N° 3660

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 6 février 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 3547) ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS EN DEUXIÈME LECTURE PAR LE SÉNAT, relatif à la fonction publique territoriale,

MESDAMES, MESSIEURS,

L’Assemblée nationale est appelée à examiner, en deuxième lecture, les 20 articles restant en discussion du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale modifié par le Sénat.

Ce projet de loi, très attendu par les employeurs publics locaux comme par les agents, modernise les dispositions statutaires fixées par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (titre III du statut général des fonctionnaires).

Il comprend ainsi de nombreuses avancées pour les agents territoriaux, qui pourront bénéficier de meilleures perspectives de carrière grâce au renforcement de la formation professionnelle et à une meilleure prise en compte de l’expérience professionnelle. Afin de renforcer l’attractivité de la fonction publique territoriale, en particulier face à la fonction publique de l’État, il rend obligatoire l’action sociale à destination des personnels et permet aux agents de conserver leurs avantages indemnitaires en cas de transfert automatique dans le cadre d’un transfert de service. Enfin, en application du protocole d’accord du 25 janvier 2006 relatif à l’amélioration des carrières dans la fonction publique, il permet aux agents non titulaires sous contrat à durée indéterminée de connaître une progression de carrière.

Le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale permettra également aux collectivités territoriales et aux établissements publics locaux de gérer leurs personnels dans de meilleures conditions. C’est l’objectif de la rationalisation des institutions de la fonction publique territoriale, ainsi que des nombreux articles qui apportent des assouplissements à la gestion des ressources humaines et prennent en compte les problèmes spécifiques des collectivités de petite taille.

Ce projet de loi, qui comptait initialement 36 articles, a été considérablement enrichi grâce au travail parlementaire. En première lecture, du 14 au 16 mars 2006, le Sénat a inséré 33 articles supplémentaires puis, les 11 et 12 octobre 2006, l’Assemblée nationale a ajouté 12 nouveaux articles tout en supprimant dix articles additionnels issus du Sénat. Lors de l’examen du texte au Sénat en deuxième lecture, le 20 décembre 2006, celui-ci a supprimé deux articles insérés par l’Assemblée nationale et a introduit trois nouveaux articles. Le projet de loi comporte donc désormais 82 articles. Votre rapporteur se félicite du travail de grande ampleur qui a pu être effectué par les deux assemblées afin d’adapter un très grand nombre de dispositions du statut aux nouveaux défis qui se présentent pour les collectivités locales, aussi bien pour compenser le vieillissement de la fonction publique que pour accompagner la mise en œuvre de l’acte II de la décentralisation.

Le chapitre premier du projet de loi réforme la formation professionnelle des agents territoriaux. Les dispositions qu’il comporte sont pour l’essentiel la transposition pour la fonction publique territoriale de la réforme de la formation professionnelle des fonctionnaires de l’État qui vient d’être adoptée définitivement par le Parlement le 23 janvier 2006.

L’article 3 du présent projet de loi crée un droit individuel à la formation (DIF), de la même manière que l’article 4 de la loi de modernisation de la fonction publique prévoyait la création de ce DIF pour l’ensemble de la fonction publique. Le présent projet de loi est toutefois un complément utile, car il précise que ce DIF sera, pour les fonctionnaires territoriaux, d’une durée de vingt heures par an, cumulable sur six ans.

L’article 5 du présent projet de loi permettra d’accorder des congés pour validation des acquis de l’expérience aux fonctionnaires territoriaux, de la même manière que l’article 2 et l’article 3 de la loi de modernisation de la fonction publique accordent ces congés aux fonctionnaires de l’État et aux fonctionnaires hospitaliers.

L’article 19 du présent projet de loi permettra une prise en compte de l’expérience professionnelle dans les concours de la fonction publique territoriale et les articles 21 et 27 bis introduiront de la même manière l’expérience professionnelle dans les critères de la promotion interne (d’un cadre d’emplois à un autre ainsi que pour la promotion de grade), à l’instar de ce que prévoient l’article 8 et l’article 9 de la loi de modernisation de la fonction publique pour les fonctionnaires de l’État et les fonctionnaires hospitaliers.

Outre ces différentes dispositions parallèles, il convient de rappeler également d’autres avancées propres à la fonction publique territoriale :

––  l’extension de la formation initiale aux agents de catégorie C (article 1^er) ;

––  le recours à la commission administrative paritaire en cas de refus successifs d’accéder à une demande de formation d’un agent (article 2) ;

––  la prise en compte des formations et expériences professionnelles, pour dispenser le cas échéant un agent de tout ou partie d’une formation d’intégration ou de professionnalisation (articles 3et 4) ;

––  la possibilité d’obtenir des congés ou des décharges de service pour des actions de formation personnelle (article 5) ;

––  une consultation du comité technique pour tout plan de formation (article 18), qui devra être établi dans chaque collectivité (article 6).

Le volet formation professionnelle est donc à la fois un volet en cohérence avec les évolutions générales de la formation dans la fonction publique et qui prend en compte les spécificités de la fonction publique territoriale, et notamment les problèmes que peut soulever l’existence d’une multiplicité d’employeurs locaux, dont les attitudes à l’égard de la formation ne sont pas toujours identiques.

Plusieurs articles du projet de loi prévoient le maintien, à titre individuel, du régime indemnitaire antérieur pour les agents transférés d’une collectivité territoriale vers un établissement public qui lui est rattaché, ou inversement, et pour les agents transférés à un syndicat mixte (articles 26 bis et 29 bis).

L’article 29 améliore les conditions d’exercice des droits syndicaux en prévoyant que les organisations syndicales reçoivent une compensation financière quand elles ne peuvent pas bénéficier d’une mise à disposition de fonctionnaires à laquelle elles ont droit.

L’article 18 AA, inséré par un amendement du Gouvernement à l’Assemblée nationale, prévoit que l’agent non titulaire sous contrat à durée indéterminée conserve le bénéfice de ce contrat s’il occupe un nouvel emploi au sein de la même collectivité ou du même établissement public, à condition que ses nouvelles fonctions soient de même nature que celles exercées précédemment.

Le Sénat a adopté ces articles sans modification.

Le Sénat a adopté en termes conformes le dispositif de régulation des mutations ayant lieu moins de trois ans après la titularisation d’un agent (article 23), ainsi que la possibilité de faire varier dans la limite de 10 % le nombre d’heures de service correspondant à un emploi sans consulter le comité technique paritaire (article 28 ter). Il a également adopté l’article 32 ter qui permet aux petites communes de recourir à des agents non titulaires pour pourvoir un emploi de secrétaire de mairie à temps complet ou un emploi dont la création et la suppression dépendent d’une autre autorité.

Le Sénat n’a pas modifié l’article 30, qui redéfinit les conditions d’exercice du service de médecine préventive et la périodicité de l’examen médical des agents.

Certains articles du projet de loi n’ont pas reçu de modifications de fond de la part de Sénat mais seulement des corrections de forme.

Il en est ainsi, par exemple, de l’article 24, qui n’a été précisé qu’afin de s’assurer que la création des emplois fonctionnels de directeur général des services et de directeur général adjoint des services d’une mairie d’arrondissement n’aura pas de conséquence sur la répartition des compétences entre mairies d’arrondissement et mairie centrale.

Il en est de même des articles 35 bis, 43 et 44 qui réparent des omissions de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales en matière de transfert des agents techniques, ouvriers et de service (TOS) des collèges et des lycées aux collectivités territoriales. Ces trois articles précisent la situation respectivement des agents TOS transférés à la collectivité territoriale de Corse, qui bénéficient d’un logement de fonction ou qui n’étaient pas affectés dans un collège ou un lycée lors du transfert des services.

