N^° 3613

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

AVIS

FAIT

Député.

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SOMMAIRE

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Pages

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi organise la mise en place de la télévision numérique de terre (TNT) et les premiers éléments d’une télévision du futur, caractérisée par la haute définition et la mobilité.

L'expression « télévision numérique de terre » désigne une technologie qui permet de diffuser un signal numérisé par voie hertzienne. La révolution introduite par la TNT est que, outre les qualités d'image et de son reconnues au numérique, elle permet la multiplication du nombre de chaînes de télévision émises par voie hertzienne terrestre. Alors qu'en mode analogique six chaînes au plus peuvent être diffusées (ce sont les six chaînes nationales, qui ne sont du reste pas reçues partout), un canal qui transportait jusqu'à aujourd'hui une chaîne analogique peut en véhiculer cinq ou six en mode numérique, et plus encore dans l’avenir. La TNT permet ainsi dès aujourd’hui de recevoir dix-huit chaînes de télévision gratuites et onze chaînes payantes, c'est-à-dire accessibles par abonnement. Le nombre de chaînes gratuites n’est du reste pas contraint par la technique mais par les équilibres économiques : les études commandées par le CSA en vue du lancement de la TNT ont montré que le marché publicitaire permettrait difficilement d'assurer la vie de plus de vingt chaînes gratuites sans créer d’importants déséquilibres.

Le deuxième atout de la TNT, c’est que pour y accéder, le téléspectateur n’a pas à modifier ses habitudes ni ses équipements. La TNT passe par l’antenne de toit. Pour la recevoir, il suffit d'acheter ou de louer un adaptateur numérique et de le relier à son téléviseur. C'est d'une très grande simplicité.

Le déploiement de la TNT est donc d’un intérêt majeur pour la société. Le public qui reçoit la télévision par voie hertzienne représente en effet entre les deux tiers et les trois quarts des téléspectateurs.

Devraient aussi s'ajouter aux actuelles chaînes de la TNT les chaînes locales, qui aujourd’hui sont encore diffusées par le réseau de diffusion analogique.

Par ailleurs, la TNT offre aussi des capacités qui l’éloignent de la télévision traditionnelle, dont celle de pouvoir transporter des informations numériques de natures diverses : images et sons mais aussi textes et données. Cela ouvre à la télévision numérique hertzienne les mêmes perspectives de services interactifs que ceux qui sont actuellement présents sur le câble et sur le satellite.

C’est la loi n° 2000-719 du 1^er août 2000 qui a introduit dans la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication les dispositions juridiques nécessaires au déploiement de la télévision numérique de terre. Cette loi a confié au CSA la mission de répartir les autorisations d'usage de la ressource radioélectrique entre les éditeurs, publics ou privés, de la TNT.

Le mode de déploiement retenu a été celui d’un déploiement parallèle au maintien de la télévision analogique. Compte tenu du poids en France de la diffusion hertzienne par rapport aux autres modes de diffusion (câble, ADSL), il était inenvisageable de procéder par basculement brutal. L’idée a donc été d’offrir les chaînes de la TNT en parallèle à la télévision analogique, et de laisser les Français soit s’équiper progressivement en adaptateurs, soit bénéficier d’un adaptateur intégré lors du renouvellement de leur téléviseur. Après quelques années de cohabitation du numérique et de l’analogique, l’extinction progressive de l’analogique pourra être organisée.

Sur le plan pratique, cette extinction de la diffusion analogique est tout à fait souhaitable. Les fréquences hertziennes sont un bien rare ; c’est encore plus le cas des fréquences de bonnes qualité, qui portent loin et solidement le son et l’image ; tel est le cas des fréquences utilisées par la télévision. Dans la mesure où, en mode numérique, on fait passer six fois plus de contenu qu’en mode analogique, et qu’avec les nouvelles technologies de numérisation (norme dite MPEG4), on en fait passer douze fois plus, l’extinction des six canaux analogiques nationaux donnera donc place dans un premier temps, pour la diffusion de trente-six chaînes, et plus encore avec les nouvelles normes. Il s’agit donc bien d’organiser une véritable « révolution numérique ».

I.— LES ORIENTATIONS DU PROJET DE LOI

L’extinction du mode de diffusion analogique de la télévision, et le retrait des autorisations d’émission qui en découlent, impliquent le recours à la loi. Tel a été l’avis du Conseil d’État, formulé le 23 mai 2006.

Le projet de loi relatif à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, adopté en première lecture par le Sénat le 22 novembre dernier, et examiné en urgence, doit ainsi permettre de parachever le chantier de la télévision numérique terrestre (TNT) engagé depuis la loi du 1^er août 2000. Il crée le cadre juridique pour assurer le basculement complet de l’analogique vers le numérique.

Il se subdivise en deux titres correspondant chacun à une étape de l'avancée vers la télévision du futur : le premier titre décrit le dispositif devant permettre la généralisation de la télévision numérique terrestre grâce à l'extinction progressive d'ici le 30 novembre 2011 de la télévision analogique ; le second titre définit les conditions juridiques pour la mise en place d'une offre d’une part de télévision à haute définition, d’autre part de télévision mobile personnelle.

Depuis octobre 2006, la TNT est accessible à 65 % de la population. Le taux de couverture devrait passer à 70 % en mars 2007 et à 85 % à la fin 2007. Près de 6,8 millions de Français se sont déjà équipés d’un terminal de réception, ce qui correspond à un taux estimé d’équipement, à ce jour, de 19 % des foyers français.

Le basculement vers la TNT permet à la France d’être en phase avec ses partenaires européens : en décembre 2005, les gouvernements des vingt-cinq États membres de l'Union européenne ont arrêté l'année 2012 comme date cible pour l'extinction de la diffusion analogique. De même, l'Union internationale des télécommunications a fixé au 17 juin 2015 la fin de la période de transition vers le numérique. Le basculement complet de l’analogique au numérique est d’ailleurs déjà effectif en Finlande et pour partie en Allemagne. Il aura lieu en 2011 en Espagne et en 2012 au Royaume-Uni et en Italie.

Le projet de loi organise d’abord la couverture totale, à 100 % de la population. Celle-ci est un objectif incontournable. En effet, il n’est pas question, cela figure dans le projet de loi, que des téléspectateurs cessent de pouvoir recevoir la télévision gratuitement. Or, si certaines chaînes comme Canal + ou M6 ne couvrent aujourd’hui que 85 % de la population
– 115 émetteurs suffisent – la couverture de TF1 ou de France 2 est de plus de 99 %, avec plus de 3 500 émetteurs. C’est donc bien à ce taux de couverture qu’il faut parvenir.

Pour cela, le projet de loi organise un double dispositif. D’une part il y aura pour les chaînes de la TNT une obligation de diffusion hertzienne de 85 % de la population (obligation portée par le Sénat à 95 % pour les chaînes en clair). Il s’agit d’assurer une part massive de la diffusion par la voie hertzienne : en effet, on l’a vu, la réception par les téléspectateurs est alors très facile ; il suffit d’acheter un adaptateur et de le brancher sur son poste.

