N^° 3675

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 7 février 2007

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI, adopté par le Sénat, après déclaration d’urgence, instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (n° 3656),

PAR M. JÉRÔME BIGNON,

Député.

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Voir les numéros :

Sénat : 170, 181, 174, 175 et T.A. 60 (2006-2007).

Assemblée nationale : 3656 et 3671.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 9

I.— FACE À LA CRISE DU LOGEMENT ET DE L’HÉBERGEMENT, LE GOUVERNEMENT S’EST FIXÉ DEPUIS 2002 DES OBJECTIFS AMBITIEUX FONDÉS SUR UNE OBLIGATION DE MOYENS 11

A.— UN RETARD CONSIDÉRABLE À RATTRAPER DANS LE SECTEUR DE LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS 11

1. Des difficultés croissantes d’accès au logement 11

a) Un blocage de la chaîne du logement et une baisse importante de la mobilité des locataires 11

b) Un accroissement considérable du taux d’effort des ménages 11

c) Les classes moyennes et les ménages aux revenus simplement modestes souffrent également, car elles sont de plus en plus exclues du bénéfice des aides au logement 12

d) Les aides à la personne n'ont pas suivi l'évolution des loyers et des charges 13

e) Les loyers-plafonds des aides à la personne ont été moins revalorisés que les loyers pratiqués et le décrochage est net depuis trois ans. 13

f) Une proportion élevée de ménages acquitte un loyer supérieur au loyer plafond de l’aide personnelle au logement 14

2. L’exclusion et le mal-logement : des solutions toujours plus précaires 14

a) 200 000 ménages habitent un logement sans aucun confort 14

b) L’habitat indigne : entre 400 000 et 600 000 logements concernés 15

c) L’importance de l’habitat précaire informel 15

d) De nombreux logements suroccupés 16

e) Un nombre considérable de personnes en situation de précarité pour impayés de loyer 16

f) Un nombre considérable de demandeurs en attente de l’attribution d’un logement social 16

B.— UNE ACTION FORTE DU GOUVERNEMENT DONT LES EFFETS COMMENCENT À SE FAIRE SENTIR MAIS QUI NE SERONT ACQUIS QU’À MOYEN TERME 16

1. Des moyens renforcés pour lutter contre la crise du logement et la crise de l’hébergement 16

a) Rénover l’habitat et relancer l’économie dans les quartiers en difficulté 16

b) Relancer la production de logements sociaux, de logements à loyers maîtrisés et de structures d’hébergement d’urgence 17

c) Mobiliser les terrains non bâtis, les logements vacants, et le parc locatif privé à loyer modéré 18

d) Favoriser la construction de logements 18

e) Lutter contre le mal-logement 19

f) Solvabiliser les locataires tout en sécurisant les bailleurs 19

g) Un plan d’action renforcé en faveur du logement social et de l’hébergement 20

2. Une relance sans précédent du secteur de la construction de logements 20

a) Des chiffres historiques en 2005 20

b) Une croissance de la construction de logements qui s’est poursuivie en 2006 21

II.— L’OPPOSABILITÉ DU DROIT AU LOGEMENT : UNE LOGIQUE DE RÉSULTAT SUPPOSANT UN EFFORT ACCRU EN FAVEUR DE LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS 22

A.— L’AFFIRMATION PROGRESSIVE D’UN DROIT AU LOGEMENT S’EST HEURTÉE AUX DIFFICULTÉS DE SA MISE EN œUVRE 22

1. Plusieurs lois successives ont affirmé le droit au logement, sans en désigner explicitement le garant 22

2. L’accès à un logement décent, un objectif à valeur constitutionnelle 22

3. La politique du logement : des responsabilités partagées entre Etat et collectivités territoriales 23

a) L’Etat, principal financeur de la politique du logement 23

b) Le département, gestionnaire et financeur du fonds de solidarité pour le logement 23

c) Les communes et leurs groupements : une compétence en matière d’urbanisme, une responsabilité en matière de mixité sociale et la possibilité de se voir déléguer des compétences étatiques 23

d) Une participation des partenaires sociaux à la politique du logement 24

B.— LA CRÉATION D’UN RECOURS JURIDICTIONNEL PAR LE PROJET DE LOI INITIAL 24

1. La désignation de l’Etat ou de son délégataire du contingent préfectoral comme garant du droit au logement 25

2. Un recours amiable renforcé, afin de limiter les cas de saisine du juge 25

3. Un calendrier progressif pour la mise en œuvre du droit au recours 25

4. Un « plein contentieux d’urgence » 26

C.— LE SÉNAT A APPORTÉ DES MODIFICATIONS SUBSTANTIELLES AU PROJET DE LOI 26

a) Une responsabilité incombant à l’Etat, même en cas de délégation du contingent préfectoral 26

b) Des ajustements apportés aux modalités de mise en œuvre du recours amiable devant la commission de médiation 27

c) Une procédure juridictionnelle précisée 27

d) Les dispositions tendant à renforcer les moyens de l’État dans la mise en œuvre du droit au logement 28

