N^° 3671

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

PAR Mme Christine Boutin, 

Députée.

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Voir les numéros :

Sénat : 170, 181, 174, 175 et T.A. 60 (2006-2007).

Assemblée nationale : 3656, 3675

INTRODUCTION

Longtemps attendu par les associations, rendu nécessaire par la grave crise du logement que nous traversons depuis quinze ans, exprimé par le Président de la République le 31 décembre dernier, le droit au logement opposable est en passe de devenir une réalité pour notre pays.

En effet, tandis que la loi Quilliot (1982) fait du droit à l’habitation un droit fondamental et que la loi Besson (1990) consacre le droit au logement, il ne manquait plus à notre corpus législatif français qu’un texte instituant le droit au logement opposable.

Avec le texte fondateur soumis aujourd’hui au Parlement, il s’agit désormais de protéger le droit au logement par une obligation de résultats, et non plus seulement de moyens.

À la suite du Sénat, qui l’a adopté après déclaration d’urgence, l’Assemblée nationale se penche à son tour sur ce projet de loi posant le principe de la garantie par l’État du droit au logement décent et indépendant de toute personne qui, résidant sur le territoire français de manière régulière et stable, n’est pas en mesure d’accéder par ses propres moyens à un logement ou de s’y maintenir.

Le texte, comportant également diverses mesures de cohésion sociale, a été considérablement enrichi, passant de 9 à 42 articles, nous imposant donc un important travail dans un délai très serré.

Il s’agit là d’une première étape, témoignant de la très forte volonté politique qui nous anime, telle qu’elle a été exprimée par le Président de la République le 31 décembre dernier, faisant du logement une véritable cause nationale.

Toutefois, si chacun s’accorde pour reconnaître la nécessité d’un tel projet, ainsi qu’ont pu le mettre en lumière les nombreuses auditions effectuées par la rapporteure, certaines interrogations demeurent quant à sa faisabilité réelle et à l’application de cette volonté politique. Concernant la question des responsabilités, la rapporteure, en accord avec le Sénat, tient à réaffirmer le rôle de l’État comme garant du droit au logement opposable. À ce titre, la possibilité ouverte aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de se substituer à l’État pour assurer le droit au logement devra donc rester un dispositif expérimental et provisoire.

Quant à la question des moyens, cette interrogation est légitime en raison du décalage entre l’urgence des besoins exprimés – près de 3 millions de personnes sont mal-logées – et le temps nécessaire pour construire les logements correspondants. Cette gestion du temps est difficile, et c’est en ce sens que la rapporteure propose au comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable de présenter un rapport au Président de la République et au Parlement pour le 1^er octobre 2007, laissant ainsi le temps de la réflexion pour l’élaboration d’un certain nombre de mesures d’application découlant du texte qui nous est soumis. Par ailleurs, l’opposabilité du droit au logement est elle-même progressive, s’échelonnant dans le temps : effective dès le 1^er décembre 2008 pour les catégories les plus éloignées du logement, et le 1^er janvier 2012 pour les autres catégories éligibles au logement social.

La rapporteure tient enfin à souligner que sont en cause avant tout des personnes. C’est en ce sens qu’elle a choisi d’orienter ses propositions d’amendements : décision de la commission de médiation motivée par écrit, distinction entre hébergement et logement, possibilité d’accession au parc locatif privé, universalité du fonds de garantie des risques locatifs.

Cette attention à la personne est en effet au cœur de ce texte – qu’il s’agisse de l’attribution d’un logement, du crédit d’impôt pour les services à la personne ou encore de l’allocation aux vieux migrants –, suscitant une mobilisation générale de tous les acteurs afin que notre politique du logement et de cohésion sociale puisse tenir toutes ses promesses.

I.- MAL-LOGEMENT : LA RÉCURRENCE D’UNE CRISE

La question du logement et, d’une certaine façon, son corollaire, le « mal-logement », remonte au moins à une quinzaine d’années. Indéniablement, depuis cinq ans, des efforts importants ont été accomplis pour résoudre ces difficultés. Mais l’ampleur de la tâche était telle que beaucoup reste à faire. Face à ces enjeux, il en va de la responsabilité collective, par-delà les oppositions traditionnelles et l’esprit de polémique.

Il existe une persistance du phénomène de « mal-logement » depuis une quinzaine d’années. Ce phénomène est d’autant plus inquiétant que le mal-logement est à la source d’un nombre important d’autres exclusions.

L’estimation selon laquelle 3 millions de personnes seraient mal-logées est aujourd’hui assez communément admise. Mais par-delà ce seul chiffre, d’autres éléments de constat peuvent être évoqués qui, ajoutés les uns aux autres, sont éloquents : la hausse du taux d’effort des ménages en raison de l’accroissement important des loyers ; la baisse du nombre de primo-accédants dans le total des accédants ; l’augmentation de la demande de logements dans le cadre des habitations à loyers modérés (HLM), de l’ordre de 20 % à Paris entre 1995 et 2004 ; l’allongement des « files d’attente » pour l’accession à un logement social ; l’augmentation du nombre de décisions judiciaires d’expulsion (+ 33 % entre 1999 et 2003) ; l’absence de dynamique ascendante dans les parcours résidentiels ; la saturation dans les dispositifs d’hébergement.

