N° 3674

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 7 février 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 3567), ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR LE SÉNAT EN DEUXIÈME LECTURE, relatif à la prévention de la délinquance,

Sénat : 1^re lecture : 433, 476, 477 et T.A. 134 (2005-2006).

2^e lecture : 102, 132 et T.A. 46 (2006-2007).

Assemblée nationale : 1^re lecture : 3338, 3434, 3436, et T.A. 623.

MESDAMES, MESSIEURS,

Le Sénat a adopté en deuxième lecture le 11 janvier dernier le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance. À la suite de ses délibérations, le texte comprend désormais 94 articles. 53 articles ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées – ainsi que 2 articles ayant fait l’objet d’une suppression conforme – et ne sont ainsi plus concernés par la navette. Restent donc encore 41 articles en discussion.

Les deux assemblées ont approuvé les principales orientations du projet de loi : le rôle pivot confié au maire en matière de prévention de la délinquance, les moyens accrus de lutte contre la délinquance des mineurs ou la rénovation de la lutte contre la toxicomanie.

La prévention de la délinquance est une politique globale ; elle se fonde à la fois sur des mécanismes de police administrative, pour prévenir les troubles à l’ordre public, sur la rénovation des outils répressifs, et, c’est l’aspect novateur du projet de loi, sur la mobilisation de l’ensemble des acteurs qui peuvent se retrouver confrontés à la délinquance (travailleurs sociaux, bailleurs, entreprises de transport en commun, aménageurs urbains, Éducation nationale…) au-delà des acteurs traditionnels que constituent la police, la gendarmerie et la justice. La nécessité de prendre en compte la complexité de la délinquance d’aujourd’hui peut expliquer les très nombreux thèmes abordés par ce projet de loi.

De fait, le projet de loi s’est enrichi au cours de la navette : ont été introduites des dispositions visant à l’encadrement de l’organisation de jeux d’argent en ligne, à la lutte contre les troubles de voisinage, au durcissement de la législation sur les chiens dangereux ou à l’aménagement de la procédure pénale pour répondre à certains problèmes pratiques (transmission de pièces par voie électronique, contrôle des obligations liées à un placement sous surveillance électronique mobile)…

Au-delà de ces dispositions nouvelles, la discussion parlementaire aura également permis de parfaire le dispositif envisagé, notamment en ce qui concerne la place respective de chaque niveau de collectivités territoriales ou les éléments de souplesse à apporter dans la politique de prévention de la délinquance.

Au total, l’Assemblée nationale et le Sénat ont manifesté un très large accord sur les grandes orientations du projet de loi auquel la deuxième lecture à l’Assemblée nationale devrait encore contribuer.

I. UN LARGE ACCORD SUR LES GRANDES ORIENTATIONS
DU PROJET

—  Le large accord obtenu sur les grandes orientations du projet de loi a notamment concerné le nouveau dispositif administratif de prévention de la délinquance, autour de la figure centrale du maire. Si certaines des dispositions prévues dans ce domaine sont encore en navette pour des raisons rédactionnelles (cf. 2.), d’autres ont d’ores et déjà été adoptées dans les mêmes termes comme la création d’un fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (article 2 bis) ou la possibilité pour le maire de saisir le juge des enfants en cas de mauvaise utilisation des prestations familiales (article 7).

—  Le chapitre VI (Dispositions tendant à prévenir la toxicomanie et certaines pratiques addictives) a fait l’objet d’une complète convergence de vues entre l’Assemblée nationale et le Sénat qui ont ainsi adopté dans les mêmes termes les articles 27 à 34. Les deux assemblées ont ainsi montré une volonté commune de privilégier une approche sanitaire par la réforme de l’injonction thérapeutique qui sera modernisée et pourra être proposée à tous les stades de la procédure, et par l’institution d’un médecin-relais (articles 27 et 29). Elles ont également accepté une diversification de la réponse pénale à la toxicomanie, par la création d’une nouvelle peine, le stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants (article 33), par l’utilisation plus grande de la composition pénale (article 30), par l’extension de l’ordonnance pénale en matière de répression de l’usage de stupéfiants (article 31), par un traitement plus sévère des situations les plus graves (article 28 et 34).

—  L’ensemble des dispositions relatives à la délinquance des mineurs a été adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées : application de la composition pénale aux mineurs (article 35), instauration de la procédure de présentation immédiate devant la juridiction pour mineurs (article 38), création de la mesure d’activité de jour (article 39), limitation du nombre d’admonestations ou de remises à parents pouvant être ordonnées à l’égard d’un mineur pour des faits similaires (article 36), création d’une mesure de placement dans un lieu éloigné de la résidence habituelle du mineur, pour une durée que le juge modulera en fonction de l’âge et de la personnalité de celui-ci (article 39). Le Parlement a également définitivement adopté l’article 41 qui instaure la possibilité de placer un mineur en centre éducatif fermé dans le cadre d’un placement à l’extérieur, ainsi que l’article 44 qui crée le stage de responsabilité parentale.

Le Sénat a également adopté conforme l’article 39 bis, introduit par l’Assemblée nationale en première lecture. Cet article étend la portée de l’article 20-2 de l’ordonnance du 2 février 1945 qui permet au juge de déroger au principe de l’atténuation de la responsabilité pénale pour les mineurs de plus de seize ans. Cette dérogation, qui perd son caractère « exceptionnel », voit son champ d’application étendu pour les auteurs d’infractions violentes en situation de récidive. Dans ce cas, le tribunal pour enfants ne sera pas tenu de motiver spécialement sa décision de ne pas appliquer l’« excuse de minorité » comme il doit le faire lorsqu’il prend sa décision « compte tenu des circonstances de l’espèce et de la personnalité du mineur ».

La rédaction retenue permet de prendre la mesure de l’aggravation des infractions commises par les mineurs, qui a été soulignée à maintes reprises, tout en respectant les principes constitutionnels. L’atténuation de la responsabilité pénale en fonction de l’âge des mineurs est, en effet, au même titre que « la nécessité de rechercher le relèvement éducatif et moral des enfants délinquants par des mesures adaptées à leur âge et à leur personnalité, prononcées par une juridiction spécialisée ou selon des procédures appropriées », une des composantes du principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de justice des mineurs, dégagé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002.

—  Le Sénat a par ailleurs adopté conforme l’article 45 bis A qui a été introduit par l’Assemblée nationale en première lecture par le biais d’un amendement de votre rapporteur. Cet article vise à prévoir qu’en matière correctionnelle, lorsque l’infraction est commise en état de récidive légale ou de réitération, le juge doit spécialement motiver le choix de la peine prononcée, ainsi que sa durée et son mode d’exécution, au regard des peines encourues.

Il s’agit de donner une plus grande lisibilité aux décisions de justice, dans un souci de pédagogie tant à l’égard des personnes condamnées que des victimes, tout en laissant complète et totale liberté au juge dans le choix de la peine qu’il prononce.