D.— UNE NÉCESSAIRE ADAPTATION DU SECTEUR DE LA CONSTRUCTION AUX BESOINS DE LOGEMENT 29

E.— LES PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR 31

TRAVAUX DE LA COMMISSION 33

I.— DISCUSSION GENERALE 33

II.— EXAMEN DES ARTICLES 41

Chapitre I^er : Dispositions relatives à la garantie du droit au logement 41

Article 1^er (Article L. 300-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) : Garantie par l’Etat du droit au logement opposable 41

Article 1^er bis (nouveau) : Renforcement du plan départemental pour l’hébergement d’urgence et sanction financière des communes ne remplissant pas les objectifs du plan 43

Article 1^er ter (nouveau) : Promotion du droit au logement opposable 45

Article 1^er quater (nouveau) (Article L. 451-1 du code de l’action sociale et des familles) : Intégration de la promotion du droit au logement dans la formation des travailleurs sociaux 45

Article 2 (Article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation) : Recours amiable devant la commission de médiation 46

Article additionnel après l’article 2 (Article L. 321-10 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) : Location de logements conventionnés à des organismes privés ou publics en vue de leur sous-location aux demandeurs de logement 58

Article 3 (Articles L. 441-2-3-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation et L. 778-1 [nouveau] du code de justice administrative) : Recours juridictionnel devant le juge administratif tendant à ordonner le logement, le relogement ou l’accueil des demandeurs de logement jugés prioritaires 59

Article 4 (Article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation) : Substitution à l’Etat du délégataire du contingent préfectoral comme autorité garante du droit au logement opposable 64

Article 5 : Mise en conformité des conventions de délégation du contingent préfectoral conclues avant l’entrée en vigueur de la loi 65

Après l’article 5 65

Article 5 bis (nouveau) (Article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation) : Extension du champ d’application de l’article 55 de la loi « SRU » aux communes membres d’EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants, comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants 66

Après l’article 5 bis 75

Article 5 ter (nouveau) : Rapport d’évaluation du Conseil économique et social sur la mise en œuvre de la loi 77

Article 5 quater (nouveau) : Comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable 77

Article 5 quinquies (nouveau) : Faculté pour les EPCI délégataires des aides à la pierre d’expérimenter une délégation de la responsabilité de l’Etat en matière de droit au logement opposable 78

Article 5 sexies (nouveau) (Articles L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation et 261 du code général des impôts) : Opérations programmées d’amélioration de l’habitat dédiées aux copropriétés dégradées pour les organismes HLM intervenant dans le redressement des copropriétés en difficulté 81

Article additionnel après l’article 5 sexies (nouveau) : Ratification et modification de l'ordonnance n° 2007-137 du 1er février 2007 relative aux offices publics de l'habitat 81

Article 5 septies (nouveau) : Faculté pour les communes de plus de 1 500 habitants appartenant à une agglomération de majorer le coefficient d’occupation des sols lors de la délivrance des permis de construire accordés dans le cadre d’un programme de construction comprenant au moins 50 % de logements sociaux 82

Article 5 octies (nouveau) : Augmentation des crédits du programme national de rénovation urbaine 83

Article 5 nonies (nouveau) (Article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales) : Faculté pour le maire d’exercer au nom de la commune le droit de priorité 83

Après l’article 5 nonies (nouveau) 85

Chapitre II : Dispositions en faveur de la cohésion sociale 85

Article 6 A (nouveau) : Renforcement du plan de cohésion sociale 85

Article additionnel après l’article 6 A (nouveau) : Garantie temporaire de l’accès aux tarifs réglementés de l'électricité 88

Après l’article 6 A (nouveau) 89

Article 6 B (nouveau) (Articles L. 351-3 du code de la construction et de l’habitation, L. 542-5 et L. 831-4 du code de la sécurité sociale) : Revalorisation des aides au logement sur l’indice de référence des loyers 90

Après l’article 6 B (nouveau) 92

Article additionnel après l’article 6 B (nouveau) : Suppression du mois de carence pour le versement des aides personnelles au logement et des allocations de logement 92

Article 6 C (nouveau) (Articles L. 313-20 du code de la construction et de l’habitation et L. 310-12 du code des assurances) : Création d’un fonds de garantie des risques locatifs 92

Article 6 D (nouveau) (Articles L. 351-15-1 et L. 442-6-1 du code de la construction et de l’habitation) : Prévention des expulsions dans le parc locatif social 95

Article 6 E (nouveau) (Article L. 313-26-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) : Amélioration du dispositif de portage foncier pour les opérations d’accession sociale à la propriété 96

Article 6 F (nouveau) (Article L. 633-4 du code de la construction et de l’habitation) : Report de la date de mise en place dans les logements-foyers de conseils de concertation 97

Article 6 G (nouveau) (Article 31 du code général des impôts) : Extension du bénéfice du dispositif du « Borloo dans l’ancien » aux associations et aux bailleurs sociaux sous-louant des logements à des personnes de revenu modeste 98

Article 6 H (nouveau) (Article 1388 bis du code général des impôts) : Prorogation de l’avantage fiscal accordé aux logements sociaux situés en zone urbaine sensible 99

Article 6 I (nouveau) (Article 20-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs) : Conditions de contrôle de la décence des logements par les commissions départementales de conciliation et par les juridictions judiciaires 101

Article additionnel après l’article 6 I (article 22-2 de la loi n° 89-469 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs) : Documents ne pouvant être demandés par les bailleurs aux candidats locataires 102

