N° 3556

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 janvier 2007.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI (n° 3462), portant réforme de la protection juridique des majeurs

PAR M. Laurent WAUQUIEZ

Député.

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Voir le numéro : 3557

INTRODUCTION

La protection des personnes majeures vulnérables est fondée sur la loi n° 66-774 du 18 octobre 1966 qui a institué la tutelle aux prestations sociales et la loi n° 68-5 du 3 janvier 1968 portant réforme du droit des incapables majeurs. En France, plus de 700 000 personnes sont aujourd’hui placées sous tutelle ou curatelle ou bénéficient d’une sauvegarde de justice. À ces personnes s’ajoutent les quelque 60 000 personnes bénéficiant d’une tutelle aux prestations sociales.

Ces mécanismes judiciaires anciens et innovants au moment de leur mise en place ont fait l’objet de nombreuses évaluations depuis les années 1990. En particulier, les inspections générales des finances, des affaires sociales et des services judiciaires ont dressé un bilan très critique sur les dérives et les dysfonctionnements des dispositifs législatifs, qui a été rendu public en novembre 1998.

Le groupe de travail interministériel sur le dispositif de protection des majeurs présidé par M. Jean Favard, conseiller honoraire à la Cour de cassation, a remis un rapport en avril 2000 concluant que les dispositifs de protection des majeurs s’étaient écartés de leur finalité, étaient devenus rigides et inefficaces et comportaient de graves insuffisances en termes de régulation et de contrôle.

Les acteurs de la protection des majeurs ont eux-mêmes tiré des conclusions alarmantes sur les insuffisances des dispositifs mis en place par les deux lois de 1966 et 1968 ; la Fédération nationale des associations de gérants de tutelle privés a ainsi dressé en avril 2003 un rapport mettant en relief les inadaptations de la gestion humaine et financière des mesures de protection résultant des dispositifs législatifs en vigueur.

Dernier en date mais d’une exhaustivité et d’une clarté exemplaires, le rapport du Conseil économique et sociale présenté par Mme Rose Boutaric en septembre 2006 conclut à l’urgente nécessité de réformer l’ensemble de la législation sur la protection des majeurs devenue, non seulement, inadaptée aux besoins de nos concitoyens, aux intérêts mêmes des personnes vulnérables auxquels elle s’adresse et aux évolutions de l’organisation de nos structures sociales et judiciaires, mais également en décalage par rapport aux modes de gestion modernes existant à l’étranger ou pour d’autres mesures administratives de prise en charge et très insuffisamment régulée et contrôlée, au détriment même des intérêts des personnes vulnérables qu’elle entend protéger.

La protection des personnes majeures vulnérables doit être replacée dans la perspective des trois redoutables défis que représentent le grand âge et l’accompagnement de la perte d’autonomie qui atteint les personnes âgées de plus de 85 ans, le handicap sous toutes ses formes et l’exigence de permettre l’accompagnement dans tous les actes de la vie des personnes handicapées et enfin la progression de la maladie d’Alzheimer et des syndromes apparentés qui touchaient environ 885 000 de nos concitoyens en 2005 et devraient atteindre 1,3 million de personnes en 2020 si l’évolution se maintient.

Les lois de 1966 et 1968 visent à protéger les plus vulnérables de nos concitoyens ; leur champ recoupe en partie les personnes en perte d’autonomie, les personnes handicapées ou les personnes atteintes de la maladie d’Alzheimer, mais a une portée beaucoup plus générale. C’est l’honneur du politique que de se mobiliser pour assurer l’insertion et la protection des plus faibles. La réforme de la protection juridique des personnes majeures est ainsi au cœur de la mission confiée par le peuple aux élus de la Nation.

Cette tâche est d’autant plus impérieuse qu’il faut avoir le courage de reconnaître que le régime juridique résultant des lois de 1966 et 1968 est à la fois inhumain, inefficace et dangereux.

Il est inhumain parce que le placement en tutelle sonne trop souvent comme une petite mort civile. La famille n’est pas toujours associée et on donne peu la parole à la personne vulnérable.

Il est inefficace car, alors que les associations et les gérants de tutelle privés font un travail de terrain remarquable, ils sont de plus en plus submergés par les dossiers. De plus, leur travail n’est pas reconnu à sa juste mesure.

Il est dangereux, enfin, parce que le système ne permet pas de se garantir contre d’éventuels scandales ou fraudes, faute de régulation et de contrôle efficaces.

La réforme de la protection juridique des personnes majeures a été trop longtemps repoussée. Annoncée en 1997, elle a été ensuite enterrée sous une pile de rapports et de dossiers jugés plus prioritaires. Or les majeurs sous tutelle ou curatelle n’ont pas les moyens de se faire entendre des pouvoirs publics ; la « petite mort civile » de ces citoyens qui ont le plus souvent perdu leur droit de vote et plus radicalement leur place dans la société se produit dans le silence général et nous détournons les yeux par pudeur, culpabilité et crainte des mesures de réforme radicales exigées par l’adaptation de la législation

De nombreux députés sur tous les bancs de l’hémicycle n’ont cessé de réclamer la réforme des lois de 1966 et 1968 et, comme les rapporteurs et les présidents des commissions des affaires sociales et des lois, se sont battus pour que le projet de loi de réforme soit déposé et inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale. Lors de son audition par la commission des lois, le 20 décembre 2006, M. Pascal Clément, ministre de la justice, a confirmé le souhait du gouvernement que « le texte [soit] définitivement voté avant la fin du mois de février [2007], le gouvernement ayant la ferme volonté d’aboutir ».

Le rapporteur pour avis a souhaité donner trois axes à ses propositions.

– Simplifier les procédures : sur plusieurs points, notamment concernant la mesure d’accompagnement social personnalisé, le projet de loi définit des procédures administratives lourdes qui créent une charge de travail importante pour le président du conseil général et les travailleurs sociaux.

– Valoriser le travail des mandataires judiciaires à la protection des majeurs : il convient notamment d’exprimer la reconnaissance de la nation à l’égard des acteurs de la protection juridique des majeurs tout en les responsabilisant. Le rapporteur pour avis propose, en particulier, d’organiser une prestation de serment des mandataires judiciaires devant le juge des tutelles. Il faut également maintenir un équilibre entre les diverses formes d’exercice de l’activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs (organismes de sécurité sociale, associations tutélaires, gérants de tutelle privés et établissements d’hébergement) et conforter le statut professionnel des personnes physiques exerçant cette activité à titre individuel et habituel ;

– Humaniser le fonctionnement des dispositifs de protection des majeurs : la définition des nouvelles règles doit s’attacher à défendre les intérêts des personnes vulnérables qu’il s’agit de protéger et à respecter leur dignité et leurs volontés et celles de leurs proches. Ainsi, en particulier, le rapporteur pour avis propose de supprimer le recours en récupération des frais de tutelle sur la succession des personnes protégées qui est mis en place par le projet de loi.

La commission s’est saisie pour avis des articles entrant dans son champ de compétence, soit de l’intégralité du titre II (articles 8 à 19) consacré aux dispositions modifiant le code de l’action sociale et des familles, et des articles 22, 23, 25 et 26 du titre III portant dispositions diverses et transitoires, le titre Ier relevant strictement de la compétence de la commission des lois (dispositions modifiant le code civil).

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.- DISCUSSION GÉNÉRALE

La commission a procédé à l’examen pour avis du projet de loi portant réforme de la protection juridique des majeurs (art. 8 à 9, 19, 22, 23, 25 et 26) au cours de sa séance du 10 janvier 2007.

Un débat a suivi l’exposé du rapporteur pour avis.

M. Pierre-Louis Fagniez a jugé particulièrement opportun que le texte limite l’intervention du juge aux cas d’aliénation mentale. En outre, la simplification des procédures est indispensable. Il se pose, à ce sujet, un cas particulier, celui des recherches biomédicales. En effet, la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique qui a réformé les règles applicables aux recherches biomédicales prévoit l’intervention des juges des tutelles pour autoriser une recherche sur une personne dont les facultés ne lui permettent pas de donner son consentement s’il existe un risque d’atteinte à sa vie privée ou à son intégrité corporelle. Or, il s’avère que cette intervention est inutile en raison des mesures de protection déjà existantes dans le code de la santé publique, notamment celles mises en œuvre au travers du comité de protection des personnes. De plus, cette mesure est inefficace en raison du long délai dans lequel le juge se prononce : souvent à l’expiration de ce délai, soit la personne est décédée, soit elle n’est plus en état de participer à la recherche biomédicale. La question se pose donc de l’opportunité de supprimer cette mesure : il s’agit en tous les cas d’une demande importante de la communauté scientifique et des associations.

