N^° 276

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

PAR M. Gilles CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 48

GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT

PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS
OU À DES ORGANISMES PRIVÉS

Rapporteur spécial : M. Yves DENIAUD

Député

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Synthèse ● Le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État retrace les cessions et dépenses immobilières de l’État. Les cessions sont prévues à hauteur de 600 millions d’euros en 2008. L’objectif pour 2007 était de 500 millions d’euros. Il sera largement dépassé avec la cession cette année du Centre de conférences internationales de l’avenue Kléber pour 404 millions d’euros. Le produit des cessions a approché 800 millions d’euros en 2006. ● La valeur du parc immobilier de l’État au 31 décembre 2006 est estimée à 44,3 milliards d’euros contre 37,9 milliards un an plus tôt, soit une hausse de 14 % due aux réévaluations et hausses de prix. L’estimation du nombre des immeubles des opérateurs de l’État varie entre 19 000 et 72 000, et leur valeur est totalement inconnue ! ● Le rapport annuel de performances pour 2006 et le projet annuel de performances pour 2008 contiennent peu d’informations. Nous ne disposons pas du bilan en recettes et en dépenses des quinze budgets opérationnels de programmes ministériels. Les ministères maintiennent une grande partie de leurs dépenses immobilières hors du CAS, dans les crédits de leurs missions. Le CAS, au mépris de sa raison d’être, n’est donc encore qu’un instrument de mesure très imparfait de la performance immobilière. ● Deux missions sur pièces et sur place fort instructives, effectuées par votre Rapporteur spécial, illustrent des dysfonctionnements dans la gestion immobilière de l’État. Il s’agit d’abord de l’ancien immeuble de l’Imprimerie nationale de la rue de la Convention. Cédé pour 85 millions d’euros hors taxes au groupe Carlyle, il a été racheté, quatre ans plus tard, 325 millions d’euros hors taxes par le ministère des Affaires étrangères. La plus-value réalisée peut être estimée à 130 millions d’euros. La cession de l’immeuble par l’Imprimerie nationale a été précipitée et dépourvue de professionnalisme. Le rachat par l’État s’est fait dans la fourchette haute des prix du marché. La nécessité d’implanter les services administratifs du ministère des Affaires étrangères dans le centre de Paris est discutable. L’immeuble ne comporte pas de centre de conférences internationales pouvant héberger par exemple un Conseil de l’UE à 27 et il n’est pas « haute qualité environnementale ». La plus-value fiscale réalisée par le groupe Carlyle, compte tenu de la nationalité de la filiale qui a effectué l’opération, ne sera pas taxable ; du fait que la convention fiscale entre la France et le Luxembourg est en cours de révision entre 40 et 70 millions échappent ainsi à la taxation sur les plus-values.

La deuxième opération concerne l’immeuble du 20 avenue de Ségur, qui est occupé par les services de l’ancien ministère de l’Écologie. L’immeuble, qui date de 1937, est très dégradé et 11 000 mètres carrés ne sont plus occupés ni entretenus depuis des années. Le précédent gouvernement avait le projet d’y implanter la Maison de la francophonie. Le coût des travaux était estimé à 85 millions d’euros, sans compter 40 millions pour le relogement des services de l’Écologie. Quel est maintenant l’intérêt de cette opération alors que l’ancien ministère de l’Écologie vient de fusionner avec l’ancien ministère de l’Équipement, qui est principalement installé à La Défense ? On aurait pu envisager de loger la Maison de la francophonie rue Monsieur, dans les anciens locaux du ministère de la Coopération. Cependant les règles de fonctionnement du compte d’affectation spéciale ne permettent pas de mettre en corrélation les besoins des ministères et les locaux qui ne sont plus occupés par d’autres. ● Le service France Domaine n’a pas donné son avis sur le bien fondé des deux opérations de l’Imprimerie nationale et de l’avenue de Ségur. Il est donc urgent que l’État dispose d’un gestionnaire immobilier qui ait compétence pour toutes les cessions, acquisitions, rénovations ou constructions. France Domaine a fait des progrès incontestables pour la connaissance de l’immobilier de l’État et son évaluation, mais il faut passer à la vitesse supérieure. Les 85 % de « droit de retour » prévus dans les règles du CAS sont incontestablement trop élevés.

INTRODUCTION

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État en est à sa troisième année d’existence. Il résulte d’une des recommandations du rapport (n° 2457) de la Mission d’évaluation et de contrôle de la commission des Finances présenté en juillet 2005, par M. Georges Tron. Votre Rapporteur spécial, qui présidait la MEC, en avait suivi les travaux avec un intérêt tout particulier.

Ce compte devait être l’instrument budgétaire de la nouvelle politique immobilière de l’État. Il s’agissait d’en faire un élément de transparence, présentant le produit des cessions immobilières et, surtout, leur emploi par les différents ministères. La MEC avait souhaité que ne se reproduise plus le mauvais exemple du ministère de la Culture : une fois le site de la rue des Bons Enfants rénové à grands frais, les autres implantations de ce ministère qui devaient être vendues pour financer cette opération avaient été conservées.

Ce compte devait également inciter les ministères à céder leur patrimoine immobilier vacant, sous-utilisé ou inadapté, en prévoyant un mécanisme incitatif leur permettant de disposer d’une partie importante du produit des cessions pour financer des projets immobiliers.

Le maintien des règles de fonctionnement de ce compte, inchangées depuis sa création, a cependant conduit à des dysfonctionnements. Les ministères qui disposent de par leur histoire d’un parc immobilier étendu ont saisi l’occasion pour céder ce qui n’était plus occupé ou inadapté, et ont ainsi pu financer leurs projets. À l’opposé, les ministères de création plus récente qui ne disposaient pas de tel parc n’ont pu, faute de moyens, adapter le leur pour le rendre plus fonctionnel ou moins coûteux.

La nouvelle politique immobilière de l’État, telle que voulue par la MEC, supposait la création d’un « pilote » de la gestion immobilière de l’État, rôle qui avait été dévolu au nouveau service France Domaine, issu de l’ancien bureau des domaines de l’administration fiscale. Force est malheureusement de constater que la mutation attendue de ce service n’a pas eu lieu. Les ministères continuent à se comporter en quasi-propriétaires. Deux exemples illustrent cette situation : la cession puis le rachat par l’État de l’ancien immeuble de l’Imprimerie nationale ainsi que le projet de rénovation du 20 avenue de Ségur, Paris 7^ème (ancien ministère de l’Écologie et projet de Maison de la Francophonie).

À la suite des élections législatives du printemps dernier, votre Rapporteur spécial a été désigné par le Président de l’Assemblée nationale comme l’un des deux représentants de cette assemblée pour siéger au sein du Conseil de l’immobilier de l’État, l’autre représentant étant M. Jean-Louis Idiart. Ce conseil, placé sous la présidence de M. Georges Tron depuis sa création, est chargé de conseiller le ministre sur les orientations à prendre dans la politique immobilière de l’État, et surveiller sa mise en œuvre.

PREMIÈRE PARTIE :
LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE
GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT

I.– LA GESTION DU COMPTE

En application de la LOLF, et pour la première fois en 2007, le rapport annuel de performances (RAP) sur le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État a été présenté en annexe au projet de loi de règlement pour 2006. Ce rapport présente le produit des cessions, les dépenses immobilières et la contribution au désendettement de l’État, ainsi que les résultats en matière de stratégie de performance. Il est donc le dernier élément constitutif de la présentation du budget de l’année 2006 en mode LOLF, qui avait commencé avec l’examen du projet annuel de performances (PAP) à l’automne 2005.