—  À l’initiative de sénateurs ou de députés, certains articles ont été introduits dans le projet de loi pour répondre à diverses atteintes à l’ordre public qui nuisent à nos concitoyens dans leur vie quotidienne. Parmi ceux-ci, beaucoup ont été définitivement adoptés, comme ceux relatifs aux locaux contenant des matières explosives ou inflammables (article 11 ter), à l’incrimination des attroupements dans les parties communes, à l’évacuation des gens du voyage en cas de stationnement irrégulier (articles 12 ter et 12 quater)…

—  L’article 12 bis C, qui résulte d’un amendement du Gouvernement adopté en première lecture à l’Assemblée nationale, a été ensuite voté dans les mêmes termes par le Sénat. Cet article apporte d’importantes modifications au régime du permis à points. Il permet tout d’abord un meilleur encadrement des stages de sensibilisation à la sécurité routière. Il assouplit ensuite les règles relatives au permis probatoire délivré aux jeunes conducteurs : celui-ci continuera d’être affecté de six points, mais, à partir du 31 décembre 2007, ce capital sera augmenté de deux points par an, en l’absence d’infraction entraînant une perte de point, pendant trois ans. Actuellement, les jeunes conducteurs obtiennent d’un coup six points supplémentaires après un délai de trois années sans infraction entraînant un retrait de point.

Par ailleurs, l’article 12 bis C réduit, dès l’entrée en vigueur de la loi comme votre Commission l’avait souhaité, les délais permettant de recouvrer son permis de conduire en cas de retrait de la totalité des points et permet aux conducteurs qui n’ont perdu qu’un point de le récupérer au bout d’un an s’ils n’ont pas commis de nouvelle infraction entre-temps. Cette mesure pédagogique a pour but d’inciter les conducteurs ayant commis de légères infractions, comme un dépassement de la vitesse autorisée de moins de 20 kilomètres par heure, à accroître leur vigilance dans l’année qui suit l’infraction. Cette disposition sera applicable aux infractions commises après le 1^er janvier 2007 ou n’ayant pas fait l’objet d’une condamnation définitive. Votre rapporteur aurait souhaité une application à l’ensemble des situations en cours, en application du principe de non-rétroactivité in mitius, dans la mesure où la perte de point constitue une sanction administrative à caractère punitif. Cependant, le Gouvernement a fait valoir que des difficultés techniques informatiques rendaient très difficiles cette solution.

—  Beaucoup des dispositions relatives aux pouvoirs et au rôle des différentes collectivités publiques ont fait l’objet d’un accord général, même si elles restent parfois en navette pour des raisons rédactionnelles. Tel est le cas par exemple de l’article 2 relatif aux délégations de compétence du conseil général, de l’article 9 sur l’information du maire sur l’absentéisme scolaire ou de l’article 11 quinquies sur la réhabilitation des ensembles commerciaux.

—  Lors de l’examen du texte en première lecture, l’Assemblée nationale a introduit un article additionnel visant à étendre au délit d’escroquerie les procédures spécifiques applicables à la délinquance organisée, prévues par les articles 706-80 à 706-105 du code de procédure pénale (article 9 bis). Cet article, qui permettra d’identifier les auteurs de telles escroqueries commises notamment au préjudice de certains régimes sociaux, a fait l’objet de modifications d’ordre uniquement rédactionnel par le Sénat, lors de son examen du texte en deuxième lecture.

—  Le Sénat a par ailleurs apporté d’utiles précisions au dispositif adopté par l’Assemblée nationale à l’article 17.

Cet article renforce la législation relative au contrôle des documents diffusés sur vidéocassettes, DVD et jeux vidéo pouvant présenter un danger pour la jeunesse en raison de leur caractère pornographique ou de la place qui y est faite à la violence. Il incrimine par ailleurs la pédophilie sur Internet et renforce des moyens de la police judiciaire dans la traque des délits sur mineurs via Internet. Le Sénat, sans remettre en cause les principes adoptés par l’Assemblée, a utilement clarifié les prérogatives des cyber-patrouilleurs dans ce domaine.

—  Lors de l’examen du texte en première lecture, l’Assemblée nationale a introduit quatre articles additionnels visant à lutter contre le développement des jeux d’argent sur Internet.

Le jeu n’est en effet pas une activité comme les autres et comporte, par nature, un certain nombre de risques : vecteur privilégié pour le développement de la fraude et du blanchiment, il favorise par ailleurs l’addiction des individus les plus fragiles, comme l’a analysé le sénateur François Trucy dans son rapport d’information sur l’évolution des jeux de hasard et d’argent de novembre 2006⁽¹⁾.

C’est la raison pour laquelle les jeux d’argent sont soumis à un contrôle spécifique de la part des pouvoirs publics. En France, comme dans d’autres pays européens, l’organisation des jeux, confiée à un nombre limité d’opérateurs (PMU, Française des jeux et casinos), permet de contrôler étroitement les conditions d’enregistrement et d’exploitation des activités de jeux d’argent. Ces principes ne sauraient être remis en cause par le développement des jeux d’argent illégaux en ligne. Compte tenu du développement sans précédent du marché européen des jeux à distance, il est nécessaire de poser un cadre légal au développement de ces activités, en lien avec le plan d’action interministériel défini par le Gouvernement.

Le Sénat a adopté trois de ces articles conformes et apporté une précision rédactionnelle au quatrième.

L’article 17 bis A permet de faire bloquer par les établissements bancaires, sur décision conjointe des ministres de l’Intérieur et des Finances, les flux financiers provenant des personnes, physiques ou morales, qui organisent des activités de jeux, de paris ou de loteries prohibées par la loi française.

Les articles 17 bis B et 17 bis C renforcent les sanctions pénales encourues en cas d’organisation des jeux illégaux et en cas de publicité pour de telles activités. Ainsi, la publicité de jeux ou loteries organisées illégalement pourra être punie d’une amende dont le montant est égal au quadruple du montant des dépenses publicitaires engagées pour l’opération illégale.

L’article 17 bis E, qui reste seul en discussion, oblige les fournisseurs d’accès à signaler à leurs abonnés les sites de jeux d’argent en ligne jugés répréhensibles par le ministre de l’Intérieur et à les informer des poursuites qu’ils encourent en cas de violation de la loi.

—  Les articles 18 à 24 concernent la réforme de l’hospitalisation d’office : ils restent tous en discussion même si les débats ont permis d’atteindre une complète convergence de vues entre l’Assemblée nationale et le Sénat quant à la nécessité de cette réforme, et sur les modalités concrètes de celle-ci. Votre rapporteur a toujours considéré que les mesures proposées par le projet de loi sont judicieuses et méritent d’être adoptées au plus vite.

Certes, il aurait probablement été préférable d’opérer une réforme d’ensemble des soins psychiatriques sous contrainte qui comprend deux régimes fixés par la loi du 27 juin 1990 : l’hospitalisation d’office, prononcée en cas de troubles à l’ordre public, et l’hospitalisation sur demande d’un tiers. Cependant, en l’absence d’accord global, il n’a pas été possible pour le Gouvernement de proposer une réforme d’ensemble de l’hospitalisation sous contrainte, qui aurait permis notamment de substituer, dans certains cas, à l’obligation d’hospitalisation une obligation de soins.

Face à l’émoi causé par la réforme de l’hospitalisation d’office dans un texte relatif à la prévention de la délinquance, le Gouvernement, à l’invitation de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales saisie pour avis, a alors proposé de réformer l’ensemble des dispositions relatives aux soins psychiatriques sans consentement par ordonnance : il a ainsi fait adopter un amendement d’habilitation au projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l’organisation de certaines professions de santé et à la répression de l’usurpation de titres et de l’exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique, définitivement adopté par le Parlement le 11 janvier 2007. Mais la disposition en question a été annulée par le Conseil constitutionnel ⁽²⁾ qui a considéré qu’elle était dépourvue de tout lien avec les dispositions du projet de loi.