Le président Jean-Michel Dubernard a appuyé cette demande.

Le rapporteur pour avis a estimé que le juge des tutelles n’a en effet pas à intervenir : ce régime d’autorisation peut conduire à priver certaines personnes du bénéfice éventuel de la recherche.

M. Jean-Luc Préel a souligné que le projet de loi répond à un vrai besoin et qu’il s’appuie sur un vrai consensus, construit sur une durée d’élaboration particulièrement longue qui a permis aux associations de pleinement participer à la rédaction des dispositifs. Deux questions se posent. La tutelle peut-elle gérer à la fois les salaires et les prestations sociales d’un travailleur handicapé et ses situations personnelles ? De plus, ne faudrait-il pas limiter le nombre maximal de dossiers confiés à un mandataire judiciaire à la protection des majeurs ?

Mme Danièle Hoffman-Rispal, après avoir jugé que le projet de loi propose des mesures intéressantes, a demandé quel serait le délai de mise en application des dispositions proposées. En effet, les conseils généraux sont inquiets et redoutent une mise en place trop rapide.

En réponse aux intervenants, M. Laurent Wauquiez, rapporteur, a apporté les précisions suivantes :

– la loi du 11 février 2005 sur les personnes handicapées a mis en place des structures départementales de gestion des situations de handicap ; les commissions des droits seront en mesure d’assurer une articulation entre les différents dispositifs législatifs ; le projet de loi ne vise pas spécialement à mettre en place une protection juridique pour les personnes handicapées ;

– la charge de travail des conseils généraux pour mettre en application les lois récemment votées est importante. Le projet de loi met en place des réformes structurelles très importantes. Ces données ont été prises en compte par le gouvernement qui a pris l’engagement solennel que les dispositions du présent projet de loi ne seraient appliquées en totalité qu’en 2009 ;

– l’instauration d’un nombre maximal de dossiers par mandataire judiciaire serait inopportune car elle ne prendrait pas en compte les délais et charges de gestion très variables selon les dossiers. En fonction des mesures décidées et des situations personnelles, une charge de quarante de dossiers peut s’avérer excessivement lourde alors qu’elle peut être légère dans d’autres cas. La fixation d’un plafond ne correspond donc pas à la réalité du terrain. En outre, un plafonnement pourrait limiter inutilement les revenus des gérants de tutelle.

II.- EXAMEN DES ARTICLES

TITRE II

DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE
DE L’ACTION SOCIALE ET DES FAMILLES

Chapitre I^er

L’accompagnement du majeur en matière sociale et budgétaire

Article 8

Création de la mesure d’accompagnement social personnalisé

Cet article insère un nouveau titre dans le livre II du code de l’action sociale et des familles afin de définir le régime de la nouvelle mesure d’accompagnement social personnalisé. Ce titre VII comporte un chapitre unique regroupant huit articles (articles L. 271-1 à L. 271-8).

Article L. 271-1 du code de l’action sociale et des familles

Objet de la mesure d’accompagnement social personnalisé

La mesure d’accompagnement social personnalisé s’adresse à toute personne majeure « dont la santé ou la sécurité est menacée par les difficultés qu’elle éprouve à gérer ses ressources ». Elle comporte une aide à la gestion des prestations sociales et un accompagnement social personnalisé. La rédaction retenue par le gouvernement impose d’associer ces deux types d’actions à toute mesure d’accompagnement social personnalisé.

La mesure se traduit par un contrat conclu entre le département et l’intéressé. Sa durée est de six mois renouvelables. La mesure ne peut, au total, s’exercer que sur un maximum de quatre années. En application de l’article L. 271-2, le renouvellement du contrat ne peut pas être tacite.

Cette durée de six mois pourrait être trop courte pour permettre au département d’avoir une action efficace en matière d’insertion sociale, mettre en place des conditions de bonne gestion des prestations sociales et apprécier l’efficacité globale des mesures d’action sociale prises en faveur de la personne majeure. En outre, cette durée peut créer une charge de gestion excessivement lourde pour les présidents de conseils généraux puisque le renouvellement du contrat d’accompagnement social personnalisé doit être précédé d’une évaluation. Il conviendrait donc de moduler la durée de la mesure afin de pouvoir la fixer sur une période plus longue qui pourrait aller jusqu’à deux ans.

Sont particulièrement concernées les personnes en situation de détresse sociale. La mesure d’accompagnement social personnalisé constitue donc un nouveau levier d’action dans la panoplie dont disposent les départements en matière d’action sociale. Le public cible dispose de revenus limités ; l’essentiel, si ce n’est le plus souvent la totalité, est constitué des allocations ou prestations sociales : allocation de revenu minimum d’insertion, allocations familiales, allocation du fonds de solidarité vieillesse (minimum vieillesse) ou pension de retraite, rente d’invalidité, allocation aux adultes handicapés, allocation compensatrice pour tierce personne remplacée depuis 2006, sauf demande contraire de la personne handicapée, par la prestation de compensation, prestation sociale dépendance ou allocation personnalisée d’autonomie, allocation personnalisée au logement, aides sociales d’urgence du département, aides du centre communal ou intercommunal d’action sociale (aide ménagère, aide alimentaire, aide à domicile,…), etc. Ce public a rarement des revenus du travail stables mais peut disposer de revenus de biens tirés d’un héritage.

Le projet de loi ne définit pas les prestations sociales concernées par la mesure d’accompagnement social personnalisé. La notion de prestation sociale n’est elle-même définie par aucun texte. Le gouvernement compte reprendre les prestations actuellement prises en compte au titre de la tutelle aux prestations sociales :

– l’allocation de revenu minimum d’insertion (RMI), en application de l’article L. 262-45 du code de l’action sociale et des familles (prestation allouée par le département et à sa charge financière) : il s’agit d’une allocation différentielle d’un montant mensuel (en 2007) de 440,86 euros pour un allocataire isolé sans personne à charge de moins de 25 ans ou de 661,29 euros pour un couple sans personne à charge de moins de 25 ans ;

– l’allocation aux adultes handicapés (AAH), en application de l’article L. 821-5 du code de la sécurité sociale (prestation allouée par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées et financée par l’Etat) : 621,27 euros par mois en 2007 ; n’entrent pas dans le champ de la tutelle aux prestations sociales le complément de ressources d’un montant de 179,31 euros par mois pour les personnes handicapées dans l’incapacité d’avoir une activité professionnelle, ni la majoration pour la vie autonome d’un montant de 103,63 euros par mois ;

– la prestation de compensation du handicap (PCH), en application de l’article L. 245-8 du code de l’action sociale et des familles (prestation allouée par le département et à sa charge financière, avec une contribution financière de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie intervenant à hauteur d’environ 45 % du besoin de financement) : montant variable selon les dépenses effectives engagées et couvertes par les aides accordées au titre de la prestation de compensation ;

– l’ancienne prestation sociale dépendance et l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) qui lui a été substituée, en application de l’article L. 245-8 du code de l’action sociale et des familles (prestation allouée par le département et à sa charge ; le coût global est estimé à 4 milliards d’euros ; la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie verse aux départements une contribution de 1,4 milliard d’euros) : montant maximal de 1 168,76 euros par mois en 2006 pour une personne classée en GIR 1 (taux de dépendance maximal) ;

– l’ancienne allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité versée aux personnes âgées de plus de 65 ans ou 60 ans en cas d’inaptitude au travail et ayant des droits très faibles à la retraite et les anciens avantages de retraite, dits « allocation aux vieux travailleurs salariés », servis par les régimes d’assurance vieillesse légaux et obligatoires et attribués sous conditions de ressources qui ont été maintenus pour les bénéficiaires qui l’ont demandé (article L. 811-1 du code de la sécurité sociale) : montant de 359,50 euros par mois en 2006 pour une personne seule (elle s’ajoute à l’allocation de base dite « allocation aux vieux travailleurs salariés » d’un montant de 250,78 euros par mois) ; l’allocation de solidarité aux personnes âgées mise en place par l’ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse, s’est substituée à cette allocation et ces avantages ; elle s’est également substituée à l’allocation supplémentaire d’invalidité (article L. 815-24 du code de la sécurité sociale) qui n’a jamais été comprise dans les mesures de tutelles aux prestations sociales.