On peut aujourd’hui être optimiste sur la réalisation des objectifs de couverture terrestre. En effet, la difficulté principale concernait la phase du déploiement, qui fait passer le taux d’équipement de 70 % à 85 % : elle concerne les zones frontalières. Le rapport d’information (n° 3531) de notre collègue Émile Blessig, effectué au nom de la Délégation à l’aménagement du territoire, qu’il préside (Téléphone mobile, Internet, TNT dans les territoires : 2002-2007, de la fracture numérique à la convergence des réseaux) expose en détail cette problématique spécifique. Des accords récemment conclus avec nos voisins du Nord permettent aujourd’hui de planifier cette phase dans des conditions désormais plus assurées.

Ensuite, le projet de loi organise une diffusion gratuite des chaînes de la TNT par un satellite. Les personnes qui ne recevront pas la TNT par la voie hertzienne pourront, en équipant leur habitation d’une parabole, avoir accès gratuitement aux chaînes de la TNT.

Il faut souligner qu’aujourd’hui 10 % des Français environ sont équipés d’une parabole. Ce sont autant de téléspectateurs qui n’auront donc pas besoin d’en acheter ; ils recevront très simplement la TNT. Ils la recevront aussi rapidement : le projet de loi prévoit que le satellite devra émettre trois mois après l’entrée en vigueur de la loi.

Le rapporteur ainsi que le Président de la Commission des affaires économiques ont été très attentifs, s’agissant du satellite, à ce qu’il diffuse sur l’ensemble du territoire la totalité des décrochages régionaux de France 3 ; ils constituent en effet des instruments de lien importants.

Le deuxième objectif planifié par le projet de loi est le basculement vers le numérique, c’est-à-dire l’extinction de la diffusion analogique.

Le projet de loi confie au CSA, en fonction d’orientations fixées par le Premier ministre, la réalisation de cet objectif. Pour cela, il le dote des pouvoirs nécessaires pour prononcer des extinctions d’autorisations de fréquences.

Le basculement débutera le 31 mars 2008, selon un schéma national approuvé par arrêté du Premier ministre après consultation publique organisée par le CSA, et aura lieu progressivement par zones géographiques. Les zones limitées où, pour allumer le numérique, il faut éteindre l’analogique, seront traitées spécifiquement. La diffusion analogique cessera au plus tard le 30 novembre 2011.

Il faut noter que, dans la mesure où le basculement interrompra les autorisations d’émettre en analogique des chaînes privées actuellement diffusées selon cette technique (TF1, Canal +, M6), celles-ci ont obtenu des compensations. Ces compensations, qui figurent à l’article 5 (article 104 de la loi du 30 septembre 1986), sont analysées en détail dans la partie consacrée à l’examen des articles.

Un groupement d’intérêt public (GIP) associant les chaînes historiques et l'État est institué, avec pour mission de mettre en œuvre des mesures d'accompagnement. Enfin, une campagne nationale de communication sera lancée pour assurer l’information du grand public.

L’organisation du basculement suppose en effet non seulement que la couverture soit assurée mais aussi que les Français soient équipés.

Ce dernier point pose deux difficultés. La première est celle des foyers qui ne seraient pas en état de financer l’adaptation de leurs installations personnelles. En effet, pour recevoir la TNT, il faut un adaptateur. Celui-ci coûte aujourd’hui entre 30 et 80 euros. Des foyers pourront ne pas avoir ce montant disponible. Surtout, certains foyers, en zone rurale, qui se contentaient de la réception, par l’antenne râteau, d’une ou deux chaînes, ne recevront plus rien, sauf à se doter d’une parabole. Or, on est là dans un ordre de coût beaucoup plus important. Au prix de la parabole, de l’ordre de 100 euros, il faut ajouter en effet celui de l’installation, par un installateur spécialisé.

Le projet de loi institue donc un fonds d’aide, auquel les conditions d’éligibilité seront d’une part d’être exonéré de redevance audiovisuelle et de l’autre de ne recevoir la télévision en clair, avant le passage au numérique, que par voie hertzienne. L’article précise que l’aide est modulée en fonction, d’une part, des ressources du bénéficiaire et, de l’autre, des coûts des solutions techniques à mettre en œuvre : il est souhaitable en effet de ne pas traiter sur la base du même forfait l’achat d’un adaptateur et l’équipement d’une parabole. Le fonds d’aide, qui sera national – c’est essentiel pour que la charge ne repose pas sur les départements ruraux – sera géré par le GIP.

Le rapporteur insiste aussi pour qu’au-delà de cette prise en charge, l’assistance pour l’équipement des personnes âgées ou handicapées soit organisée. Ces personnes, fortes consommatrices de télévision, risquent en effet d’avoir du mal à configurer leur poste, surtout là où le satellite est requis.

L’augmentation du nombre de canaux hertziens rendue possible par la numérisation du signal permet d’envisager de nouvelles offres en matière de télévision. Dans son titre II, le projet de loi adapte la loi du 30 septembre 1986 afin de permettre au CSA de lancer des appels à candidatures pour la diffusion en haute définition ou pour des services de télévision mobile personnelle.

La télévision à haute définition et la télévision mobile personnelle s’inscrivent dans des perspectives de déploiement moins ambitieuses et moins immédiates que la TNT. La première ne concernera d’ici 2012 que quelques chaînes ; la seconde ne prendra véritablement son essor qu’une fois installé tout un nouveau réseau de relais dédiés, dont une part au moins sera déployée par les opérateurs de téléphonie mobile. De plus, dans les deux cas, la réception suppose une coûteuse montée en gamme dans l’équipement de réception, dont le prix ne deviendra accessible à toutes les bourses qu’après quelques années.

La télévision en haute définition (ou TVHD) ne se différencie que par cette caractéristique de la télévision numérique standard. La diffusion numérique en haute définition permet une réception de qualité sur des écrans beaucoup plus grands que les écrans actuels, des écrans de plus d’un mètre de diagonale. Sur les écrans plus petits, elle permet une finesse de détails exceptionnelle.

La télévision mobile personnelle (ou TMP) est la télévision destinée à être reçue, elle, sur de petits écrans transportables. Il faut ici donner quelques précisions.

D’une part, deux conceptions différentes s’affrontent pour la diffusion télévisuelle mobile. Les éditeurs de programmes (les chaînes) considèrent que la télévision mobile sera à la télévision fixe ce qu’a été le transistor au poste de radio familial : elle permettra de suivre un programme, malgré les déplacements et les changements de lieux ; typiquement, une émission dont le début sera regardé à la maison, sur un téléviseur, pourra continuer à être suivie à l’arrière d’une voiture sur un écran mobile.

Les téléspectateurs achèteront ainsi un poste mobile, et rien dans le paysage audiovisuel n’aura changé sinon que les chaînes pourront être suivies en itinérance.