Cette annulation implique donc la nécessité de voter dans le présent projet de loi les dispositions, indispensables, sur l’hospitalisation d’office dont le régime est inadapté : il en va de l’intérêt des malades puisque le projet de loi apporte de nombreuses garanties par rapport au régime actuel, comme de celui de l’ordre public. Rien ne justifie donc de retarder l’adoption d’une réforme attendue depuis longtemps déjà. Par ailleurs, il faut se féliciter que la perspective d’une habilitation par ordonnance ait conduit le Gouvernement à engager une concertation avec les professionnels du secteur et les associations de patients et de familles de patients, qui donnera ainsi au législateur futur une base solide pour compléter la réforme des soins sous contrainte.

—  Les articles 46 bis à 46 quater, introduits en première lecture à l’Assemblée nationale, concernent l’agrément des activités de sécurité privée. Ils substituent à la pratique actuelle d’autorisation préfectorale préalable à chaque embauche des conditions de moralité et d’aptitude, qui est très lourde, la délivrance d’une carte professionnelle à chaque professionnel du secteur.

II. LE SÉNAT A APPORTÉ CERTAINES AMÉLIORATIONS AU TEXTE ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

—  Le Sénat a regroupé l’ensemble des dispositions relatives à l’information du maire sur les procédures judiciaires introduites par l’Assemblée nationale aux articles premier et 4 bis. Le Sénat a accepté la disposition introduite par l’Assemblée nationale sur l’information sur les « suites judiciaires » données aux infractions commises sur le territoire de la commune en précisant cette notion. En revanche, il a limité le champ l’information des autorités saisissantes au titre de l’article 40 du code de procédure pénale sur les condamnations prononcées : il a réservé cette information au maire, et il a supprimé son caractère systématique.

—  Sur la pénalisation de la vente de véhicules « débridés » (article 12), l’Assemblée nationale avait adopté un amendement limitant la pénalisation aux seuls professionnels, exonérant les simples particuliers. Le Sénat est revenu sur cette disposition, tout en acceptant une peine beaucoup moins lourde pour les particuliers (6 mois d’emprisonnement et 7500 euros d’amende contre 2 ans et 30 000 euros actuellement).

—  Le Sénat a adopté l’article 26 bis A, introduit à l’Assemblée nationale après l’adoption d’un amendement du Gouvernement, qui crée notamment une infraction spécifique de violences volontaires avec arme sur toute personne dépositaire de l’autorité publique, sur un sapeur-pompier ou un agent d’un réseau de transport public de voyageurs, tout en y apportant une utile précision : le Sénat a prévu, s’agissant des cas de violences n’ayant pas entraîné une incapacité totale de travail de plus de huit jours, outre la peine de dix ans d’emprisonnement, une peine d’amende, habituelle en matière délictuelle, réparant ainsi un oubli du texte gouvernemental.

—  Le Sénat a par ailleurs remanié le dispositif prévu par l’article 26 bis B, inséré par l’Assemblée nationale en première lecture à l’initiative de votre rapporteur, et qui vise à instituer un délit de détention ou de transport sans motif légitime de substances incendiaires ou explosives destinées à commettre des destructions. Le Sénat a adopté une rédaction qui précise l’élément intentionnel de l’infraction et qui encadre plus précisément celle-ci dans des circonstances de lieu et de temps, limitant à la détention et au transport de substances explosives les cas où l’absence de motif légitime suffit à caractériser l’infraction.

—  L’article 43 tend à instituer une nouvelle catégorie de peine correctionnelle, la « sanction-réparation » consistant dans l’obligation pour la personne qui y est condamnée de procéder, dans un délai et selon des modalités définies par la juridiction de jugement, à l’indemnisation du préjudice de la victime. Le Sénat a intégré au sein de cet article les dispositions contenues dans l’article 43 bis, introduit à l’Assemblée nationale en première lecture par le biais d’un amendement de Mme Nathalie Kosciuscko-Morizet, qui visait à instaurer, quant à lui, la « sanction-restauration », la personne condamnée devant dans ce cas remettre en l’état un lieu endommagé par l’infraction. Il s’agissait du pendant, en matière contraventionnelle, du dispositif prévu pour la sanction-réparation et il était logique, dans un souci de simplification, de prévoir que cette peine de sanction-réparation était applicable également en matière contraventionnelle.

—  Le Sénat a par ailleurs apporté deux précisions rédactionnelles à l’article 44 bis, inséré dans le projet de loi par l’Assemblée nationale lors de son examen en première lecture par le biais d’un amendement de M. Jean-Paul Garraud, et qui vise à étendre les modalités d’application de la peine de confiscation dans le but de se conformer aux dispositions d’une décision-cadre européenne.

—  Il a de même étendu les possibilités de transmission de pièces par voie numérique prévues à l’article 45 bis. Cet article, introduit par l’Assemblée nationale lors de son examen en première lecture, à la suite d’un amendement de M. Thierry Mariani, ouvre la faculté pour toute personne, tout établissement ou organisme privé ou public ou de toute administration publique de transmettre, à la suite d’une réquisition judiciaire, les documents demandés sous forme numérique. Le Sénat a étendu la faculté de recourir à ce procédé, non seulement pour la transmission des documents, mais aussi pour la demande de réquisition elle-même et a par ailleurs donné au procureur de la République la possibilité - actuellement reconnue aux seuls officiers de police judiciaire - de procéder à des réquisitions dans le cadre d’une enquête de flagrance.

—  Le Sénat a modifié l’article 45 bis D introduit par l’Assemblée nationale lors de son examen en première lecture. Cet article visait à combler une lacune des textes applicables en matière de placement sous surveillance électronique mobile en permettant au procureur de la République de décerner un mandat en urgence en cas d’empêchement du juge d’application des peines et du juge des libertés et de la détention. Le Sénat a élargi le champ d’application de cette mesure à toutes les hypothèses de condamnations exécutées en milieu ouvert et, en contrepartie, a doublement restreint les compétences dérogatoires ainsi reconnues au procureur, limitant la compétence du parquet à la seule faculté de délivrer un mandat d’amener, et non un mandat d’arrêt, et ramenant le délai de validation par le juge de l’application des peines de deux à un jour.

III. QUELQUES DISPOSITIONS RESTENT ENCORE EN DISCUSSION

Après deux lectures au Sénat et une lecture à l’Assemblée nationale, les points de divergence sont donc très peu nombreux et traduisent davantage une différence d’appréciation sur les modalités de certains dispositifs plutôt qu’un désaccord dans l’approche de la prévention de la délinquance.

—  À l’article premier, le Sénat a accepté, en seconde lecture, le caractère facultatif des contrats intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance, que le projet de loi voulait rendre obligatoire dans les communautés urbaines et les communautés d’agglomération. Pour autant, le Sénat est allé encore plus loin que la solution préconisée par l’Assemblée nationale, en donnant à la commune la plus peuplée de l’intercommunalité un véritable droit de veto quant à la mise en place d’un contrat intercommunal, alors que le texte de l’Assemblée nationale confiait à l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale le choix d’une telle création.

—  Sur le secret professionnel partagé (article 5), le Sénat a supprimé la disposition imposant l’information des personnes concernées par le partage d’informations à caractère confidentiel. Elle était issue d’un amendement de M. Jean-Michel Dubernard en première lecture, adoptée contre l’avis de votre Commission et du Gouvernement.