Article 6 J (nouveau) (Article L. 115-3 du code de l’action sociale et des familles) : Interdiction des coupures d’eau tout au long de l’année 102

Après l’article 6 J 104

Article 6 K (nouveau) (Article L. 442-4 du code de l’urbanisme) : Règles applicables aux lotissements 104

Article 6 L (nouveau) : Mise en demeure de quitter les lieux prononcée contre les occupants illégaux du domicile d’autrui 105

Article additionnel après l’article 6 L : Ratification de l’ordonnance n°2007-42 du 11 janvier 2007 relative au recouvrement des créances de l’État et des communes résultant de mesures de lutte contre l’habitat dangereux ou insalubre 106

Article additionnel après l’article 6 L : Allègement d’impôt sur les plus-values lors de la cession d’un terrain à l’association Foncière logement pour les opérations acquises en vente en l’état futur d’achèvement entrant dans le champ du logement social 106

Article additionnel après l’article 6 L : Extension à la Foncière logement du taux réduit de TVA pour les logements intermédiaires construits en zone urbaine sensible 107

Article additionnel après l’article 6 L : Exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les constructions de logement neuf à usage locatif de l’association Foncière logement 107

Article additionnel après l’article 6 L : Exonération de taxe de publicité foncière et de droits d’enregistrement pour les transferts d’actifs opérés par l’association Foncière logement au profit des caisses de retraites complémentaires obligatoires des salariés 107

Avant l’article 6 M 107

Article additionnel après l’article 12 (Article L. 331-3-1 nouveau du code la consommation) : Suspension des voies d’exécution et des procédures d’expulsion en cas d’ouverture d’une procédure de rétablissement personnel 108

Article additionnel après l’article 12 (Article L. 331-7-1 du code de la consommation) : Clarification de la distinction entre procédure « classique » de surendettement et procédure de rétablissement personnel 109

Article additionnel après l’article 12 (Article L. 332-6 du code de la consommation) : Communication au juge de renseignements sur la situation du débiteur 110

Article additionnel après l’article 12 (Article L. 332-8 du code de la consommation) : Définition des biens exclus de la liquidation 111

Article additionnel après l’article 12 (Article L. 332-9 du code de la consommation) : Liquidation pour insuffisance d’actifs 112

Article additionnel après l’article 12 (Article L. 332-9 du code de la consommation) : Exclusion de l’effacement des dettes des créances du bailleur 112

Article additionnel après l’article 12 (Article L. 333-1 du code de la consommation) : Exclusion des créances résultant de faits volontaires et involontaires présentant le caractère matériel d’une infraction pénale 113

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 115

ANNEXE 125

MESDAMES, MESSIEURS,

L’idée de rendre le droit au logement opposable n’est pas neuve : le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées l’a préconisé dès 2002 et a affiné les contours possibles de ce droit dans son rapport annuel de 2005 et dans un rapport remis au Premier ministre en octobre 2006 sur L’expérimentation locale du droit au logement opposable. C’est pourquoi, en tant que membre du Haut comité, votre rapporteur se félicite du dépôt de ce projet de loi.

Mais l’opposabilité n’est malheureusement pas suffisante si la production de logements n’est pas une priorité des politiques publiques.

De fait, la question de l’effectivité du droit au logement se trouve au cœur de l’action menée par le Gouvernement depuis 2002, avec, sur le seul plan législatif, l’adoption de trois grandes lois, instituant un programme de rénovation urbaine, afin de rénover le bâti dans les quartiers sensibles, un plan de cohésion sociale, ayant permis de relancer la construction de logements locatifs sociaux, et une loi portant engagement national pour le logement, qui devrait permettre de faciliter la mobilisation du foncier, relancer l’accession à la propriété, lutter contre la vacance des logements et renforcer le conventionnement dans le parc locatif privé. Ces trois textes ont été rapportés par la Commission des affaires économiques qui a donc une connaissance approfondie du sujet.

Le présent projet de loi, dont votre commission s’est saisie pour avis, complète cet arsenal législatif fondé sur des obligations de moyens, par un nouveau dispositif qui fait du droit au logement une obligation de résultat, en désignant l’État comme garant de ce droit.

Les commissions de médiation, qui existent actuellement et qui sont placées auprès du préfet, constituent déjà une voie de recours amiable pour les personnes ayant attendu trop longtemps pour obtenir un logement social, mais aussi pour certains publics très prioritaires. Cependant, les avis de la commission ne sont pas contraignants pour le préfet. Le projet de loi introduit une nouveauté essentielle, puisque le préfet sera dorénavant tenu de trouver une solution de logement adaptée pour toutes les personnes jugées prioritaires par la commission.

Dans un second temps, et si la demande de logement n’est pas satisfaite, le demandeur pourra, dès le 1^er décembre 2008, intenter un recours contre l’État devant le juge administratif. Le juge disposera de prérogatives importantes, notamment un pouvoir d’astreinte, pour ordonner le logement ou le relogement des demandeurs prioritaires.

La question centrale qui se pose dans la mise en œuvre de ce projet de loi est de savoir si l’offre de logements dans les toutes prochaines années sera à même de satisfaire la demande. On peut légitimement s’interroger tant les chiffres du mal-logement sont élevés. Si la relance de la construction de logements est spectaculaire, avec pas moins de 420 000 logements construits en 2006, le secteur du bâtiment est-il à même de s’adapter rapidement ?