Il faut cependant souligner qu’il y a quand même une différence : les standards de diffusion sur mobile ne sont à ce jour pas les mêmes que les standards de diffusion sur écran fixe avec antenne extérieure. Il faut donc des canaux hertziens supplémentaires pour diffuser sur mobile les programmes de la télévision fixe. C’est pour cela qu’une loi est nécessaire : il faut des procédures d’attribution nouvelles.

L’autre conception est que très vite il apparaîtra que les programmes devront être spécifiques. La diffusion de télévision en téléphonie mobile de 3^ème génération, sur laquelle on reviendra, le montrerait.

Les tenants de cette conception qui sont les opérateurs de télécommunications, insistent aussi sur le caractère personnel de la télévision : c’est la télévision pour un seul. Enfin, ils exposent qu’un réseau rustique, finançable par les chaînes, ne suffira pas. Il faudra un réseau dense que seuls les opérateurs de télécommunications peuvent financer.

Pour les opérateurs de télécommunications, l’avenir est clair : la télévision sur mobile devra passer sur les réseaux de téléphonie mobile. Elle sera donc diffusée sur téléphone mobile, elle sera payante (elle viendra en option à l’abonnement) et elle sera regardée sur l’écran du téléphone portable.

Une complexité supplémentaire doit être évoquée ici. La troisième génération de téléphonie mobile, dite 3G ou UMTS, permet de visionner son interlocuteur. Permettant ainsi de recevoir l’image animée, elle peut aussi recevoir les programmes télévisés. Deux millions de téléphones 3G sont en circulation en France et 500 000 propriétaires sont des clients actifs de séquences de télévision sur leur mobile. C’est sur ces 500 000 clients que se fondent les analyses des opérateurs.

Cependant, en réalité, pour recevoir l’émission, le client appelle un numéro de téléphone. Pour recevoir le même programme, un autre client va appeler un autre numéro et il y aura ainsi deux appels téléphoniques en cours. Les fréquences sont des fréquences de la bande 2,1 gigahertz, sur lesquelles se déploie la 3G. Ainsi, et cela est primordial pour l’analyse, si les programmes reçus sont bien de la télévision, la télévision 3G, c’est de la téléphonie : c’est de la communication individuelle, sur des fréquences louées par l’ARCEP, qu’il faut donc que l’utilisateur rentabilise, et qui ne font pas partie des bandes de fréquences utilisées par la télévision ; c’est de la communication téléphonique, pas de la communication audiovisuelle.

Les dispositions du projet de loi portent la marque des incertitudes relatives à la TMP et tendent à clarifier avec prudence des éléments encore mouvants.

D’abord, un effort de définition est fait pour caractériser télévision haute définition (TVHD) et télévision sur mobile. Le Sénat a même différencié télévision mobile personnelle (TMP) et téléphonie mobile 3G.

Les règles de candidature pour la TVHD et la TMP sont différenciées. Pour la TVHD, être déjà éditeur de chaînes est un critère ; les autres critères sont ceux des règles de la télévision standard. Il est aussi prévu que les éditeurs diffusant déjà en mode standard continuent à le faire en parallèle : le projet de loi garantit ainsi le maintien de la réception des chaînes en clair par les téléspectateurs qui se sont déjà équipés de décodeurs pour la diffusion numérique standard, tant que la norme de diffusion est inchangée sur tout ou partie du territoire.

Preuve de la prudence des textes, pour la TMP aussi la procédure d'appel à candidatures est réservée aux éditeurs de services. En revanche, la production de formats adaptés à la TMP est un critère de sélection. Autre preuve d’une approche différente, le Gouvernement a prévu de déposer devant le Parlement un rapport sur la possibilité d’instituer, pour la télévision mobile personnelle, une procédure d'attribution de la ressource radioélectrique à des distributeurs de services.

Par ailleurs, le Sénat a infléchi le dispositif initial de la télévision mobile personnelle, qui aurait sinon cantonné les opérateurs mobiles à un rôle de relais passif des chaînes de télévision. Il a prévu notamment que les opérateurs mobiles soient parties prenantes, conjointement avec les éditeurs, à la société chargée de la diffusion de la télévision mobile personnelle, c’est-à-dire chargée de gérer le multiplex mobile.

Cette mesure, malgré sa prudence et sa discrétion, est une mesure de grande importance. Elle introduit dans une instance cruciale pour le développement de la TMP les opérateurs de téléphonie mobile.

Un autre élément d’organisation de l’entrée des opérateurs de téléphonie dans la TMP est l’obligation réciproque faite aux distributeurs et aux éditeurs de TMP de faire droit, à des conditions « équitables », aux demandes de diffusion des uns auprès des autres.

Le projet de loi est aussi amené à traiter du sort de ce qu’on appelle le dividende numérique, c'est-à-dire des fréquences libérées par le passage à l’analogique.

Les fréquences hertziennes sont un bien rare. C’est aussi un bien public. L’article L. 41 du code des postes et des communications électroniques en confie l’attribution au Premier ministre, après avis du CSA et de l’ARCEP.

Après le basculement de la télévision à la diffusion numérique, les bandes de fréquence sur lesquelles émettent encore aujourd’hui les six chaînes nationales analogiques se trouvent libérées ; comme on l’a déjà souligné, leur utilisation en mode numérique multiplie par six la ressource.

Par ailleurs, l’utilisation de la norme de numérisation dite MPEG4, au lieu de la norme actuelle (dite MPEG2) permet de diminuer par deux la place nécessaire sur la fréquence ; ainsi, le « dividende numérique » double. Enfin, les résultats de la 6^ème Conférence régionale des radiocommunications, qui a considérablement réaménagé le spectre, pourraient encore augmenter le nombre de fréquences disponibles.

Pour gérer ce « dividende numérique » issu du passage à la diffusion numérique de la diffusion analogique, une procédure spécifique a été mise en place. Les fréquences sont rendues au Premier ministre. Celui-ci les réaffecte aux trois catégories d’utilisateurs de fréquences, les administrations, le CSA qui les alloue ensuite aux éditeurs de services de radio et de télévision, et l’ARCEP qui les loue aux prestataires de services de communications.

Cependant, contrairement au régime général d’allocation des fréquences, la réallocation suit les principes d’un schéma spécifique. On verra, à l’occasion de l’examen de l’article 2, que ce schéma a été beaucoup précisé par le Sénat et que la procédure de réallocation fait intervenir désormais, dans le cadre d’une commission administrative, outre le CSA et l’ARCEP, plusieurs membres de l’Assemblée nationale et du Sénat désignés par leur assemblée respective. Le rapporteur pour avis propose d’amender ce dispositif, afin de mieux rapprocher le monde des télécommunications et le monde de l’audiovisuel.

Le Parlement a ainsi désormais son mot à dire dans la réallocation des fréquences ainsi libérées.

Nul n’imagine que cette réallocation ne doive pas permettre la modernisation de la diffusion de l’audiovisuel ainsi que la diversification de son offre.

Ainsi, c’est une occasion unique de procéder à la numérisation de la diffusion de la radio et à la rationalisation de l’attribution de ses fréquences : le dispositif actuel est devenu impraticable, voire ingérable pour le CSA et les acteurs de la radio eux-mêmes.