C’est enfin le cas de l’article 45, qui prévoit une négociation annuelle sur l’accès des femmes aux emplois d’encadrement supérieur de la fonction publique territoriale et l’adoption de plans pluriannuels d’égal accès des femmes et des hommes à ces emplois.

Le Sénat a adopté sans modification les articles 7 A, 7 et 7 bis qui consacrent le rôle d’instance représentative de la fonction publique territoriale et étendent les compétences du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT), tout en créant au sein de celui-ci un collège des employeurs territoriaux.

S’agissant de la répartition des compétences entre le CNFPT et les centres de gestion, le projet de loi prévoyait de recentrer le CNFPT sur ses seules missions de formation et de confier l’intégralité des missions de gestion aux centres de gestion, à l’exception des agents de catégorie A, qui auraient été gérés par un centre national de coordination des centres de gestion. Le Sénat, en première lecture, a refusé la création d’un tel centre national et a prévu que seuls les agents relevant de la catégorie « A+ » et les ingénieurs territoriaux seraient gérés au niveau national.

En première lecture à l’Assemblée nationale, votre rapporteur a proposé de maintenir la compétence du CNFPT pour les agents de catégorie « A+ », ainsi que pour les ingénieurs territoriaux. Cette organisation paraissait en effet plus satisfaisante, car plus simple, que le dispositif adopté par le Sénat, lequel prévoyait que ces agents étaient gérés par l’un des centres de gestion élu par le collège des présidents de centres de gestion, sous les instructions d’un conseil d’orientation représentant les centres de gestion et les collectivités non affiliées.

Pour déterminer les agents dont la gestion était maintenue au CNFPT, votre rapporteur avait choisi de ne pas modifier le périmètre retenu par le Sénat pour la gestion au niveau national. Ce périmètre comprenait donc les catégories « A+ » – les administrateurs territoriaux, les conservateurs territoriaux des bibliothèques et les conservateurs territoriaux du patrimoine – ainsi que l’intégralité des ingénieurs territoriaux. Or, dans ce dernier cadre d’emplois, seuls les fonctionnaires ayant le grade d’ingénieur en chef de première catégorie relèvent de la catégorie dite « A+ ». Votre rapporteur avait jugé plus lisible de confier au CNFPT la gestion de cadres d’emplois entiers, mais le Sénat a préféré la circonscrire aux seuls agents « A+ ». Il a donc prévu que les ingénieurs en chef seraient gérés par le CNFPT, tandis que les autres ingénieurs territoriaux seraient gérés par les centres de gestion, et a modifié à cette fin l’article 8 du présent projet de loi.

Par coordination, le Sénat a modifié l’article 31 pour préciser que seuls les cadres d’emplois relevant de catégorie « A+ » et les ingénieurs territoriaux en chef sont pris en charge par le CNFPT lorsque leur emploi est supprimé. Il a également confirmé la suppression des dispositions de l’article 10, qui confiait la gestion des agents de catégorie « A+ » à un centre de gestion exerçant ces missions au niveau national.

Le Sénat a adopté en termes conformes la plupart des articles relatifs aux compétences et au fonctionnement des centres de gestion, notamment :

––  l’article 11, rendant obligatoire la coopération régionale ou interrégionale des centres de gestion et la désignation d’un centre de gestion coordonnateur ;

––  l’article 12, permettant aux départements et aux régions de s’affilier à un centre de gestion au titre des seuls personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des collèges et des lycées ;

––  les articles 13 et 14, prévoyant le transfert de compétences de gestion du CNFPT et des ressources correspondantes vers les centres de gestion ;

––  l’article 15, étendant les informations que les employeurs publics locaux doivent transmettre au centre de gestion ;

––  les articles 15 bis, 15 quinquies et 16, étendant les compétences facultatives des centres de gestion en matière de retraite et invalidité, de conclusion de contrats-cadres couvrant les risques statutaires et de médecine préventive ;

––  l’article 17, créant une conférence régionale pour l’emploi public territorial, associant le centre de gestion coordonnateur et les collectivités non affiliées ;

––  l’article 17 bis, créant une conférence nationale des centres de gestion coordonnateurs ;

––  l’article 17 ter, permettant aux collectivités affiliées volontairement à un centre de gestion d’établir elles-mêmes les listes d’aptitude pour la promotion interne.

Le Sénat a confirmé la suppression de l’article 18 A, qui permettait aux communes affiliées obligatoirement à un centre de gestion, mais membres d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) non affilié, de constituer des commissions administratives paritaires communes avec cet EPCI. Il a en revanche adopté en termes conformes l’article 18 C, qui prévoit la même possibilité pour les comités techniques paritaires.

Le Sénat a adopté une nouvelle rédaction de l’article 15 quater, relatif aux compétences facultatives des centres de gestion en matière de gestion des ressources humaines. Alors que cet article ne concernait que l’application des règles d’hygiène et de sécurité et la gestion des comptes épargne-temps, il redéfinit désormais les conditions dans lesquelles les centres de gestion peuvent assurer un service de remplacement ou mettre des fonctionnaires à disposition des collectivités territoriales et des établissements publics locaux.

Enfin, le Sénat est revenu sur un amendement que l’Assemblée nationale avait adopté à l’article 25 pour limiter la prise en charge du coût des autorisations spéciales d’absence par les centres de gestion au quart du montant versé en compensation des décharges d’activité de service. Cette restriction a été supprimée afin de favoriser la mutualisation de ces dépenses.

Le Sénat a modifié l’article 18 AB, introduit à l’Assemblée nationale, qui rend possible un déroulement de carrière pour les agents non titulaires bénéficiant d’un contrat à durée indéterminée. S’il a confirmé la progression régulière de leur rémunération, il a limité la possibilité de mise à disposition aux échanges entre une commune, l’EPCI dont elle est membre et les établissements publics rattachés à la commune ou à l’EPCI.

À l’article 22 bis, le Sénat a précisé que la détermination de ratios promus/promouvables pour l’avancement de grade ne s’appliquera pas au cadre d’emplois des agents de police municipale, en raison de la suppression du grade de chef de police.

Le Sénat a ajouté à l’article 31 une disposition prévoyant que les droits à congé accumulés par un agent titulaire pourront faire l’objet d’une compensation financière si cela est conforme à l’intérêt du service, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.

Le Sénat a également modifié l’article 32 quater en indiquant que l’intégration dans la fonction publique territoriale des agents titulaires d’un emploi spécifique de catégorie A depuis quinze ans est de droit lorsqu’ils en font la demande.

Enfin, en deuxième lecture, le Sénat a inséré des articles supplémentaires qui consacrent l’action sociale à destination des fonctionnaires territoriaux. Les nouveaux articles 46 et 47 prévoient ainsi que les collectivités territoriales et établissements publics locaux doivent définir les prestations d’action sociale bénéficiant à leurs agents. Ces dépenses d’action sociale feront désormais partie des dépenses obligatoires pour les collectivités territoriales. Votre rapporteur se félicite de cette initiative gouvernementale, qui permettra à tous les agents territoriaux de percevoir des prestations d’action sociale, sans pour autant imposer de montant minimum de dépenses, ce qui aurait pu causer des difficultés budgétaires

Le Sénat a sensiblement modifié les dispositions de l’article 40, relatif aux moyens de défense de l’ordonnateur qui n’est plus en fonctions au moment du contrôle de gestion effectué par la chambre régionale des comptes. Il a rétabli l’obligation pour la collectivité territoriale ou l’établissement public de prendre en charge les honoraires d’avocat de l’ordonnateur, en précisant cependant que cette prise en charge est plafonnée par décret. Il a en outre indiqué que l’instruction doit être menée avec l’ordonnateur qui était en fonctions au cours de l’exercice examiné.