Le gouvernement prévoit d’ajouter à ces prestations les prestations suivantes dans le champ de la mesure d’accompagnement social personnalisé :

– les allocations destinées à acquitter un loyer : aide personnalisée au logement (APL, article L. 351-1 du code de la construction et de l’habitation), allocation de logement familiale (ALF, article L. 542-1 du code de la sécurité sociale), allocation de logement sociale (ALS, article L. 831-1 du code de la sécurité sociale) ; ces trois allocations sont calculées selon les mêmes principes : par exemple, 302,65 euros par mois en 2006 d’aide maximale au paiement du loyer et des charges pour une personne isolée résidant en zone 1 auxquels sont défalqués la participation de l’allocataire calculée en fonction de ses ressources, une participation minimale comprise entre 29 euros et 8,5 % du loyer et des charges étant demandée ; l’APL est financée par le Fonds national d’aide au logement ; l’ALF est financée par le régime chargé du financement des prestations familiales dues à l’allocataire ; l’ALS est versée aux personnes ne pouvant prétendre à l’APL du fait des caractères du logement qu’elles occupent (logement non conventionné) ou à l’ALF du fait de l’absence de personnes à charge et est financée par le Fonds national d’aide au logement ;

– les prestations familiales, qui sont définies par l’article L. 511-1 du code de la sécurité sociale :

. prestation d’accueil du jeune enfant : 171,06 euros nets par mois pour l’allocation de base en 2007 ;

. allocations familiales : 119,13 euros par mois en 2007 pour deux enfants à charge ;

. complément familial : 155,05 euros par mois en 2007 pour trois enfants de plus de trois ans, versés sous conditions de ressources ;

. allocation logement : cf. ci-dessus ;

. allocation d’éducation de l’enfant handicapé : 117,72 euros par mois en 2006 pour l’allocation de base et complément maximal de 982,15 euros par mois pour un enfant classé en 6^e catégorie ;

. allocation de soutien familial : 109,81 euros par mois en 2006 pour un orphelin de père et de mère et 82,36 euros par mois pour un orphelin de père ou de mère ;

. allocation de rentrée scolaire : 272,57 euros en 2007, versés sous conditions de ressources ;

. allocation de parent isolé : maximum de 561,18 euros nets par mois en 2007 pour une femme enceinte sans enfant, de 748,24 euros pour une femme seule avec enfant et de 187,06 euros supplémentaires par mois par enfant à charge, versés sous conditions de ressources ;

. allocation journalière de présence parentale : 871,11 euros nets par mois en 2007 pour un couple élevant un enfant gravement malade, accidenté ou handicapé en cas d’arrêt total de l’activité professionnelle (435,58 euros pour un mi-temps) ;

– la rente d’orphelin versée en cas d’accident du travail (article L. 434-10 du code de la sécurité sociale) : montant égal à 25 % du salaire de la victime de l’accident pour chaque orphelin de père ou de mère dans la limite de deux orphelins (20 % au-delà de deux orphelins) et à 30 % du salaire pour les orphelins de père et de mère.

Cette liste ne reprend pas les neuf minima sociaux institués par la loi :

– l’allocation de revenu minimum d’insertion ;

– l’allocation aux adultes handicapés (le complément de ressources ou la majoration pour la vie autonome n’étant pas compris dans le minimum social) ;

– l’allocation supplémentaire vieillesse ;

– l’allocation de solidarité spécifique ⁽¹⁾ ;

– l’allocation de parent isolé ;

– l’allocation supplémentaire d’invalidité ;

– l’allocation d’insertion (versée aux détenus libérés) ;

– l’allocation équivalent retraite (versée aux chômeurs de moins de 60 ans ayant au moins 160 trimestres d’assurance vieillesse) ;

– l’allocation veuvage (versée au titre de l’assurance veuvage qui s’éteindra en 2011).

Le gouvernement considère que certains minima sociaux ont une finalité qui les écarte des objectifs des mesures de prise en charge de la gestion des prestations par le département. Il en est ainsi de l’allocation de solidarité spécifique qui vise au retour à l’emploi, de l’allocation d’insertion qui touche un public très particulier et de l’allocation veuvage qui est en voie d’extinction.

Article L. 271-2 du code de l’action sociale et des familles

Contenu du contrat d’accompagnement social personnalisé

Le contrat définissant le contenu de la mesure d’accompagnement social personnalisé doit comporter « des actions en faveur de l’insertion sociale » ; celles-ci doivent tendre à « rétablir les conditions d’une gestion autonome des prestations sociales ». Le projet de loi impose aux services sociaux d’assurer la coordination de ces actions avec celles déjà mises en œuvre. Le service d’action sociale du département pourra ainsi coordonner les mesures d’accompagnement social du contrat avec, par exemple, le contrat d’insertion associé à l’allocation de revenu minimum d’insertion ou ses interventions en matière d’aide au logement.

Le majeur protégé peut autoriser le département à percevoir et gérer tout ou partie des prestations sociales qu’il perçoit. Le contrat prévoit en ce cas que les prestations sont affectées en priorité au paiement du loyer et des charges locatives en cours. La liste des prestations pouvant ainsi faire l’objet d’une telle délégation de gestion est fixée par décret. Il n’est toutefois pas dans l’intention du législateur de détourner une prestation de son objet législatif lorsque la prestation vise à couvrir une dépense précise : par exemple, l’allocation compensatrice pour tierce personne ne saurait être utilisée pour le paiement d’un loyer alors qu’elle est versée à une personne handicapée pour lui permettre de rémunérer une aide humaine.

Le contrat est évalué préalablement à son renouvellement.

Le département définira avec l’intéressé le champ de la contractualisation, qui devra cependant comporter impérativement les deux aspects de la mesure : un accompagnement social destiné à assurer l’insertion sociale du bénéficiaire et une aide à la gestion financière. En matière de gestion des prestations, le contrat pourra, par exemple, se limiter à prévoir qu’une fraction d’une allocation sera versée au bailleur du logement. L’étendue de la mesure de gestion sera adaptée à chaque situation.

On constate que la première étape de la précarité conduisant à la grande exclusion est la perte du logement. La loi concentre donc la mesure de gestion financière sur le paiement du loyer et des charges locatives afin d’éviter une expulsion. Le loyer s’entend comme le paiement du droit à l’occupation d’un logement à titre privatif : les logements-foyers et les chambres des maisons de retraite sont concernés mais l’occupation d’un centre d’hébergement et de réinsertion sociale est exclue.

Les charges locatives comprennent, par ailleurs, les prestations vitales que sont les fournitures d’eau et d’énergie.

Article L. 271-3 du code de l’action sociale et des familles

Montant demandé au majeur protégé

Pour le financement de la mesure d’accompagnement social personnalisé, une contribution peut être demandée à la personne majeure protégée par le contrat. La contribution est plafonnée à une valeur fixée par décret ; son montant est arrêté par le président du conseil général. Celui-ci statue conformément aux dispositions du règlement départemental d’aide social. Le règlement départemental d’aide social a été institué par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 ; il définit les règles d’attribution des prestations d’aide sociale relevant du département.

Le projet de loi permet aux départements de prévoir dans leurs règlements départementaux d’aide social une modulation du montant de la contribution, notamment en fonction des ressources de l’intéressé.

Cette contribution relève d’un pouvoir unilatéral du département. Aucune négociation n’est engagée dans le cadre de la discussion du contrat d’accompagnement social personnalisé. Ce principe reproduit les règles applicables en matière d’aide sociale, dont les règles d’attribution et le montant sont arrêtés par chaque conseil général.