Nul n’imagine non plus que cette réallocation ne permette pas la diversification de l’offre télévisuelle gratuite, notamment l’apparition d’une véritable offre de télévision locale diversifiée et l’apparition d’une offre diversifiée de télévision sur mobile. Le rapporteur pour avis est, là aussi, particulièrement soucieux de la constitution d’une offre de télévision locale diversifiée et de qualité.

Au-delà, dans la mesure où le dividende numérique pourrait à terme être très abondant, la réflexion doit être développée.

À l’occasion des débats du Sénat sur l’attribution d’une chaîne supplémentaire aux trois grands éditeurs nationaux de télévision, le ministre de la culture et de la communication a fait valoir, à juste titre, que cette attribution, outre la compensation d’un préjudice, avait aussi pour objet le soutien à la production audiovisuelle. En effet, a-t-il exposé, ces trois groupes financent celle-ci pour 485 millions d’euros contre 16 millions d’euros pour l’ensemble des nouveaux entrants de la TNT.

Par ailleurs, on peut chiffrer à 2 millions d’euros au minimum le coût de diffusion numérique d’une chaîne sur les 115 émetteurs principaux du pays, pour une diffusion auprès de 85  % du public.

Or, compte tenu de leur budget actuel, très peu de chaînes du câble ou du satellite auront les ressources suffisantes pour faire face à ce coût, pourtant drastiquement diminué par rapport à la diffusion numérique : peut-être deux ou trois.

On peut donc s’interroger sur les risques qu’il y aurait à organiser une préemption trop volontaire du dividende numérique pour l’audiovisuel : le risque de laisser des fréquences en jachère n’est pas à écarter.

Pour y remédier, il y a certes la télévision en haute définition. Mais là aussi, il convient d’être vigilant sur la généralisation par principe de cet usage. Des émissions d’animation, des débats, ont-ils besoin de cette définition ? Nul doute qu’il faille accéder au souhait des chaînes de diffuser en TVHD, si c’est leur demande instante et si la ressource est là. Mais il faut aussi évoquer d’autres usages possibles.

Les territoires ruraux, parce qu’ils ont besoin peut-être plus que les zones densément peuplées de systèmes de communication à distance et d’équipements de sécurité publique à longue portée, dépendent fortement, pour leur désenclavement et leur développement, de la disponibilité de fréquences basses pour des services de communications électroniques. À cet égard, la réutilisation du dividende numérique constitue un enjeu crucial pour l’aménagement du territoire.

En effet, les fréquences du dividende numérique portent le son et l’image loin, et efficacement. Ce sont donc des fréquences précieuses pour la couverture numérique du territoire. L’un des éléments clés de cette couverture numérique est la téléphonie mobile. Le risque que la couverture du territoire en téléphonie mobile ne soit pas complète a abouti à la mise en œuvre d’un plan de résorption des zones non couvertes, dites zones blanches, aujourd’hui en cours d’achèvement après bien des épisodes difficiles. Il s’agit de construire les pylônes et de poser les relais en nombre suffisant pour faire passer partout le signal.

La téléphonie mobile actuelle, dite 2G, qui ne transmet que la voix, est diffusée sur la bande GSM, c'est-à-dire celle des 900 mégahertz. La prochaine génération, la 3G, sera encore plus essentielle pour les territoires difficiles : elle permettra de transmettre l’image. Outre son intérêt pour les communications personnelles, on voit son importance pour faire passer aux services de secours ou de sécurité civile l’image d’un blessé, d’un incendie… Avec le passage à la 3G, qui consomme plus de bande passante, des risques de saturation de la bande GSM existent. Ces risques ont été très bien soulignés dans le rapport d’information de notre collègue Émile Blessig déjà cité : ce qui est prévu, c’est alors l’utilisation par les opérateurs de la bande des 2100 mégahertz, c’est-à-dire des 2,1 gigahertz. Or, dans cette configuration, les ondes portent beaucoup moins loin. Il faut donc tripler le nombre de relais, donc de pylônes et d’équipement. Dans les territoires peu peuplés, le coût sera prohibitif ; de ce fait – on peut en être certain – la téléphonie 3G n’y sera pas installée.

Il y a donc une légitimité, pour des raisons d’aménagement et d’équité d’accès des territoires aux services, à ce que, dans ces territoires, la téléphonie mobile accède, en cas de saturation de la bande GSM, à des fréquences plus basses, celles du dividende. C’est encore l’un des souhaits pressants du rapporteur pour avis.

II.— MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT
EN PREMIÈRE LECTURE

Le Sénat a fait évoluer le texte en profondeur. Quelques éléments ont déjà été signalés. En identifiant les questions de fond que posait le projet de loi et en entreprenant d’en traiter les dispositions avec un souci de perspective et de prospective, le Sénat a donné au texte plus de cohérence, plus d’évidence et plus d’opérationnalité. Il n’a pas hésité non plus à aborder de front des questions où les oppositions sont fortes : la définition de l’œuvre audiovisuelle, les conflits d’exclusivité et de diffusion gratuite dans l’univers du mobile (problème dit de « l’écran noir »), la numérotation des chaînes ou la relance du dispositif de renégociation des conventions des câblo-opérateurs avec les collectivités locales.

L’apport du Sénat peut aussi se mesurer en termes quantitatifs : le projet de loi initial comprenait 18 articles ; au terme de la lecture au Sénat, il en comporte 29.

À l’article 2, le Sénat a institué un cadre pour la réutilisation des fréquences libérées par le passage de la télévision à la diffusion analogique. Il prend la forme d’un « schéma national de réutilisation des fréquences », arrêté par le Premier ministre, après avis de la « commission du dividende numérique » créée également par le Sénat ; elle comprend quatre députés et quatre sénateurs.

Les axes qui doivent guider l’action du Premier ministre sont précisés : diversification de l’offre de services, couverture numérique du territoire, gestion du domaine public hertzien.

Le Sénat a aussi précisé que le « schéma » devait prévoir que la majorité des fréquences ainsi libérées par le basculement vers le numérique devait rester affectée aux services audiovisuels.

L’article 5 qui comporte l’essentiel des dispositions relatives à la transition entre la diffusion analogique et la diffusion numérique a été assez fortement infléchi par le Sénat.

Le Sénat a prévu un dispositif destiné à permettre une pluralité de télévisions locales et l’octroi à celle-ci d’autorisation d’émettre adaptées à leur territoire de rayonnement.

Le deuxième apport du Sénat a concerné la couverture de la diffusion numérique. Le projet de loi comportait des incitations pour les chaînes à accroître leur diffusion au-delà de 85 % de la population, chiffre retenu dans les autorisations de diffusion numérique accordées par le CSA. Le Sénat a transformé pour les chaînes analogiques nationales en clair cette incitation en obligation. Elles devront assurer une couverture en numérique d’au moins 95 % du territoire ; en contrepartie il a décidé que les chaînes se voyaient octroyer une prolongation de cinq ans de leur autorisation d’émettre en numérique.