Rappelons que le CAS a été créé dans le projet de loi de finances pour 2006 comme outil de transparence pour les cessions immobilières de l’État et l’affectation des dépenses immobilières ainsi financées. Il a été créé avec un seul programme, du même nom. Le Conseil constitutionnel ayant ensuite constaté l’anticonstitutionnalité des missions mono-programme, le CAS, qui est assimilé à une mission, a été présenté avec deux programmes (l’un pour les recettes et l’autre pour les dépenses) à partir de la loi de finances pour 2007.

Le rapport de performances commence par une description de la démarche qui a conduit à la réforme de la politique immobilière de l’État, à la suite du rapport de la MEC de juillet 2005 :

– dynamisation des cessions ;

– création du service des domaines, sous la responsabilité du ministre du Budget et de la réforme de l’État ;

– définition de règles d’affectation du produit des cessions immobilières : taux de retour pour les ministères de 85 % – sauf dispositions spéciales moins avantageuses pour les immeubles vacants et les terrains (50 %) ou plus avantageuses pour les ministères de la Défense (100 %), des Affaires étrangères, des Finances (100 % pour leurs immeubles à l’étranger) et de l’Équipement (95 %) –, le solde allant au désendettement de l’État. Cette explication des règles de retour est répétée trois fois dans le rapport de performances, alors que, comme il est indiqué plus bas, ce rapport aurait pu contenir des développements plus importants par ailleurs.

Le bilan stratégique du rapport annuel de performances, présenté par le responsable de programme, M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine, dresse un bilan en mai 2007 des réformes entreprises dans la gestion de l’immobilier de l’État depuis le rapport de la MEC : chantier législatif et réglementaire (d’ailleurs encore inachevé pour la partie réglementaire du code général de la propriété des personnes publiques), présentation en juin 2006 de schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) pour les services centraux des ministères, mise en place d’un dispositif de loyers budgétaires, étendu en 2007 à tous les services centraux installés en Île de France. Enfin, le bilan stratégique rappelle les principales dispositions de la circulaire du Premier ministre du 28 février 2007, qui confirme les travaux entrepris depuis 2006 et fixe les axes à poursuivre dans les mois à venir : SPSI à actualiser tous les ans, loyers budgétaires et conventions d’utilisation, lancement d’expérimentations pour l’entretien et la maintenance, rôle du service France Domaine et du ministre du Budget dans les décisions d’acquisition et de prise à bail…

Au-delà de la description de la réforme entreprise, qui représente un immense chantier, le rapport de performances ne semble pas assigner de véritable orientation stratégique à la politique immobilière de l’État, laissant craindre que certains ministères continuent de se comporter en quasi-propriétaires. En outre, la mutation du service France Domaine nécessite un véritable changement de culture, qui doit être conduit comme un projet à part entière, avec l’acquisition de méthodes en provenance de la profession immobilière. Mais le bilan stratégique ne mentionne pas cette dimension de la réforme, qui constitue pourtant la pierre angulaire de la réussite de la démarche entreprise.

Préconisation n° 1 : conférer au « bilan stratégique » du RAP le caractère d’un véritable bilan, établi par le responsable du programme, des grandes orientations de la politique conduite.

La présentation du programme détaille les règles de fonctionnement du compte, en particulier les règles de retour au-delà de l’effort de désendettement de l’État : les cessions inférieures à 2 millions d’euros donnent lieu à attribution automatique au ministère, pour des dépenses immobilières ; les cessions supérieures à 2 millions d’euros sont soumises à validation des projets de réinstallation par le service France Domaine et la direction du budget, sous l’autorité du ministre chargé du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Le RAP comporte de nombreuses redites, et pas seulement sur le rappel des règles de fonctionnement du CAS, et est entaché de plusieurs erreurs matérielles.

Le compte enregistre 798,9 millions d’euros de recettes de cessions en 2006. Les dépenses se sont élevées à 293,7 millions d’euros en crédits de paiement et 396,7 millions d’euros en autorisations d’engagement. Le compte a donc présenté un solde positif de 505,2 millions d’euros. Les dépenses se décomposent en crédits de paiement en 225,3 millions d’euros de dépenses immobilières et de 68,4 millions d’euros de contribution au désendettement de l’État. En autorisations d’engagement, les dépenses immobilières s’élèvent à 328,2 millions d’euros et la contribution au désendettement à 68,5 millions d’euros. Il aurait été utile de connaître la répartition des cessions par ministère et le détail des cessions supérieures à 2 millions d’euros.

Le rapport de performances indique que le compte a été ouvert le 1^er janvier 2006 avec un report de 415,2 millions d’euros (en autorisations d’engagement et crédits de paiement) en provenance de la gestion 2005 ; il s’agit du produit des cessions réalisées avant cette date, défalquées de la contribution au désendettement (100 millions d’euros) et non encore dépensées. De plus, une ouverture de crédits a bénéficié au compte pour un montant de 319,9 millions d’euros ; il s’agit de la différence entre le produit des cessions réalisées en 2006 (798,9 millions d’euros) et la prévision inscrite dans la loi de finances initiale pour 2006 (479 millions d’euros). Au total, si l’on additionne les recettes des cessions de 2006 et des années précédentes, les crédits disponibles sur le compte se sont élevés à 1,1 milliard d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. La consommation des crédits s’étant élevée à 293,7 millions d’euros en crédits de paiement, le compte présente donc un solde positif de 920,4 millions d’euros au 31 décembre 2006, solde qui est reporté sur l’exercice 2007.⁽¹⁾ Le solde positif correspondant en autorisations d’engagement est de 817,4 millions d’euros. Ces montants sont déposés sur les BOP des différents ministères, en attente d’utilisation pour des dépenses immobilières.

L’évolution du montant des cessions rappelle la montée en puissance réalisée à partir de 2005. Le résultat des cessions en 2004 est indiqué pour 178 millions d’euros dans le rapport de performances⁽²⁾. Ce rapport indique à tort une prévision de 600 millions d’euros dans la loi de finances pour 2005, alors qu’elle s’élevait en fait à 850 millions d’euros, à la suite d’un amendement adopté à l’initiative de votre commission des Finances. Le chiffre de 600 millions était seulement l’objectif rectifié annoncé par le ministre du Budget en cours de gestion. L’année 2005 s’est terminée sur une réalisation de 634 millions d’euros, au demeurant très honorable pour l’action de France Domaine. La réalisation a atteint 799 millions d’euros en 2006, après une prévision initiale de
479 millions d’euros ⁽³⁾. On peut compléter l’information contenue dans le RAP 2006 en rappelant que la prévision votée dans la loi de finances pour 2007 était de 500 millions d’euros ; on sait déjà que cette prévision sera atteinte ou dépassée, après la cession de l’immeuble de l’ancien Centre de conférences internationales de l’avenue Kléber à Paris (ministère des Affaires étrangères), cédé pour un montant de 404 millions d’euros.

Pour 2006, le rapport de performances explique le dépassement de la prévision pour 195 millions d’euros par des opérations exceptionnelles (notamment les hôtels Kunski et Vigny/Croisille du ministère de la Culture, mis en vente à la suite de l’amendement précité de la Commission des finances de l’Assemblée nationale pour 79 millions d’euros) et pour 168 millions d’euros par des opérations conclues en 2005 mais encaissées seulement en 2006. Cette explication est reproduite par deux fois dans le rapport de performances.

Le rapport de performances indique que seulement 68,4 millions d’euros ont été consacrés au désendettement, soit 8,5 % du montant total des cessions (798,9 millions d’euros). Ce pourcentage est très en deçà de 15 %, qui est la valeur moyenne de la participation au désendettement telle qu’elle découle des règles de retour. Rappelons que la loi de finances initiale prévoyait une contribution au désendettement de 139 millions d’euros ; soit le double du montant finalement constaté. Le rapport de performances indique que cet écart provient, pour l’essentiel, de la décision prise par le Gouvernement de traiter les cessions réalisées au bénéfice du ministère de la Culture dans les conditions de droit commun et non, comme cela avait été initialement envisagé, en les affectant en totalité au désendettement de l’État. En conséquence, la prévision de contribution de la politique immobilière au désendettement avait été ramenée par la loi de finances rectificative à 64,70 millions d’euros. Cette décision relative à l’affectation du produit de la cession des immeubles du ministère de la Culture est fort critiquable, dans la mesure où la rénovation du site de la rue des Bons Enfants, qui a coûté plus de 70 millions d’euros, avait été gagée par la promesse de cession des autres sites des services centraux du ministère de la Culture.