L’article 42, relatif aux conditions de délivrance de l’agrément pour la formation d’élus locaux, a également été modifié. Le Sénat a supprimé la possibilité de mener une enquête administrative et de consulter les fichiers comprenant des données personnelles sur les personnes sollicitant l’agrément.

En deuxième lecture, le Sénat a inséré un nouvel article 48, qui reporte l’entrée en vigueur des nouvelles procédures d’attribution de permis de construire prévues par l’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005. Prévue initialement au 1^er juillet 2007, l’entrée en vigueur de cette ordonnance ne devrait intervenir qu’à compter du 1^er octobre 2007, pour laisser aux services délivrant les permis de construire plus de temps pour s’adapter à la nouvelle législation.

En deuxième lecture, le Sénat a supprimé l’article 28 bis A, qui prévoyait que les commissions administratives paritaires statuant en tant que conseil de discipline ne seraient plus présidées par un magistrat de l’ordre administratif mais par l’autorité territoriale.

En première lecture, votre rapporteur avait proposé cette modification afin de compenser la suppression d’une autre disposition (l’article 28 bis), qui avait été adoptée en première lecture au Sénat et qui prévoyait de modifier les conditions de majorité pour les délibérations des conseils de discipline. En deuxième lecture au Sénat, quatre amendements identiques, présentés respectivement par M. Alain Vasselle, M. Jean Boyer, Mme Josiane Mathon-Poinat et M. François Marc, ont proposé la suppression de l’article 28 bis A, malgré les arguments faisant valoir que la modification de la présidence des conseils de discipline répondrait « à une attente de nombreux employeurs territoriaux qui, au même titre que les autres employeurs publics, doivent prendre leurs responsabilités dans la gestion de leurs personnels et assumer de ce fait la présidence des conseils de discipline » ⁽¹⁾. Les auteurs de ces amendements ont notamment expliqué que le magistrat de l’ordre administratif serait plus compétent pour présider le conseil de discipline, et que les avis rendus par les conseils de discipline seraient moins contestés tant que la présidence de ces conseils est assurée par un magistrat.

Par ailleurs, le Sénat est revenu sur une modification adoptée par l’Assemblée à l’article 28, relatif aux sanctions disciplinaires. Sur proposition de votre rapporteur, l’Assemblée nationale avait supprimé l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois jours comme sanction du premier groupe, afin d’aligner l’échelle des sanctions sur celles applicables à la fonction publique de l’État et à la fonction publique hospitalière. Cette sanction a été rétablie.

Le Sénat a également supprimé, au cours de la deuxième lecture du projet de loi, l’article 29 ter, ayant pour objet de créer un titre emploi collectivité, pour faciliter l’emploi d’agents contractuels pour une courte durée par les plus petites collectivités.

Le Sénat a ainsi suivi l’avis de sa commission des Lois, qui a proposé de supprimer la disposition, en considération du fait que le dispositif proposé pourrait n’être « que très peu employé par les communes alors qu’il aura engendré un coût conséquent pour sa mise en place par les organismes de sécurité sociale » ⁽²⁾. La suppression ne correspond donc pas à une opposition à la simplification des démarches administratives des petites communes mais au contraire au souci d’éviter une simplification incomplète et au souhait d’une évaluation plus approfondie précédant l’adoption d’un tel dispositif.

*

* *

La Commission a examiné le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, modifié par le Sénat, au cours de sa séance du mardi 6 février 2007.

Après l’exposé du rapporteur, la Commission est passée à l’examen des articles du projet de loi restant en discussion.

EXAMEN DES ARTICLES

Chapitre II

Dispositions relatives aux institutions de la fonction publique territoriale

Article 8

(article 12-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)

Missions du Centre national de la fonction publique territoriale

Cet article définit les missions exercées par le CNFPT en matière de formation (I), ainsi que les missions de gestion qu’il conserve à l’égard des agents territoriaux de catégorie dite « A+ » (II).

Dans le premier paragraphe (I) de cet article, qui énumère les missions exercées par le CNFPT en matière de formation, le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a remplacé la référence au bilan professionnel par une référence au bilan de compétences, par coordination avec la dénomination choisie dans le chapitre premier du présent projet de loi.

Par ailleurs, le Sénat a modifié le champ de compétence du CNFPT en matière de gestion des agents territoriaux, défini au deuxième paragraphe (II) de cet article. Sur proposition de sa commission des Lois, il a souhaité limiter la compétence de gestion du CNFPT aux seuls ingénieurs territoriaux en chef, alors que le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture englobait les ingénieurs territoriaux de tout grade. Le choix de votre rapporteur était motivé par le souci de clarifier la répartition des compétences entre le CNFPT et les centres de gestion. À cet égard, il pouvait apparaître plus satisfaisant de confier au CNFPT la gestion de cadres d’emplois entiers, même si le cadre d’emplois des ingénieurs territoriaux ne relève pas entièrement de la catégorie dite « A+ ». Le Sénat a préféré réserver la compétence du CNFPT aux seuls agents relevant strictement de la catégorie « A+ », c’est-à-dire les administrateurs territoriaux, les conservateurs territoriaux des bibliothèques, les conservateurs territoriaux du patrimoine, ainsi que les ingénieurs territoriaux ayant le grade d’ingénieur en chef. Ainsi défini, le champ de compétence du CNFPT ne concerne plus que 2 700 agents environ, contre près de 11 000 dans le texte adopté par l’Assemblée nationale. La rédaction issue du Sénat permet donc un plus grand recentrage du CNFPT sur ses missions de formation.

Le Sénat a également ajouté, parmi les compétences du CNFPT en matière d’organisation de concours et d’examens professionnels, une référence aux examens professionnels permettant de bénéficier d’un avancement de grade, mentionnés au 2° de l’article 79 de la loi du 26 janvier 1984 précitée.

La Commission a adopté l’article 8 sans modification.

Article 15 quater

(article 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)

Compétences facultatives des centres de gestion

Cet article, qui a été entièrement réécrit par le Sénat à l’initiative de M. Hugues Portelli, énumère les compétences que les centres de gestion peuvent exercer de manière facultative, à la demande des collectivités territoriales intéressées.

Dans le texte adopté par l’Assemblée nationale, cet article ajoutait deux compétences supplémentaires aux centres de gestion : le contrôle du respect des règles d’hygiène et de sécurité dans les collectivités territoriales et la gestion administrative des comptes épargne-temps. Le texte adopté par le Sénat réécrit intégralement l’article 25 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, qui définit les missions facultatives des centres de gestion.

Tout d’abord, l’alinéa 2 de cet article reprend exactement l’actuel premier alinéa de l’article 25, qui prévoit une compétence générale des centres de gestion pour assurer « toute tâche administrative concernant les agents » à la demande des collectivités territoriales ou des établissements publics.

L’alinéa 3 de cet article clarifie les conditions dans lesquelles les centres de gestion peuvent mettre des agents publics à disposition des collectivités territoriales et des établissements publics, afin d’aider ceux qui rencontrent des difficultés de recrutement.