Il convient en effet de parler de véritable « crise », pour reprendre le terme utilisé par le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées dans son rapport de décembre 2005 intitulé : « Face à la crise : une obligation de résultat ». Cette crise résulte, selon ce rapport, d’un processus d’exclusion qui revêt une triple dimension.

– Une exclusion du logement par la pauvreté et la vulnérabilité d’abord. Le Haut comité montre que certes, tous les pauvres ne sont pas des exclus du logement mais qu’il est en revanche, « permis d’affirmer que tous les exclus du logement appartiennent aux catégories de population les plus pauvres ». La pauvreté constitue bien, in fine, le premier facteur d’exposition au risque du mal-logement. Le rapport souligne que l’évolution du profil des ménages pauvres génère des besoins d’aide accrus dans le secteur locatif et en milieu urbain. Par ailleurs, l’effort de la collectivité n’a pas suivi les mutations de la pauvreté, le parc locatif social ayant, sur le moyen terme, peu progressé, tandis que le logement privé à loyer modéré diminuait. Il convient enfin de relever que la pauvreté peut être couplée avec d’autres caractéristiques, l’ensemble de ces facteurs étant à l’origine de situations que le Haut comité nomme de « vulnérabilité ». Ces facteurs de vulnérabilité sont multiples : vulnérabilité liée à un handicap, à la santé mentale, aux discriminations, aux comportements, aux situations de rupture ou aux addictions.

– Une exclusion du logement par les marchés. Le Haut comité rappelle que les mouvements des marchés affectent directement et indirectement les ménages les plus fragiles. Il reconnaît que ce constat n’est pas nouveau : la réalité selon laquelle les marchés du logement ne permettent pas de loger les plus pauvres dans des conditions décentes a été à l’origine, dès la fin du XIX^è siècle, de la création du logement social puis, depuis la Seconde Guerre mondiale, de son développement ainsi que de celui des aides à l’amélioration du parc privé et des aides à la personne. Néanmoins, le rapport insiste sur le fait que les sept dernières années ont été marquées par un mouvement de forte revalorisation des prix de l’immobilier et que le mouvement des prix affecte directement les ménages pauvres et modestes qui se logeaient dans le parc privé. Dès lors, plusieurs phénomènes se cumulent : la hausse des prix du marché bloque la sortie du logement social ; dans le même temps, elle augmente la demande de logements sociaux.

Le Haut comité admet que les mouvements de prix obéissent à des causes complexes : à cet égard, il rappelle notamment que le logement ne peut être considéré comme une marchandise comme une autre, un logement n’étant pas seulement un matériau mais aussi un droit d’accès à un espace – d’où sa dénomination de « marchandise impossible » par le sociologue Christian Topalov.

– Une exclusion du logement par la ségrégation spatiale : pour le Haut comité, cette ségrégation spatiale constitue un élément de résistance à la volonté politique de mixité sociale, l’ensemble de la ville étant touché par ce phénomène. Cette situation ne résulte d’ailleurs pas d’une action collective et délibérée, mais bien de l’addition de comportements individuels, d’une aspiration à l’« entre-soi ».

Il convient d’observer à cet égard combien les habitudes ont la vie dure. L’exemple de l’application de l’article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains – qui fait obligation aux communes urbaines qui ne disposent pas de 20 % de logements sociaux d’atteindre cet objectif en vingt ans – le montre bien. Il est aisé en effet de pointer du doigt de manière quelque peu dénonciatrice les « maires voyous » qui ne respectent pas l’obligation ainsi faite, mais les raisons des difficultés réelles d’application de ce dispositif ne sont-elles pas multiples ? À ce sujet, le rapport du Haut comité estime qu’« il faut constater le poids des réticences et des résistances que la perspective de la construction de logements sociaux suscite parmi les riverains. Ces attitudes sont directement liées à l’aspiration à l’entre-soi (…) : crainte de l’arrivée d’une population différente, crainte aussi, avec cette arrivée, d’un effet négatif sur la valeur du patrimoine immobilier ». Bref, peur de l’autre. Le rapport poursuit : « les réactions des habitants face à des projets qui touchent à leur cadre de vie sont légitimes, mais il revient aux pouvoirs publics de veiller à ce que le développement d’une démocratie de proximité n’entraîne pas la sur-valorisation des intérêts individuels face aux intérêts collectifs et aux objectifs de l’action publique ».

Dresser les personnes les unes contre les autres ne semble pourtant pas le meilleur moyen de résoudre ces difficultés bien réelles. Trouver des solutions, c’est l’aboutissement d’un cheminement et d’une prise de conscience.