L’écart entre le montant de ces cessions et les dépenses (293,7 millions d’euros) s’explique également par un décalage dans le temps, le produit de la cession s’effectuant immédiatement en une seule fois et les dépenses immobilières pouvant s’étaler sur plusieurs années. En effet, s’agissant d’un compte d’affectation spéciale, les crédits non consommés sont automatiquement reportés. Les dépenses autorisées par le CAS sont uniquement des dépenses immobilières. Le compte est organisé en autant de BOP que de ministères, qui disposent ainsi des crédits qui résultent des cessions qu’ils ont réalisées.

Le rapport de performances indique que les opérations programmées conduisent en moyenne à une réduction des surfaces utilisées et des coûts d’exploitation de 16 %, sans que le mode de calcul de ce pourcentage soit explicité. Le service France Domaine explique le ratio très faible de 8,5 % par le décalage comptable d’enregistrement des recettes, qui est immédiat, et des dépenses. Or de nombreuses cessions ont été conclues en décembre 2006.

Préconisation n° 2 : respecter le pourcentage des recettes affecté au désendettement tel que voté par le Parlement.

Préconisation n° 3 : le rapport de performances devrait présenter une description détaillée par BOP ministériel des recettes et des dépenses immobilières.

Le rapport annuel de performances précise que les dépenses immobilières se décomposent :

– en crédits de paiement, entre 24,7 millions d’euros pour le fonctionnement et 200,6 millions d’euros pour l’investissement ;

– en autorisations d’engagement, entre 49,6 millions d’euros pour le fonctionnement et 278,6 millions d’euros pour l’investissement.

Les dépenses de fonctionnement couvrent les loyers intermédiaires (60 %), la rémunération d’intermédiaires et d’honoraires (16 %), l’entretien immobilier (12 %) et les taxes foncières (5,8 %).

Le rapport de performances indique que le service France Domaine a examiné une dizaine de dossiers de remploi concernant les produits de cessions de plus de 2 millions d’euros. Ce service vérifie notamment que les conditions de réinstallation des services sont conformes à l’objectif de modernisation du parc immobilier de l’État, qui passe par la réduction des dépenses immobilières et l’installation des administrations dans des conditions permettant de mieux répondre à leurs besoins fonctionnels, d’améliorer la qualité du service rendu aux usagers et de participer aux gains de productivité de l’État. Ces dossiers ont concerné six ministères (Justice, Finances, Services du Premier ministre, Agriculture, Affaires étrangères et Éducation nationale), pour un total d’opérations envisagées de 243,55 millions d’euros. 64 % de ce montant a fait l’objet d’une dotation des BOP des ministères concernés en 2006 ; le reste fera l’objet d’une dotation au fur et à mesure des besoins ou de l’effectivité des encaissements des ventes. Les principaux postes de dépenses d’investissement sont les constructions d’immeubles (un peu plus de 80 %) et l’acquisition d’immeubles (près de 17 %).

Ce rapport de performances aurait joué son rôle en faveur de la transparence de la politique immobilière de l’État s’il avait présenté un bilan détaillé de chacune de ces opérations de cession supérieures à 2 millions d’euros, avec d’un côté le montant du produit de la cession et de l’autre le détail des dépenses immobilières que cette cession aura permis, et la contribution correspondante au désendettement de l’État. On aurait ainsi pu connaître le produit net des cessions immobilières, après comptabilisation des dépenses de réimplantation des services.

Préconisation n° 4 : présenter un bilan détaillé pour chacune des opérations supérieures à 2 millions d’euros.

L’évolution des surfaces occupées, à la suite de ces réimplantations, aurait également été un indicateur utile à suivre, opération par opération et pour chacun des BOP ministériels.

Préconisation n° 5 : présenter une évolution de surfaces occupées à la suite des opérations de réimplantation des administrations ayant cédé des immeubles domaniaux occupés.

Les dépenses immobilières pouvant s’étaler sur plusieurs années après la réalisation des cessions, il faudra, lors du prochain projet annuel de performances ou rapport annuel de performances, assurer un suivi de ces opérations dans une perspective pluriannuelle.

Préconisation n° 6 : présenter sous forme de tableau et par BOP ministériel un suivi pluriannuel des recettes de cessions et des dépenses immobilières financées sur le CAS.

Une des raisons ayant entraîné la création du CAS étant de contrôler que les dépenses de réimplantation ne dépassent pas un certain pourcentage des recettes provenant de la cession (règle de retour de 85 % sauf exceptions), il faudrait également s’assurer que les ministères ont mis en place une comptabilité analytique en matière immobilière permettant de vérifier que toutes les dépenses liées à la réimplantation soient bien imputées sur le CAS, et non dispersées sur des lignes budgétaires des missions et programmes du ministère.

Préconisation n° 7 : demander à chaque ministère de tenir une comptabilité analytique de ses dépenses immobilières (entretien courant, gros travaux, personnel, fonctionnement, loyers…)

A contrario, il faudrait éviter que les dépenses immobilières figurant dans le CAS ne soient l’occasion, pour certains ministères, de les soustraire aux budgets inclus dans les missions et programmes, afin d’en diminuer optiquement les enveloppes. Ainsi on sait que l’ENA finance une partie des travaux de transfert de son siège à Strasbourg, non pas sur son budget, mais à partir des ressources contenues dans le BOP des services du Premier ministre du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État et réalisées lors de la cession de l’immeuble de la rue de l’Université à Paris (46,4 millions d’euros). Une inscription de ces opérations dans le présent rapport de performances et dans le PAP Fonction publique aurait constitué un élément de transparence utile à la lecture des documents budgétaires.

Préconisation n° 8 : réintroduire les dépenses immobilières financées par le CAS dans la comptabilité d’analyse des coûts (CAC) de chaque programme.

Le rapport de performances aurait également pu contenir une comptabilisation de l’ensemble des dépenses immobilières correspondant aux cessions inférieures à 2 millions d’euros, avec des regroupements pertinents (par ministère, par département…).

Préconisation n° 9 : présenter l’ensemble des dépenses immobilières financées par des cessions inférieures à 2 millions d’euros, avec des regroupements pertinents (par ministère, par département…)

En outre, il aurait aussi été utile que ce rapport indique des éléments de comparaison avec les opérations entrant dans le champ du compte d’affectation spéciale au cours de l’année 2005, année précédant la création du CAS mais qui fonctionnait selon les mêmes règles : montant des cessions, dépenses immobilières, contribution au désendettement, bilan pour les opérations supérieures à 2 millions d’euros dans les mêmes conditions que pour les opérations effectuées après le 1^er janvier 2006.

Préconisation n° 10 : présenter, dans les mêmes conditions que celles effectuées en 2006, les dépenses immobilières effectuées en 2005 et financées sur des cessions de biens domaniaux.

La réflexion sur le fonctionnement de ce CAS amène à s’interroger sur la pertinence des règles de retour pour les ministères. Ces règles avaient été créées à l’origine, en 2005, pour inciter les ministères à céder leur patrimoine immobilier inutilisé ou sous-occupé. L’application de ces règles en 2005 et 2006 a aggravé les inégalités entre les ministères : les ministères anciens et disposant d’un patrimoine immobilier important (par exemple les Affaires étrangères) ont pu en céder une part importante et se reloger dans de bonnes conditions ; les ministères plus récents et sans patrimoine historique (ministères sociaux par exemple) continuent à louer des immeubles pour loger leurs services, à vocation pourtant pérenne et assumant une mission permanente de l’État. De véritables rentes de situation se sont ainsi constituées.