Dans l’état du droit, le deuxième alinéa de l’article 25 permet aux centres de gestion :

––  de recruter des agents pour les affecter à des missions temporaires ou remplacer des agents momentanément indisponibles. Cette rédaction est peu précise d’un point de vue juridique : le centre de gestion recrute-t-il des agents pour le compte des collectivités ou met-il ses agents à disposition des collectivités ?

––  de recruter des fonctionnaires au sein des services communs à plusieurs collectivités territoriales ou établissements publics. Cette possibilité de créer des services communs permettant de mutualiser des compétences particulières n’a cependant jamais été utilisée ;

––  de mettre des fonctionnaires à disposition de collectivités territoriales ou établissements publics. Ces fonctionnaires peuvent notamment exercer des fonctions à temps non complet auprès de plusieurs collectivités ou établissements. Cela permet à de petites collectivités de disposer de fonctionnaires disposant de compétences techniques particulières, par exemple en matière d’urbanisme, de gestion des archives ou de passation de marchés publics.

Le présent article supprime la possibilité de créer des services communs à plusieurs collectivités territoriales ou établissements publics, cette possibilité apparaissant peu utile.

Il précise que les agents effectuant des remplacements ou assurant des missions temporaires sont des agents du centre de gestion mis à disposition des collectivités territoriales. Ces agents pourront être des agents non titulaires, par exception à la règle selon laquelle les agents contractuels ne peuvent pas faire l’objet d’une mise à disposition ⁽³⁾. En effet, il est logique de pouvoir recourir à des agents non titulaires pour couvrir des besoins ponctuels, comme le permet l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 précitée. La possibilité pour le centre de gestion de mettre à disposition de tels agents permettra de mieux combler les vacances temporaires de postes.

Enfin, le présent article reprend la possibilité de mettre des fonctionnaires à disposition des collectivités territoriales pour les affecter à des missions permanentes. Il ne précise cependant pas que ces fonctionnaires peuvent occuper des emplois à temps non complet auprès de plusieurs collectivités et établissements. Votre rapporteur souhaite que cette possibilité soit maintenue afin que les petites collectivités puissent continuer à mutualiser des moyens en personnel. Une telle précision pourrait être adoptée par voie réglementaire.

L’alinéa 4 de cet article aménage les modalités de financement de ce service de remplacement. Dans l’état du droit, le dernier alinéa de l’article 25 prévoit que les dépenses afférentes à ces missions permanentes sont réparties entre les collectivités et établissements bénéficiaires par des conventions conclues entre le centre de gestion et chaque collectivité ou établissement. Désormais, il est indiqué que les dépenses liées à ces missions sont financées dans les conditions fixées au septième alinéa de l’article 22 de la même loi ⁽⁴⁾, c’est-à-dire soit par convention entre le centre de gestion et la collectivité, soit par une cotisation additionnelle à la cotisation obligatoire.

L’alinéa 6 du présent article reprend les dispositions de l’actuel troisième alinéa de l’article 25, qui permet aux agents à temps non complet mis à disposition de communes ou d’EPCI de petite taille d’exercer une activité privée complémentaire. Cette possibilité est cohérente avec les dispositions législatives en matière de cumul d’emplois publics et d’activités privées, qui permettent aux agents à temps non complet de cumuler leurs fonctions administratives et un emploi privé ⁽⁵⁾. Ainsi, dans l’état du droit, lorsqu’une commune de moins de 3 500 habitants ou un EPCI composé exclusivement de communes de moins de 3 500 habitants a besoin d’un emploi à temps non complet mais représentant plus d’un mi-temps, le centre de gestion peut recruter un agent à temps complet. Cet agent, avec son accord, peut alors accomplir le reste de sa durée de service auprès d’un employeur privé. Cette activité complémentaire doit toutefois remplir plusieurs conditions :

––  elle doit être compatible avec les règles déontologiques qui s’imposent aux agents. En particulier, la saisine préalable de la commission de déontologie est nécessaire ;

––  elle ne doit pas être exercée dans une entreprise dans laquelle l’agent ou les maires des communes concernées ont des intérêts, afin d’éviter tout conflit d’intérêts ;

––  l’employeur privé doit rembourser au centre de gestion la partie du salaire et des charges correspondant au temps passé à son service. Les modalités du remboursement figurent dans une convention conclue avec le centre de gestion.

Le texte adopté par le Sénat prévoit cette possibilité de pluriactivité pour les seuls agents à temps complet, et non pour les agents à temps non complet. Il s’agit clairement d’une erreur de rédaction, car ces dispositions n’auraient guère de sens pour des agents à temps complet.

Le Sénat a supprimé la compétence des centres de gestion en matière de contrôle du respect des règles d’hygiène et de sécurité, à la suite de l’adoption d’un sous-amendement présenté par M. Alain Vasselle, qui avait reçu un avis défavorable de la commission des Lois et du Gouvernement. L’alinéa 5 du présent article ne fait donc plus référence au « contrôle », mais au « conseil de la mise en œuvre des règles d’hygiène et de sécurité ».

Lors du débat en deuxième lecture devant le Sénat, M. Alain Vasselle a estimé que confier une compétence de contrôle aux centres de gestion risque d’engendrer des conflits entre ceux-ci et les collectivités territoriales, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, ayant en revanche considéré que ce risque ne se présente pas lorsqu’il s’agit d’un contrôle effectué à la demande des collectivités territoriales. M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a pour sa part rappelé que « les agents chargés d’assurer une fonction dans le domaine de l’hygiène et de la sécurité exercent, en fait, une mission de contrôle. Le système actuel fonctionnant bien, (on ne voit) pas pourquoi il faudrait particulièrement limiter les centres de gestion à une mission de conseil ».

Votre rapporteur souscrit à l’analyse du Gouvernement et de la commission des Lois du Sénat. Toutefois, la modification apportée au texte revêt une portée limitée, puisque ce rôle de conseil, tout comme le rôle de contrôle prévu auparavant, s’exerce par la mise à disposition d’agents chargés de la fonction d’inspection. Le changement de dénomination de cette mission ne devrait donc pas avoir de conséquences autres que stylistiques.

Dans le cadre de cette mission de conseil, les centres de gestion pourront mettre à disposition des communes de moins de 3 500 habitants ou des EPCI composés de communes de moins de 3 500 habitants des agents exerçant le reste du temps une activité privée, comme cela est prévu par l’alinéa 6. Cette précision apparaît totalement justifiée, car l’application des règles d’hygiène et de sécurité ne présente pas de différences fondamentales entre le secteur public et le secteur privé.

Les alinéas 7 et 8 de cet article définissent les missions que peuvent assumer les centres de gestion en matière d’action sociale, pour le compte des collectivités territoriales et des établissements publics qui en font la demande.

Ils reprennent tout d’abord, en actualisant la rédaction, les dispositions du quatrième alinéa de l’article 25 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, qui permettent aux centres de gestion d’assurer « la gestion d’œuvres et de services sociaux en faveur des agents, à quelque catégorie qu’ils appartiennent ». L’expression « action sociale » est substituée à celle d’« œuvres sociales ».

