'effectuer une donation exonérée de droits de succession jusqu'à 152 500 euros et quasiment défiscalisé, puisque les produits et intérêts capitalisés au contrat ne sont pas imposés durant toute la vie de ce dernier.

Je fus d'ailleurs satisfait de noter, monsieur le rapporteur, que, selon vous, l’argent dégagé par cette proposition de loi ne servirait à la croissance que s'il n'était pas réinjecté de nouveau dans un autre contrat. Pourquoi alors, continuer à favoriser ces placements à grands coups de politiques de défiscalisation ?

La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui complète la législation actuelle, qui souffre de bon nombre de limites. En effet, la loi du 1^er août 2003, obligeant les assureurs à envoyer chaque année au souscripteur d'un contrat d'assurance-vie une information relative à son contrat afin de favoriser la transmission d'informations à l'égard des personnes ayant accès aux documents en cas de décès était largement insuffisante.

La loi du 15 décembre 2005, matrice de la création de l'association pour la gestion des informations relatives aux risques en assurance – l'AGIRA –, a permis de centraliser les demandes concernant les bénéficiaires des contrats d'assurance vie avant de les adresser pour traitement aux organismes d'assurances. De mai à décembre 2006, l'AGIRA a enregistré plus de 6 000 demandes et, comme cela vient d’être rappelé, 627 dossiers ont été menés à leur terme, représentant à eux seuls plus de 12 millions d'euros.

Ce dispositif est certes intéressant, mais très insuffisant. Il fait reposer l'ensemble de la démarche sur le seul bénéficiaire, dédouanant de toute responsabilité les organismes d'assurances. Or il existera toujours des personnes ou des associations qui ne pourront jamais savoir s’ils peuvent être bénéficiaires de contrats.

La proposition de loi que nous étudions aujourd'hui comporte, je le reconnais, de vrais progrès. L'obligation d'une recherche sérieuse de la part des assurances ou mutuelles des ayants droit des contrats d'assurance vie représente en effet une réelle avancée.

M. Yves Censi. C’est important !

M. Pierre Gosnat. La consultation par les organismes assureurs du répertoire national d'identification des personnes physiques établi par l'INSEE facilitera grandement la démarche. Toutefois, il reste regrettable que la fréquence de ces consultations ne soit pas fixée par le texte. Je tenais aussi à m'associer à la critique émise en commission par mon collègue socialiste Alain Vidalies. Il est dommage que l'Assemblée nationale et le Sénat n'aient pas prévu un taux minimum de rémunération du capital garanti faisant référence au taux légal en cas de décès de l'assuré.

Contrairement à ce que vous avez répondu, monsieur le rapporteur, je crains que cette absence de règlement entraîne une revalorisation minimale des contrats. Le contrôle de l’application de la loi ne sera donc que trop tardif.

Enfin, je reprendrai ici les critiques émises au Sénat par Bernard Vera concernant l'affectation des capitaux non réclamés au Fonds de réserve des retraites. Le PLFSS pour 2007 prévoit en effet que les montants des contrats d'assurance-vie non réclamés par leurs bénéficiaires au terme d'un délai de trente ans sont, théoriquement depuis le 1^er janvier 2007, affectés au Fonds de réserve des retraites. Il est regrettable que la proposition de loi ne réduise pas ce délai, qui nous semble excessivement long, alors que le Fonds de réserve des retraites aurait bien besoin de ces capitaux non réclamés et estimés à quelque 15 millions d’euros pour cette année.

Malheureusement, à en croire le PLFSS pour 2008, « pour les années à venir, aucun produit n'est à attendre de cette recette ». Le rejet de l'amendement déposé à ce sujet par notre collègue Bernard Vera est regrettable. Cela aurait permis d'approfondir la dynamique engagée par la proposition de loi.

En conclusion, ce texte répond en partie aux attentes des assurés et des associations de consommateurs, et il bénéficiera par conséquent du soutien des élus communistes et républicains. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La discussion générale est close.

Discussion des articles

M. le président. J’appelle maintenant, dans le texte du Sénat, les articles de la proposition de loi sur lesquels les deux assemblées du Parlement n’ont pu parvenir à un texte identique.

Articles 1^er A à 1^er bis A

M. le président. Les articles 1^er A à 1^er bis A ne font l’objet d’aucun amendement.

Je vais les mettre successivement aux voix.

(Les articles 1^er A, 1^er B,1^er et 1^er bis A sont adoptés.)

Article 2

M. le président. L’article 2 ne fait l’objet d’aucun amendement.

Je le mets aux voix.

(L'article 2 est adopté.)

Articles 4 à 7

M. le président. Ces articles ne font l’objet d’aucun amendement.

Je vais donc les mettre aux voix successivement.

(Les articles 4 à 7, successivement mis aux voix, sont adoptés.)

Vote sur l'ensemble

M. le président. Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi.

(L'ensemble de la proposition de loi est adopté.)

Suspension et reprise de la séance

M. le président. La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix heures dix, est reprise à dix heures vingt-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

2

Simplification du droit

Discussion, en deuxième lecture, d’une proposition de loi

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, de la proposition de loi relative à la simplification du droit (n°^s 346, 419).

La parole est à M. le secrétaire d'État chargé de la prospective et de l’évaluation des politiques publiques.

M. Éric Besson, secrétaire d'État chargé de la prospective et de l’évaluation des politiques publiques. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les députés, je vous prie de bien vouloir excuser mon collègue Éric Woerth, qui est en ce moment retenu par l’examen du projet de loi de finances pour 2008.

Nous entamons aujourd’hui la deuxième lecture de la proposition de loi relative à la simplification du droit. Nous en sommes tous convaincus, cette simplification est un enjeu républicain parce qu’elle facilite la vie de chacun, contribue au civisme de tous et renforce l’efficacité de l’action publique. Elle contribue également, au plan économique, à la compétitivité des entreprises et à l’attractivité de notre pays. Compte tenu de l’importance de ces enjeux, vous avez souhaité, mesdames, messieurs les députés, que certaines dispositions du projet de loi de simplification déposé en 2006 entrent en vigueur rapidement. Tel est l’objet de cette proposition de loi dont je remercie l’auteur, M. le président Warsmann. Je rappelle que cette proposition supprime plus d’une centaine de lois obsolètes et impose à l’administration d’abroger des dispositions réglementaires illégales ou sans objet.

L’Assemblée nationale a enrichi le texte en première lecture. Le Gouvernement a proposé de le compléter, notamment en supprimant l’obligation de déclaration de la taxe d’apprentissage. Cette mesure, très attendue, s’appliquera immédiatement, dès la déclaration que devront remplir les entreprises en janvier 2008 : plus de 2,2 millions de déclarations de taxe d’apprentissage aux services fiscaux vont ainsi être supprimées, permettant aux entreprises d’économiser plus de deux millions d’heures de travail. Enfin, le Sénat y a apporté sa marque en procédant à des améliorations rédactionnelles et en ajoutant une douzaine de dispositions nouvelles. Celles-ci faciliteront notamment certaines procédures administratives ou juridiques pour nos concitoyens et les collectivités territoriales.

Cette proposition de loi est le premier acte fort de cette législature en matière de simplification. Nous comptons bien sûr aller plus loin. Le Gouvernement souhaite – en accord avec vous et avec le président Warsmann, dont chacun connaît l’intérêt qu’il porte à ce sujet – que la simplification soit désormais au cœur de l’activité législative, comme elle doit être au cœur de l’activité administrative.

J’y suis particulièrement attaché, car l’une de mes missions consiste à insuffler, au cœur de l’action publique, de bonnes pratiques en matière d’évaluation. Mieux évaluer, c’est aussi simplifier.