Le Haut comité montre ensuite que la mixité sociale n’a de sens que subordonnée au droit au logement, soulignant qu’il s’agit d’assurer à chacun non seulement un logement décent, mais un logement décent sans territoire de relégation. Revenant sur la question de la mise en œuvre de l’article 55 de la loi SRU, le Haut comité précise d’ailleurs que « pour assurer une répartition équilibrée des logements sociaux, l’article 55 de la loi SRU constitue incontestablement un point d’appui ». Il ajoute plus loin : « il faut cependant observer que les objectifs définis par l’article 55 restent fort modestes. Le taux de 20 % qu’il fixe pour objectif à 20 ans est, dans l’état actuel des marchés immobiliers de la plupart des grandes agglomérations, bien faible par rapport aux besoins, et ce d’autant plus qu’il intègre les logements intermédiaires de type PLS [financés au moyen des prêts locatifs sociaux]. Dans ce contexte, il n’est pas normal de constater un tel retard dans la réalisation des obligations que l’article 55 fixe aux communes ».

Ce bref panorama de l’état de crise que traverse le logement depuis de trop nombreuses années ne doit pas faire oublier les enjeux également sociaux du débat car le mal-logement se trouve au cœur du processus d’exclusion.

Certaines vérités ressemblent à des évidences mais doivent être rappelées : sans logement, il est tout simplement souvent difficile de prétendre à certains droits : faire scolariser ses enfants, rechercher un emploi, accéder aux soins, exercer son droit de vote, etc.

Il existe à l’évidence aussi des liens entre les situations de mal-logement et les difficultés d’insertion professionnelle, les difficultés de santé ou encore les difficultés familiales.

À cet égard, il est essentiel de garder présente à l’esprit l’importance de la qualité du logement. On évoque souvent, à juste titre, les besoins quantitatifs. Cela ne doit pas conduire à méconnaître la nécessité d’inscrire le logement dans une politique de développement durable, par exemple en favorisant les matériaux, les techniques et les équipements à haute performance environnementale. Il est important aussi de répondre aux attentes des Français et aux évolutions des modes de vie.

Cette dimension qualitative a très bien été mise en évidence par Mme Cécile Felzines dans son rapport intitulé « Le logement de demain, pour une meilleure qualité de vie », établi en 2005 au nom de Conseil économique et social. Ce rapport conclut notamment : « Concevoir un habitat de qualité est un défi que se doit de relever notre société. Il doit à la fois favoriser les solidarités, respecter l’environnement, économiser les ressources et offrir à la création architecturale un espace d’expression. Toute construction de logement doit s’inscrire dans cette démarche ».

De la qualité à la santé, il n’y a qu’un pas, que franchit d’ailleurs le même rapport lorsqu’il évoque par exemple l’habitat ancien dégradé et insiste sur la nécessité de mettre aux normes un certain nombre de logements de manière à éradiquer l’habitat insalubre. Le Conseil économique et social pointe notamment le risque sanitaire, qu’il s’agisse par exemple de saturnisme ou de tuberculose.

Le rappel de ces enjeux montre bien que le logement est partie intégrante de la question sociale.

Le sociologue Serge Paugam, dans un récent ouvrage consacré aux « formes élémentaires de la pauvreté ⁽¹⁾, établit ainsi une typologie des formes élémentaires de pauvreté : la pauvreté intégrée, la pauvreté marginale, la pauvreté disqualifiante. Il définit cette dernière comme ne renvoyant pas « à un état de misère stabilisée, mais à un processus qui peut toucher des franges de la population jusqu’alors parfaitement intégrées au marché de l’emploi. Ce processus concerne des personnes confrontées à des situations de précarité plus lourdes tant dans le domaine du revenu, des conditions de logement et de santé, que dans celui de la participation à la vie sociale. Ce phénomène n’affecte pas que ces franges nouvellement précarisées de la population. Il affecte l’ensemble de la société tant l’insécurité génère une angoisse collective ».

Serge Paugam ajoute : « les enquêtes européennes ont permis de constater que la représentation sociale de la pauvreté comme une chute est actuellement très répandue. L’image dominante du pauvre est donc celle de la victime d’une déchéance sociale à la suite d’une ou de plusieurs sévères ruptures. Après la période des « Trente Glorieuses » au cours de laquelle les classes populaires ont cru pouvoir échapper à ce destin de pauvres qui avait été celui des générations antérieures, le chômage de masse et de longue durée a fait vaciller la société salariale à partir de la fin des années 1970. Le sentiment d’insécurité sociale s’est alors solidement ancré dans la conscience collective à tel point que plus de la moitié de la population française craint désormais d’être touchée par l’exclusion ».

On ne saurait mieux dire alors qu’il y a quelques semaines un sondage montrait qu’à la question : « pensez-vous que vous puissiez devenir un jour SDF ? », près de la moitié des personnes interrogées (48 %) répondait : « oui, cela pourrait m’arriver » ou : « oui, c’est très possible » ⁽²⁾.

Il semble donc bien que la question du logement se retrouve très souvent mêlée à l’ensemble des autres formes d’exclusion, quand ce n’est pas directement à une situation de pauvreté.

Cette situation de crise est à l’évidence préoccupante. Face à de telles difficultés, cinq ans d’efforts pourtant soutenus en faveur du logement n’ont pu suffire. Pour autant, il serait difficile d’occulter les avancées très significatives en cette matière depuis quelques années, qu’il s’agisse de logement ou d’hébergement.