On peut également s’interroger sur le comportement actuel d’acquisition ou de construction qui est celui des différents ministères, pour reloger les services ministériels à structure constante. Le Président de la république a indiqué qu’il appelait de ses vœux une rationalisation des structures ministérielles, pour supprimer les doublons, favoriser les regroupements et générer des économies. Il a également indiqué son intention de ne remplacer qu’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, ce qui représente une réduction de 30 000 ou 40 000 fonctionnaires par an pendant la durée de la législature. Le relogement dans des immeubles domaniaux constituera un frein indéniable à la mobilité fonctionnelle. L’État, représenté par le service France Domaine, pourrait réfléchir, comme les grandes entreprises, à une gestion patrimoniale de ses biens immobiliers, en vendant quand le marché est haut et en achetant quand il est bas. La location ou le crédit-bail peuvent dans ces conditions être des solutions d’attente.

Préconisation n° 11 : définir et mettre en œuvre une gestion patrimoniale des biens immobiliers de l’État en arbitrant entre location et propriété, et en optimisant dans le temps les opérations d’achat et de vente.

La réflexion sur l’avenir du CAS passe également par l’inclusion des loyers budgétaires, actuellement appliqués pour les immeubles des services centraux de tous les ministères. En regard, il est possible d’envisager la création d’un programme relatif aux dépenses d’entretien, de maintenance et de gros travaux sur les immeubles domaniaux. Il s’agit de se donner les outils pour sécuriser les recettes, programmer les opérations de façon pluriannuelle et rationaliser l’organisation des travaux, avec une certaine mutualisation interministérielle, afin d’en optimiser le coût.

Préconisation n° 12 : créer au sein du CAS un programme relatif aux dépenses d’entretien, de maintenance et de gros travaux sur les immeubles domaniaux de l’État et financé sur les loyers budgétaires.

Le compte ne présente qu’un seul objectif (Identifier et remédier aux cas de sous-optimisation du patrimoine immobilier de l’État). L’indicateur unique est le nombre d’immeubles dont la cession sera proposée par le service France Domaine. La réalisation a été de 310 en 2006 alors que la prévision était de 100 et la cible de 200. Il y a évidemment lieu de se féliciter de ces résultats flatteurs, mais on peut s’interroger sur la valeur mobilisatrice d’un indicateur dont la cible est fixée à un niveau si bas. En outre, il s’agit davantage d’un indicateur d’activité que d’un indicateur de performance.

Préconisation n° 13 : éviter les indicateurs d’activité et définir des valeurs cibles mobilisatrices.

Préconisation n° 14 : compléter le rapport par un objectif de performance immobilière des ministères mesurant avec des indicateurs appropriés des ratios de coût et de surface, avec des valeurs-cibles constituées par les meilleures pratiques en la matière.

Les cessions d’immeubles domaniaux inoccupés, sous-utilisés ou inadaptés ont indéniablement été dynamisées, depuis le rapport de la MEC de juillet 2005. Les chiffres de 2005, 2006 et 2007 sont là pour en témoigner. Votre Rapporteur spécial note qu’il s’agit de montants bruts, avant prise en compte des dépenses immobilières financées sur le produit de ces cessions par les différents ministères. La contribution au désendettement de l’État est de l’ordre de 15 % seulement du produit des cessions.

Au 1^er janvier 2006, le CAS présentait un solde positif de 415,2 millions d’euros, soit un montant de 515,2 millions d’euros de recettes 2005 auquel a été soustraite une contribution forfaitaire de 100 millions d’euros de ces produits de cessions au désendettement de l’État.

– 3 rue Octave Gréard, Paris (ministère de la Défense) ;

– rue du Bac, Paris (ministère des Finances) ;

– rue de la Tour des Dames, Paris (ministère des Finances) ;

– 13 rue de l’Université, Paris 7^ème (ENA).

Fin 2005, dans le cadre de la dynamisation de la politique immobilière de l’État, les services locaux du domaine, ont été sollicités afin de recenser les immeubles inadaptés ou mal employés par les différents ministères occupants. 310 immeubles ont ainsi été identifiés dans l’ensemble des administrations pour une valeur (indications figurant au TGPE) d’environ 236 millions d’euros. Au cours de l’année, 155 cessions ont été effectuées soit un taux de réalisation de 48 % pour un montant encaissé d’environ 130 millions d’euros.

Ces cessions ont été effectuées grâce à une mobilisation des structures locales de France Domaine. Elles ont permis d’appréhender les difficultés qui se présentaient :

– en province (hors les grandes villes), la procédure des appels d’offres ne recueille pas toujours l’adhésion. Le manque de repère financier (pas de mise à prix, aucune indication de l’évaluation) semble parfois rebuter les candidats potentiels. Les appels d’offres ne permettent pas toujours de mobiliser la clientèle ;

– les discussions entre administrations n’ont pas toujours permis de réaliser les opérations dans les délais souhaitables ;

– enfin, plusieurs facteurs ont pu retarder l’avancement des dossiers : la contestation du prix, l’acquisition par les collectivités territoriales (dans le cadre du droit de priorité ou d’acquisition amiable) qui, une fois leur décision prise, tardent à concrétiser l’opération ainsi que les questions de pollution/dépollution des terrains.

Cette croissance du volume de cessions a aussi été le résultat de la mobilisation des administrations sous l’égide de la Mission de valorisation du patrimoine immobilier de l’État (MIVPIE), qui a précédé le Conseil de l’immobilier de l’État (CIE).

Au total, 1 600 cessions amiables (par appel d’offres, par adjudication ou de gré à gré) ont été réalisées sur l’année. Les ventes en deçà de 2 millions d’euros représentent 97 % du nombre des cessions mais 19 % seulement du produit (159 millions d’euros). Ces pourcentages montrent la concentration des enjeux financiers sur un petit nombre d’opérations, notamment situées à Paris. Trente ventes, soit 1,8 %, se sont situées entre 2 et 9,99 millions d’euros ; treize ventes, soit 0,8 %, se sont situées entre 10 et 29,99 millions d’euros ; cinq ventes seulement, soit 0,3 %, ont été réalisées à un prix de cession supérieur à 30 millions d’euros.

La part de Paris et de l’Île-de-France est prépondérante (78 % du produit de cession) compte tenu du marché de l’immobilier dans cette région. Les cessions sur Paris (505 millions d’euros) ont porté sur quelque 88 000 m² de bâti. Sur les 48 cessions supérieures à 2 millions d’euros, 20 l’ont été au profit de collectivités territoriales, de leurs établissements publics ou des bailleurs sociaux.

La répartition des recettes par ministère montre la part prépondérante du ministère de l’Économie (23 %) et, dans une moindre mesure, des ministères de l’Éducation nationale (17 %), de la Santé (13 %) et de l’Équipement (12 %). Si cette répartition témoigne de l’implication de ces ministères dans l’optimisation du parc immobilier dont ils sont affectataires, elle est aussi très dépendante de la nature de ce parc et des opportunités de marché.

Cette répartition des cessions entre administrations n’est pas du tout représentative de la répartition du patrimoine entre ministères. Les administrations affectataires d’un parc important sont parfois sous-représentées dans la part des cessions (par exemple le ministère de la Défense). Le ministère de l’Économie, quant à lui, est largement sur-représenté.