Ce souhait de simplification est partagé par la très grande majorité de nos concitoyens puisque 93 % des Français jugent que l’allégement des démarches administratives doit être un objectif prioritaire du Gouvernement.

C’est ce que nous faisons ensemble avec ce texte. Globalement, les dispositions de cette proposition de loi vont permettre de libérer plus de 3 millions d’heures de travail dans les entreprises et pour les particuliers. Dans les services publics, les 300 000 heures dégagées pourront être consacrées à des fonctions à plus grande valeur ajoutée comme l’accueil et le conseil aux usagers.

C’est ce que nous souhaitons faire de façon systématique dans les mois et les années à venir, comme s’y était engagé devant vous Éric Woerth en première lecture. Le Gouvernement travaille actuellement sur des mesures de simplification et s’engage à ce que, chaque année, comme vous l’avez souhaité, un projet de loi de simplification vous soit présenté.

Nous vous donnons donc rendez-vous au printemps 2008 pour poursuivre cette action forte au travers d’un projet de loi plus vaste de simplification. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

M. Étienne Blanc, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des lois, six articles de la proposition de loi de simplification du droit, adoptée par notre assemblée en première lecture le 25 octobre dernier, ont fait l’objet d’un vote conforme par la Haute assemblée.

Plusieurs dispositions n’ont fait l’objet que de modifications rédactionnelles, notamment l’article 1^er, qui impose à l’autorité administrative, d’office ou à la demande d’une personne intéressée, d’abroger des textes réglementaires illégaux ou sans objet.

Par ailleurs, le Sénat a voté différentes dispositions qui viennent s’ajouter à la version adoptée par notre assemblée, dispositions que je vous proposerai d’adopter, après l’avis favorable de la commission des lois.

Il s’agit de modifier le régime des oppositions administratives, à l’article 2 bis nouveau ; de rétablir l'égalité des droits des créanciers et des débiteurs d'aliments dans l'accès aux informations fiscales ; de la possibilité de contester une amende en présentant son avis de majoration ; de la possibilité donnée au juge de prononcer dans un même jugement l’ouverture et la clôture d’une procédure de surendettement.

Il s’agit également de la dévolution de la rédaction des actes de notoriété aux seuls notaires ; de l'inscription des mentions relatives à la nationalité sur les extraits d'actes de naissance ; de la validation des décisions relatives aux autorisations ou déclarations d'utilisation des sols prises par les maires et présidents d'établissements de coopération intercommunale entre le 1^er octobre 2007 et l'entrée en vigueur de la proposition de loi, au cas où leur légalité serait contestée.

Le Sénat a encore prévu que les avenants aux marchés qui n'ont pas été eux-mêmes soumis à la consultation de la commission d'appel d'offres ne seraient plus soumis à cette instance et que les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'un syndicat mixte ayant compétence en matière d'éclairage public pourraient conserver leur compétence relative aux travaux de maintenance sur le réseau d'éclairage public.

Ces modifications portent également sur la possibilité pour le conseil municipal de se réunir et de délibérer à titre définitif, sous certaines conditions, dans un autre lieu que la mairie de la commune ; sur le transfert aux départements exerçant la compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité de la taxe correspondante perçue aujourd'hui par les communes ; sur l’allégement des règles relatives à la fixation des équipements électriques sur des propriétés privées ; sur la simplification du régime du transfert des débits de boissons à consommer sur place ; sur le transfert des dernières mesures en vigueur dans l'ancien code de procédure civile vers le nouveau code de procédure civile.

Enfin, habilitation est donnée au Gouvernement pour procéder par ordonnance à la codification de la partie législative du code des transports et pour modifier la partie législative du code de la recherche ainsi que du code de l'éducation.

Par ailleurs, le Sénat a apporté diverses modifications aux dispositions prises par notre assemblée.

Désireux d’inscrire le droit des opérations funéraires dans une réforme d’ensemble inspirée de la proposition de loi de M. Jean-Pierre Sueur, la Haute assemblée a préféré supprimer les dispositions relatives à la réduction du nombre des opérations funéraires et à l’encadrement du montant des vacations funéraires. Notre assemblée peut accepter cette modification car un toilettage d’ensemble permettra de clarifier la législation funéraire et de donner de la cohérence à un droit particulier et complexe.

Par ailleurs, le Sénat a souhaité maintenir l'avis du conseil général pour la création ou la dissolution des syndicats de communes et des communautés de communes. Ce rétablissement n’a pas fait l’objet d’opposition de la part de la commission des lois. Il en va de même du maintien d'un arrêté ministériel en lieu et place d'un arrêté préfectoral pour le classement des voies en routes express.

Enfin, le Sénat a retiré de la liste des textes à abroger la loi du 8 juillet 1941 établissant une servitude de survol au profit des téléphériques.

Les modifications de forme et les suppressions auxquelles le Sénat a procédé n’ont pas bouleversé l’équilibre du texte que nous avions adopté au mois d’octobre. Et les ajouts s’inscrivent parfaitement dans l’esprit et dans la lettre de cette proposition de loi, ils en élargissent même le champ. C’est la raison pour laquelle, après avis favorable de la commission des lois, je vous propose d’adopter le texte en l’état par un vote conforme. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, l’une des toutes premières propositions de loi votées par le Parlement au cours de cette XIII^e législature est donc une loi de simplification du droit. Certains verront peut-être un paradoxe, ou la marque d'une ironie, dans le fait que l'initiative des parlementaires se soit en premier lieu portée sur un texte dont l'objet est de défaire ce que leurs prédécesseurs ou eux-mêmes ont pu voter. Mais permettez-moi d'y voir le signe d'une prise de conscience et un appel à la prudence : prise de conscience qu'un corpus législatif qui déborde de toutes parts de normes complexes, peu intelligibles, parfois redondantes, voire obsolètes, éloigne dangereusement le citoyen du droit, de l'État et de ses élus ; appel à la prudence pour que notre travail législatif s'interroge désormais sur la pertinence de la production de nouvelles normes ainsi que sur la qualité de leur rédaction.

Avec la discussion en deuxième lecture de cette proposition de loi, c'est une première étape qui est franchie dans le grand chantier de la simplification du droit ouvert par la commission des lois de notre assemblée. Moins de cinq mois après l'ouverture de la nouvelle législature, nous allons en effet rendre effectif un premier train de mesures de simplification qui profitera aux particuliers, aux entreprises, aux collectivités territoriales et au fonctionnement de la justice. Je n’en rappellerai pas le détail après l’intervention de M. le rapporteur.

En outre, nous abrogeons pas moins de cent trente-quatre lois devenues obsolètes. Nous avons fait nôtres les ajouts introduits par le Sénat, compte tenu de la prochaine entrée en vigueur du dispositif relatif à la taxe d'apprentissage que nous simplifions.

Certes, le maquis du droit reste encore très dense et l’élagage auquel nous procédons avec cette proposition de loi ne transformera pas notre droit en un jardin à la française. Néanmoins, un travail systématique et opiniâtre doit être entrepris.

Selon quelle méthode ?

Il a pu être reproché au présent texte d'avoir encore trop l'aspect de ces lois « portant diverses dispositions », aux contours flous et au contenu disparate. Il convient cependant de remarquer que les occasions de légiférer en matière de simplification ayant été jusqu’à présent rares en raison de 1’encombrement de l’ordre du jour, on ne comprendrait pas pourquoi des mesures de bon sens, même si elles touchent à des domaines divers, ne pourraient être votées. Et je salue avec beaucoup de force l’engagement du Gouvernement de présenter chaque année un projet de loi de simplification. Il vient renforcer les engagements pris par Éric Woerth ici et nous donne l’assurance que le Parlement et le Gouvernement pourront travailler efficacement et en parfaite intelligence. Je vous en remercie, monsieur le secrétaire d’État.