Quelques indicateurs-clés sur le logement – 31,3 millions de logements en France au 1er janvier 2005 (selon les chiffres de l’Institut national de la statistique et des études économiques – INSEE). La France métropolitaine compte 30,6 millions de logements dont 25,6 millions sont des résidences principales. La moyenne d’occupants par logement s’élève à 2,3 personnes. – 4,3 millions de logements dans le parc locatif social. Un peu plus de 16 % des ménages est logé dans le parc social. Ce parc est urbain à 90 %. – 6 millions de logements dans le secteur locatif privé. Près de 25 % des ménages est logé dans le parc locatif privé. Ce parc est urbain à 75 %. – 57 % des ménages français sont propriétaires de leur logement au 1er janvier 2005 (selon les chiffres de l’INSEE), soit 14,6 millions de ménages. – 82 % des ménages sont éligibles au logement social.

Le logement a incontestablement constitué l’un des axes centraux des politiques publiques sociales mises en œuvre depuis quelques années. Quelques chiffres récents permettent de prendre la mesure de l’effort ainsi réalisé ⁽³⁾.

Pour ce qui est du parc locatif social, la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a prévu le financement de 500 000 logements de 2005 à 2009. Les résultats ne se sont pas fait attendre, 97 230 logements locatifs sociaux devant être financés dans le cadre du plan de cohésion sociale en 2006 (contre 42 262 en 2000, ce qui représente plus qu’un doublement), comme l’illustre le graphe présenté ci-après. Il faut ajouter à ce résultat le nombre de logements locatifs sociaux financés par l’Agence nationale de rénovation urbaine en 2006 (soit 8 350).

Évolution du nombre des logements autorisés, commencés et financés de 1980 à 2006

AnnÉe	Logements autorisÉs	Logements commencÉs	Nombre de logements sociaux nouveaux financÉs
1980	451 873	409 223	60 000
1981	411 175	397 605	65 000
1982	362 890	360 279	71 129
1983	318 049	345 645	69 896
1984	305 841	309 688	68 383
1985	304 929	308 779	82 276
1986	318 431	309 288	76 149
1987	352 641	321 699	69 829
1988	364 304	334 901	59 655
1989	341 235	341 341	60 348
1990	326 508	296 575	71 630
1991	300 800	287 151	75 019
1992	274 828	257 334	83 376
1993	281 169	255 254	92 868
1994	305 852	294 549	89 324
1995	267 138	274 286	66 440
1996	268 312	261 711	57 061
1997	278 349	270 664	59 911
1998	382 356	312 530	51 442
1999	297 150	324 840	47 695
2000	330 469	308 396	42 262
2001	312 777	307 711	56 595
2002	327 899	310 586	55 344
2003	378 968	314 364	58 090
2004	460 794	362 887	70 378
2005	511 723	410 188	80 430
2006	538 207	422 147	97 230

En outre, la loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006 a prévu un nombre significatif de mesures nouvelles destinées à favoriser l’accès des personnes défavorisées à un logement locatif social : renforcement des pouvoirs des commissions de médiation mises en place dans chaque département (autrement dit, les prémices du droit au logement opposable, puisque le présent projet de loi a notamment pour objectif d’accroître encore leurs pouvoirs) ; prise en compte des besoins de logement des personnes défavorisées en particulier en faisant du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées l’instrument central de coordination des attributions prioritaires ; engagements annuels quantifiés d’attribution de logements dans le cadre d’accords collectifs avec les bailleurs sociaux.

En 2007, cette progression devrait se poursuivre. Les graphes et le tableau présentés ci-après mettent de fait en évidence l’évolution significative de l’effort réalisé en faveur des logements financés au moyen des prêts dits « prêts locatifs sociaux » (PLS), mais aussi la forte augmentation des logements financés selon les modalités des PLA-I (prêts locatifs aidés d’intégration) et des PLUS (prêts locatifs à usage social).

Évolution du nombre de logements financés par des prêts aidés de 2000 à 2007

AnnÉe	2000	2006	2007	Évolution 2000-2006	Évolution 2000-2007
PLUS-PLAI	38 181	67 130	96 000	76 %	151 %
PLS (y compris fonciÈre logement)	4 081	38 450	40 000	842 %	880 %
Total	42 262	105 580	136 000	150 %	222 %

Source : Ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement

Mais l’effort de ces dernières années a porté également sur le secteur locatif privé : la loi urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 a mis en place un nouveau dispositif d’investissement locatif dit « Robien », qui a permis de relancer la construction de logements locatifs privés ; la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a quant à elle recentré ce dispositif sur les grandes agglomérations où le marché immobilier est le plus tendu et créé le dispositif dit « Borloo », de manière à favoriser le développement d’un parc de logements locatif privé intermédiaire. En outre, l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) a vu ses compétences élargies et a désormais la possibilité de développer un parc privé conventionné dans l’ancien.