Les cessions les plus importantes réalisées en 2006 ont porté sur les immeubles suivants :

– 173 bd Saint Germain, Paris (ministère de l’Éducation nationale) ;

– 9 place de la Madeleine, Paris 8^ème (ministère des Finances) ;

– 18 rue de Berri, Paris 8^ème (ministère des Finances) ;

– 1/1bis av Charles Floquet, Paris 7^ème (DATAR) ;

– 25/27 rue d’Astorg, Paris 8^ème (ministère de la Santé) ;

– 53 rue Saint Dominique, Paris 7^ème (ministère de la Culture) ;

– 10/12 rue du Parc Royal, Paris 3^ème (ministère de la Culture) ;

– 52/54 rue de Chateaudun, Paris 9^ème (ministère des Finances) ;

– 3/5 bd Pasteur, Paris 3^ème (ministère de l’Éducation nationale) ;

Au 17 août 2007, les cessions supérieures à 2 millions d’euros totalisaient un montant de 439,2 millions d’euros et celles inférieures à 2 millions d’euros un montant de 67,1 millions d’euros. L’objectif fixé par la loi de finances pour 2007, soit 500 millions d’euros, sera donc dépassé.

Les cessions les plus importantes en 2007 ont porté sur :

– le 19 avenue Kléber, Paris 16^ème (Centre de conférences internationales) ;

– la rue de Grenelle, Paris (IGN).

Le projet de loi de règlement pour 2006 présente pour la première fois le bilan de l’État. Pour la première fois également, ce bilan a fait l’objet d’une certification par la Cour des comptes.

Le service France Domaine indique que le parc contrôlé par l’État représente ainsi 28 074 unités administratives (UA)⁽⁴⁾ sur les quelque 110 000 unités recensées au Tableau général des propriétés de l’État (TGPE). Les autres biens sont certifiés non contrôlés pour 72 000 UA (bien remis en dotation aux opérateurs ou pris à bail) ou hors périmètre de valorisation pour environ 6 300 UA (infrastructures routières et une partie des établissements pénitentiaires).

La valeur du parc s’établit à 44,3 milliards d’euros et se répartit par ministère comme suit :

VALEUR DU PARC

Ministères	Valeur du parc UA (1)	Part du patrimoine (%)
Défense	19 128	43,19
Économie, finances et industrie	5 801	13,1
Affaires étrangères	4 579	10,11
Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales	3 482	7,86
Équipement, transports, logement, tourisme et mer	3 104	7,01
Justice	2 542	5,74
Jeunesse, éducation nationale et recherche	1 490	3,36
Culture et communication	1 200	2,71
Premier ministre	1 060	2,39
Santé, famille et personnes handicapées	612	1,38
Agriculture, alimentation, pêche et affaires rurales	513	1,16
Domaine (biens non affectés)	297	0,67
Outre Mer	273	0,62
Affaires sociales, travail et solidarité	208	0,47
Sports	62	0,14
Écologie et développement durable	42	0,1
Présidence de la République	2	0,0038
Total	44 300	100

Source : service France Domaine

La valeur du parc est estimée à 44,3 milliards d’euros contre 37,9 milliards d’euros en 2005, soit une hausse de 14 %. Cependant, à périmètre évalué en 2006, entre 2005 et 2006, la valeur du parc est en légère baisse estimée à 0,54 %, du fait de la politique de cession des immeubles (798 millions d’euros) qui a compensé l’augmentation du nombre d’immeubles évalués en 2006 et la hausse globale de l’immobilier. L’effet de périmètre est pour l’essentiel causé par l’inclusion en 2006 de nouveaux immeubles non évalués en 2005 (800).

Pour la métropole, la valeur du parc est passée de 34 milliards d’euros en 2005 à 38 milliards d’euros en 2006. Il est composé de 24 816 immeubles (25 990 en 2005), soit une diminution de 4,73 % des immeubles contrôlés. Le parc des départements d’outre-mer est évalué à 95 %. Il représente 1 614 immeubles valorisés à 1,2 milliard d’euros, concentrés pour moitié à La Réunion. Au cours de l’année 2006, l’effort a également porté sur les biens situés dans les collectivités d’outre-mer. Ainsi, les biens évalués dans ces territoires sont en forte augmentation. Le taux d’évaluation est passé de 6 % à 72 % en 2006. La valeur du parc hors métropole et DOM est actuellement de 4,9 milliards d’euros, contre 3,8 milliards d’euros en 2005.

Enfin, les services locaux de France Domaine ont réévalué en 2006, sur place ou du bureau, 23 % du parc de l’État, soit plus de 6 500 immeubles. En outre, la valeur de près de 19 000 immeubles (70 % du parc) a été actualisée par des coefficients locaux d’évolution des prix, traduisant une augmentation moyenne de 8 % pour le bâti et de 9 % pour le non-bâti. Les autres immeubles soit 7 % sont évalués à l’euro symbolique.

S’agissant de la répartition par ministère, les points suivants méritent d’être soulignés :

– le ministère de la Défense représente 43 % de la valeur du parc, soit 19 milliards d’euros, et ses biens sont évalués à 96 % ;

– le ministère de l’Économie et des finances est le deuxième attributaire en valeur, de 13 % du parc, pour 5,8 milliards d’euros et son patrimoine est évalué à 98 % ;

– le ministère des Affaires étrangères détient 10 % du parc, soit 4,4 milliards d’euros, évalué à hauteur de 99 % ;

– le ministère de la Justice détient un patrimoine de 2,5 milliards d’euros, soit 5 % du parc⁽⁵⁾ ;

– le ministère de l’Équipement est, en nombre d’immeubles, le premier attributaire des services de l’État (34 % des UA) mais représente 3 milliards d’euros, soit 7 % de la valeur du parc.

Dans le cadre des travaux annuels sur l’établissement du bilan de l’État et dans le prolongement des travaux de la Cour des comptes, à l’occasion de la certification du bilan de l’État pour l’année 2006, un certain nombre d’orientations a été fixé pour améliorer la qualité des évaluations en matière de comptabilité patrimoniale :

– évaluation sur place des immeubles valorisés sur la base d’études de marché : ces immeubles évalués sur pièces du bureau, en 2004, ont fait l’objet, en 2005 et 2006, de simples actualisations de leur valeur vénale par application de coefficients et n’ont donc jamais été visités par les services locaux du Domaine. Afin de dissiper l’incertitude qui pèse sur la valorisation de ces actifs immobiliers, ils doivent recevoir un traitement prioritaire, aussi bien de la part des comptables (phase de certification du contrôle et d’affectation des données comptables), que de celle des gestionnaires (phase d’enrichissement des données), pour qu’ils puissent figurer dans la phase d’évaluation dans le TGPE dès mi-septembre. Ces immeubles doivent donc être évalués sur place en 2007. Ces évaluations seront, cependant, programmées en fonction des enjeux ;

– évaluation des immeubles jamais évalués : ces immeubles feront l’objet d’une attention particulière en 2007 : de la part des gestionnaires, car leur statut de contrôle n’a jamais été précisé ; de la part des comptables, s’agissant de biens n’ayant pas dépassé en 2006 la phase comptable ; de la part des évaluateurs afin que les évaluations soient effectuées en 2007 ;

– évaluation sur place des immeubles affectés par des changements substantiels. Les biens affectés par des changements substantiels (superficie ou utilisation modifiée, travaux immobilisables réceptionnés) doivent faire l’objet d’une évaluation prioritaire sur place ;

– rectification de valeurs vénales : les travaux d’élaboration des « loyers budgétaires » dans le cadre du PLF 2008 permettent de fiabiliser encore les données de l’inventaire et de valider avec les administrations, dans le cadre du dialogue mis en place au niveau local et central, les informations sur lesquelles sont établies les évaluations. C’est ainsi que les erreurs manifestes détectées portant sur la structure, la superficie, l’utilisation, l’attribution des locaux seront rectifiées sans délai dans le TGPE. Les impacts sur la valeur vénale des immeubles seront intégrés dans le processus de valorisation. Dans la même logique, les opérations menées dans le cadre de la dynamisation de la politique de l’État sont utilisées pour la mise à jour du TGPE.