En l'espèce, la proposition de loi est rigoureusement articulée en quatre volets. Mais le risque de dispersion est réel. C'est pourquoi les prochaines initiatives qui seront prises par la commission des lois se concentreront sur des domaines particuliers du droit.

Nous sommes déterminés à ce que des propositions de loi soient examinées à intervalles réguliers, au fur et à mesure que les travaux d'expertise engagés par la commission des lois apporteront leurs fruits, au travers de son site Internet, simplifionslaloi.assemblee-nationale.fr, au travers des marchés publics qu'elle a lancés et au travers de sa propre réflexion.

Enfin, la simplification ne devant pas seulement s'entendre comme un travail de réparation, fait après coup et venant par conséquent toujours trop tard. Il nous faut inventer des dispositifs de prévention de la complexité de la loi. Nous avons commencé à le faire dans cette proposition de loi. Ainsi, selon l’article 1^er : « L’autorité administrative est tenue, d'office ou à la demande d'une personne intéressée, d'abroger expressément tout règlement illégal ou sans objet, que cette situation existe depuis la publication du règlement ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. »

M. Bernard Derosier. Quelle est la sanction ?

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois. Je considère cet article comme le premier élément d'une méthode de contrôle de la norme par la norme. Il trouvera d’ailleurs à s’appliquer sur l'ensemble des dispositions d'application des cent trente-quatre lois que nous abrogeons. J'invite dès à présent le Gouvernement à relayer au plan réglementaire ce train d'abrogations législatives comme j’invite nos concitoyens à se saisir du nouveau droit que nous leur ouvrons.

D'autres dispositifs pourront être envisagés. En première lecture, j'ai déjà évoqué les nécessaires études d'impact, qui auront besoin d'un ancrage constitutionnel ou organique.

Pourquoi aussi ne pas demander au Gouvernement de présenter, au moment du dépôt d’un projet de loi, les grandes lignes des décrets d'application qui s’y rapportent ? Cela aurait le double mérite de mieux éclairer le Parlement sur les intentions de l'exécutif et de contraindre ce dernier à s'assurer de la faisabilité de ses projets.

Il nous faut aussi répondre à une critique formulée par tous les praticiens du droit de notre pays : dès qu'ils apportent des modifications à des dispositions existantes, les textes votés sont très difficiles à lire. Il s'agirait ainsi de publier, dans un bref délai suivant le vote d'une nouvelle loi, la nouvelle rédaction, appelée « version consolidée », des textes que celle-ci modifie. L'accessibilité à notre droit positif en serait grandement facilitée. Notre commission ne manquera pas de faire prochainement des propositions en ce sens.

Je vous invite par conséquent, mes chers collègues, à adopter définitivement la présente proposition de loi, qui constitue la première pierre d'un édifice que nous construirons en bonne intelligence avec le Gouvernement, tout au long de cette législature, mois après mois. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

Discussion générale

M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. Guy Geoffroy.

M. Guy Geoffroy. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à l’invitation des trois auteurs de cette proposition de loi, nous voici donc réunis pour la deuxième lecture de ce texte, qui, par sa diversité, pourrait paraître anodin. Mais il ne l’est pas pour deux séries de raisons qui tiennent d’une part à son objet et à la volonté qui le sous-tend, d’autre part, au contenu de ses multiples dispositions, qui méritent toute l’attention que le rapporteur et le président de la commission des lois ont souhaité lui accorder.

Sous la précédente législature, nous étions nombreux à la commission des lois à regretter, à l’instar de nos présidents successifs, en particulier de M. Pascal Clément, que la loi se révèle trop souvent « bavarde ». Il n’était pas rare que des textes de loi, propositions ou projets, voient le nombre de leurs articles copieusement augmenté par les amendements.

Nous avons souvent constaté que les textes de loi que nous pensions, en toute bonne foi, améliorer considérablement, étaient parfois alourdis au détriment de leur lisibilité et de leur compréhension par nos concitoyens qui, s’ils ne doivent rien en ignorer, ont pourtant de nombreuses difficultés à s’y retrouver, tout comme d’ailleurs certains professionnels que l’on pourrait croire cependant mieux armés pour les analyser puis les appliquer. Le premier mérite de ce texte – je le dis à titre anecdotique mais ceci a valeur d’exemple – est de ne pas avoir suivi cette règle que nous avons trop souvent connue pour l’avoir trop souvent pratiquée. En effet, après son examen à l’Assemblée nationale – à cet égard, je tiens à saluer le rapporteur pour la qualité de son travail – et au Sénat, ce texte est passé de treize à seize articles.

La présente proposition est aussi importante pour ce qu’elle véhicule. Le président Warsmann a rappelé les initiatives prises sous son impulsion depuis le début de la législature, à commencer par la création du site Internet simplifionslaloi.assemblee-nationale.fr.

Le travail engagé, dont nous avons senti, les uns et les autres, sur les territoires que nous représentons, tout l’intérêt qu’il suscite chez les professionnels du droit mais aussi chez les élus locaux et nos concitoyens, marque le point d’entrée de ce que nous avons souhaité en ce début de législature.

Les premiers alinéas de ce texte en sont une preuve flagrante puisqu’ils mettent le pouvoir réglementaire dans l’obligation, soit de sa propre initiative, ce qui est vivement recommandé, soit à la demande d’un particulier ou de toute personne intéressée ou concernée, de supprimer toutes les dispositions réglementaires qui seraient devenues obsolètes ou, pire, illégales, ce qui n’avait pas été fait jusque-là. C’est une affirmation importante dont nous vérifierons d’ailleurs la portée et la mise en œuvre lorsque notre rapporteur fera dans quelques mois, comme nous en avons pris l’habitude, le travail de suivi de la mise en application de cette loi que nous votons aujourd’hui. Nul doute que l’ensemble des membres du Gouvernement et les administrations placées sous leur contrôle auront à cœur d’appliquer de manière tout à fait opportune et permanente les dispositions que nous inscrivons dans le texte.

Les dispositions concernant tant les particuliers et les entreprises que les collectivités locales ne sont pas dénuées d’intérêt. Sans y revenir en détail, je prendrai néanmoins trois exemples.

D’abord, le fait de confier dorénavant aux notaires la responsabilité unique de procéder à la rédaction des actes de notoriété est une avancée. Cela libère les greffiers en chef des tribunaux d’instance de la responsabilité de la collecte des informations qu’ils devaient parfois assumer dans des conditions difficiles.

Ensuite, notons l’amélioration substantielle pour les entreprises de moins de dix salariés concernant la taxe d’apprentissage, dont le secrétaire d’État s’est fait l’écho tout à l’heure. Pour avoir été, dans une vie antérieure, chef d’établissement secondaire, et notamment proviseur d’un lycée professionnel et technique, je me souviens des affres de ces entreprises qui souvent renonçaient à verser la taxe d’apprentissage à des établissements scolaires pour mieux la verser au fisc en raison de la complexité des procédures.

M. Étienne Blanc, rapporteur. C’est vrai !

M. Guy Geoffroy. En agissant de la sorte, nous redonnons des millions d’heures de travail à ces entreprises et nous leur offrons la possibilité d’effectuer dorénavant, sans trop de tracasseries administratives, des versements directement aux établissements professionnels qui pourraient en bénéficier.

Quant aux collectivités locales, on a déjà parlé des dispositions relatives à la tenue des conseils municipaux. Pour ma part, j’insisterai sur le fait que les avenants aux marchés publics qui n’avaient pas eu à passer devant la commission d’appels d’offres du fait de leur faible montant en sont dorénavant exonérés eux aussi.