Toujours dans cet objectif, il a décidé que la loi obligerait non pas les six chaînes analogiques, comme prévu par le projet de loi, mais les dix-huit chaînes gratuites de la TNT à mettre leur offre à disposition d'un distributeur commun de services par voie satellitaire. Ainsi, le Sénat a entrepris d’assurer une couverture totale du territoire par les dix-huit chaînes de la TNT.

S’agissant du canal supplémentaire offert aux chaînes analogiques nationales, il a pris en compte les propos du ministre de la culture exposant que, au-delà d’une compensation d’un préjudice, il s’agissait d’un choix fait en faveur du développement de la production artistique en France, pour imposer par amendement à ces chaînes « bonus » des engagements particuliers en matière de diffusion et de production cinématographique et audiovisuelle d'expression originale française et européenne.

Le Sénat a aussi entrepris, dans un article additionnel devenu l’article 5 bis, de traiter des litiges entre câblo-opérateurs et communes, liés au passage des câblo-opérateurs sous le régime des opérateurs de communications électroniques. Un rapport du Gouvernement au Parlement devra en présenter les données et préciser les droits et obligations des parties aux contrats de délégation de service public.

Le Sénat a également créé un article 5 ter garantissant la mise en œuvre des moyens pour assurer la réception des déclinaisons régionales de FR3.

Avec l’article 5 quater, qu’il a également introduit dans le projet de loi, le Sénat a défini les conditions de la reprise intégrale et simultanée par voie hertzienne terrestre en mode numérique des services de radio autorisés en mode analogique. La question du passage au numérique de la radio est ainsi entrée dans le projet de loi.

Avec l’adoption d’un nouvel article 6 bis, le Sénat a aussi introduit un avis des commissions compétentes du Parlement dans la procédure de nomination du président de l’ARCEP. En revanche, il n’a pas jugé que cette procédure pourrait aussi s’appliquer à la désignation du président du CSA.

Enfin, le Sénat a entrepris de protéger les consommateurs pendant cette période de transition. L’article 7 bis impose aux industriels et distributeurs d'équipement électronique grand public d'informer les consommateurs des capacités des récepteurs de télévision à recevoir la télévision numérique d’une part, et la haute définition de l’autre.

La télévision du futur est celle qui, au contraire de la télévision numérique de terre, ne concerne pas seulement des évolutions techniques pour des pratiques bien ancrées mais des pratiques nouvelles : c’est la télévision sur récepteur mobile et la télévision en haute définition qui permet des tailles d’écran de qualité quasi cinématographique.

S’agissant de la télévision mobile personnelle (TMP), le Sénat a créé un article 8 A confiant au CSA la mission d’imposer un procédé technique de contrôle d'accès permettant la protection des mineurs. Les contenus de la TMP, surtout dans la technique « point à point », ne peuvent se contrôler selon les mêmes méthodes que les contenus de la télévision sur grand écran familial.

L’article 9 a fait l’objet de plusieurs modifications structurantes pour le nouvel univers de la télévision sur mobile. D’abord, le Sénat a créé de nouvelles définitions. Celles-ci différencient bien la TMP en mode point à point, ou unipoint, où l’abonné reçoit son programme en appelant un numéro de téléphone, et la télévision sur mobile en mode diffusion, où le récepteur mobile fonctionne comme un mini-téléviseur, c’est-à-dire où il se branche sur une fréquence, et reçoit alors le même programme que son voisin branché sur la même fréquence, ce programme pouvant être aussi celui de son téléviseur de salon.

Le Sénat a aussi modifié les critères pour le choix des attributaires des fréquences : ces critères prendront en compte les engagements des candidats en matière de production et de diffusion d'œuvres audiovisuelles et cinématographiques d'expression originale française et européenne, d’adaptation des programmes proposés à la télévision mobile personnelle, et enfin de couverture du territoire.

L’article 10 a lui aussi fait l’objet de modifications importantes. La première fait entrer les opérateurs de téléphonie mobiles dans la société commerciale chargée de piloter l’exploitation de toute fréquence utilisée en commun par différents éditeurs de télévision mobile personnelle, autrement dit la société chargée de gérer le multiplex dédié à la TMP. La deuxième institue une réciprocité, à des conditions économiques équitables, de droit d’accès des éditeurs de télévision mobile aux plateformes de distribution de droit de diffusion des distributeurs des services diffusés par les éditeurs.

Par l’article 16 bis, qu’il a inséré dans le projet de loi, le Sénat a entrepris de traiter la question des « écrans noirs » sur les téléphones mobiles. Les opérateurs mobiles reprennent les chaînes hertziennes en clair. Cependant, certains d’entre eux ont conclu avec ces chaînes des contrats d’exclusivité qui disposent que, moyennant paiement, ils ont l’exclusivité de diffusion sur leur réseau mobile d’événements pourtant retransmis en clair en diffusion hertzienne analogique ou numérique terrestre en configuration de réception extérieure fixe (antenne râteau). Au nom de cette exclusivité de retransmission sur mobile d’événement retransmis en clairs sur les postes fixes, ils ont obtenu des chaînes avec qui ils avaient conclu d’interdire la diffusion sur les réseaux de leurs concurrents (les autres opérateurs mobiles) des événements dont ils avaient acquis l’exclusivité sur mobile. Les clients de ces réseaux se sont donc brutalement vus fermer l’accès à une finale de tennis ou de football, alors qu’ils avaient pu en voir les phases moins cruciales. Le Sénat a donc par cet article prévu qu’aucun contrat d'exclusivité ne peut faire obstacle à la reprise intégrale et simultanée sur poste mobile d’un service par ailleurs diffusé en clair sur poste fixe.

Le Sénat a aussi entrepris, en adoptant un article 16 ter, une définition de l’œuvre audiovisuelle : en échange de l’usage gratuit de leurs fréquences, les chaînes doivent en effet répondre à des volumes minima de production d'œuvres audiovisuelles. Des contestations se sont élevées sur le caractère d’œuvres audiovisuelles de certaines productions. Le Sénat a donc décidé que répondaient au critère d’œuvres audiovisuelles les œuvres de fiction, les œuvres d'animation, les documentaires de création et la captation ou la recréation de spectacles vivants.

Par l’article 16 quater, il a réglé une lacune sur le statut des fonctionnaires membres du Conseil supérieur de l’audiovisuel.

Par l’article 16 quinquies, le Sénat a confié au CSA un pouvoir de régulation en matière de numérotation des chaînes.

Enfin, fidèle à son souci de protection des consommateurs, le Sénat a inséré par amendement un article 17 bis qui prévoit une campagne nationale de communication pour l'information des consommateurs sur les conséquences de l'extinction de la diffusion analogique.

III.— LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LA COMMISSION
DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

La Commission des affaires économiques a décidé de proposer, lors de sa réunion du 24 janvier 2007, plusieurs modifications au texte adopté par le Sénat.