Il convient de noter l’évolution très significative du nombre de logements privés à loyers maîtrisés financés par l’ANAH sur la période 2002-2006, puisque 38 000 logements privés à loyers maîtrisés ont été produits avec l’aide de l’ANAH dans le cadre du plan de cohésion sociale (contre 9 600 en 2000), ce qui représente un quadruplement de l’offre, conformément au graphe suivant.

Deux constats rendent également compte de l’ensemble de ces évolutions particulièrement positives : l’augmentation considérable du nombre de permis de construire délivrés et de mises en chantier de logements engagées depuis dix ans : à savoir 565 000 permis de construire délivrés en 2006 contre 330 000 en 2000 et 430 000 mises en chantier en 2006 contre 308 000 en 2000 ; l’accroissement de l’ensemble du parc à vocation sociale, à la fois public et privé. Les deux graphes présentés ci-après décrivent ces évolutions.

De manière à renforcer la politique d’accession sociale à la propriété, la loi de finances pour 2005 a transformé le « prêt à taux zéro » en dispositif fiscal et l’a étendu à l’ancien, tout en en améliorant les barèmes : 240 000 ménages environ ont bénéficié de ce prêt en 2006, contre 80 000 en 2004. En outre, la loi du 13 juillet 2006 précitée a renforcé ce dispositif pour les ménages accédants à la propriété dans les zones où le marché immobilier est le plus tendu et a mis en place un taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) réduit pour les opérations d’accession à la propriété dans les zones urbaines sensibles. Enfin, il est prévu qu’en 2007, le gouvernement assure le développement du programme « maisons à 100 000 euros » ainsi que la mise en place du foncier différé.

À cet égard, la rapporteure salue le projet des Chalets de l’Espoir, porté par Jacques Deroo depuis de longues années et récemment retenu par les services du ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement. Il s’agit d’installer un village de vingt-deux chalets en bois, adaptés à la situation des personnes, sur des terrains mis à disposition par l’État, logeant ainsi 114 personnes pour un coût s’élevant à 570 000 euros, alors que le coût équivalent en hôtel dépasserait les 900 000 euros.

Parallèlement, le gouvernement a mené une politique active d’allègement du coût du logement au profit des locataires : le dispositif de garantie des risques locatifs (GRL) permet désormais aux personnes qui ne peuvent apporter de caution d’accéder plus facilement à un logement, en particulier lorsque les intéressés sont en contrat à durée déterminée, en intérim, demandeurs d’emploi indemnisés ou salariés à faibles revenus ; l’aide personnalisée au logement a quant à elle été revalorisée au niveau de + 2,8 % au 1^er janvier 2007 ; le Premier ministre a par ailleurs conclu avec les bailleurs privé un moratoire sur les loyers.

Enfin, un nouveau dispositif de lutte contre l’insalubrité a été mis en œuvre par le gouvernement avec l’adoption des mesures figurant dans l’ordonnance du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l’habitat insalubre ou dangereux et la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

Au total, selon le chiffrage effectué dans le cadre de la préparation de la discussion de la loi de finances, l’effort public en faveur du logement devrait s’élever à plus de 33 milliards d’euros en 2007.

Il convient de souligner qu’une telle dynamique contribue dans le même temps significativement à la création d’emplois et à la croissance. L’effort de construction engagé depuis 2002 représente, selon les informations transmises par les services du ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, plusieurs centaines de milliers d’emplois, qu’ils soient directs ou indirects.

Le graphe présenté ci-après montre que l’emploi salarié total du secteur de la construction a atteint 1 342 000 salariés en 2005 et a augmenté en 2006 jusqu’à environ 1 390 000, ce qui correspond à 39 000 créations nettes d’emploi salariés permanents en 2005, soit une augmentation de 3 % sur l’année.

Ce bref panorama ne peut prétendre à l’exhaustivité. Il démontre cependant – si besoin était – que la politique ainsi menée a été à la fois volontariste et ambitieuse. Mais cet aperçu serait incomplet sans un regard sur l’hébergement.

Il est essentiel de distinguer hébergement et logement. C’est d’ailleurs l’un des enjeux du présent projet de loi que de le faire. De nombreuses personnes entendues par la rapporteure au cours des auditions réalisées ont réaffirmé la nécessité de respecter cette différence. Dans cet esprit, le Sénat a apporté un certain nombre de modifications au projet de loi, destinées à assurer la distinction entre deux objectifs : « l’hébergement constitue une réponse d’urgence ou une solution temporairement adaptée à la situation du demandeur, tandis que le logement doit être l’objectif ultime d’un parcours d’insertion réussi » ⁽⁴⁾.

À cet égard, l’avis établi il y a quelques mois par M. Patrick Beaudouin au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale sur le budget de la solidarité et de l’intégration dans le cadre de la préparation de la discussion budgétaire pour 2007 est riche d’enseignements.