—  Une légère divergence subsiste concernant l’accompagnement parental proposé par le maire (article 6). L’Assemblée nationale avait rétabli le texte initial du projet de loi en prévoyant une simple information du président du Conseil général lorsque le maire met en œuvre un accompagnement parental, alors que le Sénat avait souhaité en première lecture que son avis soit « recueilli ». En deuxième lecture, le Sénat a continué de penser qu’une simple information du président du Conseil général était insuffisante, tout en acceptant une procédure plus souple de sollicitation de cet avis.

—  Les deux assemblées ont accepté la mise en œuvre de la procédure novatrice du rappel à l’ordre par le maire (article 8) et partagent le souci d’éviter toute confusion avec les procédures judiciaires existantes. Ce souci a conduit le Sénat à refuser l’obligation d’une convocation préalable de la personne concernée, alors que l’Assemblée nationale avait considéré qu’un minimum de formalisme était nécessaire afin de ne pas totalement banaliser cette procédure.

—  Le Sénat a adopté sur la question des troubles de voisinage (article 11 quater) une position évolutive. Cet article était en effet issu d’une initiative sénatoriale en première lecture : à l’origine, il instituait une procédure de résiliation « oblique » d’un bail par un tiers, sans l’accord du propriétaire. L’Assemblée nationale n’avait alors pas pu accepter cette procédure trop profondément dérogatoire aux principes du droit des contrats. Pour autant, elle avait proposé que puisse néanmoins être engagée la responsabilité d’un propriétaire défaillant qui néglige d’utiliser les droits dont il dispose pour faire cesser un rouble de voisinage. Le Sénat a considéré que cette proposition de compromis n’était pas acceptable car elle impliquait une modification non souhaitable de l’article 1384 du code civil.

—  Deux articles, introduits par le biais d’amendements parlementaires au cours de la navette, traitent du durcissement de la législation sur les chiens dangereux.

L’article 12 bis a été introduit en première lecture par le Sénat. Il vise à durcir la législation relative aux chiens d’attaque (dits de « première catégorie ») et aux chiens de garde et de défense (dits de « deuxième catégorie »). En première lecture, l’Assemblée nationale a apporté des améliorations rédactionnelles et a précisé dans le code pénal les peines complémentaires applicables.

Mais, le Sénat, en deuxième lecture, a adopté deux amendements qui modifient assez substantiellement le dispositif ainsi voté par les deux chambres. Il a notamment introduit la possibilité de placer dans un refuge les chiens de première catégorie n’ayant pas fait l’objet d’une déclaration, disposition qui va à l’encontre de la législation actuelle qui interdit la cession, même à titre gratuit, de ces chiens.

L’article 12 ter A a été inséré par l’Assemblée nationale en première lecture. Il subordonnait la détention d’un chien de première ou de deuxième catégorie à l’évaluation comportementale du chien par un vétérinaire comportementaliste. Le Sénat a apporté des précisions à ce dispositif, mais des interrogations demeurent sur les conditions d’application de cet article.

Compte tenu de la constitutionnalisation par le Conseil constitutionnel de la règle parlementaire traditionnelle dite de « l’entonnoir », par la décision n°2005-532 DC du 19 janvier 2006, tout amendement doit, à l’issue des premières lectures, être «  en relation directe avec une disposition restant en discussion ». Une attention toute particulière doit donc être apportée aux dispositions nouvelles introduites en deuxième lecture, afin de s’assurer que celles-ci ont été adoptées selon une procédure régulière.

—  L’article 12 sexies a été introduit en deuxième lecture par le Sénat. Il modifie le code du sport pour faire passer de trois à neuf mois la durée maximale de la mesure d’interdiction administrative de stade crée par la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers. Le sujet de la violence dans les stades étant entièrement nouveau, ces dispositions ne pouvaient donc pas être introduites dans le projet de loi au cours de la deuxième lecture.

—  Le Sénat a par ailleurs complété l’article 16 par un paragraphe qui étend à la diffamation les cas dans lesquels les associations départementales de maires peuvent se porter partie civile. La diffamation n’étant en effet pas formellement mentionnée à l’article 2-19 du code de procédure pénale, les juges refusent les demandes des associations de maires dans cette hypothèse. C’est pour renforcer la protection juridique des élus et dissuader la commission de tels faits que le Sénat a souhaité ajouter cette disposition.

—  Le V bis de l’article 26 bis A, introduit par un amendement de la commission des Lois du Sénat vise à incriminer la pratique dite du « happy slapping », c’est-à-dire le fait de filmer ou de diffuser les images relatives à certaines infractions. Cette disposition n’est cependant pas entièrement nouvelle dans la mesure où Mme Morano et M. Courtial avaient déposé en première lecture un amendement n°454 ayant le même objet : cet amendement n’avait cependant pas été défendu en séance, ses auteurs n’étant pas présents.

*

* *

La Commission a examiné le présent projet de loi, adopté avec modifications en deuxième lecture par le Sénat, au cours de sa réunion du mercredi 7 février 2007.

Après l’exposé du rapporteur, une discussion générale a eu lieu.

M. Jean-Pierre Blazy a constaté que si plus de la moitié des articles ont été adoptés en termes conformes, le volume du projet de loi a également augmenté au cours de la navette. Il a regretté que les articles relatifs à l’hospitalisation d’office soient maintenus en dépit de la forte opposition des professionnels, qui ne souhaitent pas que cette réforme ait lieu dans le cadre d’un texte relatif à la prévention de la délinquance, et rappelé que la solution d’une adoption par ordonnance proposée par le président de la commission des Affaires culturelles n’avait pu aboutir. Il a enfin annoncé qu’il déposerait ultérieurement des amendements, qui devraient être examinés par la Commission lors de sa réunion tenue en application de l’article 88 du Règlement.

M. Jacques-Alain Bénisti s’est déclaré défavorable aux dispositions insérées par le Sénat tendant à conférer à la ville la plus peuplée d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) un pouvoir de définition de la politique de prévention de la délinquance. Il a rappelé que le texte initial faisait du maire le pivot de cette politique, même si dans le même temps le projet de loi réformant la protection de l’enfance conférait un rôle central au président du Conseil général. Il a estimé que l’intervention du président de l’EPCI ou d’un des maires de cet EPCI risque de complexifier les procédures et d’empiler les niveaux de responsabilité, alors même que les principaux problèmes de la prévention de la délinquance sont le manque de coordination des actions et l’absence de chef de file. Il a donc souhaité le rétablissement du rôle central du maire pour la prévention et la suppression de la disposition introduite par le Sénat.

M. Christian Decocq a déclaré partager l’avis du rapporteur et de M. Jacques-Alain Bénisti et a rappelé qu’il est souvent difficile de mettre en place un EPCI et de trouver un consensus entre les différentes communes. Il a estimé que l’initiative sénatoriale repose sur l’idée que la ville principale est un centre qui exerce une forte influence sur les villes de moindre importance, alors même que plusieurs EPCI sont multipolaires, comme la communauté urbaine de Lille. Il s’est donc opposé à ce que la ville principale puisse imposer sa volonté aux autres communes membres de l’EPCI.

Le rapporteur a déduit des propos de M. Jean-Pierre Blazy qu’il ne contestait pas tant sur le fond les dispositions des articles 18 à 24 que leur place dans un projet de loi de prévention de la délinquance. Il a rappelé que, le Conseil constitutionnel ayant censuré, pour des raisons de procédure, l’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance sur ce sujet, le Parlement se trouvait devant une alternative : soit il rejette tous ces articles, malgré l’urgence et la nécessité, en raison de l’objet du projet de loi, soit, solution de bon sens et d’efficacité, il adopte ces articles dont la rédaction fait, par ailleurs, consensus.