Ces modifications concernent d’abord l’affectation du dividende numérique. À l’article 2, la Commission a changé la formulation des objectifs, introduits par le Sénat, qui devront l’orienter. Elle a spécifiquement mentionné l’audiovisuel dans la diversification de l’offre de services, ajouté à la couverture numérique l’égalité d’accès aux services de communication électroniques, et à la gestion optimale du domaine public hertzien, l’efficacité des liaisons hertziennes des services publics.

En considération des incertitudes considérables concernant l’ampleur du dividende numérique, elle a préféré supprimer la clause attribuant la majorité des fréquences libérées par l’arrêt de la diffusion analogique au secteur audiovisuel.

Plutôt que de créer une « commission du dividende numérique », comme le proposait le Sénat, elle a ajouté les missions qui devaient être confiées à celle-ci à celles de la Commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques, qu’elle a renommée « Commission supérieure de la convergence numérique et des postes ».

S’agissant du dispositif d’extension de la TNT, qui fait l’objet de l’article 5, la Commission a considéré que la loi devait prévoir que les services de télévision diffusés en clair en mode hertzien numérique seraient diffusés gratuitement auprès de 100 % de la population du territoire métropolitain. Elle a aussi prévu que, pour atteindre cet objectif, la diffusion gratuite pourrait passer par trois canaux, la voie hertzienne terrestre, la voie satellitaire et les réseaux établis dans le cadre des services publics locaux de communications électroniques prévus par l’article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales ; à cette fin elle a institué au profit de ces réseaux un service « antenne » : les chaînes en clair de la TNT ne peuvent faire obstacle à leur diffusion sur ces réseaux.

Dans le même but, elle a adopté une disposition généralisant la mise en œuvre du service « antenne » du câble à l’ensemble du territoire, alors qu’il est à ce jour limité aux zones de desserte hertzienne, et une autre rendant obligatoire, dès lors que le câblo-opérateur peut fournir cette offre, l’examen, lors de toute réunion de l’assemblée générale d’une copropriété, d’une proposition commerciale pour le passage de la diffusion de l’analogique au numérique, en fixant une règle de majorité simple pour la décision (après l’article 5).

Elle a aussi adopté une description plus synthétique du contenu du schéma national d'arrêt de la diffusion analogique et de basculement vers le numérique, en y intégrant la dimension nouvelle de la programmation de mesures d'assistance aux foyers, notamment aux personnes âgées et handicapées (à l’article 5).

La Commission a aussi décidé que chacune des déclinaisons régionales de France 3 devrait être diffusée, à partir du satellite chargé de diffuser l’offre gratuite de la TNT, sur l’ensemble du territoire national, et non, comme l’avait fait le Sénat, seulement sur le territoire de diffusion hertzienne de cette déclinaison ; elle a aussi interdit aux plates-formes privées de refuser la reprise, commercialement négociée, de ces déclinaisons.

La Commission a aussi adopté un amendement permettant une planification plus souple et efficace par le CSA de l’implantation des télévisions locales, en traitant les situations zone par zone, plutôt qu’au niveau national ;

Enfin, elle a adopté diverses dispositions destinées à faciliter le déploiement technique de la TNT :

– une règle de construction imposant à tout ensemble d’habitation nouveau ou réhabilité d’être équipé des moyens techniques nécessaires à la réception hertzienne terrestre par satellite et par réseau ;

– une obligation pour les téléviseurs à la vente d’intégrer un adaptateur de réception de la TNT et pour les téléviseurs en haute définition d’intégrer un adaptateur pour la haute définition.

La Commission a enfin adopté plusieurs autres dispositions.

Il s’agit d’abord d’une modification de la définition de l’œuvre audiovisuelle, intégrant les vidéomusiques, et confiant au CSA la fixation du quota de production due par chaque chaîne en fonction de ses spécificités éditoriales, cette modulation étant bornée à la baisse au niveau en vigueur aujourd’hui.

La Commission a aussi élaboré un mécanisme, reposant sur une compétence d’arbitrage et d’enquête de l’ARCEP, visant à débloquer la mise en conformité au droit des communications électroniques tel qu’issu de la loi du 9 juillet 2004, des contrats liant les câblo-opérateurs aux collectivités territoriales.

Elle a adopté la mise en place d’un système de crédit d’impôt en faveur des entreprises de création de jeux vidéo. Ce secteur est d’une importance aujourd’hui supérieur à celle du cinéma en salle. Or, pour des raisons liées notamment à l’évolution des cours internationaux des monnaies, le nombre d’emploi dans ce secteur a été divisé par deux en dix ans en France. Il s’agit donc, en accord avec la politique de l’Union européenne, de donner à cette industrie les moyens de reprendre la place qu’elle avait encore récemment.

Enfin, elle a adopté une disposition consolidant, dans le code général des impôts, la pratique de l’administration fiscale consistant à appliquer un taux de TVA à 5,5 % pour la distribution de services de télévision sur les réseaux de communications électroniques.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.— DISCUSSION GÉNÉRALE

Au cours de sa réunion du 24 janvier 2007, la Commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Frédéric Soulier, le projet de loi, adopté par le Sénat après déclaration d’urgence, relatif à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur (n° 3460).

M. Jean-Paul Charié a indiqué que le groupe UMP saluait l’engagement du Gouvernement et de ses partenaires en faveur du développement de la télévision du futur, qu’il s’agisse de l’accès à la télévision numérique terrestre pour tous les Français ou des nouvelles possibilités de consulter la télévision hertzienne en mobilité, notamment sur les téléphones portables. Des interrogations demeurent sur l’arrêt anticipé de l’analogique et la capacité des distributeurs à fournir assez de téléviseurs compatibles d’ici le 30 novembre 2011, date butoir prévue par le projet. 40 millions de postes restent encore à convertir, alors que la capacité d’absorption du marché est de 3 à 4 millions de postes par an. Le gouvernement a la volonté de se donner les moyens d’accélérer le basculement vers le numérique et il est normal que les éditeurs de services de télévision qui bénéficient d’une autorisation de diffusion en analogique expirant au-delà de 2011 et qui n’ont en l’occurrence rien demandé, aient une compensation. Le Conseil d’État, instance que l’on ne peut qualifier de politique, a d’ailleurs validé le principe de la réparation de ce préjudice.

M. François Brottes a souligné les inquiétudes du groupe socialiste sur les conséquences de l’adoption de ce projet de loi sur l’aménagement du territoire et les risques d’une régression du service rendu en matière audiovisuelle dans les zones de montagne. Il a également dénoncé les avantages indus attribués à des chaînes en position dominante.