Par ailleurs, l’accent a été mis sur la nécessité de poursuivre la fiabilisation des données d’inventaire, en particulier les éléments relatifs à la surface et à l’entretien. Ces orientations prolongent les actions entreprises en 2006 et qui ont permis de valoriser plus de 800 immeubles supplémentaires.

La circulaire du Premier ministre du 28 février 2007 relative à la modernisation de la gestion du patrimoine immobilier de l’État a posé les bases d’une stratégie de gestion du patrimoine immobilier des organismes contrôlés par l’État et exerçant une mission de service public. Comme pour la gestion du parc immobilier contrôlé par l’État, cette stratégie passe en premier lieu par le recensement et l’évaluation du patrimoine mis à la disposition des établissements publics. Ce chantier parviendra à échéance en 2009. Le recensement, réalisé en trois vagues, a porté en 2006 sur les 70 établissements identifiés comme disposant des actifs les plus importants, et a été généralisé en deux temps en 2007 à l’ensemble des opérateurs.

Le chantier, qui est de la même importance que celui relatif aux biens immobiliers directement contrôlés par l’État pour son activité, est scindé en trois phases :

– la phase de recensement, en cours pour l’ensemble des opérateurs ;

– la phase de fiabilisation de l’inventaire physique et notarial, via un outil spécialement développé à cette fin. Cette phase est en cours pour la première vague et va être lancée pour la deuxième vague ;

– la phase de valorisation, effectuée par les services locaux de France Domaine, selon une méthodologie similaire à celle mise en œuvre pour l’État.

À ce stade, il apparaît que les difficultés rencontrées par certains opérateurs⁽⁶⁾ ont ralenti l’avancement du chantier.

Le TGPE recense 19 381 unités administratives⁽⁷⁾ « présumées contrôlées par des établissements publics nationaux ». 70 % de ces UA correspondent aux biens de l’ONF (9 113 UA, dont une majorité de forêts), de l’IGN (3 616 UA dont plus de 3 000 bornes géodésiques de valeur insignifiante) et du Conservatoire du littoral près de 10 % (2 306 UA, des terrains pour l’essentiel).

Entre ce chiffre de 19 381 unités administratives et les 72 000 UA annoncées plus haut comme non contrôlées par l’Etat, sans parler du chiffre de 30 000 à 35 000 immeubles, à l’issue des travaux de la MEC, votre Rapporteur spécial avoue avoir peine à s’y retrouver… Il souligne l’importance de ces travaux de recensement et d’évaluation, pour que la gestion de l’État couvre l’ensemble du périmètre de ses biens immobiliers. Une accélération des calendriers de réalisation de ces travaux est nécessaire.

II.– LE PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES POUR 2008

Le Gouvernement propose une simple reconduction des règles du CAS, telles qu’appliquées en 2006 et 2007.

Le PAP 2008 prévoit un montant de 600 millions d’euros de recettes de cessions immobilières. Votre Rapporteur spécial estime qu’il s’agit d’un objectif raisonnable au vu des cessions réalisées jusqu’à présent et des opportunités encore disponibles dans le parc immobilier de l’État. L’objectif est supérieur à la prévision du PAP 2007, qui retenait le montant de 500 millions d’euros. Mais dans la mesure où en 2007 une seule cession a représenté un montant déjà supérieur à 400 millions d’euros, le niveau d’ambition reste stable.

Votre Rapporteur spécial rappelle que, même si le projet de loi de finances doit fixer un montant prévisible de cessions pour l’année suivante, les cessions immobilières ne sont pas un objectif en soi, elles doivent être la résultante d’une politique immobilière.

Le PAP 2008 décompose les 600 millions d’euros de recettes en 90 millions d’euros affectés au désendettement de l’État et 510 millions d’euros pour financer des dépenses immobilières, en application des règles du CAS. Le pourcentage affecté au désendettement est de 15 %, ce qui, en application de ces règles, correspond au taux normal dans la grande majorité des cessions.

La présentation de la stratégie des deux programmes Contribution au désendettement de l’État et Dépenses immobilières, telle qu’elle a été effectuée par leur responsable commun, le chef du service France Domaine, est très courte, trop générale, essentiellement descriptive et n’apparaît pas porteuse d’une ambition mobilisatrice pour servir la définition et de la mise en œuvre de la nouvelle politique immobilière de l’État. Plusieurs éléments de cette présentation sont la simple copie de développements déjà présents dans le PAP 2007 ou le RAP 2006. Si l’objectif stratégique est pertinent, il manque cependant d’un niveau suffisant de mise en œuvre, comme on le verra plus tard dans le présent rapport.

La présentation stratégique du PAP Dépenses immobilières rappelle les règles du CAS, à savoir que le remploi du produit des cessions inférieures à 2 millions d’euros est laissé à la discrétion des ministères pour leurs dépenses immobilières ; pour les cessions supérieures à 2 millions d’euros, le remploi est soumis à l’agrément du ministre du Budget, après instruction du service France Domaine et de la direction du Budget. Le ministre du Budget, M. Éric Woerth, a indiqué qu’il soumettrait toutes les décisions sur ces opérations à un avis préalable du Conseil de l’immobilier de l’État.

Le service France Domaine rappelle qu’il « vérifie notamment que les conditions de réinstallation des services sont conformes à l’objectif de modernisation du parc immobilier de l’État, qui passe par la réduction des surfaces occupées et des dépenses immobilières et l’installation des administrations dans des conditions permettant de mieux répondre à leurs besoins fonctionnels, d’améliorer la qualité du service rendu aux usagers et de participer aux gains de productivité de l’État.

À cette fin, la charte de gestion pour 2007 a précisé les éléments comparatifs destinés à établir la conformité des opérations à la politique immobilière de l’État. Un certain nombre de cibles à atteindre sont identifiées, telles que le ratio de 12 m² de surface utile nette par agent ou l’exigence d’une diminution d’au moins 10 % du coût d’exploitation par agent entre la situation antérieure et la situation nouvelle à l’issue du relogement. »

Le CAS présente trois objectifs qui sont associés au programme Dépenses immobilières. Votre Rapporteur spécial note que le premier et le troisième objectif concernent plutôt le premier programme Contribution au désendettement, dans la mesure où il concerne directement les cessions.

L’objectif 1 Identifier et remédier aux cas de sous-optimisation du patrimoine immobilier de l’État est mesuré par l’indicateur Nombre d’immeubles dont la cession sera proposée grâce à une prise d’initiative formelle de France Domaine et l’indicateur 1.2 Pourcentage du nombre d’immeubles vendus par rapport au nombre d’immeubles recensés en fin d’année précédente.

Le premier indicateur, qui indique le nombre d’immeubles figurant sur les listes de cessions possibles, est fixé à 250 en 2008 alors qu’il était de 100 en 2007 dans le PAP 2007 (prévision actualisée de 300 dans le PAP 2008), pour une réalisation de 310 en 2006. Le deuxième indicateur, plus intéressant, mesure de pourcentage d’immeubles vendus par rapport à ces listes. La prévision 2008 est fixée à 60 % pour une réalisation de 50 % en 2006. Il s’agit d’indicateurs essentiellement descriptifs dont les valeurs prévues et cibles semblent définies en fonction des possibilités offertes par le parc immobilier de l’État.

L’objectif 2 S’assurer du caractère économiquement rentable des opérations de relogement de services est mesuré par l’indicateur Pourcentage des opérations immobilières de relogement de services agréées par France Domaine ayant induit une réduction prévisionnelle d’au moins 10 % du coût immobilier par agent.