Au cours des auditions qu’il a menées, votre rapporteur a interrogé les acteurs du bâtiment sur ce sujet. Ceux-ci ont souligné la capacité du secteur du bâtiment à s’adapter, à condition d’éviter trois écueils :

– le malthusianisme foncier qui semble prévaloir dans les plans locaux d’urbanisme ;

– la méconnaissance du marché ;

– l’excès de normalisation qui a tendance à surenchérir le coût de la construction et contribue à exclure un certain nombre de nos concitoyens de l’accès au logement.

Votre rapporteur tient donc à insister sur la nécessité d’un effort accru en faveur de la construction de logements, qui suppose non seulement une mobilisation forte de la part du secteur du bâtiment mais également une volonté politique de la part de tous les responsables de la mise en œuvre de la politique du logement.

Après avoir présenté l’ensemble des outils mis en place par le Gouvernement pour endiguer la crise du logement et de l’hébergement, votre rapporteur présentera les principales dispositions du projet de loi et les modifications qu’il vous propose d’y apporter.

I.— FACE À LA CRISE DU LOGEMENT ET DE L’HÉBERGEMENT, LE GOUVERNEMENT S’EST FIXÉ DEPUIS 2002 DES OBJECTIFS AMBITIEUX FONDÉS SUR UNE OBLIGATION DE MOYENS

A.— UN RETARD CONSIDÉRABLE À RATTRAPER DANS LE SECTEUR DE LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS

1. Des difficultés croissantes d’accès au logement

a) Un blocage de la chaîne du logement et une baisse importante de la mobilité des locataires

On assiste aujourd’hui à une remise en cause du parcours résidentiel, ayant permis, pendant les Trente Glorieuses, aux ménages de passer d’un logement HLM à un logement privé locatif, puis, éventuellement d’accéder à la propriété.

En conséquence, les ménages sont souvent obligés d’occuper un segment de la chaîne du logement inférieur à leurs préférences de départ. De surcroît, la réduction du nombre de primo-accédants, notamment de ceux issus du parc locatif social, pèse sur les marchés locatifs privés ou publics.

Enfin, les ménages rencontrent de plus en plus de difficultés pour accéder au logement social, ce qui se traduit par l’allongement des files d’attente ; de même, ceux qui sont déjà logés dans une HLM ne peuvent plus en sortir. Ce phénomène se manifeste à la fois par la baisse du taux de mobilité des locataires du parc social (12,4 % en 1999, 10,6 % en 2001) et par l’accroissement de leur durée de location (30 % de locataires présents depuis plus de quatre ans en 2002 contre 12 % en 1978).

b) Un accroissement considérable du taux d’effort des ménages

Les taux d’efforts augmentent fortement, surtout dans le parc locatif privé. Cette évolution correspond en partie à une amélioration de la qualité des logements mais également à une dérive des coûts : ainsi, pour une base 100 en 1985, les prix à la consommation avoisinent 150 en 2005, tandis que les loyers ont pratiquement doublé.

Ces taux d’efforts sont particulièrement importants pour les ménages aux revenus les plus faibles, ainsi que l’illustre le graphique suivant :

Périmètre : ensemble des ménages ordinaires hors étudiants et hors meublés- Source : INSEE, Enquêtes nationales logement 1984 et 2002. Un ménage pauvre est un ménage dont le revenu est inférieur à la demi- médiane des revenus des ménages.

Si le taux d’effort est moindre dans le secteur HLM, la hausse y a été plus forte. Les niveaux atteints montrent la difficulté à maintenir un taux d’effort supportable pour ces ménages. La faiblesse du forfait de charges joue un rôle, comme l’érosion des loyers-plafonds de l’aide personnelle au logement.

c) Les classes moyennes et les ménages aux revenus simplement modestes souffrent également, car elles sont de plus en plus exclues du bénéfice des aides au logement

En 1977, un ménage avec deux personnes à charge bénéficiait de l'APL jusqu'à 4 fois le SMIC. Aujourd'hui, pour ce ménage, le seuil d'exclusion de l'APL est d’environ 2,1 SMIC. Pour une personne seule il est passé de 2,4 SMIC à 1,1 SMIC.

Aujourd'hui, 73 % des locataires bénéficiaires d'une aide à la personne ont des revenus inférieurs au SMIC et 2 % des revenus supérieurs à 2 SMIC.

REVENU D'EXCLUSION DE L'AIDE À LA PERSONNE EN LOCATIF
Revenu mensuel courant (2005)

Sources : Direction des Etudes Economiques et Financières de l'Union sociale pour l'habitat

d) Les aides à la personne n'ont pas suivi l'évolution des loyers et des charges

Les « enquêtes loyers » montrent que, entre 1996 et 2006, les loyers moyens du secteur HLM ont augmenté de 23,6 % et ceux du secteur privé de 30 %. L'écart entre le niveau des loyers du secteur privé et du secteur HLM s’accroît, ce qui affecte bien évidemment la mobilité en HLM. Le rapport du ministère de la Cohésion Sociale sur l’évolution des loyers indique les loyers mensuels moyens suivants, selon la taille de la commune, au 1^er janvier 2006 :

(en euros/mois/m²)

Les locataires du secteur privé ont en moyenne un loyer par m² supérieur de 93 % aux locataires HLM. Dans l'agglomération parisienne, les loyers privés sont 2,7 fois plus élevés que les loyers HLM.

e) Les loyers-plafonds des aides à la personne ont été moins revalorisés que les loyers pratiqués et le décrochage est net depuis trois ans.