Le rapporteur a ensuite indiqué partager l’avis exprimé par MM. Jacques-Alain Bénisti et Christian Decocq sur les modifications apportées par le Sénat à l’article 1^er. Le Sénat a donné un droit de veto à la commune la plus peuplée de l’établissement public de coopération intercommunale pour la constitution d’un CISPD. Cette ville peut, et c’est d’ailleurs souvent le cas, représenter une population bien moindre que celle de l’ensemble des autres communes réunies, ce qui revient à donner un droit de veto à une minorité de la population. Mieux vaut donc revenir à la règle de la majorité en la matière et donc à la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

Le rapporteur a enfin précisé que, dans le cadre du CISPD, le maire conserve son rôle de pivot en matière de prévention de la délinquance, ainsi que les pouvoirs de police qui lui sont propres.

La Commission est ensuite passée à l’examen des articles restant en discussion.

*

* *

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE I^ER

Dispositions générales

Article premier

(art. L. 2211-1, L. 2211-3, L. 2211-4 [nouveau], L. 2211-5 [nouveau], L. 2512-13-1 [nouveau], L. 2215-2, L. 2512-13-1 [nouveau], L. 2512-15, L. 3214-1 et L. 5211-59
et L. 5211-60 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales)

Animation et coordination de la politique de prévention de la délinquance
par le maire

L’article premier du projet de loi institue le maire comme le coordinateur et l’animateur de la politique de prévention de la délinquance sur le territoire de sa commune. Il donne donc une légitimité incontestable à son intervention dans ce domaine : son rôle est donc central, sans qu’il ne se substitue en aucune manière aux autorités régaliennes chargées de la sécurité intérieure et de la justice.

Ce rôle nouveau du maire a fait l’objet de longs débats qui ont permis une convergence de vues entre l’Assemblée nationale et le Sénat. Les deux assemblées ont chacune montré leur volonté de donner une réelle substance au rôle du maire, tout en veillant à ne pas opérer une confusion entre les responsabilités respectives de chaque autorité en matière de sécurité. Ainsi, le rappel de la responsabilité première de l’État dans le domaine de la sécurité publique est tout à fait compatible avec la désignation du maire comme coordonnateur de la politique de prévention de la délinquance, politique qui a certes une dimension sécuritaire, mais également sociale, éducative, urbanistique…

Après deux lectures au Sénat et une lecture à l’Assemblée nationale, un accord a donc été obtenu sur la quasi-totalité des dispositions de cet article, à l’exception de deux.

La navette parlementaire aura permis d’améliorer sensiblement l’information des maires sur les actes de délinquance commis sur le territoire de sa commune, et sur leurs suites judiciaires.

En première lecture, le Sénat a ainsi voté un amendement présenté par Mme Catherine Troendle élargissant l’information du maire sur les actes de délinquance commis sur le territoire de la commune. En effet, l’article L. 2211-3 du code général des collectivités territoriales, introduit par la loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, prévoit que « les maires sont informés sans délai des infractions causant un trouble grave à l’ordre public commises sur le territoire de leur commune ». Pour améliorer cette information, le Sénat a souhaité que les maires soient informés de l’ensemble des infractions causant un trouble à l’ordre public, et non plus uniquement de celles considérées comme « graves ».

Dans la mesure où les maires vont être identifiés comme « pivot » de la politique de prévention de la délinquance, il faut en effet qu’ils aient une connaissance fine des faits de délinquance commis sur leur territoire. Mais cette connaissance ne sera que de peu d’utilité s’ils n’ont pas les moyens de savoir quelles suites judiciaires ont été données à ces infractions. En effet, l’implication des procureurs de la République est inégale sur le territoire, certains d’entre eux n’apportant pas aux maires qui le demandent les informations concernant les suites judiciaires données aux infractions commises. L’Assemblée nationale a donc adopté en première lecture un amendement présenté par votre rapporteur permettant aux maires d’exiger du procureur des informations sur les suites judiciaires qui ont été données aux actes de délinquance commis sur le territoire de la commune.

Le Sénat a accepté d’accroître ainsi l’information du maire dans ce domaine, précisant simplement le sens à donner à l’expression « suites judiciaires » : les informations communicables concerneraient donc les classements sans suite, les mesures alternatives aux poursuites ou les poursuites.

Par ailleurs, le Sénat a souhaité regrouper au sein de l’article L. 2211-3 du CGCT l’ensemble des dispositions relatives à l’information du maire sur les procédures judiciaires, y compris celles prévues à l’article 4 bis du projet de loi. Cet article, issu d’un amendement de votre commission des Lois, adopté à l’initiative de M. Thierry Mariani, visait à compléter l’article 40-2 du code de procédure pénale. Cet article fait déjà obligation au procureur d’aviser des poursuites judiciaires données à la suite de leur signalement les autorités énumérées à l’article 40 du CPP. La disposition adoptée par l’Assemblée nationale aurait également obligé le procureur à informer ces mêmes autorités « de la teneur de la décision [de justice] rendue lorsqu’elle est devenue définitive, ou de l’existence d’un appel. »

Le Sénat a craint que cette obligation n’alourdisse excessivement la charge de travail des procureurs de la République. Toutefois, considérant que le maire peut avoir un intérêt à connaître la teneur d’un jugement définitif rendu sur des faits qu’il a signalés, il a conservé une partie du dispositif adopté en première lecture à l’Assemblée nationale. Il l’a ainsi limité aux seuls maires, à l’exclusion donc des autres autorités pouvant saisir le parquet au titre de l’article 40 du CPP, et il a supprimé le caractère automatique de la transmission de l’information par le procureur, cette transmission n’intervenant qu’à la demande du maire.

Le projet de loi initial prévoyait que les contrats locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) devaient obligatoirement être conclus dans un cadre intercommunal lorsqu’un EPCI à fiscalité propre « exerce la compétence relative aux dispositifs locaux de prévention de la délinquance ». Cette compétence étant obligatoire pour les communautés urbaines (article L. 5215-20 du CGCT) et les communautés d’agglomération (article L. 5216-5 du CGCT), ces EPCI auraient été contraints de créer un Conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance (CISPD).

En première lecture, l’Assemblée nationale a pourtant adopté un amendement présenté par M. Serge Grouard, contre l’avis du Gouvernement et de la Commission, transformant cette obligation en simple faculté. Son auteur estimait en effet que la mise en place d’un CISPD d’agglomération risquait de remettre en cause la philosophie du projet de loi faisant du maire le pivot de la politique de prévention de la délinquance.

Partageant l’analyse faite par votre rapporteur, la commission des Lois du Sénat a présenté un amendement ⁽³⁾ afin de revenir au texte initial du projet de loi sur ce sujet. Cependant, le sénateur Jean-Patrick Courtois a fait adopter un sous-amendement contredisant l’amendement de la Commission, puisqu’il ne prévoit la mise en place d’un CISPD que « sous réserve de l’accord du conseil municipal de la commune la plus peuplée ».