Cet avis commence par établir – démarche trop rare en cette matière – un état des lieux qui, dans le même temps, permet une définition précise des dispositifs d’hébergement. Au total, près de 90 000 places se trouvent ainsi réparties :

« – 12 212 places en 2006 dans le parc pérenne des centres d’hébergement d’urgence (CHU) ;

– 31 507 places, selon la programmation budgétaire pour fin 2006, dans les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), qui sont des établissements médico-sociaux ayant pour mission d’accueillir durablement « les personnes et les familles qui connaissent de graves difficultés, notamment économiques, familiales, de logement, de santé ou d’insertion, en vue de les aider à accéder ou à recouvrer leur autonomie personnelle et sociale », selon les termes de la loi (article L. 345-1 du code de l’action sociale et des familles) ;

– 4 481 places, fin 2006, dans les maisons-relais, qui sont des résidences associant logements individuels et espaces collectifs, afin d’offrir un cadre de vie convivial permettant une réadaptation à la vie sociale dans la durée à des personnes qui ne justifient pas d’un accompagnement intense tel qu’en offrent en principe les CHRS, mais ne peuvent guère accéder au logement « ordinaire » (par exemple des personnes vieillissantes et/ou psychiquement atteintes qui n’ont pas besoin d’un encadrement lourd mais dont les perspectives d’insertion dans un milieu complètement « ordinaire » sont faibles) ;

– 19 200 places conventionnées (en 2005) en « allocation logement temporaire-ALT1 », c’est-à-dire dans des organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées et aidés à ce titre, ce dispositif flexible ayant l’avantage de se rapprocher du logement « ordinaire » (il s’agit d’une aide au logement) et d’impliquer une participation financière des bénéficiaires, ce qui est symboliquement très important ;

– 19 689 places prévues fin 2006 dans les centres d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) ;

– 948 places dans les centres provisoires d’hébergement (CPH) destinés aux personnes ayant obtenu le statut de réfugié ».

Au-delà de ces chiffres, l’avis établit parallèlement un constat qualitatif fortement étayé, qui permet de rendre compte de l’« embolie » qui menace le dispositif : les publics ne sont pas toujours ceux que l’on attendrait et ils se retrouvent souvent mélangés dans les différents types d’établissements, pourtant conçus pour des publics spécifiques ; il existe une « dérive hôtelière » (caractérisée par le recours massif à des chambres d’hôtel financées par l’État en l’absence de places dans les structures ad hoc), symptôme de l’inadaptation du dispositif ; il est nécessaire de créer une offre plus diversifiée et plus orientée vers l’insertion dans la durée ; il convient d’assurer une fluidité plus grande du système, qui ne permet pas suffisamment d’assurer des sorties « par le haut ».

Ces difficultés ne peuvent toutefois masquer les indéniables efforts réalisés par le gouvernement en matière d’hébergement. Ainsi, le plan de cohésion sociale de 2004 et, dans la même perspective, la loi de programmation pour la cohésion sociale de 2005 ont prévu un accroissement très important des places disponibles en CHRS (+ 1 800), en CADA (+ 4 000) ainsi qu’en maison-relais (+ 4 000).

En outre, le « plan triennal de renforcement de l’hébergement d’urgence », annoncé en avril 2006 lors de la Conférence nationale de lutte contre les exclusions et formalisé le 12 mai 2006 dans le cadre du Comité interministériel de lutte contre les exclusions (CILE), a prévu un certain nombre de mesures significatives : l’extension à toute l’année des capacités du « niveau 1 » du plan hivernal ; des mesures d’humanisation des centres ; un renforcement des moyens du premier accueil (la « veille sociale ») ; la transformation de 3 000 places d’hébergement d’urgence en place de CHRS sur trois ans et le développement de places de « stabilisation » destinées également à un accueil plus durable ; la diversification des solutions de sortie pour recréer les conditions d’une fluidité dans l’hébergement.

L’avis précité note que « pour 2007, le plan triennal correspond à un effort budgétaire de 16 millions d’euros et à la création d’environ 80 postes en équivalent temps plein dans les structures d’hébergement (notamment pour l’élargissement des horaires de fonctionnement) et de veille. Sur toute sa durée, le plan triennal doit représenter un effort budgétaire de 50 millions d’euros (…). Par ailleurs, 50 millions d’euros devraient également être consacrés à des travaux de mise aux normes des centres ».

Au total, le plan d’action renforcé pour 2007, tel qu’il vient doubler le présent projet de loi, s’appuie sur 27 100 places nouvelles mises à disposition : 3 000 logements à l’attention des publics sortant de CHRS et des autres structures d’insertion sur les réservations de l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL) et de la fédération des entreprises sociales pour l’habitat (ESH) dans le parc public social ; 4 000 logements dans le parc privé conventionné pour les bénéficiaires de la garantie des risques locatifs (GRL) élargie mise en place fin janvier ; 9 000 places complémentaires en maisons-relais financées sur la base d’un forfait journalier de 16 euros ; 1 600 places mises à disposition sur le programme LogiRelais ; 4 500 places nouvelles créées en CHRS ; 5 000 places d’hébergement de stabilisation en plus des 1 100 installées en Ile-de-France.

À une situation de crise sont donc apportée, s’agissant tant du logement que de l’hébergement, des solutions qui répondent à la fois à la nécessité de mener un effort sur le long terme et d’agir en urgence. L’originalité du présent projet de loi réside toutefois dans le fait que l’action entreprise veut aller plus loin encore : parce que le droit au logement est en quelque sorte arrivé aujourd’hui à maturité, il est possible, parallèlement aux moyens importants apportés, de proposer des solutions juridiques nouvelles.