Entre 1992 et 2006 le forfait de charges a été réévalué de 9,3 % et la majoration par personne à charge de 14 %, alors que, selon les comptes du logement, en dix ans, le coût des charges a progressé de plus de 30 % et celui de l'énergie de plus de 10 %. Le taux de couverture est donc faible.

TAUX DE COUVERTURE MOYEN DES CHARGES PAR LES AIDES À LA PERSONNE

Source : DGUHC - 2002

f) Une proportion élevée de ménages acquitte un loyer supérieur au loyer plafond de l’aide personnelle au logement

Elle est de 80 % dans le parc locatif privé et de 37 % dans le parc social, du fait d’actualisations insuffisantes, mais également de la distorsion entre la typologie du parc et les caractéristiques des ménages logés. Par exemple, les studios et 2 pièces représentent 23 % des logements HLM alors que 40 % des ménages bénéficiaires de l'APL sont des personnes seules.

Ce phénomène est aggravé par l’écart aujourd’hui entre les loyers du PLUS et le loyer maximum des aides à la personne et qui compte tenu de l’indice du coût de la construction (ICC) des trois dernières années est aujourd’hui en décalage de près de 7 %, alors que le PLUS a été créé pour être justement calé sur les loyers maximums des aides à la personne.

2. L’exclusion et le mal-logement : des solutions toujours plus précaires

a) 200 000 ménages habitent un logement sans aucun confort

Selon les chiffres publiés dans le rapport Doutreligne-Pelletier relatif à la sécurité des personnes dans leur habitat ⁽¹⁾, en 1999, 81,6 % des logements étaient totalement confortables, au sens où l’entend l’INSEE : cela signifie qu’ils étaient, à cette date, dotés d’un chauffage central ou fixe, de toilettes intérieures et d’une baignoire ou d’une douche à l’intérieur du logement. Restaient en 1999 :

– 4,3 millions de logements dénués d’au moins deux de ces éléments de confort (dans 86 % des cas, c’est le chauffage qui fait défaut) ;

– 586 000 logements très inconfortables (c’est-à-dire dénués d’au moins deux des éléments de confort), ce qui représente 2,5 % des résidences principales (302 000 logements sont occupés par des propriétaires occupants, 160 000 par des locataires privés et 124 000 sont des occupants d’un autre type ou des locataires publics).

On recense 200 000 ménages habitant un logement dénué de tout confort. Parmi les ménages en situation d’inconfort accentué, plus d’un tiers d’entre eux sont en situation de suroccupation.

L’humidité est l’un des problèmes majeurs du logement insalubre : 40 % des ménages interrogés au cours de l’Enquête nationale logement de 2002 estiment que leur logement supporte une humidité importante.

Un tiers des occupants du parc inconfortable en Ile-de-France est en location libre, alors qu’elle ne représente que 20 % du parc dans cette région.

b) L’habitat indigne : entre 400 000 et 600 000 logements concernés

Selon le rapport Doutreligne-Pelletier, le parc privé potentiellement indigne comprend entre 400 000 et 600 000 logements avec une répartition relativement égale entre locataires et propriétaires occupants, même si les situations d’habitat indigne concernant les propriétaires occupants sont plus importantes en milieu rural. 5 % de ce parc se trouverait en outre en suroccupation.

c) L’importance de l’habitat précaire informel

Il existe en France environ 600 000 places issues du parc résidentiel de loisir dont 20 % sont occupées à l’année par des ménages se trouvant en situation précaire, exclus du marché du logement.

S’agissant des hôtels meublés, il en existe 2500 en France, représentant 50 000 à 70 000 chambres, logeant 75 000 à 150 000 personnes. Le recensement général de la population de 1999 indique que 50 000 personnes ont leur résidence principale à l’hôtel.

Ce recensement indique également que 41 000 personnes habitent un habitat de fortune (cabane ou construction provisoire).

Selon la Fondation Abbé Pierre, 86 500 personnes seraient sans domicile fixe en France.

d) De nombreux logements suroccupés

973 000 personnes sont hébergées chez un tiers, dont 150 000, faute d’une solution alternative, et dans des conditions de logement très difficiles. La Fondation Abbé Pierre estime que 3,5 millions de personnes vivent en situation de suroccupation.

Quant à la suroccupation dans les foyers de travailleurs migrants, le rapport Doutreligne-Pelletier souligne qu’il s’agit d’un phénomène francilien : sur 262 établissements comptant 56 018 lits en Ile-de-France, 42 établissements ont un taux d’occupation supérieur à 150 %.

e) Un nombre considérable de personnes en situation de précarité pour impayés de loyer

La Direction départementale de l’équipement (DDE) de la Seine-Saint-Denis estime qu'il y aurait dans le département environ 6000 logements squattés représentant environ 20 000 personnes. L'ALPIL de Lyon estime que 1 200 occupants se répartissent sur 38 squats et 4 bidonvilles de l'agglomération lyonnaise. D'après la Fondation Abbé Pierre, 286 000 ménages, soit environ 715 000 personnes sont en situation de précarité pour impayés de loyer de plus de deux mois.

f) Un nombre considérable de demandeurs en attente de l’attribution d’un logement social

Selon la fondation Abbé Pierre, 1,3 million de ménages attendent en France l'attribution d'un logement HLM, dont 330 000 dans la seule région Ile-de-France et 102 000 à Paris.