Votre rapporteur prend acte de la volonté manifestée ainsi par une majorité de députés puis de sénateurs de ne pas rendre automatique la création de CISPD dans les communautés urbaines et les communautés d’agglomération. Dans ces conditions, la rédaction proposée par M. Grouard en première lecture lui semble cependant préférable à celle retenue par le Sénat en deuxième lecture. En effet, si on peut considérer qu’il est légitime que chaque EPCI disposant de la compétence « prévention de la délinquance » décide, par un vote au conseil communautaire, s’il est opportun ou non de créer un CISPD, il n’y a pas de raison qu’une seule commune, même la plus importante de l’agglomération, décide seule de l’opportunité de cette création.

Le Sénat a par ailleurs introduit la possibilité pour un vice-président de l’EPCI de présider le CISPD. Votre rapporteur souscrit pleinement à cette modification qui permettra par exemple de confier la présidence au maire de la ville centre, même si celui-ci ne préside pas l’intercommunalité.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 3) supprimant le droit de veto de la commune la plus peuplée d’une communauté urbaine ou d’une communauté d’agglomération sur la mise en place d’un conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance.

Puis la Commission a adopté l’article 1^er ainsi modifié.

Article 2

(art. L. 121-2 et L. 121-6 du code de l’action sociale et des familles,
art. L. 5214-16, L. 5215-20 et 5216—5 du code général des collectivités territoriales)

Délégation de compétences du département aux communes
en matière d’action sociale

L’article 2 précise les compétences du conseil général en matière de prévention de la délinquance et permet à celui-ci de déléguer une partie de ses compétences d’action sociale aux communes, par exemple dans le domaine de la prévention spécialisée. En effet, une telle délégation est aujourd’hui possible, mais elle doit alors concerner l’ensemble des compétences d’action sociale du département.

En première lecture, le Sénat a décidé de permettre également une telle délégation des compétences départementales aux communautés urbaines et aux communautés d’agglomération. L’Assemblée nationale a poursuivi dans cette voie en l’étendant aux communautés de communes exerçant la compétence d’action sociale d’intérêt communautaire. En deuxième lecture, le Sénat a accepté cette initiative, en souhaitant même que la délégation de compétences puisse intervenir au profit de l’ensemble des communautés de communes, et non seulement de celles qui exercent la compétence d’action sociale d’intérêt communautaire. Il est vrai que cette exigence n’était pas requise pour les communautés urbaines et les communautés d’agglomération. Par ailleurs, le rapporteur du Sénat a fait valoir que les modalités de l’éventuelle délégation de compétences devront être précisément définies dans une convention conclue entre la communauté de communes et le département et que cela constituera une «  garantie suffisante pour permettre aux départements de définir les modalités de cette délégation ».

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 bis A

(art. L. 2212-9-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Recrutement d’agents de police municipale communs
à plusieurs communes

Cet article est issu d’un amendement adopté en première lecture l’Assemblée nationale, à l’initiative de M. Jean-Christophe Lagarde. Il permet aux communes limitrophes de moins de 20.000 habitants et regroupant au total moins de 50.000 habitants d’avoir des agents de police municipale en commun, compétents sur le territoire de chacune de ces communes.

Le Sénat partage la volonté exprimée par l’Assemblée nationale de permettre la constitution de polices municipales dans des communes petites et moyennes grâce à la mutualisation des personnels. Pour donner toute sa mesure au dispositif, il a même adopté un amendement permettant à plusieurs communes de partager un seul policier municipal, et non au minimum deux comme dans la version de l’Assemblée nationale. Cette modification permettra en effet de répondre aux besoins des très petites communes.

Par ailleurs, le Sénat a souhaité bien préciser que ce dispositif devait être compris comme subsidiaire par rapport aux polices municipales intercommunales que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent mettre en œuvre, en application l’article L. 2212-5 du CGCT. Certes, le texte de l’article 2 bis A transmis au Sénat interdisait déjà à une commune de recourir à cette nouvelle procédure si elle était membre d’une intercommunalité à fiscalité propre mettant déjà à disposition de ses membres des agents de police municipale. Pour éviter la superposition de régimes différents sur une même commune, le Sénat a considéré qu’il fallait également régler la situation où une intercommunalité à fiscalité propre déciderait la constitution d’une police intercommunale après la mise en œuvre des dispositions du présent article : dans cette hypothèse, les membres de cet EPCI devraient alors mettre un terme à la convention précédemment conclue.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 3

(art. 13-3 [nouveau] et 21-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982,
art. 1^er de l’ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959)

Participation des autorités organisatrices de transports collectifs
de voyageurs à la prévention de la délinquance

Cet article rend obligatoire l’intervention des autorités organisatrices de transports collectifs de voyageurs (AOT) ⁽⁴⁾ en matière de prévention de la délinquance et de sécurisation des usagers et des personnels, cette dernière précision ayant été ajoutée lors des débats en première lecture à l’Assemblée nationale.

À l’initiative de M. Jean-Christophe Lagarde, l’Assemblée nationale avait également précisé que le contenu de cette nouvelle compétence des AOT serait défini par « convention avec l’État » afin de permettre une réelle information publique sur le contenu des actions envisagées. Le Sénat a cependant supprimé, à l’initiative du sénateur Karoutchi, la référence à cette convention, considérant que cette obligation risquait de ne pas permettre une application rapide du dispositif. Par ailleurs, il faut rappeler que l’article 3 précise également que cette obligation s’exercera « dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État ». Dans la mesure où l’État définira donc les modalités du concours des AOT aux actions de prévention de la délinquance et de sécurisation, il ne semble en effet pas nécessaire de prévoir également la conclusion de conventions entre l’État et les AOT.

Le Sénat a également supprimé la précision, issue d’un amendement du groupe socialiste de l’Assemblée nationale, selon laquelle le concours des AOT pouvait s’exercer « notamment par l’intermédiaire d’un contrat local de sécurité à thématique "transport" ». Le rapporteur du Sénat a fait valoir avec raison que cette précision n’avait aucun caractère contraignant et qu’elle avait l’inconvénient de consacrer dans la loi les contrats locaux de sécurité à thématique « transport », alors même que les contrats locaux classiques sont prévues par une simple circulaire ⁽⁵⁾.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 bis

(art. 40-2 du code de procédure pénale)

Information des autorités sur la teneur de la décision de justice rendue
à l’occasion des faits signalés

Cet article, introduit à l’Assemblée nationale en première lecture, fait obligation au procureur de la République d’informer les autorités mentionnées à l’article 40 du code de procédure pénale de la teneur de la décision de justice ou, le cas échéant, de l’existence d’un appel lorsque les faits dénoncés ou signalés par ces autorités ont donné lieu à un jugement.

Le Sénat ayant décidé de regrouper l’ensemble des dispositions relatives à l’information du maire sur les procédures judiciaires au sein de l’article premier du projet de loi, il a, par cohérence, supprimé l’article 4 bis.

La Commission a maintenu la suppression de cet article.

CHAPITRE II

Dispositions de prévention fondées sur l’action sociale et éducative

Article 5

(art. L. 121-6-2 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles)

Partage de l’information entre les professionnels de l’action sociale,
le maire et le président du conseil général

Cet article organise les modalités de transmission des informations à caractère confidentiel que les professionnels de l’action sociale pourront partager entre eux et, sous certaines conditions, avec le maire et le président du Conseil général, par l’intermédiaire d’un coordonnateur.

Les débats parlementaires ont permis d’atteindre un texte équilibré, susceptible de répondre à beaucoup des inquiétudes exprimées à l’égard de ce dispositif, notamment sa compatibilité avec le dispositif spécifique de secret partagé mis en place par l’article 7 du projet de loi réformant la protection de l’enfance.