S’exprimant au nom du groupe socialiste, M. Alain Gouriou a critiqué le recours à la procédure d’urgence pour ce texte particulièrement technique. Ce recours est d’autant moins justifié que le Parlement européen examine actuellement un projet de révision de la directive « télévision sans frontière » et qu’il aurait donc été plus opportun d’attendre l’adoption de cette directive. Le principe du basculement de la diffusion analogique à la diffusion numérique ne prête en lui-même pas à discussion mais le groupe socialiste reste sceptique sur une couverture totale du territoire en numérique en 2011, compte tenu notamment des difficultés déjà rencontrées pour la résorption totale des zones blanches en matière de téléphonie mobile ou de haut débit. Les problèmes de couverture et d’accès au numérique ne se poseront pas d’ailleurs pour les seules zones de montagne mais également pour un certain nombre de zones rurales. Le gouvernement envisage des solutions de substitution par diffusion satellitaire ou par ADSL pour ces zones mais une aide substantielle doit être prévue pour les foyers concernés. Selon TDF, le coût d’accès pour un particulier à un bouquet satellitaire est de 535 euros, alors que le prix moyen d’un adaptateur TNT est de 115 euros. Cette aide à l’équipement des foyers, en particulier des plus défavorisés, est d’autant plus justifiée que dans le même temps, les chaînes vont pouvoir faire des économies sur leurs coûts de diffusion, ce coût s’élevant à 50 à 60 millions d’euros pour une diffusion en analogique contre 7 à 8 millions d’euros pour la télévision numérique terrestre. S’agissant du dividende numérique et de la réaffectation des fréquences libérées, le projet de loi ne prévoit même pas d’avis de l’ARCEP ni du CSA. Il serait en tout cas souhaitable que le Parlement puisse être saisi d’une telle réaffectation des fréquences, sachant qu’elles appartiennent au domaine public.

L’attribution d’une chaîne bonus à TF1, Canal + et M6, déjà particulièrement bien dotées, constitue un avantage excessif dans la mesure où ces chaînes bénéficieront également d’une prolongation automatique de l’autorisation de diffusion automatique pour cinq années supplémentaires, ce qui portera par exemple la date d’expiration de la nouvelle licence de Canal + à 2017. Cette mesure favorisera la concentration du secteur audiovisuel autour des grands groupes industriels multicartes tels Bouygues ou Lagardère. Le groupe socialiste aurait souhaité à l’inverse une croissance de la part du secteur public ou l’arrivée de nouveaux entrants.

En ce qui concerne les chaînes régionales, il est regrettable que certains foyers ne puissent avoir accès aux programmes régionaux de France 3 qui les intéressent et il apparaît nécessaire de prévoir à cet effet la présence des programmes régionaux au sein du bouquet satellitaire gratuit. S’agissant de la télévision mobile personnelle (TMP), actuellement encore confidentielle, des difficultés pourraient apparaître au niveau de la capacité des réseaux à diffuser simultanément une offre importante sur ces nouveaux terminaux. Enfin, le projet de loi n’aborde pas la question du rôle respectif de l’ARCEP et du CSA, qui ne manquera pas notamment de se poser avec la TMP, et la nécessité d’une coordination entre ces deux organismes de régulation.

Le Président Patrick Ollier a répondu que le recours à la procédure d’urgence était justifié par la fin prochaine de la législature et par la nécessité de prendre des décisions importantes pour l’ensemble des Français avant cette date butoir. Le travail effectué en commun avec le rapporteur et le ministre de la culture devrait permettre, à travers l’adoption de plusieurs amendements, de donner des signaux forts sur la fixation d’un objectif de 100% de couverture territoriale. De même, la problématique de la retransmission des décrochages régionaux est essentielle et devrait trouver une réponse appropriée dans un amendement du rapporteur, même si elle doit se traduire par des conséquences d’ordre financier pour certaines chaînes.

M. Frédéric Soulier, rapporteur pour avis, a indiqué que ses amendements apporteraient des réponses au problème de la mise en conformité des postes de télévision et des adaptateurs et que la préparation des personnes âgées, très consommatrices de programmes audiovisuels, à ce basculement ne serait pas oubliée. En réponse à M. Alain Gouriou, il a apporté les éléments suivants :

– s’agissant de la chaîne bonus, les chaînes historiques sont sans doute celles qui prennent le plus de risques avec la coupure du signal analogique ;

– la directive actuellement en discussion au Parlement européen n’a pas de lien direct avec le contenu du projet de loi ;

– le prix moyen d’un adaptateur TNT tourne autour de 100 euros et devrait sans doute baisser, même si des différences peuvent être constatées suivant la compatibilité ou non de l’appareil avec la norme MPEG4. Le projet de loi donnera l’occasion d’encourager l’équipement des ménages en appareils de réception compatibles avec la haute définition ;

– l’action de l’ARCEP et celle du CSA devraient effectivement se croiser davantage à l’avenir ;

– deux amendements permettront d’apporter une réponse à la question de la réception des décrochages régionaux de France 3 ;

– la couverture du territoire, qu’il s’agisse des zones de montagne ou plus largement des zones rurales, fait l’objet également d’un amendement. Ce dernier prend en compte tous les supports de diffusion en prévoyant à côté de la voie hertzienne terrestre et de la voie satellitaire un troisième canal, les réseaux établis par les collectivités locales et leurs groupements sur le fondement de l’article 1452-1 du code général des collectivités territoriales. De même, est prévue la prise en compte de la couverture territoriale dans la réaffectation des fréquences libérées.

La Commission est ensuite passée à l’examen des articles du projet de loi.

II.— EXAMEN DES ARTICLES

Le projet de loi initial comportait 18 articles. Au terme de la lecture au Sénat, il en comporte 29. Les articles sont regroupés en deux titres.

Article 1^er

Modifications apportées à la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986

Cet article énumère les articles de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication qui sont modifiés par le projet de loi.

A l’issue de la lecture du projet de loi par le Sénat, il s'agit des articles 2 à 5, 5 ter à 6 et 7 bis à 16 quinquies.

Cette astuce formelle permet d’éviter d’alourdir la rédaction du projet de loi par la référence démultipliée à cette loi.

*

La Commission a émis un avis favorable à l’adoption, sans modification, de cet article.

TITRE I^ER

MODERNISATION DE LA DIFFUSION AUDIOVISUELLE

Ce titre regroupe les dispositions organisant l’extinction de la télévision analogique et la généralisation de la télévision numérique terrestre au 30 novembre 2011. Les articles 5 bis et 6 bis concernent néanmoins des questions qui touchent plutôt à la régulation des communications électroniques, à savoir la procédure de nomination du président de l’Autorité de régulation des postes et des communications électroniques et la mise en conformité des conventions conclues avec les communes ou leurs groupements pour l'établissement et l'exploitation des réseaux câblés.

Article additionnel avant l’article 2

(article L. 125 du code des postes et des communications électroniques)

Rattachement à la commission supérieure du service public
des postes et des communications électroniques
de la mission de gestion du dividende numérique

La Commission a examiné un amendement du rapporteur pour avis portant article additionnel qui confie à la Commission supérieure du service public des postes et des postes électroniques (CSSPPCE) la mission consultative dévolue dans le domaine de l’utilisation des fréquences radioélectriques à la nouvelle commission ad hoc du dividende numérique prévue par le Sénat.

M. Frédéric Soulier, rapporteur, a précisé que ce rattachement était plus rationnel, dans un contexte marqué par la convergence des secteurs de l’audiovisuel et des télécommunications et répondait également à une logique de simplification administrative.