Article L. 271-4 du code de l’action sociale et des familles

Intervention du juge pour le paiement des loyers en cas de refus ou de non-respect du contrat d’accompagnement social personnalisé par le majeur protégé

Cet article vise à permettre de payer au bailleur le montant du loyer et des charges locatives dus par une personne majeure susceptible de bénéficier d’une mesure d’accompagnement social personnalisé mais qui refuse de signer le contrat avec le département ou par un majeur protégé qui ne respecte pas les clauses du contrat qu’il a signé avec le département. Dans ces deux cas, le président du conseil général peut demander au juge de l’autoriser à prélever sur le montant des prestations sociales dues à l’intéressé la somme correspondant à son loyer et ses charges locatives afin de la verser au bailleur. Un décret fixera la liste des prestations sociales susceptibles d’être utilisées à cette fin.

Cette mesure ne peut être mise en œuvre que si l’intéressé n’a pas acquitté son loyer et ses charges locatives depuis au moins deux mois. Le juge compétent, à savoir le juge d’instance, fixe la durée pendant laquelle le prélèvement sur les prestations sociales est effectué. Cette durée est de quatre ans (deux ans maximum, renouvelables une fois). Le président du conseil général peut saisir à tout moment le juge pour mettre fin à la mesure.

Elle ne peut pas conduire à priver l’intéressé des ressources nécessaires à sa subsistance et à celle des personnes dont il a la charge effective et permanente. Comme il est habituel en droit social, un plancher et un plafond seront prévus par le décret d’application. Il appartiendra à chaque département de fixer les montants exacts.

Article L. 271-5 du code de l’action sociale et des familles

Délégation de la mise en œuvre de la mesure d’accompagnement
social personnalisé

Cet article permet au département de déléguer la mise en œuvre de la mesure d’accompagnement social personnalisé à une autre collectivité territoriale, à un centre communal ou intercommunal d’action sociale (CCAS ou CIAS), à une association ou un organisme à but non lucratif agréé à cet effet par décision du président du conseil général ou à un organisme débiteur de prestations sociales également agréé à cet effet par décision du président du conseil général. La délégation est arrêtée par convention.

Le gouvernement estime que la plupart des départements – environ les trois quarts – assureront la gestion directe de la mesure d’accompagnement social personnalisé car leurs services connaissent déjà 90 % des publics cibles de la mesure. En cas de délégation, le département restera responsable de la gestion de la mesure et pourra proposer d’y mettre fin.

Article L. 271-6 du code de l’action sociale et des familles

Articulation de la mesure d’accompagnement social personnalisé avec la sauvegarde de justice, la curatelle et la tutelle

Cet article assure l’articulation entre la mesure d’accompagnement social personnalisé et les mesures de sauvegarde de justice, de curatelle et de tutelle prévues par le code civil. Il permet de tirer les conséquences de l’échec de la mesure d’accompagnement social personnalisé qui doit permettre, dans un délai maximal de quatre ans, au majeur protégé de surmonter ses difficultés à gérer les prestations sociales dont il bénéficie. Si tel est le cas et si cette situation d’incapacité de gestion des prestations sociales compromet la santé ou la sécurité de cette personne, le président du conseil général transmet au procureur de la République un rapport tendant au prononcé d’une mesure de sauvegarde de justice ou à l’ouverture d’une curatelle, d’une tutelle ou d’une mesure d’assistance judiciaire. Ce rapport comporte une évaluation de la situation sociale de la personne concernée, une information sur sa situation médicale et pécuniaire ainsi qu’un bilan des actions personnalisées menées auprès d’elle en exécution du contrat d’accompagnement social personnalisé.

Le projet de loi ne règle pas le cas de l’échec de la mesure d’accompagnement social personnalisé d’un majeur dont la santé ou la sécurité n’est pas compromise par son incapacité à gérer les prestations sociales qui lui sont versées (pour rappel, cette condition sanitaire ou de sécurité n’est pas exigée ou la mise en place d’une mesure d’accompagnement social personnalisé).

Article L. 271-7 du code de l’action sociale et des familles

Transmission d’informations

Cet article impose aux départements de transmettre à l’Etat, à savoir les directions départementales de l’action sanitaire et sociale ou la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques du ministère de la santé, les données agrégées portant sur la mise en œuvre des mesures d’accompagnement social personnalisé. Ces données ne contiennent pas d’éléments nominatifs. La liste des données et leurs modalités de transmission sont fixées par « arrêté conjoint des ministres en charge de l’action sociale et des collectivités sociales ». Cette mesure législative est indispensable pour imposer aux départements de transmettre des données statistiques. Des obligations comparables existent pour des prestations sociales dévolues aux départements (RMI notamment).

Les départements reçoivent les résultats de l’exploitation des données et informations recueillies. Ces résultats font l’objet de publications régulières.

Article L. 271-8 du code de l’action sociale et des familles

Décret d’application

Les modalités d’application de la mesure d’accompagnement social personnalisé sont fixées par décret en Conseil d’Etat, sauf disposition contraire.

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La commission a examiné un amendement du rapporteur modulant de six mois à deux ans la durée de la mesure d’accompagnement social personnalisé.

Le rapporteur a précisé que la durée de six mois n’est pas adaptée aux réalités de terrain car elle impliquerait la préparation d’un rapport d’évaluation chaque semestre. Une modulation de la durée de la mesure assurera une souplesse plus grande au dispositif.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur pour avis.

La commission a examiné un amendement du rapporteur pour avis précisant que le contrat portant définition de la durée de la mesure d’accompagnement social personnalisé peut être modifié par avenant.

Le rapporteur pour avis a fait valoir que la situation de l’intéressé peut être amenée à s’améliorer et souligné combien il est essentiel de ne pas figer les situations, surtout pour une période de deux ans.

Mme Danièle Hoffman-Rispal a indiqué s’abstenir sur le vote de l’amendement.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a examiné un amendement du rapporteur pour avis permettant un versement direct par les organismes sociaux au bailleur des sommes correspondant au loyer et aux charges locatives par prélèvement sur les prestations sociales.

Le rapporteur pour avis a indiqué que les prestations sociales sont souvent versées par des organismes tiers (caisse d’allocation familiale ou mutualité sociale agricole,…) et estimé que la procédure consistant à ce que ces organismes versent une partie de ces prestations aux départements pour qu’ils la reversent au bailleur est particulièrement lourde. La solution proposée est plus claire et surtout plus opérationnelle dans la mesure où ainsi, en cas de refus par l’intéressé du contrat d’accompagnement social personnalisé ou de non-respect de ses clauses, le président du conseil général pourra demander au juge d’instance qu’il soit procédé au versement direct des prestations sociales au bailleur.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de simplification du rapporteur pour avis.

Le rapporteur pour avis a expliqué qu’aux termes du projet de loi, en cas d’échec de la mise en œuvre de la mesure d’accompagnement social personnalisé, les règles de transmission du dossier par le président du conseil général au procureur de la République se révèlent très contraignantes, en particulier en ce qu’elles rendent systématique l’établissement de plusieurs rapports, y compris à dimension médicale. Sans doute n’est-il pas opportun de simplifier à outrance les procédures, au point de parvenir à une transmission par télécopie comme cela peut exister en certains cas dans le domaine social. Aussi est-il important de prévoir l’établissement par le président du conseil général d’un rapport dressant le bilan des actions personnalisées engagées en faveur de l’intéressé et les raisons de leur échec – ce qui relève pleinement de sa compétence – et en donnant un caractère accessoire à la remise d’informations supplémentaires sur la situation médicale de l’intéressé pour le cas où le président du conseil général disposerait de ces informations.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis renvoyant à un décret le soin de fixer la liste des prestations sociales susceptibles de faire l’objet d’une mesure d’aide à la gestion prévue par l’article L. 271-1 du code de l’action sociale et des familles et d’une mesure prévue par l’article L. 271-4 du même code, la notion de prestations sociales n’étant pas définie en droit français.

La commission a donné un avis favorable à l’adoption de l’article 8 ainsi modifié.