Bref, si l’on y ajoute la suppression – enfin ! – de l’ancien code de procédure civile qui datait de 1806 et avait fait place au nouveau code de procédure civile de 1975, lequel perd ici sa dénomination de « nouveau », dont quelques dispositions restantes ont été intégrées au code de l’organisation judiciaire, on aboutit à des réformes qui sont loin d’être anodines, notamment pour la lisibilité du droit. Sans compter les 134 textes qui sont supprimés parce qu’ils n’ont plus aucun sens et ne méritent donc plus de garnir les librairies de notre œuvre législative.

Il faut donc remercier les auteurs de cette proposition de loi ainsi que le président du groupe UMP, M. Copé, qui a souhaité en faire l’un des premiers textes examinés par notre assemblée. Voilà un bon texte, pragmatique, cohérent, qui fait avancer de manière raisonnable mais déterminée la simplification du droit voulue par la commission des lois, afin qu’il soit plus compréhensible, plus efficace et mieux ressenti par nos concitoyens.

Voilà pourquoi personne ne sera surpris que le groupe UMP vote sans aucune hésitation et avec beaucoup de satisfaction la présente proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Bernard Derosier.

M. Bernard Derosier. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, si je comprends bien ce que nous ont dit le rapporteur puis le président de la commission des lois, la messe est dite. Si nous n’étions pas dans cette enceinte, nous pourrions entendre cette formule dans la mesure où ils nous invitent, d’entrée de jeu, à voter conformes les dispositions qui ont été adoptées au Sénat.

À quoi servons-nous donc si nous ne pouvons pas exercer notre droit d’amendement sur un texte qui est passé de treize à trente articles, et non pas à seize comme l’a indiqué M. Geoffroy qui, je l’espère, n’était pas professeur de mathématiques dans une vie antérieure ?

Les réserves que nous avions formulées lors de la discussion de ce texte en première lecture ne sont pas levées. Il continue de porter en germe les faiblesses d’un texte d’affichage.

Nous appelons votre attention sur le fait que cette proposition n'était pas en mesure de simplifier réellement le droit. Nos collègues sénateurs – et c’en est une démonstration – ont apporté des modifications substantielles plus ou moins contestables.

Ainsi, l'article 4 bis prévoit que les actes de notoriété seront dorénavant rédigés par un notaire, c’est-à-dire à titre onéreux, alors qu’ils étaient jusqu’alors établis par les greffiers en chef des tribunaux d'instance et cela à titre gratuit.

Cette disposition malvenue s’apparente à une remise en cause du service public gratuit. Les personnes les plus vulnérables se verront obligées de s’acquitter du paiement de l’établissement de l’acte. En plein débat sur le pouvoir d’achat, je trouve cette disposition pour le moins surprenante. Il n’y aura donc désormais pas d’autre alternative pour ces justiciables que de payer l'acte de notoriété.

En effet, sans oser vous attaquer de front aux principes fondamentaux du service public, vous continuez de le détricoter par des mesures ciblées et répétées qui, à terme, videront de sens la notion d'intérêt général.

Je ne peux que faire le rapprochement avec toutes ces mesures aussi perfides qu'injustes qui suscitent inquiétude et indignation dans l'opinion.

Je pense notamment à l'instauration de la franchise médicale ou encore à la fin de l'exonération totale du paiement de la redevance télévisuelle pour les personnes âgées.

Bref, tout ce que vous avez donné d'une main aux classes les plus aisées, vous êtes en train de le reprendre de l'autre aux plus démunis.

Les articles 14 et 15, qui visent à donner une habilitation au Gouvernement pour procéder, par ordonnances, à la codification de la partie législative du code des transports et modifier la partie législative des codes de la recherche et de l’éducation, sont tout aussi contestables. Le degré de complexité de notre corpus juridique a atteint un tel niveau aujourd’hui qu’il est en effet indispensable de le rendre plus accessible. Cette complexité menace aussi bien notre droit que notre société.

Tout doit être mis en œuvre pour réduire la « fracture juridique », comme l'a qualifiée le Conseil d'État dans son rapport annuel de 2006.

Cependant, la tournure que prennent les travaux parlementaires m'incite à la plus grande réserve. La simplification du droit, telle qu’elle nous est vendue aujourd’hui, n’est qu'une illusion.

Par ailleurs, j’ai bien entendu les arguments qui m’ont été opposés lorsque j'ai défendu en commission l’amendement visant à étendre la compétence d'élaboration d'un schéma de cohérence territorial à un syndicat mixte ouvert. Pour rejeter cet amendement, le rapporteur nous a fait comprendre qu'il était urgent d'attendre, afin de consulter l'association des maires de France et de connaître également l'étude d'impact réalisée par le ministère de l'intérieur. Permettez-moi, mes chers collègues, de douter du bien-fondé d'une telle justification.

Cet amendement a été rejeté sous couvert du caractère prématuré de sa démarche. Je ne vois pas en quoi une telle mesure visant à assouplir une procédure actuellement bloquée devrait demander approfondissement et analyse.

Je regrette que la volonté d'adopter ce texte dans la précipitation conduise à rejeter toutes les propositions de l'opposition.

Plus symptomatique encore de l'illusion de simplification du droit est la disposition relative à l'instauration de la visioconférence dans les juridictions. Comment ne pas voir, à travers l'article 11 de la proposition de loi qui prévoit cette disposition, une dénaturation du texte de loi initial ?

N'ayons pas peur des mots : nous assistons là à une remise en cause du fonctionnement de la justice qui va bien au-delà de la simplification du droit. Ne serait-il pas opportun d'opposer utilement dans ce cas, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, la nécessité d'études préalables ?

Cette réforme, parce qu'elle altère en profondeur la manière dont la justice sera rendue dans notre pays, exige une réflexion approfondie.

M. Bernard Roman. Bien sûr !

M. Bernard Derosier. Ce texte est un palliatif inadapté aux effets dévastateurs, tant d'un point de vue matériel qu’humain, issus de la réforme de la carte judiciaire.

Affirmer que les dématérialisations des procédures sont urgentes revient en fait à encourager la remise en question des juridictions de proximité.

Je refuse personnellement d'adhérer à ce discours minimaliste car nous ambitionnons une justice de qualité au service de toutes et de tous.

Nos concitoyens n'ont pas besoin d'une justice éloignée et désincarnée, telle que vous nous la proposez, mais d'un service public efficace où les considérations humaines doivent prévaloir.

En dernier lieu, je trouve pour le moins surprenante la façon avec laquelle le Gouvernement se comporte à l'égard des parlementaires.

Ainsi, le nouveau chapitre VI de la proposition de loi, qui habilite le Gouvernement à procéder à l'adoption et à la ratification de la partie législative des codes des transports, de la recherche et de l'éducation, est tout à fait révélateur. Le Gouvernement a une attitude provocatrice en persistant à déposer des amendements à la dernière minute.

En effet, les articles additionnels 14 et 15 proviennent d’amendements déposés par le Gouvernement la veille de la séance publique du Sénat du 25 octobre 2007.

M. Bernard Roman. C’est scandaleux !

M. Bernard Derosier. De telles pratiques court-circuitent le travail parlementaire, alors même qu’une véritable œuvre de simplification ne peut faire l’économie d’une réaffirmation du rôle du Parlement et d’un approfondissement du travail législatif. Il est pour le moins paradoxal d’avoir recours à des techniques qui sont en totale contradiction avec les principes que ce texte est pourtant censé mettre en œuvre. Que fait-on des principes de clarté, d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi ? Nous percevons encore une fois, dans cette nouvelle ère politique du « tout-spectacle », un hiatus dangereux entre le discours et la pratique.