Les prévisions 2007 et 2008 sont fixées à 90 %. Cet indicateur, intéressant en soi, va dans le sens d’une meilleure performance de la gestion immobilière de l’État. Mais on ne sait malheureusement pas comment est calculé le coût immobilier par agent, ministère par ministère. Le rapport de la MEC avait constaté que les ministères ne disposent pas des outils comptables et informatiques leur permettant de connaître leurs coûts immobiliers. Force est de reconnaître que, deux ans après, la situation n’a pas changé. Les dépenses immobilières sont réparties dans de nombreuses rubriques du plan comptable de l’État. PALIER 2006, le système informatique financier et comptable de l’État ne permet pas de faire ces regroupements analytiques, et très peu de ministères ont mis en place un logiciel dédié⁽⁸⁾. CHORUS, le futur système informatique financier et comptable de l’État, qui devrait remplacer PALIER 2006 à partir de 2009/2010, n’en disposera pas non plus dans ses fonctions de base. Il faudra sans doute attendre l’achat et le déploiement des fonctions avancées de CHORUS, qui à l’heure actuelle ne sont que prévues…

L’objectif 3 Améliorer la qualité des évaluations domaniales est mesuré par l’indicateur Écart moyen entre valeur vénale et prix réalisé à la vente, au titre des ventes d’un montant supérieur à 2 millions d’euros.

Cet indicateur mesure la qualité des évaluations domaniales effectuées par le service France Domaine. La prévision du PAP 2007 consistait à limiter l’écart à 30 %. Compte tenu de la prévision actualisée à 12 % pour 2007, l’écart proposé pour 2008, s’établit à 10 %. Comme pour l’objectif précédent, cet objectif est pertinent. La précision des évaluations du service France Domaine est en effet d’une grande importance, tant pour les mises en vente que pour la tenue du Tableau générale des propriétés de l’État (TGPE). Votre Rapporteur spécial note cependant qu’au niveau local les évaluations des immeubles domaniaux sont encore trop souvent approximatives et forfaitaires. Il a été témoin du fait que dans certains cas un appel téléphonique au notaire local vaut évaluation domaniale. L’estimation du patrimoine immobilier de l’État a d’ailleurs fait l’objet d’une forte réévaluation entre le 1^er janvier 2006 et le 1^er janvier 2007. Le service France Domaine s’était engagé en 2005 à mettre en œuvre sur cinq ans un plan pour revisiter un par un tous les immeubles domaniaux de l’État, afin d’affiner les estimations le plus souvent forfaitaires inscrites dans le TGPE. Votre Rapporteur spécial espère que les évaluations domaniales effectuées préalablement aux cessions font l’objet d’une attention particulière par les services évaluateurs de France Domaine. Il reconnaît cependant que la tâche est difficile, s’agissant d’un prix de marché, principalement à Paris où ce prix connaît depuis quelques années une forte croissance.

Votre Rapporteur spécial suggère que la présentation du projet annuel de performances du CAS soit l’occasion de présenter des indicateurs de performance immobilière des différents ministères, par exemple ceux définis dans l’étude élaborée en 2006 pour le service France Domaine par INEUM Consulting et IPD France :

L’étude d’INEUM Consulting et IPD France a permis d’identifier les indicateurs de performance immobilière utilisés par les propriétaires et occupants privés (bases de comparaison constituées par IPD France, leader international pour l’information financière de l’industrie immobilière), les niveaux généralement observés pour chacun de ces indicateurs en prenant en compte les éventuelles spécificités des parcs immobiliers, et surtout, les indicateurs-cibles qui pourraient être autant d’objectifs à atteindre pour l’État. Cette étude a été remise à tous les directeurs immobiliers des administrations centrales à la fin 2006. Elle constitue une base de références cibles pour l’immobilier de l’État.

Cette étude doit également servir de base à l’examen des dossiers de remploi dans le cadre du fonctionnement du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État. C’est ainsi par exemple que la cible de 12 m²/agent, connue de tous les ministères et mentionnée explicitement dans la charte de gestion du CAS, est progressivement mise en œuvre et sert de référence dans le remploi des produits de cessions de plus de 2 millions d’euros.

S’agissant de l’entretien immobilier, la direction du Budget a demandé aux ministères d’identifier, en vue du présent projet de loi de finances, les crédits d’entretien dans la partie des projets annuels de performances (PAP) consacrée à la justification au premier euro. Seront également identifiés dans ces documents des indicateurs et des ratios de surface du parc, des indicateurs et des ratios sur l’occupation de ce parc (nombre de m²/agent par exemple) et des indicateurs et des ratios sur l’entretien lourd (coût de l’entretien lourd au m², par exemple).

III.– DEUX MISSIONS DE CONTRÔLE ET D’ÉVALUATION

La cession par l’Imprimerie nationale en 2003, puis le rachat par l’État pour le ministère des Affaires étrangères, en juin de cette année, de l’immeuble du 27 rue de la Convention, Paris 15^ème a constitué une séquence dont chaque opération a pu trouver, au moment où elle a été prise, des explications et des justifications, mais qui, dans sa globalité, est révélatrice de graves dysfonctionnements dans la gestion immobilière de l’État. Les montants ont été révélés et abondement commentés dans la presse, avec une cession à 85 millions d’euros HT et un rachat à 325 millions d’euros HT. Le groupe Carlyle, qui a acheté puis cédé, a réalisé une plus-value estimée à 130 millions d’euros.

Votre Rapporteur spécial a effectué les 19 et 20 septembre 2007 une mission sur pièces et sur place sur le site du 27 rue de la Convention, qui fait actuellement l’objet de lourds travaux de réhabilitation.

Il a pu à cette occasion rencontrer les deux principaux acteurs du rachat par l’État de cet immeuble, M. Stéphane Romatet, ancien chef du service des affaires immobilières au ministère des affaires étrangères (MAE), actuellement conseiller au cabinet du ministre des Affaires étrangères et européennes, et M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine ⁽⁹⁾. Il faut relever que le questionnaire remis par votre Rapporteur spécial à la suite de sa mission n’a reçu de réponses que le 7 novembre 2007, veille de l’examen en commission du présent rapport. Votre Rapporteur spécial s’est également fait communiquer le rapport de l’Inspection générale des finances établi à la demande du ministre du Budget en octobre dernier.

Il faut commencer par un rappel de la chronologie des faits. L’Imprimerie nationale était dans une situation industrielle et financière très difficile en 2003, quand elle a été fortement incitée – tant par ses banques créancières que par sa tutelle, la direction du Trésor avec la toute nouvelle Agence des participations de l’État (APE) et la direction du Budget – à vendre son site historique du 27 rue de la Convention. L’Imprimerie nationale, société anonyme détenue à 100 % par l’État, connaissait des comptes de résultats très dégradés, avait accumulé un passif financier auprès des banques et sollicitait une subvention de l’État. Le plan industriel de restructuration, voire de sauvetage, passait également par l’abandon du site de la rue de la Convention.

La cession de l’immeuble de la rue de la Convention traduit d’abord à certains égards précipitation et manque de professionnalisme. Même en tenant compte de la situation difficile de l’époque, on ne s’explique pas pourquoi l’Imprimerie nationale a vendu cet immeuble en 2003 de façon si précipitée. Les informations portées à la connaissance de votre Rapporteur spécial montrent que certaines administrations publiques ont un temps marqué un intérêt pour l’occupation du site, mais n’ont pas donné suite. En particulier le MAE n’avait pas alors de stratégie finalisée, et n’a pas vu l’intérêt potentiel du site pour le regroupement de ses services. Il faut certes reconnaître qu’en 2003 la réforme de l’immobilier de l’État, effectuée à la suite du rapport de la MEC de juillet 2005, n’avait pas encore été initiée. Un appel d’offre avait permis de faire émerger une première proposition d’acquisition par une société privée (SARI/ING) pour 95 millions d’euros, ce qui semblait correspondre au prix de marché. L’acquéreur potentiel s’étant finalement rétracté, au dernier moment, pour des raisons propres, l’Imprimerie nationale s’est empressée d’examiner des nouvelles candidatures, sans même relancer d’appel d’offre ; elle a conclu une promesse de vente, le 19 juin 2003, au groupe Carlyle, pour un montant de 85 millions d’euros HT. Cette précipitation est d’autant plus étonnante que l’imprimerie nationale aurait pu rester quelques mois, voire quelques années encore, propriétaire du site, qu’elle occupera jusqu’en juin 2005, deux ans après la promesse de vente, en gageant ses dettes et sa demande de subvention publique sur la valeur potentielle de l’immeuble.