M. Antoine Herth a estimé que ce rattachement à une instance existante était une avancée intéressante.

La Commission a adopté cet amendement.

Article 2

(article 21 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986)

Réaffectation des fréquences analogiques libérées

Cet article tend à définir les conditions dans lesquelles le Premier ministre réaffecte les fréquences hertziennes libérées par l'arrêt de la diffusion analogique des services télévisés. Il a été très sensiblement modifié dans son dispositif, par rapport à la rédaction initiale, à l’initiative de la commission des affaires économiques du Sénat.

Observons d’abord que l’article 2 du projet de loi supprime l’effet de miroir entre l’article L.41 du code des postes et des communications électroniques et l’article 21 de la loi du 30 septembre 1986, puisqu’il ne modifie que ce second article, il est vrai pour y faire référence à la réaffectation de fréquences uniquement audiovisuelles.

L’article L.41 du code des postes et des communications électroniques confie au Premier ministre le soin de définir les fréquences ou bandes de fréquences attribuées aux administrations de l’État et celles dont l'assignation est confiée au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Le Premier ministre se prononce après avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel et de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. Ses décisions font l'objet d'un arrêté du Premier ministre communément appelé « tableau national de répartition des bandes de fréquences ».

L’article 2 du projet de loi ajoute deux alinéas à l’article 21 de la loi du 30 septembre 1986.

►Le premier alinéa mentionne une particularité dans la procédure de réaffectation d’une fréquence libérée par l’extinction de la télévision analogique, procédure qui réserve ce pouvoir de réaffectation, conformément à l’article L.41 du code des postes et des communications électroniques, au Premier ministre : cette réaffectation se fait « dans le respect des orientations générales » d’un « schéma national » préalablement élaboré par le Premier ministre lui-même.

Ce « schéma national » portait le nom de « schéma national d'arrêt de la diffusion analogique et de basculement vers le numérique » dans le projet de loi initial. Le Sénat l’a renommé « schéma national de réutilisation des fréquences libérées par l'arrêt de la diffusion analogique et le basculement vers le numérique ».

Alors que, dans le projet de loi initial, ce « schéma national » était défini par un nouvel article 101 de la loi du 30 septembre 1986, défini par l'article 5 du projet de loi, le Sénat a fixé ses objectifs directement dans l’article 2 du projet de loi, l’article 101 étant supprimé par coordination. Ses objectifs se déclinent en deux points :

● favoriser la diversification de l'offre de services, améliorer la couverture numérique du territoire et optimiser la gestion par l'État du domaine public hertzien ;

● prévoir que la majorité des fréquences libérées reste affectée aux services audiovisuels, ce point ayant été rajouté à l’initiative du groupe de l’Union centriste du Sénat.

Ces deux orientations correspondent à des préoccupations contradictoires, car autant la diversification de l’offre de services, et l’amélioration de la couverture du territoire renvoient effectivement à un souci d’optimiser l’utilisation de cette ressource rare que sont les fréquences, autant l’idée d’en « geler » la moitié au profit des services audiovisuels entre en contradiction avec le souci d’une recherche de réutilisation efficace.

Au surplus, cette contrainte de réaffectation pour moitié au domaine audiovisuel vient restreindre le pouvoir de décision du Premier ministre, pourtant confirmé par l’article 21 de la loi du 30 septembre 1986.

La question d’une réutilisation efficace des fréquences audiovisuelles libérées par l’arrêt de la diffusion analogique se pose d’autant plus qu’il s’agit de fréquences basses, et ainsi :

1°) d’une grande portée, ce qui en fait des instruments privilégiés de couverture numérique du territoire ;

2°) capables d’une bonne pénétration dans les bâtiments, ce qui est une caractéristique précieuse pour un usage de sécurité publique, la géolocalisation des appels de téléphonie mobile pour guider l’arrivée des services de secours, par exemple.

Le premier alinéa répond aux exigences formulées par le Président de la République dans son allocution du 4 mai 2006 : « Le basculement de la télévision vers le numérique va permettre d'arrêter la diffusion analogique des chaînes traditionnelles et, par conséquent, de libérer des fréquences. C'est le « dividende numérique ». C'est la clé du développement des nouveaux services à fort potentiel qui utiliseront ces fréquences : la télévision sur les portables et la télévision en haute définition, naturellement, mais aussi des services avancés de télécommunications comme l'accès, en mobilité, à l'Internet à haut débit.

Ce sont les services de l'avenir à l'évidence. C'est pourquoi nous devons nous doter d'une stratégie nationale pour l'utilisation du « dividende numérique ». Le Comité stratégique pour le numérique va s'y attacher, et ceci dans les prochaines semaines. Cela permettra de fixer l'horizon pour les acteurs économiques. »

Il convient de préciser que ce dispositif n'est pas applicable aux fréquences concernées par l'application de la nouvelle rédaction de l'article 98 proposée par l'article 5 du projet de loi. Les fréquences numériques permettant une couverture au moins équivalente attribuées d'autorité par le CSA aux éditeurs de chaînes en contrepartie de l'obligation de cesser la diffusion analogique de leur service sont exclues de l'application de cette disposition. Mais cette exception ne vaut, selon l’article 98 lui-même, que « dans des zones géographiques limitées et selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État ».

►Le second alinéa introduit une innovation dans le dispositif de réaffectation des fréquences : la mise en place d’une commission parlementaire dite « du dividende numérique ».

Cette commission a pour principale mission d’émettre un avis préalable sur le « schéma national de réutilisation des fréquences ».

Sa composition est mixte, car elle comprend :

– d’une part, quatre députés et quatre sénateurs, désignés par leur assemblée respective à parité parmi les membres des deux commissions permanentes compétentes, sous-entendu la commission des affaires économiques et la commission des affaires culturelles ;

– d’autre part, trois personnalités désignées es-qualités, à savoir le président du Conseil supérieur de l'audiovisuel, le président de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, et le directeur général de l'Agence nationale des fréquences.

Sa présidence revient à un des membres parlementaires, élu en son sein.

Il est précisé que les moyens nécessaires au fonctionnement de la commission et à l'accomplissement de ses missions sont inscrits au budget du Premier ministre.

Cependant la mission de la commission du dividende numérique ne se limite pas à un avis sur le « schéma national de réutilisation des fréquences » : elle peut en outre faire connaître à tout moment ses observations et ses recommandations.

La mission de la commission ainsi que les fonctions des membres qui la composent prennent fin le 30 novembre 2011.

*

La Commission a d’abord examiné en discussion commune deux amendements :

– l’un du rapporteur pour avis, prévoyant que le schéma national de réutilisation des fréquences vise à favoriser la diversification de l’offre de services, notamment audiovisuels, à améliorer sur le territoire la couverture numérique et l’égalité d’accès aux services de communications électroniques et à développer l’efficacité des liaisons hertziennes des services publics et la gestion optimale du domaine public hertzien ;

– l’autre présenté par M. Jean Dionis du Séjour prévoyant que ce schéma vise