Alors que le président de la commission des lois, qui est ce matin décidément bien bavard, se félicitait que le monde universitaire s’intéresse à cette proposition de loi, il est plutôt à craindre que les enseignants ne prennent désormais pour exemple ses nombreuses imperfections. Cette prétendue simplification du droit n’est qu’une illusion ! Pire encore, elle peut tendre à déconsidérer l’œuvre législative.

Du sort que vous réserverez à nos amendements, mes chers collègues, dépendra le vote final du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois. Tout ce qui est excessif...

M. le président. La parole est à M. Pierre Gosnat.

M. Pierre Gosnat. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, nul n’est censé ignorer la loi : cet adage est l’un des fondements du droit positif français. Les principes d’intelligibilité et d’accessibilité du droit ayant acquis en 1999 une valeur constitutionnelle, les concepts d’État de droit, de démocratie, de citoyenneté ne sauraient y déroger. Pourtant, en l’an 2000 déjà, on décomptait quelque 8 000 lois et plus de 120 000 décrets dans les différents corpus législatifs tandis que, en moyenne, soixante-dix lois, cinquante ordonnances et 1 500 décrets sont adoptés chaque année. Il est dès lors impossible, même pour les professionnels du droit, de maîtriser l’ensemble des lois et règlements en vigueur dans notre pays. L’accès à la connaissance du droit pour la majorité de nos concitoyens est un enjeu politique. C’est pourquoi, comme beaucoup de mes collègues maires, j’ai créé dans ma ville, à Ivry-sur-Seine, une maison de la citoyenneté où des conseillers orientent les administrés dans leurs démarches juridiques. Il s’agit en quelque sorte d’un GPS du droit. (Sourires.)

Votre proposition de loi, frêle barrage contre un océan de complexité et d’opacité, n’endiguera en rien la frénésie législative qui agite la xiii^e législature. Le diktat du fait divers est aujourd’hui source de droit puisque, à un événement tragique, les membres du Gouvernement réagissent en brandissant avec empressement un projet de loi. Les derniers textes sur la lutte contre les accidents de manège ou les chiens dangereux le prouvent. Le risque existe de voir le marketing politique prendre le pas sur la réflexion et l’efficacité de l’action législative.

Monsieur le secrétaire d’État, vous soumettez au vote de notre assemblée un texte visant à simplifier certaines procédures juridiques mais, dans le même temps, la garde des sceaux propose la refonte de la carte judiciaire, dont le coût est estimé à 1 milliard d’euros par le Syndicat de la magistrature, et non à 500 millions comme le Gouvernement l’a annoncé. Sur le fond, cette réforme signifie la fermeture de vingt-trois tribunaux de grande instance, de 176 tribunaux d'instance, et de soixante-trois conseils de prud’hommes, ce qui ne simplifiera pas le rapport entre les citoyens et la justice. Les dispositions de simplification destinées aux particuliers, énumérées dans le chapitre I^er de cette proposition de loi, qui permettent par exemple aux parties de se faire représenter par leur concubin ou la personne avec laquelle elles sont pacsées, ne faciliteront certainement pas la vie des justiciables, si le tribunal auquel ils doivent se rendre se trouve à plusieurs dizaines de kilomètres de leur domicile. Il s’agit là d’une véritable atteinte au service public de la justice.

De plus, l’article 1^er dispose que « l’autorité administrative est tenue d’abroger tout règlement illégal ». Cette disposition est louable, mais quelles seront les sanctions si ladite autorité s’abstient de le faire ? Rien n’est mentionné dans le texte. Dès lors, nous pouvons être certains que cet article ne restera qu’une bonne intention et qu’il n’aura aucune application concrète.

Le texte est mal structuré. Les articles se succèdent en balayant des sujets divers sans rapport les uns avec les autres. Certains articles simplifient effectivement des dispositions de notre droit, mais d’autres, paradoxalement, le complexifient. Ainsi, l’article 11 n’a aucun rapport avec la simplification de la loi puisqu’il traite de l’utilisation de nouvelles technologies dans les procès judiciaires, notamment en étendant le recours à la visioconférence. C’est l’organisation même de notre système judiciaire qui est ici remise en cause.

Le texte prévoit en outre la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales. Le chapitre III est un chapelet de réformettes bien faibles face à la lourdeur et à la complexité des procédures administratives et juridiques auxquelles sont soumises les collectivités, sous le poids d’un étatisme renforcé. J’en sais quelque chose en tant que maire.

Pour simplifier efficacement le droit, il conviendrait, avant toute chose, d’optimiser les conditions d’élaboration, de discussion et d’application de la loi en donnant par exemple les moyens de fonctionnement nécessaires à tous les groupes politiques représentés dans cette assemblée, ce qui n’est pas le cas. Les parlementaires devraient pouvoir mener au mieux leur travail d’investigation et d’analyse alors que nous assistons à la valse des ordres du jour, en séance publique comme en commission. J’en veux pour preuve le nouveau report de la réunion sur les coopératives européennes qui devait avoir lieu aujourd’hui même.

Les députés communistes et républicains sont bien évidemment favorables à un processus de simplification du droit. Cependant, la proposition de loi, telle qu’elle nous est présentée, reste insuffisante. Notre pays a besoin d’une loi annuelle de simplification législative associant l’Assemblée nationale au Conseil constitutionnel, au Conseil d’État, au Médiateur de la République, et dans l’intérêt des citoyens, lesquels attirent bien souvent notre attention sur le caractère inadapté de certaines dispositions.

Nous pourrions envisager qu’une initiation au droit soit proposée dès le lycée en complément des cours d’éducation civique, car simplifier le droit, c’est avant tout le rendre plus accessible. Ce n’est pas ce que fait cette proposition de loi et c’est pour cette raison que les députés de la Gauche démocrate et républicaine s’abstiendront.

M. le président. La parole est à M. Rudy Salles.

M. Rudy Salles. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, les examens successifs à l’Assemblée et au Sénat de la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui en deuxième lecture nous ont permis de mesurer la sensibilité des parlementaires à l’impératif de simplification du droit.

Mais la simplification administrative n’est-elle pas une entreprise semblable au remplissage du tonneau des Danaïdes ? En ce domaine, les initiatives, si régulières soient-elles, ne seront jamais que d’héroïques coups d’épée dans l’eau sans une prise de conscience et une discipline parlementaire générale à l’égard d’une production législative que certains n’hésitent pas à qualifier – non sans humour – de « harcèlement textuel » ! (Sourires.) Faut-il y voir de la vitalité ? Ou bien, au contraire, l’aveu d’une incapacité à répondre aux critères de Montaigne, qui écrivait : « Les lois les plus désirables, ce sont les plus rares, plus simples et générales » ? La nécessaire transparence de nos travaux semble trop souvent inciter aux lois d’affichage, à la législation au coup par coup, que commanderaient régulièrement les émotions soulevées par la une de nos médias.

M. Étienne Blanc, rapporteur. Nous sommes bien d’accord.

M. Rudy Salles. Simplifier la loi, mes chers collègues, c’est véritablement replacer le citoyen au cœur de la cité. Lorsque ce tissu du lien social qu’est la loi devient un domaine de spécialistes, c’est le sentiment de proximité du citoyen avec l’État et la confiance qu’il place dans les pouvoirs publics qui sont atteints. Nous sommes ainsi face à un enjeu républicain dont je crains que nous n’ayons pourtant pas encore mesuré toute l’importance.

À cet égard, le secrétaire d’État chargé de la prospective et de l’évaluation des politiques publiques s’est engagé à ce qu’un projet de simplification soit présenté au Parlement chaque année. Un prochain texte nous sera soumis, par conséquent, dès le début de l’année prochaine. Il faut ajouter à ces travaux les entreprises de recodification de nos différents codes, à l’instar du nouveau code du travail dont l’examen en commission s’est achevé ce matin même,...