Chapitre II

La protection judiciaire du majeur

Section 1

Dispositions communes

Article 9

Mandataires judiciaires à la protection des majeurs

Cet article insère dans le livre IV du code de l’action sociale et des familles, dont l’intitulé est modifié par coordination, un titre VI réunissant les dispositions applicables aux mandataires judiciaires à la protection des personnes. Le présent article fixe la rédaction du premier chapitre, portant dispositions communes, de ce titre VI. Le contenu du chapitre II, relatif aux personnes physiques mandataires, est fixé par l’article 14 du projet de loi et celui du chapitre III, relatif aux dispositions pénales, par l’article 15.

Ce chapitre I^er du titre VI du livre IV contient huit articles.

Article L. 461-1 du code de l’action sociale et des familles

Mission du mandataire judiciaire à la protection des majeurs

Le mandataire judiciaire à la protection sociale est la personne à laquelle le juge des tutelles confie l’exercice des mesures de protection des majeurs qu’il a décidées. Ces mesures sont la sauvegarde de justice, la curatelle, la tutelle ou l’assistance judiciaire. Le mandataire est chargé de leur mise en œuvre en application d’un mandat spécial délivré par le juge des tutelles. Ce mandat ne peut être délivré qu’à une personne exerçant à titre habituel ces fonctions de protection des majeurs.

Article L. 461-2 du code de l’action sociale et des familles

Liste des mandataires judiciaires à la protection des majeurs

Le juge des tutelles doit choisir le mandataire judiciaire sur une liste de personnes établie par le représentant de l’Etat dans le département. Ces personnes peuvent être des personnes physiques, des personnes morales ou des services ou organismes.

Cette liste comprend trois catégories de personnes :

– Les services mentionnés au 14° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles. Cette nouvelle catégorie de services sociaux et médico-sociaux est créée par l’article 10 du projet de loi ; elle englobe « les services mettant en œuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par l’autorité judiciaire au titre du mandat spécial ». La création de ces services, comme tous ceux mentionnés au I de l’article L. 312-1, doit être autorisée conformément aux dispositions de l’article L. 313-1 du code de l’action sociale et des familles ; l’autorisation de cette nouvelle catégorie de services sera délivrée par « l’autorité compétente de l’Etat après avis conforme du procureur de la République » (article 10 du projet de loi).

– Les personnes physiques agréées en application de l’article L. 462-1 du code de l’action sociale et des familles. Cet article est créé par l’article 14 du projet de loi. Ces personnes doivent être agréées par le représentant de l’Etat dans le département, après avis conforme du procureur de la République.

– Les agents des établissements et foyers d’accueil médicalisé hébergeant des personnes âgées ou des adultes handicapés qui ont été désignés comme mandataires judiciaires par leur employeur et déclarés comme tels au représentant de l’Etat dans le département, conformément aux dispositions de l’article 14 du projet de loi (articles L. 462-4 et L. 462-5 nouveaux du code de l’action sociale et des familles).

Article L. 461-3 du code de l’action sociale et des familles

Critères professionnels d’exercice de la fonction de mandataire judiciaire à la protection des majeurs

Pour être inscrits sur la liste prévue par l’article L. 461-2, les mandataires judiciaires à la protection des majeurs doivent « satisfaire à des conditions de moralité, d’âge, de formation et d’expérience professionnelle ». Le décret prévu par l’article L. 461-8 déterminera les conditions d’application de ces dispositions.

Ces conditions s’appliquent aux personnes employées par un service social mettant en œuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par l’autorité judiciaire au titre du mandat spécial (visé au 14° du I de l’article L. 312-1) et qui ont reçu délégation pour mettre en œuvre une mesure de protection.

Article L. 461-4 du code de l’action sociale et des familles

Financement des mesures de protection des majeurs

La mesure de protection des majeurs ordonnée par la justice, à savoir la sauvegarde de justice, la curatelle, la tutelle ou l’assistance judiciaire, et exercée par le mandataire judiciaire à la protection des majeurs est à la charge totale ou partielle de la personne protégée. La proportion du coût pris en charge par le majeur protégé est fonction de ses ressources.

La fraction du coût de la mesure qui n’est pas supportée par le majeur protégé est financée soit par l’Etat, soit par l’organisme versant la prestation sociale perçue par le majeur, soit par la collectivité débitrice de la prestation sociale dont bénéficie le majeur, soit par l’établissement hébergeant le majeur, soit par une combinaison de ces différentes sources de financement.

Lorsqu’une mesure de protection exige l’accomplissement d’un acte ou d’une série d’actes impliquant des « diligences particulièrement longues et complexes », le juge peut accorder, à titre exceptionnel, une indemnité complémentaire au mandataire judiciaire. Il doit préalablement recueillir l’avis du procureur de la République. Cette indemnité n’est allouée que si les sommes versées au mandataire pour couvrir le coût de la mesure de protection s’avèrent manifestement insuffisantes. Le financement de cette indemnité est entièrement à la charge du majeur protégé.

La mesure de protection est également financée par des recours contre la succession du majeur protégée ou contre le donataire gratifié par la personne protégée. Ces recours sont exercés par l’Etat, l’organisme versant la prestation sociale destinée au majeur protégé ou par la collectivité débitrice de la prestation sociale. L’emploi du présent de l’indicatif indique le caractère impératif de ces recours en cas d’existence de la source de financement. Ces recours sont régis par les dispositions applicables aux recours en récupération de l’Etat ou du département auprès du bénéficiaire de l’aide sociale en cas de retour à une meilleure fortune ou contre sa succession, ses donataires ou ses légataires lorsque l’allocataire dispose d’un patrimoine (article L. 132-8 du code de l’action sociale et des familles). Un décret en Conseil d’Etat fixera les modalités d’application particulières aux recours applicables à la succession d’un majeur protégé ou à son donataire.

Il faut s’interroger sur l’opportunité de ce recours en récupération car, en l’état du droit relatif au financement des mesures de tutelle, curatelle et sauvegarde de justice, il n’existe pas de recours en récupération des frais d’exécution des mesures judiciaires de protection sur la succession ou les donataires du majeur protégé.

L’introduction d’un recours en récupération au profit de la personne assumant le financement de l’exécution de la mesure judiciaire de protection (Etat, département ou organisme versant des prestations sociales) ne va pas dans le sens des orientations récentes données par le législateur en matière de financement des mesures d’assistance aux personnes les plus vulnérables. Ainsi la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a supprimé tous les recours en récupération sur la succession, les légataires ou les donataires des personnes handicapées bénéficiaires d’aides ou de prestations légales ou réglementaires ; auparavant, la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) avait substitué à la prestation spécifique dépendance, dont les versements pouvaient faire l’objet d’un recours en récupération sur la succession de son bénéficiaire, l’allocation personnalisée d’autonomie pour laquelle tout recours en récupération a été supprimé.

Le recours en récupération mis en place par le gouvernement dans le projet de loi poursuit un objectif de bonne gestion des dépenses publiques. Cependant, les cas où il pourra y avoir récupération seront très limités : lorsque le majeur protégé est « fortuné » – terme même de l’hypothèse présentée par le ministre de la justice lors de son audition par la commission des lois –, le coût de la mesure judiciaire de protection sera pris en charge par le bénéficiaire, voire sa famille, comme c’est le cas aujourd’hui. On pourrait concevoir le cas où un majeur protégé ne disposerait d’aucun revenu financier mais d’un patrimoine foncier ne lui rapportant aucun revenu ; le gouvernement estime justifié, à sa mort, de vendre son patrimoine foncier pour permettre aux personnes ayant assumé le financement des mesures de protection dont il a bénéficié de récupérer les frais engagés. Cette hypothèse se rencontrera en fait très rarement car le tuteur est souvent amené à vendre un tel bien immobilier qui ne peut rapporter aucun revenu.

Le mécanisme du recours prévu par le projet de loi est particulièrement grave car il pourra conduire à capter, pour le remboursement des frais de protection engagés, la valeur de la succession excédant 46 000 euros. Comme une mesure de tutelle peut durer une vie entière, on peut effectivement concevoir que la valeur de la succession d’un majeur protégé soit ramenée à son minimum inaliénable après le remboursement de quarante ou cinquante ans de frais de tutelle.