II.- DROIT AU LOGEMENT : LA MATURATION D’UN DROIT

Le droit au logement n’est pas consacré avec le présent projet de loi, puisqu’il est apparu dans la législation française il y a une vingtaine d’années. Le présent projet de loi n’en est pas moins important pour autant. Il ouvre en effet la voie de l’opposabilité, donc de l’effectivité de ce droit. D’aucuns pourraient être tentés de déplorer cette longue marche vers la reconnaissance d’un droit au logement opposable, justiciable pourrait-on dire aussi puisque le présent projet de loi crée une voie de recours juridictionnel nouvelle. Mais un regard sur des exemples comparables (le droit à l’éducation ou le droit à la santé) invite à ne pas s’étonner de ce parcours progressif.

Le droit à l’éducation ou le droit à la santé constituent deux exemples du passage de la proclamation d’un droit à son opposabilité. De manières différentes, ils montrent combien l’émergence d’un droit peut être progressive.

L’émergence du droit de la santé a été progressive ⁽⁵⁾. La Révolution avait conçu le projet d’une politique sanitaire mais sans effet concret et c’est un décret de la Seconde République qui met en place les premiers éléments d’une organisation de la santé publique en France.

C’est seulement le 15 février 1902 qu’une « grande loi sanitaire » définit le cadre de l’intervention administrative en matière de santé publique et fait, notamment, obligation à chaque commune de se doter d’un règlement sanitaire. Par décret en date du 27 janvier 1920 est créé le premier ministère chargé de la santé publique.

Parallèlement, la loi du 15 juillet 1893 institue l’assistance médicale gratuite, une loi de 1905 l’assistance aux vieillards, infirmes et incurables privés de ressources. À partir de 1928, les assurances sociales rendent les soins médicaux de plus en plus accessibles au monde du travail.

Le terme de l’évolution « textuelle » est le préambule de la Constitution de 1946, selon lequel « la Nation garantit à tous (…) la protection de la santé »… alors même que la médecine amorce seulement son développement effectif !

En effet, avec la découverte de la pénicilline en 1936, la médecine curative prend son envol et c’est surtout après la Seconde Guerre mondiale qu’elle connaît un développement spectaculaire, avec 32 000 médecins en France en 1950 et 195 000 en 1995. Quant aux dépenses de santé, elles représentaient 3 % du PIB en 1950 et 10 % à la fin des années 1990. Néanmoins, il n’est pas évident que l’évolution de l’état de santé moyen de la population doit être principalement attribué aux progrès de la médecine curative, ceux de l’hygiène ayant sans doute été plus déterminants.

Au niveau international, l’Organisation mondiale de la santé (OMS), créée en juillet 1946, se donne pour objectif « d’amener tous les peuples au niveau de santé le plus élevé possible ». Ce droit est cependant un droit relatif, comme le laisse entendre l’article 25-1 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 : « Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé ».

Au total ⁽⁶⁾, il semble que même si des textes plus récents prétendent s’attacher aux conditions de l’exercice effectif du droit à la protection de la santé, conformément à l’expression figurant dans la Charte sociale européenne du 18 octobre 1961 (article 11), son effectivité, au moins au plan international, dépend du niveau de vie des individus et des peuples. Il faut noter, enfin, qu’en matière de santé le droit à la santé ainsi proclamé ne peut être qu’un droit aux soins et non un droit absolu à la santé parfaite, ce que rappelle le préambule de la Constitution de l’Organisation mondiale de la santé : « la possession du meilleur état de santé qu’il est capable d’atteindre constitue l’un des droits fondamentaux de tout être humain ».

Il reste qu’en définitive, l’exemple de l’évolution du droit à la santé montre que dans certains cas l’affirmation du droit et sa réalisation peuvent suivre des trajectoires parallèles.

Le développement de l’éducation publique a lieu en France au XIX^è siècle ⁽⁷⁾. La Constitution de 1793 comportait un article selon lequel : « L’instruction est le besoin de tous. La société doit favoriser de tout son pouvoir les progrès de la raison publique et mettre l’instruction à la portée des citoyens ». Mais la Révolution n’a pas eu le temps de le faire.

En 1833, une loi fait obligation à chaque commune d’entretenir par elle-même ou en association avec des communes voisines au moins une école, alors que, d’une certaine manière, le droit à l’éducation n’est pas encore proclamé. Des centimes additionnels et des subventions publiques doivent pourvoir financièrement à ces besoins. C’est ainsi qu’on ne comptait en 1829 que 30 000 écoles, mais 55 000 en 1840 et 63 000 en 1848, date où l’on dénombre en outre 3,5 millions d’élèves et où le budget de l’enseignement primaire s’élève à 3 millions de francs.