M. Alain Vidalies. Parlons-en !

M. Rudy Salles. ...non sans un débat passionné !

Nous devons saluer ici non seulement l’initiative de notre collègue Jean-Luc Warsmann, mais aussi le cadrage sage qu’il a assuré à son entreprise. Le risque est toujours grand de complexifier et d’alourdir les dispositifs de simplification du droit.

Mais il est un risque plus grand encore : celui de corrompre l’exercice de simplification en réécriture de notre droit. De nombreuses simplifications ou « recodifications » font l’objet d’une étude parlementaire dans l’urgence, sur des projets de loi portant ratification d’ordonnances. Cette procédure résulte d’une volonté compréhensible de rationalisation du travail parlementaire. Pour autant, la charge symbolique du texte qui nous est proposée est forte : elle affirme clairement la volonté des parlementaires – si attachés que nous soyons à la rationalisation de notre travail – de ne pas abandonner leurs prérogatives législatives et de contrôle de l’activité gouvernementale.

Reprenant les termes et l’esprit de la décision n° 2006-540 du Conseil constitutionnel du 27 juillet 2006, qui fixe l’objectif d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi, la présente proposition de loi dispose dès son article 1^er que les autorités administratives – au même titre que les parlementaires – devront veiller à la cohérence et à la lisibilité des dispositifs qu’elles mettent en place.

Mais une loi de simplification n’est pas une simple loi « anti-loi ». Elle permet aussi des initiatives de bon sens, permettant d’améliorer le confort de nos concitoyens et l’efficacité de notre administration, en rationalisant certaines démarches de différents champs de la vie civile et professionnelle. Sans revenir une fois encore au texte que nous avons examiné en première lecture, je citerai à titre d’exemple, pour les particuliers, la possibilité qui sera désormais donnée aux concubins et aux personnes liées par un PACS de représenter une partie devant les juridictions d’instance et de proximité ; pour les entreprises, la suppression d’un doublon dans la déclaration de la taxe d'apprentissage. Les entreprises et les particuliers devraient ainsi être soulagés de quelque 3 millions d’heures de travail.

Il y a aussi bien entendu les lois tombées en désuétude : l’article 13 en abroge 126. Ainsi, la fraude sur le guignolet, ou encore la tromperie sur l’origine des noix ne seront plus encadrées.

Nous avons vu les débats houleux auxquels ont donné lieu, au sein des deux assemblées du Parlement, certaines modifications de notre droit introduites au nom de la simplification administrative. Je veux parler en particulier des dispositions qui touchaient aux vacations funéraires, d’une part, et à la visioconférence, d’autre part, que le Sénat a choisi de différer. Les dispositions relatives aux vacations funéraires participaient véritablement d’une simplification administrative, attendue des professionnels comme de chacun de nos concitoyens. Nous partageons les arguments invoqués au Sénat selon lesquels elles devront être adoptées dans le cadre d’une loi propre à ce secteur d’activité, loi déjà votée au Sénat, et dont nous avons pris bonne note de l’inscription en janvier prochain à l’ordre du jour de notre assemblée. De la même manière, la visioconférence est apparue comme une modification trop profonde des rapports de l'individu à la justice pour être ici introduite. Avec le recul que permet la navette parlementaire, il apparaît important de veiller à ce que ces textes nécessaires de simplification du droit ne prêtent pas à polémique. Le risque est grand de délégitimer et, par conséquent, de fragiliser cette dynamique encore naissante.

Le Sénat a par ailleurs complété cette proposition de loi par des mesures permettant de renforcer l’information fiscale et les droits des contrevenants.

En conclusion, mes chers collègues, je soulignerai que nous devrons mettre à profit la réforme institutionnelle pour garantir à cette dynamique une continuité et une régularité véritables, et pour nous assurer que la procédure fera toute sa place au Parlement. Car c’est en plaçant le législateur au cœur du travail de simplification que le Parlement se responsabilisera lui-même vis-à-vis de sa propre production législative, et de ses possibles excès.

À cet effet, de nombreuses propositions ont été faites en faveur d’une rationalisation de la procédure. M. Éric Woerth a suggéré que nous nous inspirions des modèles belges et australiens en établissant un indice de complexité des lois pour chaque projet ou proposition de loi. Par ailleurs, le souhait partagé de généraliser les études d’impact préalables au vote des lois se heurte à la question de l’indépendance et de la légitimité de l’entité qui en sera chargée. Enfin, la composition du Conseil d’orientation et de simplification administrative fait l’objet d’un renouvellement autour d’un « noyau dur » composé de députés et de sénateurs. Nous souhaitons également un renforcement et une formalisation accrus des liens entre le Médiateur de la République et les parlementaires.

Ces lois de simplification, ces « catalogues à la Prévert », doivent devenir un exercice habituel de l’activité parlementaire, allant de pair avec la responsabilisation de chacun s’agissant de notre production législative.

Alors que le principe selon lequel nul n’est censé ignorer la loi voit sa légitimité fragilisée tous les jours, la présente loi témoigne pleinement de la volonté du Parlement de prendre ses responsabilités. Aussi le groupe Nouveau Centre votera-t-il en faveur d’un texte sage, qui répond aux attentes de l’ensemble de nos concitoyens, mais dont il convient de rappeler que la portée demeure conditionnée par les rapports que nous autres parlementaires entretiendrons à l’égard de notre production législative. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Éric Cioti.

M. Éric Ciotti. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, depuis de nombreuses années, les plus hautes autorités de l’État et les plus hautes instances administratives et judiciaires de notre pays attirent régulièrement notre attention sur la trop grande complexité de notre droit et de l’ensemble de notre corpus juridique.

Bien sûr, la complexité du droit répond à celle du monde ; mais la tendance actuelle est néfaste, parce qu’elle est due, pour l’essentiel, à la multiplicité, à l’empilement et à la mauvaise qualité des normes. Une telle situation est la source d’une insécurité juridique, qui est préjudiciable à l’efficacité, à la productivité et à l’attractivité économique de notre pays, mais aussi – et surtout – qui complique la vie quotidienne de nos concitoyens. C’est pourquoi la simplification du droit doit être, pour le législateur, une préoccupation constante et une démarche permanente.

Certes, beaucoup de mesures ont déjà été adoptées, notamment sous la précédente législature, afin d’enrayer cette dérive. Néanmoins, le problème se pose aujourd’hui avec toujours autant d’acuité, et il nous faut remettre l’ouvrage sur le métier.

L’inscription à l’ordre du jour de la proposition de loi relative à la simplification du droit témoigne de la volonté de la majorité de relever ce défi. Une telle démarche ne se montrera cependant efficace que si nous autres, législateurs, cessons de multiplier les lois et de légiférer sur tout. Nous devons stopper l’inflation législative, à l’origine d’un droit « mou », et garder à l’esprit la formule de Montesquieu, selon laquelle « les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires ».

Un excès de complexité peut en effet conduire à de véritables aberrations. Tel est le cas de l’ordonnance du 21 avril 2006, qui a instauré un flou juridique sur un éventuel paiement par les associations de l’occupation du domaine public communal, dont les effets ont été particulièrement néfastes. Dans certaines communes, comme à Nice, les maires se sont en effet empressés d’interpréter cette ordonnance de manière dévoyée et, l’appliquant avec zèle, ont malheureusement contraint les associations caritatives, humanitaires et sportives à des dépenses supplémentaires parfois importantes, que leurs moyens financiers ne permettaient pas toujours. Or ces associations jouent un rôle fondamental dans la vie sociale, culturelle, économique et civique de nos villes et de nos territoires, en contribuant à tisser et à maintenir le lien social, et en palliant parfois l’absence de l’État et des autres pouvoirs publics. N’est-il pas paradoxal de s’inquiéter de la baisse du bénévolat et des difficultés croissantes, notamment financières, des associations, tout en supprimant les possibilités de les aider ?