Aujourd’hui, le code de l’action sociale et des familles a maintenu le recours en récupération pour les frais engagés par l’État et les départements en matière d’aide sociale (article L. 132-8). Cependant ces prestations d’aide sociale ont un caractère facultatif et consistent en des mesures d’assistance n’ayant pas un caractère pérenne (aide à domicile, aide alimentaire, aide médicale d’État, prise en charge du forfait journalier,… ; seules les prestations d’une valeur excédant 760 euros sont récupérables sur la fraction dépassant ce montant). Les récupérations sur succession, donataires ou légataires qui sont prévues et mises en œuvre sont d’une valeur limitée (quelques milliers d’euros). Les recours en récupération les plus importants concernent la prestation sociale dépendance pour les personnes qui ont souhaité la conserver au moment de la mise en place de l’APA.

Les recours en récupération sur la succession des majeurs protégés seraient d’une tout autre ampleur et aboutiraient à pénaliser durement les familles des personnes protégées alors même qu’elles disposent de peu de moyens financiers et ont enduré de longues années les difficultés liées à la situation du majeur protégé.

Pour toutes ces raisons, le rapporteur pour avis propose de supprimer l’introduction de ce recours en récupération.

Article L. 461-5 du code de l’action sociale et des familles

Information des majeurs protégés par le mandataire judiciaire

Le mandataire judiciaire à la protection des majeurs est tenu de remettre à la personne protégée une notice d’information. Une charte des droits de la personne protégée est annexée à la notice. Cette notice doit « garantir l’exercice effectif des droits et des libertés de la personne protégée ». Cette information doit notamment tendre à prévenir le risque de maltraitance. Ces deux objectifs reprennent ceux définis par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale pour les usagers des établissements et services sociaux et médico-sociaux, qui a également prévu la remise d’une charte des droits et des libertés de la personne accueillie (cf. article L. 461-6).

La formalité n’est pas obligatoire dans le cas où l’état de la personne protégée ne lui permet pas de mesurer la portée de la notice.

Article L. 461-6 du code de l’action sociale et des familles

Information des majeurs protégés hébergés en établissement social ou médico-social

Cet article organise l’information des majeurs protégés qui sont hébergés dans un établissement d’accueil pour personnes âgées ou pour adultes handicapés dont la capacité d’accueil est supérieure au seuil fixé par le décret d’application de l’article L. 462-5. Ces mesures s’appliquent aux majeurs protégés dont le représentant légal est un mandataire judiciaire à la protection des majeurs. Ce représentant légal peut être un préposé d’établissement (premier alinéa de l’article) ou un service géré par l’établissement ou par le gestionnaire de l’établissement si celui-ci n’a pas la personnalité morale (dernier alinéa de l’article), qui mettent en œuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par la justice au titre d’un mandat spécial (catégorie de service visée par le 14° nouveau du I de l’article L. 312-1 inséré par l’article 10 du projet de loi).

La loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale a défini les droits des usagers des établissements et services sociaux et médico-sociaux (articles L. 311-3 à L. 311-9 du code de l’action sociale et des familles).

L’article L. 311-4 prévoit de remettre aux personnes accueillies dans un établissement et service social et médico-social ou à leur représentant légal un livret d’accueil, auquel sont annexés une charte des droits et des libertés de la personne accueillie et le règlement de fonctionnement de l’établissement ou du service. Cette charte a été publiée par un arrêté interministériel du 8 septembre 2003.

Le projet de loi prévoit que ces documents doivent être personnellement remis au majeur protégé lorsque son représentant légal est mandataire judiciaire à la protection des majeurs, à moins que son état ne lui permette pas d’en mesurer la portée.

L’article L. 311-4 prévoit également la conclusion d’un contrat de séjour ou l’élaboration d’un document individuel de prise en charge. Ce document individuel est élaboré avec la participation de la personne accueillie ou son représentant légal. Le contrat ou le document « définit les objectifs et la nature de la prise en charge ou de l’accompagnement dans le respect des principes déontologiques et éthiques, des recommandations de bonnes pratiques professionnelles et du projet d'établissement. Il détaille la liste et la nature des prestations offertes ainsi que leur coût prévisionnel. »

Le projet de loi impose la participation directe de la personne protégée, lorsque son représentant légal est mandataire judiciaire à la protection des majeurs, à l’élaboration du document individuel, à moins que son état ne lui permette pas d’en mesurer la portée.

L’article L. 311-5 permet à une personne prise en charge par un établissement ou service social ou médico-social ou à son représentant légal de « faire appel, en vue de l’aider à faire valoir ses droits, à une personne qualifiée qu’elle choisit sur une liste établie conjointement par le représentant de l’Etat dans le département et le président du conseil général ».

Le projet de loi impose au majeur protégé d’exercer personnellement cette faculté de faire appel à une personne qualifiée. Cette restriction est logique puisque son représentant légal est son mandataire judiciaire qui peut ne pas avoir intérêt à voir intervenir une tierce personne faire valoir ses droits en tant que majeur protégé hébergé en établissement.

L’article L. 311-6 institue un conseil de la vie sociale dans certaines catégories d’établissements ou services sociaux et médico-sociaux. Le décret n° 2004-287 du 25 mars 2004 a défini les conditions d’application de cette forme de participation des usagers. Il a notamment rendu obligatoire la création du conseil de la vie sociale dans les établissements et services assurant un hébergement ou un accueil de jour continu de personnes adultes. Le conseil de la vie sociale « donne son avis et peut faire des propositions sur toute question intéressant le fonctionnement de l’établissement ou du service, notamment sur l’organisation intérieure et la vie quotidienne, les activités, l’animation socioculturelle et les services thérapeutiques, les projets de travaux et d’équipements, la nature et le prix des services rendus, l’affectation des locaux collectifs, l’entretien des locaux, les relogements prévus en cas de travaux ou de fermeture, l’animation de la vie institutionnelle et les mesures prises pour favoriser les relations entre ces participants ainsi que les modifications substantielles touchant aux conditions de prises en charge » (article D. 311-15 du code de l’action sociale et des familles).

Le projet de loi impose une participation directe de la personne protégée au conseil de la vie sociale lorsque son représentant légal est mandataire judiciaire à la protection des majeurs. Lorsque leur état ne leur permet pas cette participation, la personne protégée est associée au fonctionnement du service ou de l’établissement par les autres formes de participation prévues par l’article L. 311-6. Ces autres formes ont été précisées par le décret n° 2004-287 du 25 mars 2004 : groupes d’expression, consultations, enquêtes de satisfaction (article D. 311-21 du code de l’action sociale et des familles).

Article L. 461-7 du code de l’action sociale et des familles

Information des personnes protégées par un service mandataire judiciaire à la protection des majeurs

Cet article adapte les dispositions des articles L. 311-3 à L. 311-9 du code de l’action sociale et des familles définissant les droits des usagers des établissements et services sociaux et médico-sociaux lorsque le mandataire judiciaire du majeur protégé est un service mettant en œuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par la justice au titre d’un mandat spécial. Ce service a, en application de l’article 10 du projet de loi, le caractère de service social et médico-social (14° nouveau du I de l’article L. 312-1) : lui sont donc applicables les dispositions du code de l’action sociale et des familles sur l’information des usagers des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Des assouplissements sont cependant nécessaires compte tenu de la nature des usagers des services mandataires.

L’article L. 311-4 prévoit de remettre aux personnes accueillies dans un établissement et service social et médico-social ou à leur représentant légal un livret d’accueil.

Le projet de loi remplace ce livret d’accueil par la notice d’information prévue par l’article L. 461-5 (cf. ci-dessus) et par le règlement de fonctionnement de l’établissement ou du service que l’article L. 311-7 impose d’élaborer. Ce règlement de fonctionnement définit « les droits de la personne accueillie et les obligations et devoirs nécessaires au respect des règles de vie collective au sein de l’établissement ou du service ». Ce règlement se distingue du règlement intérieur en ce qu’il est destiné aux usagers et qu’il définit les droits, obligations et devoirs des professionnels et des usagers.

Les dispositions du 1° de l’article L. 461-6 relatives au livret d’accueil sont applicables (remise personnelle au majeur protégé sauf si son état ne lui permet pas d’en mesurer la portée).