B.— UNE ACTION FORTE DU GOUVERNEMENT DONT LES EFFETS COMMENCENT À SE FAIRE SENTIR MAIS QUI NE SERONT ACQUIS QU’À MOYEN TERME

1. Des moyens renforcés pour lutter contre la crise du logement et la crise de l’hébergement

a) Rénover l’habitat et relancer l’économie dans les quartiers en difficulté

Initialement prévu sur cinq ans, le programme national de rénovation urbaine, désormais prolongé jusqu’en 2013, se situe au cœur de la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. L’objectif de ce programme consiste à permettre aux habitants des quartiers en difficulté d’accéder à un logement de meilleure qualité, tout en cassant les ghettos urbains.

L’objectif fixé par le législateur consiste donc à restructurer en profondeur les quartiers en zone urbaine sensible – à titre exceptionnel, les quartiers hors ZUS mais présentant les mêmes caractéristiques pourront également en bénéficier (en vertu de l’article 6 de la loi n° 2003-710).

Ce programme vise de multiples aspects de l’urbanisme et de l’habitat des ZUS : réaménagement des espaces publics – espaces verts, centres commerciaux, espaces de loisirs, des voiries, des équipements publics (écoles, services publics…), construction de nouveaux logements, démolition ou réhabilitation d’immeubles d’habitation.

Le programme national de rénovation urbaine, tel que défini par la loi du 1^er août 2003, récemment amendée, prévoit une offre nouvelle de 250 000 logements locatifs sociaux, la réhabilitation de 400 000 logements locatifs sociaux, la démolition de 250 000 logements ainsi que des équipements publics et des aménagements urbains pour la période 2004-2011

b) Relancer la production de logements sociaux, de logements à loyers maîtrisés et de structures d’hébergement d’urgence

Le volet « logement » de la loi de cohésion sociale constitue une étape-clef dans la politique menée par le Gouvernement pour endiguer la crise du logement. Il comprend des articles de programmation financière pour la construction de logements sociaux et de logements d’urgence, sans négliger pour autant le logement privé.

Le volet logement de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale vise la relance de la production de logements, en programmant, à l’article 87, le financement sur cinq ans de la construction de 500 000 logements locatifs sociaux. Cette programmation s’accompagne de mesures fiscales de soutien, avec l’extension de quinze à vingt-cinq ans de la durée d’exonération de taxe foncière au profit des opérations de construction de logements sociaux.

La loi prévoit également la création de 5 800 places supplémentaires d’hébergement d’urgence, dans les centres d’hébergement et de réinsertion sociale, ainsi que dans les centres d’accueil des demandeurs d’asile, d’une part, et la création d’ici 2009 de 4 000 places supplémentaires en maisons-relais.

Dans la continuité de la loi du 1^er août 2003, la loi de cohésion sociale prolonge de trois ans, de 2008 à 2012 le programme de rénovation urbaine.

La loi a également permis de limiter les expulsions locatives en prévoyant la signature, entre les bailleurs et les locataires de bonne foi, de protocoles définissant les modalités d’apurement de leur dette locative.

En effet, s’agissant du parc locatif privé, l’article 107 de la loi du 18 janvier 2005 prévoit l’affectation de crédits supplémentaires au profit de l’agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH).

c) Mobiliser les terrains non bâtis, les logements vacants, et le parc locatif privé à loyer modéré

Dans le cadre de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, des dispositions ont été adoptées afin de mobiliser la ressource foncière en faveur de la construction de logements mais également le parc de logements vacants.

La loi « ENL » prévoit en effet :

– la faculté pour les communes de majorer la taxe foncière sur les propriétés non bâties, afin de lutter contre la rétention foncière ;

– la faculté pour les communes d’établir un partage de la plus-value des terrains nus rendus constructibles à la suite de leur classement par un plan local d’urbanisme dans une zone à urbaniser ;

– afin d’accroître la transparence du marché foncier, la transmission par les services fiscaux, à titre gratuit, aux services de l’Etat et des collectivités locales des informations relatives au coût du foncier ;

– un renforcement de la lutte contre les logements vacants, avec la mise en place d’une déduction sur les revenus locatifs en cas de remise sur le marché de logements vacants, et l’application de la taxe d’habitation aux logements demeurés vacants pendant plus de cinq ans ;

– l’accroissement du parc de logements vacants, en permettant à l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) de passer des conventions avec des bailleurs, sans subventions de travaux, par lesquelles les bailleurs s’engagent à louer leur logement à des niveaux de loyer inférieurs à ceux du marché ;

– la création de commissions départementales chargées d’analyser les difficultés, notamment d’ordre foncier, rencontrées par certaines communes dans la mise en œuvre de l’article 55 de la loi « SRU » ;

– et un renforcement du supplément de loyer de solidarité.

d) Favoriser la construction de logements

La loi « ENL » prévoit un certain nombre de mesures pour faciliter la construction de logements :