C’est pourquoi l’article 9 de la présente proposition de loi revêt une telle importance : il tend à réintroduire – et à simplifier – la procédure permettant l’occupation gratuite du domaine public, pour les associations qui n’exercent pas d’activité commerciale ; cette mesure est très attendue par l’ensemble du monde associatif.

M. Rudy Salles. Très bien !

M. Éric Ciotti. Ce sera tout à l’honneur de notre majorité d’avoir mis un terme à une situation injustifiable et redonné aux associations les moyens de remplir leurs missions et de jouer le rôle qui est le leur dans notre société.

Au final, ce texte de loi, efficace, pertinent et volontariste, est un pas en avant important pour notre pays et nos compatriotes. Aussi le voterai-je avec beaucoup de conviction et de détermination. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)

M. le président. La parole est à M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la proposition de loi relative à la simplification du droit revient en deuxième lecture deux mois seulement après son examen en première lecture. Compte tenu de l’encombrement du calendrier parlementaire, c’est une belle performance qui témoigne de notre attachement à l’objectif de simplification du droit.

J’ai également noté, avec plaisir, l’amélioration des délais dont nous avons bénéficié pour travailler : déposé le 25 octobre, ce texte a été examiné par la commission des lois le 21 novembre ; le rapport est paru le 23 novembre, pour un examen en séance publique le 11 décembre. Bien que cette chronologie soit quelque peu indépendante de votre volonté, monsieur le président de la commission des lois (Sourires), je tiens à manifester ma satisfaction, et souhaite que l’on puisse disposer d’autant de temps pour examiner les prochains textes de simplification.

Je tiens par ailleurs à remercier les sénateurs, dont le travail et l’implication ont largement contribué à enrichir cette proposition de loi. Bien sûr, des détails sont à revoir, il y a des points sur lesquels nous pourrions être en désaccord, mais il faut savoir transiger ; le texte qui nous revient du Sénat est satisfaisant et doit être voté conforme. Ce qui compte, c’est que ces mesures soient appliquées au plus vite.

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois. Absolument !

M. Lionel Tardy. Toutefois, je profite de cette discussion générale pour signaler un point de désaccord. Les sénateurs ont supprimé les mesures que nous avions adoptées en matière funéraire – et que nous avions pourtant reprises de leurs travaux –, estimant qu’il était préférable d’attendre un texte traitant de la législation funéraire en général, plutôt que d’en saucissonner l’examen.

Bien que je comprenne cette logique, je ne partage pas leur approche : lorsqu’on traite d’un thème dans son ensemble, on cherche à réglementer – et, bien souvent, on accroît la complexité du droit plutôt qu’on ne le simplifie. Certains sujets peuvent être ardus, techniquement ou politiquement, et les traiter en totalité fait perdre du temps ; au contraire, les mesures de simplification sont par essence consensuelles et peuvent être adoptées sans difficultés. Sans être un sujet hautement conflictuel, la législation funéraire n’est pas nécessairement facile à traiter, nombre de dispositions contenues dans la proposition de loi de M. Sueur méritant discussion et débat.

Mieux vaut donc privilégier la rapidité et l’efficacité, qui sont des demandes fortes de nos concitoyens. Les professionnels du secteur me l’ont d’ailleurs rappelé, en déplorant le rejet par les sénateurs des mesures de simplification que nous avions votées, et dont l’entrée en vigueur se trouve de ce fait reportée, inutilement selon eux. Leur attente ne devrait cependant pas être trop longue, l’Assemblée nationale ayant, en nommant un rapporteur, lancé le processus d’examen de la proposition de loi du Sénat sur la législation funéraire. Je m’en réjouis, mais nous ne pourrons pas procéder ainsi chaque fois.

Cette première expérience de simplification est toutefois très positive, et je souhaite vivement qu’elle se poursuive, car il reste beaucoup à faire. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)

M. le président. La discussion générale est close.

La parole est à M. le secrétaire d'État chargé de la prospective et de l’évaluation des politiques publiques.

M. le secrétaire d'État chargé de la prospective et de l’évaluation des politiques publiques. Je voudrais tout d’abord remercier M. le rapporteur qui, dans son exposé, a rappelé avec clarté les principaux apports du texte ; j’aurai l’occasion de me référer à ses propos lors de la discussion des amendements.

M. le président de la commission des lois a souligné que le Gouvernement et l’Assemblée nationale devaient travailler de concert, main dans la main, pour simplifier le droit. C’est ce que nous faisons, et nous veillerons à poursuivre cette démarche. Pour ma part, je m’en félicite, car je suis persuadé qu’un travail commun nous permettra d’avancer.

Nous travaillons sur le stock, ce qui est une très bonne chose, mais il faut aussi, comme vous nous y incitez, monsieur Warsmann, faire des efforts sur le flux. Il faudrait notamment développer les études d’impact, au sujet desquelles vous avez été auditionné par la commission présidée par Édouard Balladur. Je travaille de concert avec mes collègues du Gouvernement, et tout particulièrement avec Éric Woerth, à développer des outils simples, mais qui puissent être utilisés de manière systématique. J’aurai très prochainement l’occasion de revenir sur ce point.

Partant de votre expérience de proviseur de lycée, vous avez évoqué, monsieur Geoffroy, les affres des entreprises aux prises avec certaines démarches administratives. C’est précisément ce que nous cherchons à simplifier. Bien plus qu’un simple engagement pris par le Gouvernement et le Parlement, c’est une nécessité ; le Gouvernement en est, lui aussi, convaincu.

Selon vous, monsieur Derosier, la messe serait dite. C’est vrai ; ou, de manière plus laïque, disons que notre détermination est grande à simplifier le droit et faciliter le quotidien des usagers – comme, pour les particuliers, avec les certificats prénuptiaux ou, pour les entreprises, les déclarations de taxe d’apprentissage : autant de petites touches qui complètent le dispositif du Gouvernement, mais sont directement perceptibles par les intéressés, qui les attendaient. En revanche, je ne crois pas, comme vous, que la simplification soit une illusion : les mesures prises sont au contraire très concrètes. Je préfère prendre vos propos comme une incitation à aller plus loin ; et c’est l’engagement qu’ont pris le Gouvernement et la commission.

M. Gosnat voit dans cette proposition de loi une goutte d’eau et une opération de marketing ; je crois que c’est inexact, d’autant que 93 % des Français demandent au Gouvernement et au Parlement de simplifier leurs démarches administratives. S’agissant de l’article 11, dont nous reparlerons probablement tout à l’heure, la visioconférence ne pourra être mise en œuvre qu’avec l’accord de toutes les parties ; elle évite d’avoir à se déplacer pour assister à l’audience. C’est, je crois, une réelle mesure de simplification, pour une avancée utile.

M. Salles nous a incités, non sans humour, à lutter contre le « harcèlement textuel » ; je lui confirme que telle est bien notre volonté. Comme il nous l’a rappelé, cette proposition de loi permettra d’économiser près de 3 millions d’heures de travail : cet excellent indicateur, très simple, nous montre combien elle est utile. Je voudrais dire aussi à Rudy Salles que le Gouvernement partage son avis – qui rejoint les propos de M. le président de la commission des lois – sur la nécessité d’utiliser des études d’impact et, à l’instar de certains grands pays, des indices de complexité.