Les majeurs protégés accueillis dans des établissements et services sociaux et médico-sociaux bénéficient également des dispositions du 3° de l’article L. 461-6 qui imposent au majeur protégé d’exercer personnellement la faculté de faire appel à une personne qualifiée pour l’aider à faire valoir ses droits d’usager.

Pour l’accueil dans un établissement ou un service social ou médico-social, l’article L. 311-4 prévoit de conclure un contrat de séjour ou d’élaborer un document individuel de prise en charge.

Le projet de loi prévoit de remplacer ce contrat de séjour par un document individuel de protection des majeurs. Ce document transpose au cas spécifique des majeurs protégés l’objet du contrat de séjour et du document individuel défini par l’article L. 311-4 : il « définit les objectifs et la nature de la mesure de protection dans le respect des principes déontologiques et éthiques, des recommandations de bonnes pratiques professionnelles et du projet de service » ; il « détaille la liste et la nature des prestations offertes ainsi que le montant prévisionnel des prélèvements opérés sur les ressources de la personne protégée ».

Comme pour le contrat de séjour et le document individuel de l’article L. 311-4, la détermination du contenu minimal du document individuel de protection des majeurs est renvoyée à un décret.

Le projet de loi précise qu’une copie est, en tous les cas, adressée à la personne protégée.

Concernant la participation des majeurs protégés au fonctionnement des établissements et services sociaux et médico-sociaux dans lesquels ils sont accueillis, le projet de loi limite celle-ci à la participation à des enquêtes de satisfaction auprès d’eux et de leur famille. Il s’agit de la forme de participation prévue par le 3° de l’article D. 311-21 du code de l’action sociale et des familles.

Article L. 461-8 du code de l’action sociale et des familles

Décret d’application

Les modalités d’application des dispositions communes aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs sont fixées par décret, à l’exception des dispositions relatives à la prise en charge du coût des mesures de protection des majeurs prévues par l’article L. 461-4 dont les modalités d’application sont renvoyées à un décret en Conseil d’Etat.

*

La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis précisant que toute personne bénéficiaire d’un agrément est inscrite sur la liste départementale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs.

La commission a ensuite examiné un amendement du rapporteur pour avis proposant d’organiser une prestation de serment pour les personnes inscrites sur la liste départementale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs.

Le rapporteur pour avis a insisté sur la responsabilité qui incombe aux mandataires judiciaires. Ces personnes souffrent trop souvent d’une insuffisance de reconnaissance et de responsabilisation. En outre, la prestation de serment contribuerait à maintenir le lien entre les mandataires judiciaires, notamment les gérants de tutelle privés, et le juge des tutelles alors que les directions départementales de l’action sanitaire et sociale vont avoir la charge matérielle de dresser les listes départementales. Cette prestation de serment permet de résoudre ces difficultés et correspond au demeurant à un souhait des intéressés comme des juges des tutelles.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a examiné un amendement du rapporteur pour avis visant à supprimer la procédure de recours en récupération sur succession introduite par le projet de loi, s’agissant des frais de tutelle, curatelle, sauvegarde de justice et assistance judiciaire.

Le rapporteur pour avis a rappelé que cet amendement, d’une importance capitale, correspond à un souhait partagé par le président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales et lui-même. Sur cette question en effet, le projet de loi ne va ni dans le sens de l’histoire, ni dans celui de l’évolution du droit social : le droit positif aujourd’hui tend, à l’inverse, à supprimer l’ensemble de ces procédures de recours en récupération car elles sont complexes à mettre en œuvre, peu efficaces et, de surcroît, s’avèrent dissuasives pour les familles, sans même parler de leurs effets parfois néfastes. L’objectif est de supprimer cette mesure inopportune et relativement inhumaine.

Le président Jean-Michel Dubernard, MM. Paul-Henri Cugnenc, Pierre-Louis Fagniez, Pascal Ménage et Jean-Luc Préel ont souhaité cosigner l’amendement.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a donné un avis favorable à l’adoption de l’article 9 ainsi modifié.

Section 2

Les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs

La présente section (articles 10 à 13 du projet de loi) définit les règles spécifiques applicables aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs qui exercent leur activité sous la forme d’un service.

Article 10

Statut des services mandataires judiciaires à la protection des majeurs

Cet article donne un statut juridique aux services exerçant l’activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs en exécution d’un mandat spécial délivré par l’autorité judiciaire.

Le I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles dresse la liste des établissements et des services ayant la qualité d’établissement et service social et médico-social au sens du code de l’action sociale et des familles. Cette qualité emporte de nombreux droits et obligations, y compris en matière de financement et de tarification, de coopération et de coordination entre établissements et services sociaux et médico-sociaux, de contrôle administratif et d’évaluation de la qualité de service. La création et l’extension de ces services s’inscriront dans les schémas d’organisation sociale et médico-sociale et les procédures d’autorisation.

En conséquence, le I de l’article 10 ajoute deux nouvelles catégories à la liste des établissements et des services sociaux et médico-sociaux :

– les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs qui sont les services mettant en œuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par la justice au titre d’un mandat spécial (14° nouveau du I de l’article L. 312-1) ; ce mandat spécial est délivré dans le cadre d’une sauvegarde de justice, d’une curatelle, d’une tutelle ou d’une assistance judiciaire ;

– les services qui mettent en œuvre les mesures de tutelle sur les prestations familiales ordonnées par l’autorité judiciaire (15° nouveau du I de l’article L. 312-1) ; ces services ont la qualité de tuteur aux prestations sociales (article L. 552-6 du code de la sécurité sociale) ou de tuteur aux prestations familiales (article L. 755-4 du code de la sécurité sociale).

Le II de l’article 10 intègre dans le champ des schémas régionaux d’organisation sociale et médico-sociale arrêtés par le préfet de région les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs définis aux 14° et 15° nouveaux du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles ainsi que les personnes physiques exerçant à titre individuel et habituel, avec un agrément, l’activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs (visées à l’article L. 462-1) et celles désignées par l’établissement hébergeant des personnes âgées ou des adultes handicapés parmi leurs employés pour exercer les mesures de protection ordonnées par la justice (visées à l’article L. 462-5).

Globalement, les établissements et services sociaux et médico-sociaux font l’objet d’un schéma national pour les établissements et services visés à l’article D. 312-169 (établissements et services accueillant des personnes présentant un handicap rare) ou de schémas départementaux d’organisation sociale et médico-sociale pour les établissements et services visés au troisième alinéa (2°) de l’article L. 312-5. Sont notamment inclus dans les schémas départementaux les établissements et services accueillant des personnes âgées ou des adultes handicapés. Les éléments des schémas départementaux d’une même région afférents aux établissements et services relevant de la compétence de l’Etat sont regroupés dans un schéma régional fixé par le préfet de région.

Des schémas régionaux spécifiques fixés par le préfet de région sont également prévus pour :

– les centres de soins, d’accompagnement et de prévention en addictologie ;

– les centres de rééducation professionnelle ;

– les centres d’accueil pour demandeurs d’asile.

Ces trois schémas sont intégrés dans le schéma régional reprenant les éléments départementaux relevant de la compétence de l’Etat.

Les mandataires judiciaires à la protection des majeurs feront l’objet d’un quatrième schéma régional spécifique fixé par le préfet de région.

Le III de l’article 10 définit l’autorité administrative compétente pour délivrer l’autorisation de création et d’extension exigée pour tous les établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés à l’article L. 312-1. Selon leur champ d’intervention, les établissements et services sociaux et médico-sociaux relèvent d’une autorisation délivrée par le préfet, le président du conseil général ou conjointement par ces deux autorités.

Les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs mettant en œuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par la justice au titre d’un mandat spécial (14° nouveau du I de l’article L. 312-1) devront obtenir une autorisation préfectorale délivrée après avis conforme du procureur de la République.

Les services mettant en œuvre les mesures de tutelle sur les prestations familiales ordonnées par l’autorité judiciaire (15° nouveau du I de l’article L. 312-1) devront obtenir une autorisation conjointe du préfet et du président du conseil général.