Ces alinéas permettent en outre aux centres de gestion de souscrire des contrats-cadres en matière de prestations sociales mutualisées et en matière de prestations de santé ou de prévoyance. Le dispositif retenu est semblable à celui prévu par l’article 15 quinquies du présent projet de loi, qui prévoit que les centres de gestion peuvent souscrire des contrats d’assurance couvrant les risques statutaires ⁽⁶⁾ pour le compte des collectivités qui le demandent. Compte tenu de la reconnaissance du caractère obligatoire de l’action sociale, ces nouvelles dispositions permettront aux employeurs publics locaux de participer au financement de la protection sociale en déléguant aux centres de gestion les procédures de passation des contrats nécessaires, qui comportent de nombreuses formalités. Une fois le contrat-cadre conclu par le centre de gestion, la collectivité est libre d’y adhérer ou non, par délibération de son assemblée. Les modalités de remboursement des sommes avancées par le centre de gestion sont fixées par convention avec ce dernier.

Enfin, le Sénat n’a pas modifié les dispositions relatives à la gestion des comptes épargne-temps, qui font l’objet de l’alinéa 9.

La Commission a adopté l’article 15 quater sans modification.

Chapitre III

Dispositions relatives à la gestion des agents territoriaux

Article 18 AB

(article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)

Évolution de la rémunération et mise à disposition des agents publics
titulaires d’un contrat à durée indéterminée

Cet article a été introduit par un amendement du Gouvernement adopté lors de la première lecture du projet de loi à l’Assemblée nationale. Il traduit un engagement pris par le Gouvernement dans le cadre du protocole d’accord relatif à l’amélioration des carrières dans la fonction publique, signé avec trois organisations syndicales le 25 janvier 2006, afin de prendre en compte la situation des agents non titulaires bénéficiant d’un contrat à durée indéterminée (CDI).

Diverses dispositions législatives prévoient, en effet, la possibilité pour les employeurs publics d’employer des agents non titulaires de droit public sous CDI, par dérogation au principe selon lequel les emplois permanents sont occupés par des fonctionnaires ⁽⁷⁾. Or, comme la majorité des emplois de non titulaires sont censés couvrir des besoins ponctuels et font l’objet d’un contrat à durée déterminée (CDD), ces agents ne peuvent pas bénéficier d’une carrière au sein de la sphère publique comme les fonctionnaires. Ainsi, dans un arrêt du 30 juin 1993 ⁽⁸⁾, le Conseil d’État a jugé illégale la délibération d’une commune qui organisait un déroulement de carrière pour ses agents non titulaires, avec plusieurs échelons affectés d’indices de rémunération différents.

Pour la même raison, les agents non titulaires ne bénéficient pas des mêmes possibilités de mobilité que les fonctionnaires. En particulier, ils ne peuvent pas être placés en mise à disposition. La mise à disposition est définie par l’article 61 de la loi du 26 janvier 1984 précitée comme la situation du fonctionnaire qui demeure dans son cadre d’emplois d’origine, continue à percevoir la rémunération correspondante mais effectue son service dans une autre administration. Cette procédure est la plus rapide à mettre en œuvre et la plus souple pour transférer des compétences spécifiques d’une administration à une autre.

Or, le nombre d’agents non titulaires sous CDI est appelé à augmenter dans les prochaines années en raison de l’application de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, qui a modifié l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 précitée afin d’éviter le renouvellement continu de CDD sur une très longue période. Cet article prévoit qu’un agent ne peut être employé sur CDD que pour une période maximale de six ans. À l’issue de ce délai, son contrat ne peut être reconduit que pour une durée indéterminée.

Pour tenir compte de ces nouvelles dispositions législatives, plusieurs mesures ont été prévues dans le protocole d’accord du 25 janvier 2006 afin d’éviter que les agents non titulaires ne connaissent aucune progression de leur carrière.

Le présent article dispose, en premier lieu, que les agents non titulaires peuvent voir leur rémunération évoluer, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. Lors de la discussion en première lecture devant l’Assemblée nationale, M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a indiqué que la collectivité territoriale ou l’établissement public employant l’agent devra réexaminer sa rémunération au moins tous les trois ans. Toutefois, le montant de l’augmentation de la rémunération reste librement fixé par l’employeur, conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales.

En second lieu, le présent article autorise la mise à disposition d’agents non titulaires de droit public bénéficiant d’un CDI. Le texte adopté par l’Assemblée nationale permettait leur mise à disposition d’autres administrations dans les conditions du droit commun. Le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, a sensiblement restreint cette possibilité. Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, s’est en effet « interrogée sur la justification du dispositif proposé par le projet de loi, tendant à autoriser la mise à disposition de ces agents non titulaires, alors même qu’ils sont supposés avoir été recrutés par l’autorité territoriale pour occuper un emploi précis non pourvu par un fonctionnaire » ⁽⁹⁾.

D’une part, la mise à disposition a été réservée à l’exercice de fonctions « de même nature » que celles exercées auparavant, alors que les fonctionnaires ne sont soumis qu’à une condition de « même niveau hiérarchique ».

D’autre part, le texte du Sénat prévoit un nombre limité de cas de mise à disposition d’agents non titulaires sous CDI :

––  la mise à disposition d’agents d’une collectivité territoriale auprès d’un établissement public qui lui est rattaché, ou inversement ;

––  la mise à disposition d’agents d’une commune vers un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont elle est membre, ou inversement ;

––  la mise à disposition d’agents d’une commune vers un établissement public rattaché à l’EPCI dont elle est membre ;

––  la mise à disposition d’agents d’un EPCI vers un établissement public rattaché à l’une des communes membres de l’EPCI.

Ainsi cantonnée, la mise à disposition d’agents non titulaires devrait surtout avoir lieu en cas de mise à disposition d’un service ou d’une partie de service entre une collectivité territoriale et un établissement public qui lui est rattaché ou un EPCI.

La Commission a examiné un amendement de suppression de cet article présenté par M. Bernard Derosier, qui a fait valoir que le groupe socialiste était hostile à la création d’une fonction publique territoriale bis par l’intermédiaire de l’instauration d’un contrat à durée indéterminée.

Après avoir souligné que cet article était loin de créer un quasi-statut et que le Sénat en avait réduit le champ d’application, le rapporteur s’est opposé à cet amendement en indiquant que les dispositions en cause prévoient que les agents sous contrat à durée indéterminée peuvent voir leur rémunération évoluer, ce qui répond aux aspirations des intéressés et confirme un engagement du ministre. Il a ajouté que si l’article 18 AB permet la mise à disposition des agents sous contrat à durée indéterminée, cette possibilité reste limitée à des cas très précis, afin de faciliter des échanges entre les communes et les EPCI dont elles sont membres. Tous les fonctionnaires des services communaux mis à la disposition d’un EPCI étant placés dans cette position de manière individuelle, il est logique de prévoir une possibilité similaire pour des agents sous contrat à durée indéterminée travaillant dans des services ainsi mis à disposition.

M. Jean-Pierre Dufau a souligné que le rapporteur avait fort justement remarqué que le Sénat avait réduit la portée de cet article et il a appelé la Commission à aller au delà en adoptant l’amendement de suppression.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite adopté l’article 18 AB sans modification.

Après l’article 18

La Commission a été saisie d’un amendement présenté par Mme Arlette Grosskost, visant à permettre aux communes et aux EPCI de créer des commissions administratives paritaires communes.

Le rapporteur s’est opposé à l’adoption de cet amendement en rappelant qu’il rétablissait une disposition supprimée à la fois par l’Assemblée nationale et par le Sénat.

La Commission a rejeté cet amendement.

Article 22 bis

(article 49 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)

Fixation des quotas d’avancement de grade
par les employeurs publics locaux

Cet article, présenté en première lecture à l’Assemblée nationale par la voie d’un amendement gouvernemental, a pour objet de permettre à l’assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même les quotas d’avancement de grade pour les fonctionnaires de la collectivité.