Monsieur Ciotti, vous avez pointé, à juste titre, les avancées majeures de ce texte et rappelé la volonté partagée par le Gouvernement et le Parlement de relever, au profit de nos concitoyens et de nos entreprises, le défi de la simplification. Nous devons effectivement, comme l’écrivait aussi le grand auteur que vous avez cité, « légiférer d’une main tremblante », et éviter l’inflation législative.

Enfin, monsieur Tardy, vous avez rappelé que ces mesures de simplification devaient être appliquées rapidement. Je suis entièrement d’accord avec vous. Ainsi, la suppression de la déclaration de la taxe d’apprentissage sera applicable dès janvier 2008 : voilà un exemple concret de notre volonté de prendre en compte votre exigence de célérité.

Discussion des articles

M. le président. J’appelle, dans le texte du Sénat, les articles de la proposition de loi sur lesquels les deux assemblées du Parlement n’ont pu parvenir à un texte identique.

Articles 1^er à 2 quinquies

M. le président. Les articles 1^er à 2 quinquies ne font l’objet d’aucun amendement.

Je vais les mettre aux voix successivement.

(Les articles 1^er, 2, 2 bis, 2 ter, 2 quater et 2 quinquies, successivement mis aux voix, sont adoptés.)

Article 4 bis

M. le président. Je suis saisi d'un amendement, n° 2, visant à supprimer l’article 4 bis.

La parole est à M. Alain Vidalies, pour le soutenir.

M. Alain Vidalies. Il s’agit d’une affaire assez grave, voire sérieuse, que confirme, sur le sujet, la grande discrétion des orateurs de la majorité comme de M. le secrétaire d'État dans sa réponse.

Alors que nous examinons un texte de simplification du droit, l’article 4 bis tend à modifier une disposition du code civil relative aux actes de notoriété que, dans le cas douloureux d’un décès, les héritiers se procurent en vue d’accéder aux comptes bancaires du défunt et d’être réputés, vis-à-vis des tiers, détenteurs des biens compris dans la succession. Ces actes de notoriété sont donc extrêmement importants. Aujourd'hui le code civil précise que les actes de notoriété doivent obligatoirement être dressés par un notaire en cas de contrat de mariage ou de testament – tels sont les deux seuls cas distingués – tandis que, dans les autres cas, l’acte de notoriété peut être dressé par le greffier du tribunal d’instance. Or voilà que nous examinons, dans un texte relatif à la simplification du droit, un article qui vise à supprimer la possibilité pour le tribunal d’instance de délivrer cet acte gratuit de notoriété et à rendre obligatoire dans tous les cas le passage devant le notaire, ce qui n’est pas rien !

En effet, combien d’actes cette initiative concernera-t-elle ? Personne ne le dit ! Monsieur le président de la commission des lois, ce matin encore, vous avez tenu de beaux discours sur les études d’impact, mais nous examinons un article dont nous ignorons combien d’actes il concernera : 15 000 ? 25 000 ? Nous sommes en droit, après extrapolation des données locales, de supposer que le chiffre sera très important et que cet article vise probablement à rendre payants entre 30 000 et 40 000 actes de notoriété par an, actes qui, je le répète, sont aujourd'hui délivrés gratuitement par les greffiers des tribunaux d’instance.

À qui, du reste, sont-ils délivrés ? En tant que parlementaires, vous savez parfaitement que les successions qui n’ont besoin, pour être réglées, que de l’acte de notoriété délivré par le tribunal d’instance, ne comprennent qu’un compte bancaire, un livret de caisse d’épargne, voire quelques meubles, puisque la loi renvoie déjà chez le notaire les successions plus importantes. Ce sont donc les personnes les plus en difficulté que ces actes concernent. De fait, vous vous apprêtez à voter un article qui obligera les plus pauvres à payer un acte notarié, y compris dans ces circonstances douloureuses, pour leur permettre d’accéder aux quelques centaines d’euros de la succession. Comment expliquez-vous qu’une telle mesure figure dans une proposition de loi relative à la simplification du droit alors même qu’elle n’a été discutée par personne ? En réalité, l’adoption de cet article ne concerne pas tant la simplification du droit qu’une privatisation de procédure, ce qui n’est pas la même chose !

Que reste-t-il de vos discours sur le pouvoir d'achat alors que, par cet article, vous vous apprêtez à rendre payant un acte aujourd'hui gratuit ? Quant à ceux que vous tenez sur la carte judiciaire, ils masquent difficilement ce fait que, demain, tous les commentateurs relèveront, à savoir que ce n’est pas un hasard si c’est au moment où on supprime tant de tribunaux d’instance qu’on finit également par confier aux notaires des actes actuellement dressés par ces mêmes tribunaux !

Monsieur le président de la commission des lois, je ne mets pas en cause votre bonne foi en matière de simplification du droit.

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois. Je vous en remercie.

M. Alain Vidalies. Toutefois, si, par souci de discipline, vous laissiez passer cette mesure qui n’a rien à voir avec l’objet initial du texte, c’est votre démarche dans le cadre de cette proposition de loi qui serait ternie. Personne n’a encore évoqué la question, mais vous savez bien que, demain, la mise en application d’une mesure aussi intempestive suscitera dans vos circonscriptions des interrogations que la presse relaiera dès qu’elle aura apprécié toute la portée d’une telle disposition. Je le répète : celle-ci ne relève pas de la simplification du droit mais est probablement le résultat de pesanteurs visant à entraîner la privatisation d’un acte aujourd'hui délivré gratuitement dans le cadre d’un service public. C’est une mesure d’autant plus inacceptable qu’elle concernera des personnes en difficulté dans des circonstances pénibles.

M. Bernard Derosier. C’est clair !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Étienne Blanc, rapporteur. La commission des lois vous propose, mes chers collègues, de repousser cet amendement.

Sur les 345 000 déclarations de succession traitées en 2006, 308 000 ont fait l’objet d’un acte de notoriété notarié. La même année, les greffiers en chef n’ont délivré que 28 916 actes, qu’il s’agisse d’actes de notoriété ou de certificats de propriété.

M. Guy Geoffroy. Ce n’est pas la même proportion !

M. Alain Vidalies. J’avais avancé 30 000 ! Le chiffre du rapporteur est donc proche du mien !

M. Étienne Blanc, rapporteur. Il s’agit en effet de près de 30 000 actes, mais ils représentent moins de 9 % du total.

M. Alain Vidalies. Qu’est-ce cela fait ?

M. Étienne Blanc, rapporteur. En ce qui concerne le coût de l’acte notarié, monsieur Vidalies, vous avez affirmé que la mesure entraînerait le transfert de charges très lourdes qui sont aujourd'hui supportées par les greffes. Or le coût de l’acte de notoriété est fixé à 54,75 euros : je vous renvoie au décret du 8 mars 1978 qui fixe les tarifs des actes notariés.

M. Alain Vidalies. Lorsqu’il s’agit d’accéder à un héritage de quelques centaines d’euros, c’est déjà trop !

M. Guy Geoffroy. Misérabilisme !

M. Étienne Blanc, rapporteur. En résumé, la mesure concerne 9 % des actes pour un coût de quelque 54 euros !

M. Alain Vidalies. Multiplié par 30 000 !

M. Étienne Blanc, rapporteur. De plus, il est faux de prétendre qu’une telle disposition n’a rien à voir avec l’objet de la proposition de loi. Il s’agit en effet d’une véritable mesure de simplification, puisqu’elle vise à faire du notaire l’interlocuteur unique, je dirais presque le « guichet unique », des familles en matière de succession. Le notaire deviendra en quelque sorte le spécialiste des successions sans que cela entraîne en termes de coût les conséquences extrêmes que vous avez évoquées, le nombre d’actes concernés étant celui que j’ai indiqué.

Pour toutes ces raisons, la commission est, je le répète, défavorable à cet amendement.