Ainsi, le Sénat, en première lecture, a encadré les conditions dans lesquelles les professionnels de l’action sociale peuvent être conduits à saisir non seulement le maire, mais aussi le président du conseil général, de la situation d’une personne ou d’une famille : cette saisine ne pouvant avoir lieu qu’en cas d’aggravation des difficultés, et non pas seulement en cas de pluralité d’intervenants. Poursuivant dans cette voie, l’Assemblée nationale a également précisé que la nomination d’un coordonnateur par le maire relavait de son appréciation et ne devait pas être automatique dès lors que plusieurs professionnels intervenaient auprès d’une même personne ou d’une même famille.

Concernant les modalités de désignation du coordonnateur, le Sénat avait prévu un équilibre satisfaisant entre les rôles respectifs du maire et du président du Conseil général que l’Assemblée nationale n’a pas remis en cause : l’autorité de nomination est le maire, mais l’accord de l’autorité hiérarchique du professionnel, en pratique très souvent le Conseil général, est nécessaire. Dans l’hypothèse où tous les professionnels relèveraient du Conseil général, c’est au président de ce dernier qu’il reviendrait de proposer au maire la personne à désigner.

L’Assemblée nationale avait également précisé le champ des informations transmises par le coordonnateur, celui-ci n’ayant pas à opérer une répartition entre les informations relevant des compétences respectives du maire et du président du Conseil général. Pour autant, la décision de transmettre ou non une information confidentielle relève de la seule appréciation du coordonnateur.

Au total, le dispositif de l’article 5 est aujourd’hui équilibré et opérationnel, les deux Assemblées s’étant montrées à la fois attentives à l’encadrer et soucieuses d’en assurer l’efficacité. Les points restant en discussion sont donc peu nombreux :

—  le Sénat a supprimé la disposition, issue d’un amendement de M. Jean-Michel Dubernard adoptée contre l’avis de la Commission et du Gouvernement, prévoyant l’information préalable des personnes concernées par le partage d’information à caractère confidentiel, sauf si cette information risque de nuire à l’efficacité de l’action sociale ou à la sécurité des personnes ⁽⁶⁾. En dépit de cette exception, le rapporteur du Sénat, suivi par le ministre délégué à l’aménagement du territoire, a estimé que « la problématique de la protection de l’enfance était différente [de celle de la prévention de la délinquance] ». Par ailleurs, s’il peut ne pas être souhaitable d’informer systématiquement les personnes concernées d’un partage d’informations les concernant, la loi n’empêche pas les travailleurs sociaux d’y procéder s’ils le jugent utile ;

—  le Sénat a par ailleurs modifié à la marge le dispositif du dernier alinéa de l’article 5, introduit à l’initiative de la Commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de notre Assemblée. Dans un souci de coordination avec le projet de loi relatif à la protection de l’enfance, l’Assemblée nationale avait prévu que le coordonnateur devait informer sans délai le président du conseil général s’il « apparaît qu’un mineur est en danger au sens de l’article 375 du code civil » ⁽⁷⁾. En effet, le projet de loi relatif à la protection de l’enfance réaffirme le rôle central du Conseil général en matière de protection de l’enfance : son article 5 précise ainsi que «  le président du conseil général est chargé du recueil, du traitement et de l’évaluation, à tout moment et quelle qu’en soit l’origine, des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou qui risquent de l’être ». Dans l’hypothèse où le coordonnateur, qui aura accès à de nombreuses informations confidentielles, considérerait qu’un mineur est en danger, il semble en effet indispensable qu’il saisisse l’autorité compétente.

Cependant, cette saisine de l’autorité administrative, plutôt qu’une saisine directe de l’autorité judiciaire, ne se justifie que dans la mesure où le danger n’est pas encore avéré, mais doit faire l’objet d’une évaluation par les services du conseil général. Ainsi, le Sénat a utilement adopté un amendement prévoyant que le signalement au président du conseil général ne doit intervenir que si l’enfant est « susceptible d’être en danger ».

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 6

(art. L. 141-1 et L. 141-2 [nouveaux] du code de l’action sociale et des familles)

Création et attributions du conseil pour les droits et devoirs des familles –Accompagnement parental proposé par le maire

L’article 6 crée une nouvelle instance, le conseil pour les droits et devoirs des familles (CDDF) et permet au maire de proposer un accompagnement parental. Ces deux dispositions poursuivent un même objectif, mais elles ne sont pas liées. En effet, un maire peut proposer un accompagnement parental à une famille, même si le conseil municipal n’a pas créé un conseil pour les droits et devoirs des familles ⁽⁸⁾ : telle est du moins l’intention du Gouvernement selon les informations données à votre rapporteur. Dans ces conditions, l’intitulé proposé pour le chapitre Ier du titre IV du livre Ier du code de l’action sociale et des familles, qui comprend les articles L. 141-1 et L. 141-2, n’est pas adapté puisqu’il fait uniquement référence au Conseil pour les droits et devoirs des familles.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 4) complétant l’intitulé du chapitre I^er du titre IV du livre I^er du code de l’action sociale et des familles, afin de distinguer l’accompagnement parental du conseil pour les droits et devoirs des familles.

L’article L. 141-1 nouveau du code de l’action sociale et des familles crée le conseil pour les droits et les devoirs des familles, une instance uniquement consultative, sans pouvoir décisionnel. Il constitue un lieu de proposition et d’échanges entre ses membres et des familles connaissant des difficultés dans l’éducation de leurs enfants :

—  ce conseil, présidé par le maire ou son représentant, peut comprendre des représentants de l’État, des collectivités territoriales ainsi que « des personnes œuvrant dans les domaines de l’action sociale, sanitaire et éducative, de l’insertion et de la prévention de la délinquance » ;

—  initialement, le projet de loi prévoyait sa création obligatoire dans l’ensemble des villes de plus de 10 000 habitants. En première lecture, l’Assemblée nationale a voté un amendement du rapporteur rendant facultative la création du CDDF. Le Sénat s’est rallié à cette position en deuxième lecture ;

—  tant le Sénat que l’Assemblée nationale se sont efforcés d’éviter que ce nouvel instrument d’aide à la parentalité ne complexifie à l’excès les dispositifs existants. Ainsi, l’Assemblée nationale a supprimé, sur proposition du rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, la faculté pour le CDDF de proposer au maire de demander à la caisse d’allocations familiales de mettre en place, en faveur de la famille, un dispositif d’aide à la gestion des prestations familiales, qui aurait pu être considérée comme une procédure concurrente de la mesure d’accompagnement en économie sociale et familiale, créé par l’article 12 du projet de loi réformant la protection de l’enfance.

Toujours dans le but d’éviter une superposition des dispositifs et de proposer une assistance à des familles déjà suivies par d’autres institutions, l’Assemblée nationale a introduit une disposition prévoyant que le CDDF serait systématiquement informé de la conclusion d’un contrat de responsabilité parentale ou d’une mesure judiciaire d’assistance éducative.