En l’état actuel du droit, l’avancement de grade dans les différents cadres d’emplois de la fonction publique territoriale est déterminé par des quotas d’avancement de grade, fixés par la voie de décrets en Conseil d’État. Ces quotas d’avancement, qui se fondent sur la pyramide des effectifs de chacun des cadres d’emplois à l’échelle nationale, assurent une égalité dans la promotion quel que soit l’employeur.

Ce système, qui offre l’avantage d’une égalité de traitement absolue entre les agents d’un même cadre d’emplois, ne permet pas de prendre en compte les particularités de la situation locale de l’emploi dans la fonction publique territoriale. Il est donc à la source de blocages dans le déroulement de carrière des agents territoriaux. Si le quota d’avancement de grade est peu élevé dans un cadre d’emplois donné, il peut par exemple empêcher toute promotion interne dans certaines collectivités, faute d’un nombre suffisant de personnes employées dans le même cadre d’emplois.

Un rapport sur les seuils et quotas d’avancement de juillet 2004 signalait déjà le souhait des élus locaux que les quotas d’avancement de grade soient supprimés pour les agents de catégorie C et assouplis pour les agents de catégorie A et B ⁽¹⁰⁾.

Afin de répondre à ce souhait d’assouplissement des mécanismes d’avancement de grade dans la fonction publique territoriale, un décret du 30 décembre 2004 avait prévu une expérimentation, pour une période de cinq ans, d’un ratio promus/promouvables pour la promotion de grade dans le cadre des rédacteurs territoriaux.

La disposition proposée par le présent article s’inscrit dans le prolongement de cette expérimentation, en permettant à chaque collectivité de fixer un ratio de promotion de grade spécifique. Ce ratio de promotion sera un ratio promus/promouvables dans la mesure où il devra être déterminé « par application d’un taux de promotion à l’effectif des fonctionnaires [de la collectivité] remplissant les conditions pour cet avancement de grade ».

Les collectivités disposeront par conséquent d’une plus grande souplesse dans la gestion de leur personnel.

Afin que la fixation de ces ratios soit l’objet d’une véritable concertation, le présent article prévoit que l’avis du comité technique paritaire doit être recueilli avant que l’assemblée délibérante de la collectivité ne fixe le taux de promotion interne.

En deuxième lecture, le Sénat a adopté un amendement présenté par M. Hugues Portelli qui a pour objet d’exclure le cadre d’emplois des agents de police municipale de ce nouveau système de ratio d’avancement de grade déterminé localement.

Un protocole d’accord relatif à la professionnalisation des polices municipales, signé le 25 avril 2006 par le ministre délégué aux collectivités territoriales, M. Brice Hortefeux, a en effet prévu, outre la création d’un cadre d’emplois de catégorie A et la réduction de cinq à trois du nombre de grades dans le cadre d’emplois des agents de police municipale, la suppression des quotas d’avancement de grade dans ce cadre d’emplois de catégorie C. Ce protocole d’accord a ensuite trouvé sa traduction réglementaire ⁽¹¹⁾. Il aurait de ce fait été peu satisfaisant que des ratios d’avancement de grade déterminés localement soient imposés aux agents du cadre d’emplois des agents de police municipale quelques mois après avoir supprimé les quotas d’avancement. Ainsi, pour le cadre d’emplois des agents de police municipale, la promotion s’effectuera en fonction de l’ancienneté et de l’ouverture d’emplois budgétaires par les collectivités.

Sous la réserve de cette précision, l’article 22 bis a été adopté dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 24

(article 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
et article 36 de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982)

Abaissement des seuils de création des emplois fonctionnels.
Création d’emplois fonctionnels dans les mairies d’arrondissement

L’article 24 du projet de loi a pour objet d’abaisser le seuil démographique permettant la création de certains emplois fonctionnels :

––  de 3 500 à 2 000 habitants pour la création d’un poste de directeur général des services et de directeur général adjoint des services des communes ;

––  de 20 000 à 10 000 habitants pour la création d’un poste de directeur général des services techniques ou de directeur des services techniques des communes ;

––  de 20 000 à 10 000 habitants pour la création d’un poste de directeur général et de directeur général adjoint des EPCI à fiscalité propre ;

––  de 80 000 à 10 000 habitants pour la création d’un poste de directeur général des services techniques des EPCI à fiscalité propre.

Le Sénat puis l’Assemblée nationale ont adopté sans les modifier ces abaissements de seuil, mais ont en revanche souhaité supprimer la possibilité de créer un poste de directeur général des services techniques départementaux ou régionaux.

Par ailleurs, le Sénat avait adopté en première lecture quatre amendements identiques, présentés respectivement par des membres du groupe UMP, les membres du groupe Union centriste-UDF, ceux du groupe socialiste et ceux du groupe communiste, afin de permettre la création des emplois fonctionnels de directeur général des services et de directeur général adjoint des services dans les mairies d’arrondissement.

L’Assemblée nationale avait approuvé la création de ces emplois fonctionnels, tout en introduisant la disposition dans l’article 36 de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l’organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale. Cette insertion dans la loi pertinente avait permis de préciser que le directeur général des services et les directeurs généraux adjoints des services des mairies d’arrondissement seront nommés par le maire de la commune sur proposition du maire de l’arrondissement, et qu’il pourra être mis fin à leurs fonctions dans les mêmes conditions.

En deuxième lecture au Sénat, M. Jean-Claude Gaudin a présenté un amendement ayant pour objet de préciser que la création de ces nouveaux emplois fonctionnels ne remet pas en cause la répartition actuelle des compétences entre les mairies d’arrondissement et la mairie centrale, telle qu’elle est prévue par les articles L. 2511-1 à L. 2513-6 du code général des collectivités territoriales.

Sous la réserve de cette précision, l’article 24 a été adopté dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat.

La Commission a été saisie de deux amendements présentés par M. Bernard Derosier ayant pour objet de permettre le recrutement direct par les collectivités départementales des directeurs fonctionnels des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), pour le premier, et des directeurs de centres communaux (CCAS) ou intercommunaux d’action sociale (CIAS), pour le second.

Rappelant que ces questions avaient déjà été débattues à l’occasion de la première lecture du texte, le rapporteur a invité la Commission à réitérer sa position d’alors en rejetant ces amendements.

La Commission a rejeté ces deux amendements.

Puis, elle a adopté l’article 24 sans modification.

Après l’article 24

La Commission a rejeté, par cohérence avec ses précédentes décisions, un amendement de coordination présenté par M. Bernard Derosier, visant à modifier les règles de nomination aux emplois de direction des SDIS.

Article 25

(article 59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)

Octroi d’autorisations spéciales d’absence pour l’exercice du droit syndical

Le Sénat a adopté sans modification les 1°, 2° et 3° du présent article, qui prévoient des coordinations et ajoutent, parmi les commissions dont les membres peuvent obtenir des autorisations spéciales d’absence, celles qui sont prévues par la loi du 12 juillet 1984 (c’est-à-dire le CNFPT et ses délégations).

Le 4° prévoit pour sa part que les centres de gestion devront assurer la prise en charge financière des autorisations spéciales d’absence pour les collectivités territoriales et établissements publics affiliés à un centre de gestion qui emploient moins de cinquante agents.

À l’heure actuelle, l’article 100 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit le remboursement par le centre de gestion des charges salariales afférentes aux décharges d’activité de service de ces collectivités. Le 4° permet ainsi d’établir un mode de prise en charge financière des autorisations spéciales d’absence identique au mode de prise en charge financière des décharges d’activité.