Mais il reste que c’est la III^è République qui organise vraiment l’enseignement primaire public avec Jules Ferry et Paul Bert en 1881 et 1882. En quelques années sont dressés les principes généraux de la grande politique scolaire qui caractérise cette époque : principe de l’obligation scolaire, qui fait un devoir aux familles d’envoyer leurs enfants à l’école et donne à l’État la responsabilité d’assurer leur éducation en créant une école dans chaque commune et même dans chaque hameau distant du chef-lieu de plus de trois kilomètres avec la charge d’en payer convenablement les maîtres (proclamation de la gratuité de l’enseignement) ; principe de la laïcité, qui engage la neutralité de l’enseignement public et laisse l’éducation religieuse à la famille ou au clergé, un enseignement libre subsistant. Les budgets républicains passent à plus de 100 millions de francs, même 160 millions en 1900 et 1 400 millions en 1914. Les écoles maternelles sont quant à elles légalisées en 1881.

C’est ainsi, « par une sorte de nécessité impérieuse, que l’éducation a peu à peu étendu ses bienfaits à toute la masse de la population scolaire », la limite d’âge de la scolarité étant de plus en plus retardée.

Un regard même bref sur cette évolution montre combien l’action du législateur proclamant le principe de l’obligation scolaire et des efforts financiers concomitants ont permis d’assurer l’effectivité rapide de ce droit.

L’émergence de la question du droit au logement est, comparativement au droit à l’éducation et même, dans une certaine mesure, au droit à la santé, plutôt tardive.

Sans doute, au XIX^è siècle, à la suite de l’accroissement de la population urbaine, le logement devient un élément à part entière de la « question sociale » et des demandes émergent pour que soient prévus en nombre suffisant des logements convenables. Il existe aussi une réelle préoccupation destinée à faire front contre un exercice qui serait arbitraire du droit de propriété. La question des loyers devient essentielle. Pour autant, le droit au logement ne figure pas dans les textes constitutionnels, ni en 1848, ni en 1946.

Avec les impératifs de la reconstruction dans l’après-guerre se développe la revendication du droit au logement. L’action déterminante de l’Abbé Pierre à compter de l’hiver 1954 constitue un élément majeur de cette évolution.

La question du droit au logement, sous sa forme juridique, connaît une renaissance à la fin des années 1980 et dans les années 1990. Ce sont les années où la loi Quilliot fait du droit à l’habitat un droit fondamental (1982) et où le droit au logement est consacré par la loi Besson (1990) (voir sur le détail de cette consécration le commentaire de l’article 1^er).

Mais par-delà la reconnaissance législative, l’action associative est importante. En 1990 est créée l’association Droit au logement. En 2001, c’est une « plateforme pour le droit au logement opposable » qui voit le jour, rassemblant plus de quarante associations, porteuse d’une double exigence : instituer la garantie par l’État du droit au logement et ouvrir des voies de recours juridictionnelles au profit des citoyens. En 2002, le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées consacre son huitième rapport à la question du droit au logement opposable.

En outre, ces toutes dernières années, la question du droit au logement opposable a, d’une certaine manière, jalonné les débats parlementaires relatifs au logement, ainsi que le montre par exemple cette intervention récente de la rapporteure, à l’occasion de la discussion du projet de loi portant engagement national pour le logement ⁽⁸⁾ : « Ne perdons jamais de vue le principe d’efficacité qui doit nous guider. Il est plus que temps d’instaurer dans ce domaine une obligation de résultat, et non plus seulement de moyens. La panne de notre droit au logement perdurera tant que l’on n’aura pas installé un bouclier efficace contre les processus d’exclusion que sont la pauvreté, la vulnérabilité, les marchés et la ségrégation spatiale. Je suis convaincue que le succès des efforts en faveur de l’insertion des personnes se fonde sur des outils efficaces et complémentaires. C’est pourquoi – et vous n’en serez pas surpris, monsieur le ministre – je vous demande de mettre en œuvre un droit au logement opposable. En effet, rendre opposable le droit au logement, c’est lui donner la même force que le droit à l’éducation ou à l’accès aux soins, pour lesquels un recours juridictionnel est possible. Ce qui a largement fait débat à la fin du XIX^è siècle pour l’éducation, nul ne songerait aujourd’hui à en remettre en cause le bien-fondé. Faisons de même pour le droit au logement ! »

La maturation de la question du droit au logement doit beaucoup aux travaux du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées.

Sans doute, l’année 2006 a été décisive, puisque c’est par lettre en date du 14 juin 2006 que mission a été donnée par le Premier ministre au Haut comité de réfléchir, dans un esprit de concertation, à la possibilité de mise en œuvre locale du droit au logement opposable. Cette mission s’est achevée en octobre 2006 avec la remise au Premier ministre du rapport sur l’expérimentation locale du droit au logement opposable.

Mais les efforts du Haut comité remontent bien plus loin en arrière, puisque deux rapports, en 2002 et en 2003, sont déjà consacrés à la question du droit au logement opposable. En décembre 2005, le 11^è rapport du Haut comité est intitulé : « Face à la crise : une obligation de résultat ». On retrouve ainsi l’inspiration du présent projet de loi.

Il n’est pas possible dans le présent développement de mener une étude exhaustive de l’évolution de la réf