– la loi ratifie l’ordonnance de simplification des autorisations d’urbanisme ;

– elle permet aux communes de délimiter des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant au moins une moitié de logements sociaux bénéficie d’une majoration du coefficient d’occupation des sols ;

– les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent aussi créer des sociétés publiques locales d’aménagement, qui peuvent être intégralement détenues par des collectivités publiques et qui sont compétentes pour réaliser des opérations d’aménagement ;

– elle institue plusieurs mesures en faveur de l’accession sociale à la propriété pour les logements neufs (dispositif de portage foncier, majoration du prêt à taux zéro, TVA à 5,5 % sur les opérations réalisées en zone urbaine sensible, mise en place d’une procédure simplifiée en mairie) ;

– elle met en place un nouvel amortissement fiscal dit « Borloo populaire », destiné à des ménages modestes ;

– enfin, elle modernise le statut des offices publics d’HLM.

e) Lutter contre le mal-logement

La loi « ENL » a également prévu de nombreuses mesures pour lutter contre le mal-logement :

– elle ratifie l’ordonnance de lutte contre l’habitat insalubre  ou dangereux ;

– elle renforce le rôle des commissions de médiation placées auprès du représentant de l’Etat dans le département, chargées depuis 1998 d’examiner la situation des demandeurs de logement social dont la demande n’a pu être satisfaite rapidement ;

– elle instaure une trêve hivernale aux coupures d’eau, d’énergie et d’électricité ;

– elle améliore le régime fiscal de l’énergie fournie par réseau de chaleur ;

– elle renforce la sécurité des installations intérieures d’électricité ;

– enfin, elle améliore le régime fiscal de la construction des structures d’hébergement temporaire ou d’urgence.

f) Solvabiliser les locataires tout en sécurisant les bailleurs

En application des articles 32 et 33 de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005, relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, le Gouvernement a pris deux mesures-phares pour améliorer la situation des locataires et sécuriser les revenus locatifs des bailleurs :

– le Gouvernement a mis en place un indice de référence des loyers destiné à se substituer à l’indice du coût de la construction, et ce, afin de modérer l’évolution du coût des loyers ;

– le Gouvernement a signé une convention avec l’Union d’économie sociale pour le logement, créant une garantie sur les revenus locatifs (GRL), qui vise à ce que soient garantis les impayés de loyer des salariés ne bénéficiant pas d’un contrat à durée indéterminée.

A la suite d’une demande expresse de la Commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, la loi de finances pour 2007 prévoit l’abaissement de 24 à 15 euros du seuil de versement de l’aide personnalisée au logement. Le Gouvernement a également prévu une revalorisation du barème de ces aides d’1,8 % pour les charges, et 2,8 % pour les loyers (vérifier chiffres).

g) Un plan d’action renforcé en faveur du logement social et de l’hébergement

Le Gouvernement a annoncé le 8 janvier dernier, sa volonté d’accroître l’effort budgétaire de l’Etat en faveur du logement « très social », en programmant la construction en 2007 de 80 000 logements de type « PLAI » et « PLUS », au lieu de 63 000, comme le prévoit la loi n° 2005-32.

Concernant l’hébergement d’urgence, le ministre de l’Emploi, de la cohésion sociale et du logement et la ministre délégué à la Cohésion sociale et à la Parité, souhaitent « changer radicalement l’accueil dans les centres ».

En effet, toute personne accueillie devra se voir proposer en fonction de sa situation, « une solution pérenne, adaptée et accompagnée si nécessaire », dans les différents dispositifs d’hébergement, qu’il s’agisse des maisons relais, des logis relais, du parc privé locatif, des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) , des (CADA) ou des structures d’hébergement de stabilisation.

Les 27 100 places supplémentaires que le Gouvernement souhaite créer contribueront à la mise en place de ce dispositif.

2. Une relance sans précédent du secteur de la construction de logements

a) Des chiffres historiques en 2005

La construction de logements neufs a profité en 2005 de l’accroissement du nombre des logements mis en chantier en 2004 et en 2005.

Le contexte de forte demande, les bonnes conditions de prêt ainsi que la politique mise en œuvre en faveur de l’investissement locatif, du logement social et de l’accession à la propriété expliquent cette envolée.

Tous les segments du marché – qu’il s’agisse des logements individuels ou collectifs, des logements sociaux ou des logements privés – connaissent une poursuite de la croissance enregistrée en 2005. Ainsi, le plan de cohésion sociale a permis de relancer la construction de logements locatifs sociaux, en hausse de près de 10 % si l’on ne tient compte que des logements dont le maître d’ouvrage est public et social.

L’activité liée à la construction de logements neufs croît de 10,3 % en 2005 après une croissance de 9,6 % enregistrée en 2004.

L’ACTIVITÉ DANS LE LOGEMENT NEUF

(*) : Evolution en volume, CA 2004 en valeur courante hors taxe

Source : SG/DAEI/BASP, mai 2006

Près de 512 000 permis de construire ont été accordés en 2005, soit un niveau qui n’avait également pas été atteint depuis vingt-cinq ans. Le nombre de permis de construire accordés en 2005 montrait déjà que la forte reprise en matière de production de logements s’inscrivait dans la durée. Cela se confirme en 2006 avec une nouvelle hausse des mises en chantier de logements, qui atteignent désormais un rythme annuel de 430 000.

b) Une croissance de la construction de logements qui s’est poursuivie en 2006

Près de 562 000 logements ont été autorisés en 2006, notamment dans les logements collectifs qui progressent de 16 %. Le nombre de mises en chantier s'affiche en hausse de 2,6 %, à 421 000 unités.