Les seules autorisations spéciales qui feront l’objet d’un contingent global seront les autorisations relatives à la participation aux congrès ou aux réunions statutaires d’organismes directeurs des organisations syndicales d’un autre niveau que les congrès des syndicats nationaux, des fédérations et des confédérations de syndicats.

La question du coût supplémentaire que représentera cette prise en charge pour les centres de gestion avait été évoquée au Sénat puis à l’Assemblée nationale, lors de l’examen en première lecture. Dans cette perspective, M. Jacques-Alain Bénisti avait présenté à l’Assemblée nationale un amendement ayant pour objet de limiter la prise en charge du coût des autorisations spéciales d’absence par les centres de gestion au quart du montant versé en compensation des décharges d’activité de service. Cet amendement avait été adopté malgré l’avis défavorable de votre Commission, le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse de l’Assemblée nationale.

La commission des Lois du Sénat n’a pas souhaité que la mutualisation du coût des autorisations spéciales d’absence soit ainsi limitée, considérant que cette limitation « restreint trop fortement l’intérêt de cette mutualisation et qu’il n’est pas justifié qu’une collectivité territoriale ou un établissement public assume seul le coût des autorisations spéciales d’absence pourtant délivrées pour le compte de l’ensemble des collectivités territoriales et établissements publics affiliés et de moins de cinquante agents » ⁽¹²⁾. Suivant l’avis de sa commission des Lois, le Sénat a donc supprimé en deuxième lecture cette limitation, ce qui permettra d’assurer une prise en charge du coût des autorisations spéciales d’absence aussi complète que la prise en charge actuelle du coût des décharges d’activité de service.

Dans la mesure où le ministre délégué aux collectivités territoriales s’est engagé à prendre en compte, dans le cadre d’un protocole financier, les éventuelles charges supplémentaires que pourrait occasionner cette prise en charge intégrale du coût des autorisations spéciales d’absence par les centres de gestion, la suppression de l’amendement adopté à l’Assemblée nationale ne pose pas de problème.

La Commission a adopté l’article 25 sans modification.

Article 28

(article 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)

Extension des cas de sanctions ne conduisant pas à la révocation du sursis assorti à une exclusion temporaire de fonctions

Les sanctions disciplinaires de la fonction publique territoriale sont réparties en quatre groupes de sanction. Le premier groupe de sanctions comprend l’avertissement, le blâme et l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours. Les sanctions du premier groupe sont les seules à pouvoir être prononcées sans consultation préalable du conseil de discipline, en vertu de l’article 19 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983.

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait de supprimer la possibilité qu’une exclusion temporaire de fonctions du premier groupe puisse avoir pour effet de révoquer un sursis à exclusion temporaire de fonctions préalablement obtenu.

Sur proposition de votre Commission, l’Assemblée nationale avait complété en première lecture cet article, afin de :

––  supprimer l’exclusion temporaire de fonctions du premier groupe ;

––  porter la durée maximale de l’exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe de six mois à deux ans.

Ces deux compléments apportés à l’échelle des sanctions disciplinaires dans la fonction publique territoriale avaient pour objet d’aligner cette échelle des sanctions sur celles de la fonction publique de l’État et de la fonction publique hospitalière.

En deuxième lecture au Sénat, M. Yves Détraigne a présenté un amendement proposant de rétablir l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours parmi les sanctions du premier groupe. M. Yves Détraigne a expliqué que la suppression d’une exclusion temporaire de fonctions du premier groupe, dans la mesure où elle ne laisserait subsister comme sanctions du premier groupe que l’avertissement et le blâme, ferait perdre au premier groupe de sanctions toute efficacité. Avec un avis favorable du Gouvernement ainsi que de la Commission, le Sénat a adopté cet amendement.

Il convient toutefois de rappeler que l’Assemblée nationale avait considéré que, dans la mesure où l’exclusion temporaire est privative de rémunération, la gravité de la sanction justifierait un classement en tant que sanction du deuxième groupe et par voie de conséquence l’intervention du conseil de discipline. Dans le même temps, il est vrai que l’intervention du conseil de discipline rendrait plus difficile et plus tardif le recours à une exclusion temporaire de fonctions de très courte durée, alors que l’efficacité d’une sanction peut dépendre de la rapidité avec laquelle elle est appliquée.

Par ailleurs, votre rapporteur se félicite que la disposition qui porte de six mois à deux ans la durée maximale de l’exclusion temporaire de fonctions ait été confirmée par le Sénat, car cette disposition permettra aux autorités territoriales d’adopter, si elles le souhaitent et quand cela s’impose, une sanction plus rigoureuse que l’exclusion temporaire de fonctions pour six mois mais moins rigoureuse que la mise à la retraite d’office ou la révocation.

La Commission a adopté l’article 28 sans modification.

Après l’article 28

La Commission a rejeté un amendement de M. Bernard Derosier, visant à remplacer le magistrat de l’ordre administratif présidant les conseils de discipline et les conseils de discipline de recours de la fonction publique territoriale par un élu local.

Article 29 ter

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Gérard Menuel, tendant à rétablir l’article 29 ter, qui créait un titre emploi collectivité permettant aux très petites communes de recruter des contractuels avec des formalités réduites pour couvrir des besoins occasionnels ou saisonniers et que le Sénat avait supprimé.

Le rapporteur a indiqué que le Sénat avait supprimé cet article pour plusieurs raisons. En premier lieu, la création d’un nouveau régime d’embauche et de gestion peut être une source de complexité car tous les agents non titulaires ne seront ainsi pas soumis aux mêmes règles. En deuxième lieu, ce régime ne concerne que les communes de moins de 1 000 habitants, pour lesquelles les centres de gestion prennent en charge les remplacements d’agents indisponibles. En troisième et dernier lieu, un tel dispositif est coûteux alors qu’il ne concerne que des emplois occasionnels ou saisonniers des petites communes. Pour toutes ces raisons, le rapporteur a jugé préférable de s’abstenir de créer un nouveau régime pour les agents non titulaires tant que les conséquences pratiques de cette mesure n’auront été ni étudiées, ni évaluées.

Au bénéfice de ces précisions, M. Gérard Menuel a retiré son amendement.

Chapitre V

Dispositions diverses

Article 31

(articles 7-1, 28, 80, 97, 97 bis, 119 et 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)

Compensation financière des droits à congé. Coordinations apportées
à certaines dispositions de la loi du 26 janvier 1984

Le présent article prévoit un certain nombre de coordinations avec des articles de la loi du 26 janvier 1984.

En outre, en deuxième lecture, le Sénat a adopté, avec l’avis favorable de sa commission des Lois et du Gouvernement, un amendement de M. Hugues Portelli visant à permettre aux fonctionnaires territoriaux ayant accumulé des droits à congés de pouvoir bénéficier d’une compensation financière s’ils n’utilisent pas ces droits à congés dans un laps de temps déterminé. Cette disposition est insérée dans l’article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984.

La disposition proposée par M. Hugues Portelli prévoit qu’un décret en Conseil d’État fixera les conditions dans lesquelles la compensation financière des droits à congé pourra être proposée à un agent titulaire. Il est en outre ajouté que la compensation financière interviendra « lorsque l’autorité territoriale considère cette modalité conforme à l’intérêt du service ». Par conséquent, la compensation financière pour des droits à congé non utilisés ne sera pas un droit pour le fonctionnaire territorial, mais une simple possibilité, mise en œuvre à l’initiative de son employeur. Cette restriction permettra de garantir que la monétisation des droits à congés s’effectuera dans l’intérêt des deux parties, l’employeur local et le fonctionnaire territorial.