Rappelons que le groupe américain Carlyle est un gestionnaire de fonds spéculatifs, historiquement orienté dans le financement d’acquisition par emprunt, également désignée par le LBO (pour l’anglais leveraged buy-out), ou encore rachat par effet de levier. Cette pratique consiste à racheter une société en faisant appel à des organismes spécialisés finançant cette reprise par de l’endettement. C’est donc une obligation de résultat à court terme que les financiers font peser sur l’entreprise rachetée, délaissant parfois l’investissement structurel industriel pour une rentabilité à court terme. Plus récemment, le groupe Carlyle a effectué un grand nombre d’opérations immobilières, notamment en Europe, dans la même perspective de retour sur investissement élevé et de court terme.

Cette vente marque l’insuffisance du professionnalisme des vendeurs de la direction de l’Imprimerie nationale, face à des opérateurs privés rompus à toutes les procédures complexes de ce type d’opérations. Outre la moins-value de 10 millions d’euros précitée, la promesse de vente inclut une clause de complément de prix qui était très inégalitaire, 65 % pour l’acquéreur et 35 % pour le vendeur. En outre, la promesse signée en juin 2003 n’a donné lieu à aucun versement d’acompte. La vente, et donc le paiement principal (68 millions d’euros), n’est intervenue qu’au début de l’année 2006, un complément de prix ayant même été repoussé au mois de juillet 2007 (17 millions d’euros). Un délai de 31 mois entre la promesse et la vente est tout à fait inhabituel dans la profession. On a pu estimer le portage financier auquel a échappé le groupe Carlyle pendant ce délai à plus de 5 millions d’euros, à quoi il faut ajouter les coûts des travaux de dépollution et de désamiantage supportés par l’Imprimerie nationale à près de 2 millions d’euros. Enfin l’Imprimerie nationale a vendu sans avoir tiré parti des conséquences de la modification en cours du PLU parisien, en matière de simplification des procédures de modification de l’affectation des surfaces entre activités industrielles et tertiaires. Entre son achat et sa vente, le groupe Carlyle a transformé plus de 10 000 m² de surfaces industrielles en surfaces de bureau, augmentation ainsi d’autant sa valeur.

Entre mars 2003 et juillet 2007, le marché de l’immobilier de bureau parisien a connu une très forte hausse, les prix ayant quasiment doublé sur cette période. Si l’immeuble de la rue de la Convention avait été cédé par l’Imprimerie nationale au MAE en juillet 2007, sa valeur aurait sans doute été d’environ 175 millions d’euros hors travaux et hors modification de la répartition des surfaces entre activités industrielles et tertiaires.

Le ministère des Affaires étrangères ne s’est intéressé à cet immeuble que très tardivement. Le ministre Michel Barnier a pendant deux ans à partir de 2004 soutenu le projet d’un regroupement de tous les services centraux du ministère sur un « site unique », en fait en gardant deux autres implantations, l’hôtel du ministre au Quai d’Orsay (et en cédant les bureaux attenants) et l’immeuble de La Courneuve, où sont implantées les archives diplomatiques. Onze sites avaient été prospectés pour recevoir ce site unique, dont trois ont fait l’objet d’une sélection : Issy les Moulineaux, ZAC Rive gauche (Paris 13^ème) et l’hôpital Saint Vincent de Paul à Paris. Cette dernière hypothèse avait été soutenue publiquement par le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin, mais a échoué principalement du fait de l’opposition de la mairie de Paris.

En novembre 2006 le MAE commence à s’intéresser au site de la rue de la Convention, et à partir de cette date, les choses vont aller très vite, comme si les protagonistes voulaient rendre les choses irréversibles avant les élections présidentielles et législatives du printemps dernier. Le 16 avril 2007 est signée avec le groupe Carlyle une promesse de vente et le 18 juin, deux mois après, l’acte authentique. Le prix final est de 325 millions d’euros HT, plus 1 million d’euros de participation de l’acheteur aux frais de transaction. Les 325 millions d’euros se décomposent en 315 millions d’euros de prix de vente plus 10 millions d’euros de travaux supplémentaires demandés au groupe Carlyle par le MAE. Ces travaux supplémentaires couvrent des aménagements mobiliers (cloisonnement, adaptation concernant les réseaux de fluides courants forts et faibles, chauffage, ventilation, climatisation, désenfumage), des aménagements tous corps d’état (accueil du public au rez-de-chaussée et premier étage) et des aménagements des deux bâtiments annexes situés côté rue de la Convention.

Le chef du service France Domaine, rencontré lors de la visite sur site de votre Rapporteur spécial, a indiqué que ses services avaient évalué l’immeuble à 300 millions d’euros, et que la transaction s’est effectuée à 8,5 % au dessus, c’est-à-dire dans une marge de négociation de moins de 10 %. Le groupe Carlyle aurait indiqué dans la négociation qu’il exigeait ce réajustement de prix pour compenser le complément de prix de 18 millions d’euros, qu’il avait dû verser à l’Imprimerie nationale… L’État s’est mis en situation de faiblesse face au groupe Carlyle, qui savait que l’immeuble du Centre de conférences internationales de la rue Kléber venait d’être très bien vendu, pour 404 millions d’euros. Il a été porté à la connaissance de votre Rapporteur spécial que la meilleure offre émanant d’un investisseur reçue par le groupe Carlyle pour l’immeuble rue de la Convention ne dépassait pas 285 millions d’euros HT. Il faut en outre remarquer que l’État dispose d’un avantage comparatif vis-à-vis des autres acquéreurs privés potentiels, car il paie « hors taxe », alors que ces derniers doivent supporter la TVA. En effet, si l’État paie bien la TVA sur ses acquisitions immobilières, comme mobilières d’ailleurs, il se la reverse à lui-même.

Le ministère des Affaires étrangères précise que le coût de travaux, d’installation et de déménagement/emménagement dans l’immeuble de la rue de la Convention est estimé à 30 millions d’euros. Ce coût recouvre l'installation du courant faibles et du câblage informatique, le cloisonnement intérieur, la création d'un centre de conférences ministériel, la décoration des espaces communs, le mobilier et les postes informatiques, le déménagement, ainsi que les études afférentes ; contrat maîtrise d’œuvre : 3 millions d’euros ; travaux y compris mobilier : 24 millions d’euros ; déménagement et transfert : 1,2 million d’euros ; équipements informatiques : 0,8 millions d’euros ; divers et imprévus : 1 million d’euros.

L’inspection des finances a tenté de calculer la plus-value réalisée par le groupe Carlyle dans cette opération. Plusieurs éléments sont incertains, en particulier le coût des travaux effectués ou décidés avant l’achat par l’État, information sur laquelle le groupe Carlyle a indiqué qu’il ne souhaitait pas communiquer ; une fourchette entre 80 et 120 millions d’euros peut être retenue, selon une étude réalisée par un cabinet d’étude travaillant pour le MAE. En déduisant du prix de vente (325 millions d’euros) le prix d’achat (85 millions d’euros), les travaux (90 millions d’euros) et le complément de prix (18 millions d’euros), on aboutit à environ 130 millions d’euros de plus-value réalisée par le groupe Carlyle