*

La commission a donné un avis favorable à l’adoption de l’article 10 sans modification.

Article 11

Tarification et dotation globale de fonctionnement
des services mandataires judiciaires à la protection des majeurs

L’article L. 314-1 du code de l’action sociale et des familles encadre la tarification des prestations des établissements et services sociaux et médico-sociaux. La tarification des établissements et services financés par le budget de l’Etat ou les organismes de sécurité sociale est arrêtée chaque année par le préfet du département. La tarification des établissements et services habilités à recevoir les bénéficiaires de l’aide sociale du département est arrêtée chaque année par le président du conseil général. La tarification des prestations de certains établissements et services (les centres éducatifs pour l’enfance délinquante, les centres d’action médico-sociale précoce, les foyers d’accueil médicalisés, les services d’accompagnement médico-social pour adultes handicapés) est établie conjointement par le préfet du département et le président du conseil général.

Le I du présent article 11 complète le dispositif de cet article L. 314-1 afin de confier au préfet du département le soin de fixer chaque année la tarification des prestations des deux catégories de services mandataires judiciaires à la protection des majeurs mettant en œuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par la justice au titre d’un mandat spécial (14° et 15° nouveaux du I de l’article L. 312-1).

Cette disposition ne s’applique ni aux services mandataires judiciaires à la protection des majeurs gérés par les établissements de soins dispensant des soins psychiatriques visés au III de l’article L. 361-1, ni aux services mandataires judiciaires à la protection des majeurs gérés par les établissements hébergeant des personnes âgées ou des personnes handicapées, ni aux établissements dispensant des soins de longue durée visés au IV de l’article L. 361-1 (cf. article 12 du projet de loi). Ces trois catégories de services mandataires sont financées par les dépenses inscrites dans la dotation annuelle de financement arrêtée pour chacun des établissements de santé concernés par l’Etat dans le cadre de l’objectif des dépenses d’assurance maladie fixé annuellement à partir de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie voté par le Parlement ou par le budget de l’établissement gestionnaire du service.

Les II et III de l’article 11 adaptent la rédaction des articles L. 314-4 et L. 314-5 relatifs à la détermination du montant des dépenses de certains établissements et services sociaux et médico-sociaux afin d’englober la nouvelle catégorie de services sociaux constituée par les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs mettant en œuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par la justice au titre d’un mandat spécial (14° nouveau du I de l’article L. 312-1). Le montant annuel des dépenses correspondant aux prestations de ces services mandataires prises en charge par l’Etat sera déterminé par le montant limitatif de dépenses inscrit dans les lois de finances annuelles.

Le II soumet donc les services mandataires chargés de l’exécution d’une sauvegarde judiciaire, d’une curatelle, d’une tutelle ou d’une assistance judiciaire à la contrainte et à la régulation budgétaires applicables aux dépenses financées par les crédits de paiement votés en lois de finances. Le financement de leurs dépenses aura donc un caractère limitatif.

Le III modifie la rédaction de ces articles L. 314-4 et L. 314-5 qui ne vise actuellement que les dépenses imputables aux prestations prises en charge par l’aide sociale de l’Etat. Or les dépenses des services mandataires judiciaires ne relèvent pas de l’aide sociale. Seront donc simplement visées les dépenses à la charge de l’Etat.

La commission a donné un avis favorable à l’adoption de l’article 11 sans modification.

Article 12

Financement des services mandataires judiciaires à la protection des majeurs

Le présent article organise le financement des services mandataires judiciaires à la protection des majeurs mettant en œuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par la justice au titre d’un mandat spécial (mentionnés au 14° nouveau du I de l’article L. 312-1) et des services mettant en œuvre les mesures de tutelle sur les prestations familiales ordonnées par l’autorité judiciaire (mentionnés au 15° nouveau du I de l’article L. 312-1). À cette fin, un titre VI est inséré dans le livre III du code de l’action sociale et des familles. Ce nouveau titre comporte deux articles (L. 361-1 et L. 361-2) définissant les règles applicables respectivement à ces deux catégories de services et un article L. 361-3 sur leur décret d’application.

Article L. 361-1 du code de l’action sociale et des familles

Financement des services mettant en œuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par la justice au titre d’un mandat spécial
(mentionnés au 14° du I de l’article L. 312-1)

Le I de l’article distingue deux cas de figure ⁽²⁾.

Pour le financement de la mise en œuvre des mesures prises dans le cadre de la sauvegarde de justice ou au titre d’une curatelle ou d’une tutelle, la charge de financement incombe à l’Etat lorsque le majeur protégé ne perçoit pas de prestation sociale ou lorsqu’il ne bénéficie que d’une prestation sociale à la charge du département (alinéa a). Lorsque le majeur protégé bénéficie d’une seule prestation sociale, la charge de financement incombe à l’organisme versant cette prestation sociale (alinéa b). Lorsque le majeur protégé perçoit plusieurs prestations sociales, la charge de financement incombe à l’Etat si la prestation dont le montant est le plus élevé est à la charge du département (alinéa a) ou, si le département n’est pas le débiteur de la prestation sociale la plus élevée, à l’organisme chargé du versement de la prestation sociale dont le montant est le plus élevé (alinéa b).

Ce dispositif permet de ne pas faire financer les mesures de sauvegarde de justice, de curatelle et de tutelle par le département.

La notion d’organisme versant une prestation sociale recouvre aussi bien les organismes de sécurité sociale (caisse des allocations familiales, organismes d’assurance vieillesse légale obligatoire) que les structures chargées de l’aide sociale ou des organismes versant des prestations spécifiques (Caisse des dépôts et consignations pour les prestations des régimes de protection sociale qu’elle gère, Mutualité sociale agricole, etc.)

Pour le financement de la mise en œuvre d’une mesure d’assistance judiciaire, la charge de financement incombe à la collectivité débitrice ou à l’organisme versant la prestation faisant l’objet de la mesure. Lorsque le majeur protégé par une mesure d’assistance judiciaire perçoit plusieurs prestations sociales, la charge de financement incombe à la collectivité débitrice ou à l’organisme versant la prestation dont le montant est le plus élevé. Cette répartition reproduit le régime financier actuel des mesures de tutelle aux prestations sociales versées aux adultes.

Ces différents financements font l’objet d’un versement sous forme de dotation globale détaillé par le II de l’article. Le montant de cette dotation globale de financement est calculé en prenant en compte les prélèvements opérés par le mandataire judiciaire sur les ressources des personnes dont il gère la protection judiciaire.

L’objectif est de ne pas accroître les charges de financement des différents organismes et collectivités concernées par la protection juridique des majeurs, à l’exception toutefois, pour les départements, de la création de la mesure d’accompagnement social personnalisé (cf. article 9).

Le mécanisme de la dotation globale de financement prévu par les I et II de cet article s’applique aux services mandataires ayant la qualité de service social et médico-social et aux mandataires judiciaires exerçant cette activité à titre individuel en tant que profession libérale (cf. article 14 du projet de loi, article L. 462-3 nouveau du code de l’action sociale et des familles). Ce mode de financement expérimenté dans 27 départements (10 en 2004, 16 en 2005, 27 en 2006) ne concerne pas les mandataires judiciaires rattachés ou gérés par un établissement de santé, une unité de soins de longue durée ou un établissement d’hébergement pour personnes âgées ou personnes handicapées pour lesquels les modalités de financement des mesures de protection juridique des majeurs qu’ils accueillent restent inchangées et sont définies par paragraphes III et IV de l’article. Il se substituera au financement par « mois-mesures » qui était calculé à partir d’un volume de mesures attribuées par le juge des tutelles, indépendamment de la nature de la mesure (curatelle, tutelle,…), de sa durée ou des spécificités du majeur concerné.

La dotation globale de financement doit permettre de verser des ressources publiques, lorsque les ressources du majeur protégé sont insuffisantes, en fonction de l’activité réelle du mandataire et des charges correspondant au coût réel des mesures exécutées en l’application du mandat judiciaire. Le coût du financement public pour 2009 est estimé à 458,6 millions d’euros et 496 millions en 2013, soit une progression de 8,2 % contre 40,4 % prévue en l’absence de mise en place de la dotation globale.