Le décret en Conseil d’État devra préciser le temps qui devra s’être écoulé entre l’acquisition des droits à congés et la liquidation financière de ces droits à congés. Afin d’éviter une gestion à court terme, il serait sans doute préférable de prévoir un laps de temps suffisamment long, de l’ordre du semestre, voire de l’année.

La capitalisation des congés ne débutera que pour les congés acquis à compter de six mois après la publication de la présente loi. Cette entrée en vigueur différée se justifie par le temps nécessaire pour l’adoption du décret en Conseil d’État.

L’amendement qui a été adopté par le Sénat, s’il est sans doute problématique au regard du contrôle de la recevabilité financière qui devrait être instauré au moment du dépôt des amendements ⁽¹³⁾, permettra de mettre en œuvre un dispositif similaire au compte épargne-temps dans la fonction publique territoriale. Il apportera ainsi une souplesse de gestion supplémentaire pour les collectivités territoriales qui le souhaiteront.

Le 1° du présent article corrige une erreur de référence dans le premier alinéa de l’article 28 de la loi du 26 janvier 1984. Le Sénat a adopté un amendement de la commission des Lois permettant de la même manière de corriger une autre erreur de référence dans le second alinéa de l’article 28 de la loi du 26 janvier 1984.

Par coordination avec les modifications apportées aux dispositions relatives au maintien de la compétence du CNFPT pour les seuls personnels de catégorie dite « A+ » ⁽¹⁴⁾, le Sénat a également modifié le 3° du présent article. Ainsi, les références aux agents relevant des cadres d’emplois mentionnés à l’article 45 de la loi du 26 janvier 1984 précitée sont complétées par une référence aux agents relevant du cadre d’emplois des ingénieurs territoriaux et du grade d’ingénieur en chef.

Enfin, le Sénat, sur proposition de M. Alain Vasselle, a rétabli un 4° afin de préciser que le CNFPT ou le centre de gestion qui prend en charge un fonctionnaire demandant sa réintégration après un détachement ou une disponibilité perçoit une contribution de l’employeur. Dans l’état du droit, l’article 97 bis ne prévoit cette contribution que lorsque l’emploi de l’agent a été supprimé. Il est donc impossible au CNFPT ou aux centres de gestion de demander le versement d’une contribution de l’employeur pour la prise en charge d’agents ayant demandé leur réintégration après un détachement ou une période de disponibilité de droit pour raisons familiales. Le 4° de cet article met fin à cette incohérence.

La Commission a adopté l’article 31 sans modification.

Article 32 quater

Intégration dans la fonction publique territoriale des agents
titulaires d’un emploi spécifique de catégorie A

Le présent article additionnel, avait été introduit en première lecture au Sénat, sur proposition de Mmes Colette Mélot et Joëlle Garriaud-Maylam ainsi que de M. Hugues Portelli. Il a pour objet de permettre l’intégration dans les filières de la fonction publique territoriale des titulaires d’un emploi spécifique de catégorie A depuis quinze années qui possèdent un diplôme du niveau de la licence.

En deuxième lecture au Sénat, M. Alain Vasselle a présenté un amendement, afin de préciser que les titulaires d’emplois spécifiques de catégorie A seront intégrés à leur demande, son auteur ayant expliqué que l’intégration pourrait dans certains cas « s’avérer défavorable en termes de carrière et de droits à la retraite ». L’amendement a été adopté avec l’avis favorable du Gouvernement ainsi que de la commission des Lois.

Si l’on peut regretter sur le plan rédactionnel la forme particulière de cet amendement (« sont automatiquement, à leur demande, intégrés »), l’article est sur le fond ainsi amélioré, puisqu’il laissera aux titulaires d’emplois spécifiques toute latitude pour obtenir l’intégration s’ils la demandent ou au contraire pour demeurer dans leur emploi spécifique.

La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Dufau, visant à abaisser à dix ans le nombre d’années de carrière exigées pour l’intégration dans l’une des filières de la fonction publique territoriale des titulaires d’un emploi spécifique de catégorie A possédant un diplôme de niveau licence.

Le rapporteur a fait valoir que les emplois spécifiques correspondaient à des recrutements directs par les collectivités territoriales avant la création des cadres d’emplois de la fonction publique territoriale, il y a plus de quinze ans désormais. Il a estimé que le fait d’exiger une durée de services de plus de quinze ans ne devrait pas avoir pour conséquence de priver les titulaires d’emplois spécifiques de la possibilité d’intégrer les cadres d’emplois de la fonction publique territoriale.

M. Jean-Pierre Dufau s’est déclaré non convaincu par cette argumentation, considérant que certains détenteurs d’emplois spécifiques pouvaient être dans cette situation depuis moins de quinze ans, quand bien même les cadres d’emplois avaient été créés auparavant et que la rédaction du Sénat conduisait à différer leur intégration dans la fonction publique.

Le rapporteur a estimé que de tels cas de figure devaient sans doute être marginaux.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite adopté l’article 32 quater sans modification.

Article 35 bis

(article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales)

Compétence de la collectivité territoriale de Corse sur les personnels
techniciens, ouvriers et de service des établissements scolaires

Cet article a été inséré par le Sénat, en première lecture, à l’initiative du Gouvernement, afin de préciser que la collectivité territoriale de Corse exerce les mêmes compétences que les régions en matière d’accueil, de restauration et d’hébergement dans les collèges et les lycées.

Il convenait, en effet, de réparer une omission de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales qui avait transféré ces missions aux régions sans compléter l’article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales, spécifique à la collectivité territoriale de Corse. L’article 35 bis aligne la rédaction de cette disposition du CGCT sur celle des articles 82 et 104 à 111 de la loi du 13 août 2004 précitée, qui prévoient respectivement le transfert des compétences et le transfert des agents techniciens, ouvriers et de service (TOS).

Lors de l’examen en deuxième lecture, le Sénat a adopté un amendement de précision rédactionnelle présenté par sa commission des Lois.

La Commission a adopté l’article 35 bis sans modification.

Article 40

(articles L. 241-12 et L. 241-6 du code des juridictions financières)

Moyens de défense de l’ordonnateur qui n’est plus en fonctions lors de l’examen de l’exercice par la chambre régionale des comptes

Cet article a été introduit par le Sénat, en première lecture, sur proposition de M. Josselin de Rohan, et concerne les moyens de défense de l’ordonnateur qui n’est plus en fonctions lorsque la chambre régionale des comptes examine un exercice budgétaire passé.

Dans sa rédaction initiale, cet amendement disposait, d’une part, que les honoraires de l’avocat étaient à la charge de la collectivité territoriale et, d’autre part, que l’ancien ordonnateur pouvait se faire assister ou représenter par une personne de son choix compétente en la matière.

L’Assemblée nationale a confirmé cette dernière possibilité. En revanche, à l’initiative de votre rapporteur, elle a supprimé la prise en charge des frais d’avocat par la collectivité territoriale. Il est vrai que, lorsque l’ordonnateur est encore en fonctions, ses frais d’avocat sont souvent pris en charge par la collectivité, ce qui lui permet de mieux se défendre qu’un ordonnateur qui n’est plus en fonctions. Toutefois, la fixation d’une telle obligation était susceptible d’engendrer des frais importants, notamment dans les petites communes, alors même que le contrôle de gestion aboutit à la publication d’une lettre d’observations et non à une quelconque sanction.

Les dispositions de cet a