Même si la progression est moins importante que les deux années précédentes, 2006 reste un excellent cru pour la construction de logements neufs. Le nombre d'autorisations atteint en effet 562 000 unités, soit une hausse de 10 % (contre 12 % en 2005 et 22 % en 2004), selon les informations fournies à votre rapporteur.

Au palmarès des régions les plus dynamiques en termes de logements autorisés, on retrouve la Basse-Normandie (+33,3 %), Provence-Alpes-Côte d'Azur (+32,7 %) et l'Ile-de-France (+17,6 %). A l’inverse, les régions les moins dynamiques sont l'Alsace (-13,4 %), le Nord-Pas-de-Calais (-0,2 %) et l'Aquitaine (+0,2 %).

S’agissant des mises en chantier, ce sont la Bourgogne (+30,8 %) et la Picardie (+16,9 %) qui occupent les premières places du podium. La Franche-Comté (-14,2%), l'Aquitaine (-9,1 %) et l'Alsace (-7,7 %) sont en fin de classement.

II.— L’OPPOSABILITÉ DU DROIT AU LOGEMENT : UNE LOGIQUE DE RÉSULTAT SUPPOSANT UN EFFORT ACCRU EN FAVEUR DE LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS

A.— L’AFFIRMATION PROGRESSIVE D’UN DROIT AU LOGEMENT S’EST HEURTÉE AUX DIFFICULTÉS DE SA MISE EN œUVRE

Le législateur a eu l’occasion, à plusieurs reprises, d’affirmer l’existence d’un droit au logement, sans désigner explicitement d’autorité garante de ce droit. Cela s’explique en partie par le fait que les responsabilités de la mise en œuvre de la politique du logement sont partagées entre Etat et collectivités locales.

1. Plusieurs lois successives ont affirmé le droit au logement, sans en désigner explicitement le garant

L’article 1^er de la loi n° 89-462 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 dispose que « le droit au logement est un droit fondamental », en précisant que « l’exercice de ce droit implique la liberté de choix pour toute personne de son mode d’habitation grâce au maintien et au développement d’un secteur locatif et d’un secteur d’accession à la propriété ouverts à toutes les catégories sociales ».

Ces dispositions ont été complétées par l’article 1^er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, qui dispose que « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation ». La loi précise les modalités de garantie de ce droit, et dispose que « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir  ».

2. L’accès à un logement décent, un objectif à valeur constitutionnelle

Dans une décision n° 94-359 DC du 19 janvier 1995, le Conseil constitutionnel a estimé que la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent constituait un objectif à valeur constitutionnelle.

3. La politique du logement : des responsabilités partagées entre Etat et collectivités territoriales

L’une des difficultés majeures pour désigner un garant du droit au logement s’explique par le fait que la politique du logement se caractérise par un partage des responsabilités entre les différents niveaux de collectivités publiques.

a) L’Etat, principal financeur de la politique du logement

L’Etat joue un rôle fondamental dans la politique d’aide au logement à travers :

– le financement des aides à la pierre et le financement du conventionnement des logements privés à loyer maîtrisé ;

– le financement des aides personnelles au logement ;

– la prise en charge des dépenses fiscales en faveur du logement (taux réduits de TVA, amortissements des investissements locatifs, soutiens à l’épargne-logement) ;

– le contingent de logements sociaux dont dispose le préfet pour attribuer des logements sociaux aux demandeurs prioritaires.

En outre, le préfet travaille avec les départements à l’élaboration des plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD).

b) Le département, gestionnaire et financeur du fonds de solidarité pour le logement

Le département participe à la politique du logement à plusieurs titres, au premier rang desquels figure la gestion et le financement du fonds de solidarité pour le logement.

En outre, il peut, sous certaines conditions, se voir déléguer les aides à la pierre.

c) Les communes et leurs groupements : une compétence en matière d’urbanisme, une responsabilité en matière de mixité sociale et la possibilité de se voir déléguer des compétences étatiques

Les communes sont compétentes en matière d’élaboration du plan local d’urbanisme et sont, à ce titre au cœur de la mise en œuvre des politiques locales de l’habitat. Elles peuvent également, depuis l’adoption de la loi « responsabilités locales », se voir déléguer le contingent préfectoral.

En outre, dans un souci de mixité sociale, les communes faisant partie d’une agglomération, et disposant de plus de 3500 habitants (1500 habitants en Ile-de-France) sont soumises à l’obligation de disposer de 20 % de logements locatifs sociaux, dans les conditions prévues aux articles L. 302-5 à L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation (cf. infra le commentaire de l’article 5 bis du projet de loi).

Quant aux groupements de communes, ils ont vu leurs compétences renforcées dans le domaine de la politique locale de l’habitat depuis :

– la loi « responsabilités locales » du 13 août 2004, qui leur permet de se voir déléguer le contingent préfectoral et l’attribution des aides à la pierre ;

– la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, qui a