Le Sénat est allé encore plus loin dans ce sens en précisant ⁽⁹⁾ que le CDDF ne devrait pas se contenter d’attendre d’être informé d’une éventuelle mesure d’assistance éducative, mais devrait s’assurer auprès de l’autorité judiciaire qu’une telle mesure n’a pas été ordonnée dès qu’il réunit le conseil sur la situation d’une famille. Votre Rapporteur comprend les préoccupations du Sénat mais craint que cette précision ne rigidifie à l’excès le fonctionnement du CDDF. En effet, cette instance purement consultative et de dialogue n’a pas vocation à mettre en œuvre elle-même des procédures formelles d’aide aux familles. Dès lors, il faut permettre au CDDF de rencontrer les familles selon une procédure souple, voire informellement, ce que ne permettrait pas une obligation préalable de vérification, nécessairement longue.

La Commission a ensuite été saisie d’un amendement du rapporteur tendant à rétablir le texte adopté par l’Assemblée nationale en matière de consultation du conseil des droits et devoirs des familles (CDDF). Après que son auteur eut expliqué que le texte adopté par le Sénat rigidifiait le fonctionnement du CDDF en lui imposant de s’assurer auprès de l’autorité judiciaire qu’aucune mesure d’assistance éducative n’a été ordonnée et eut estimé suffisant de prévoir l’information du CDDF par les autorités, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 5).

L’article L. 141-2 du code de l’action sociale et des familles donne un nouvel outil au maire, l’accompagnement parental, pour venir en aide aux familles qui connaissent des difficultés dans l’éducation de leurs enfants, lesquelles se traduisent par des conséquences négatives pour l’ordre public.

L’accompagnement parental ne doit pas être considéré comme une procédure concurrente du contrat de responsabilité parentale dont il est complémentaire. En effet, le contrat de responsabilité parentale est destiné aux parents d’enfants qui ne respectent pas l’obligation d’assiduité scolaire ou qui font l’objet d’une carence éducative avérée alors que l’accompagnement parental a un objectif davantage préventif de ce genre de comportement. Si l’accompagnement parental s’avère inefficace, le maire doit donc logiquement saisir le président du conseil général.

Afin d’assurer une complémentarité des deux dispositifs, le Sénat a souhaité, en première lecture, que le maire recueille l’avis du président du conseil général lorsqu’il met en place un accompagnement parental. L’Assemblée nationale a considéré que cette disposition revenait, dans les faits, à subordonner la mise en œuvre du dispositif à l’accord du président du conseil général, elle est donc revenue à la rédaction initiale du projet de loi : à savoir une simple information du président du conseil général. Pour concilier ces positions divergentes, le Sénat a adopté en deuxième lecture un amendement de son rapporteur reprenant une proposition faite par votre rapporteur au cours des débats en première lecture : le maire ne recueillerait pas l’avis du président du conseil général, solution qui risquait de paralyser le dispositif, mais le solliciterait. Ainsi, une absence de réponse n’empêcherait pas la mise en œuvre de l’accompagnement parental.

La Commission a adopté l’article 6 ainsi modifié.

Article 8

(art. L. 2212-2-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Rappel à l’ordre par le maire

Le présent article tend à autoriser le maire, ou le cas échéant son représentant, à procéder à un rappel à l’ordre verbal. Cette procédure concernerait des troubles mineurs à l’ordre public ne constituant pas un délit, soit que ces faits n’entraînent pas de qualification pénale, soit qu’ils relèvent de la contravention.

La consécration législative de cette pratique est utile afin d’affirmer la légitimité d’un maire à y recourir. Pour autant, il s’agit d’une procédure non juridictionnelle, qui n’a pas vocation à se substituer à d’éventuelles poursuites judiciaires ou à la mise en œuvre de mesures alternatives aux poursuites par les autorités judiciaires compétentes.

En première lecture, l’Assemblée nationale avait adopté un amendement de M. Jean-Christophe Lagarde prévoyant que si le rappel à l’ordre lui-même doit être formulé verbalement, il devrait être précédé d’une convocation invitant l’auteur des faits critiqués à se rendre devant le maire. Ce début de formalisation avait pour objet d’encadrer les conditions dans lesquelles pourrait intervenir cette procédure et également de conserver une « mémoire » de précédents rappels à l’ordre.

Son rapporteur ayant craint que l’obligation d’une convocation ne constitue « les prémices de la judiciarisation du rappel à l’ordre », le Sénat n’a pas suivi l’Assemblée nationale sur ce point. Votre rapporteur estime cependant qu’une convocation semble indispensable, ne serait-ce que pour des raisons pratiques, pour la mise en œuvre de la procédure. De plus, si celle-ci ne doit certes pas s’apparenter à une procédure juridictionnelle, elle ne doit pas non plus être entièrement banalisée. Il est important d’éviter que des rappels à l’ordre ne soient délivrés sans un minimum de solennité : à cet égard, votre rapporteur considère que la mairie est le lieu où les personnes concernées devront être convoquées.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 6) rétablissant l’obligation pour le maire de convoquer les personnes qu’il envisage de rappeler à l’ordre, son auteur ayant expliqué que cette convocation confère davantage de solennité à la procédure.

La Commission a ensuite adopté l’article 8 ainsi modifié.

Article 9

(art. L. 121-1, L. 131-6, L. 131-8, L. 131-10, L. 214-13 et L. 214-14
du code de l’éducation)

Information du maire sur l’absentéisme scolaire –
Concours de l’Éducation nationale à la prévention de la délinquance

L’article 9 traite de la contribution de l’Éducation nationale à la prévention de la délinquance.

Le 1° de cet article a une portée très générale et n’a fait l’objet de modification par aucune des assemblées depuis le dépôt du projet de loi : il indique explicitement que « l’éducation à la responsabilité civique » et la participation « à la prévention de la délinquance » font partie des missions des établissements d’enseignement (écoles, collèges, lycées et établissements d’enseignement supérieur).

Le 2° et le 3° ont fait l’objet de longs débats et ont été sensiblement complétés tant par le Sénat que par l’Assemblée nationale en première lecture : ils organisent l’information du maire sur l’absentéisme scolaire sur le territoire de sa commune. Ainsi, le projet de loi autorise le maire à mettre en œuvre un traitement automatisé enregistrant les données relatives aux enfants en âge scolaire domiciliés dans la commune.

Le débat parlementaire a permis d’augmenter sensiblement les informations transmises au maire et pouvant faire l’objet d’un traitement automatisé. À l’origine, seules les données transmises par les organismes chargés du versement des prestations familiales, et par l’inspecteur d’académie concernant les avertissements pour absentéisme devaient alimenter ce fichier.

Le Sénat a ajouté, en première lecture, deux catégories de données à transmettre au maire :

—  les données transmises par le directeur de l’école ou le chef d’établissement en cas d’exclusion temporaire ou définitive de l’établissement ou lorsqu’un élève inscrit dans un établissement le quitte en cours ou en fin d’année ;

—  les données transmises par les chefs d’établissement lorsqu’ils saisissent l’inspecteur d’académie afin que celui-ci délivre un avertissement pour défaut d’assiduité.

L’Assemblée nationale a accepté cette extension des données transmises au maire sur l’absentéisme, en précisant en outre qu’elles pourraient également être enregistrées dans le traitement automatisé créé par le projet de loi.

Par ailleurs, l’Assemblée nationale a voté un amendement précisant que les chefs d’établissement doivent saisir l’inspecteur d’académie dès lors que les conditions légales pour prononcer un avertissement sont réunies. En effet, compte tenu du faible taux actuel de signalement à l’inspecteur d’académie des enfants en situation d’absentéisme par les chefs d’établissement, les dispositions de cet article auraient été largement privées d’effet utile.