MESDAMES, MESSIEURS,

Dans la recherche permanente d’un juste équilibre entre appartenance à la République et adaptation à ses fortes particularités, la Nouvelle-Calédonie, avec onze statuts successifs entre 1946 et 1988, a connu de très nombreuses modifications institutionnelles.

Le processus engagé avec les accords de Matignon ⁽¹⁾, signés le 26 juin 1988 et consacrés par la loi du 9 novembre 1988 adoptée par référendum ⁽²⁾, a changé la nature du débat. En effet, il ne s’agissait plus alors seulement d’adaptations institutionnelles aux spécificités du territoire et le débat a quitté la question de la seule spécialité législative pour aborder celle de la souveraineté.

Ce processus entamé en 1988 s’est poursuivi par la signature, le 5 mai 1998, de l’accord du Nouméa. Cet événement a donné le signal de la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998 ⁽³⁾ et de l’adoption d’un nouveau statut par la loi organique du 19 mars 1999 ⁽⁴⁾, marquant ainsi l’évolution de l’archipel d’un statut de territoire d’outre-mer à un statut sui generis, garanti par le titre XIII de la Constitution consacré aux « Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie ».

La définition dérogatoire au droit commun du corps électoral susceptible de décider de l’avenir de la collectivité constitue un point essentiel de l’équilibre du processus de transition ouvert en 1988, prolongé et conforté en 1998, processus qui doit s’achever par la question de l’accession à la pleine souveraineté en 2019 ; voire, si les acteurs concernés en sont d’accord, en 2014. Ce problème de définition a été réglé par la loi organique du 19 mars 1999 précitée, qui a réservé le droit de vote aux citoyens qui avaient dix ans de résidence en Nouvelle-Calédonie au moment de la signature de l’accord, à leurs enfants devenus majeurs et aux citoyens qui pourront justifier de vingt ans de résidence en 2014. Ce point ne fait pas débat aujourd’hui.

Selon la même logique, le corps électoral chargé de désigner les membres du congrès de la Nouvelle-Calédonie et des assemblées de province entre 1999 et la fin de l’application de l’accord de Nouméa a été défini de manière dérogatoire au droit commun. Tenant la promesse des accords de Matignon, l’accord de Nouméa, à la fois œuvre de réconciliation et contrat pour l’avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, a ainsi prévu que seules deux catégories de citoyens, outre leurs enfants devenus majeurs, peuvent participer aux élections territoriales : ceux qui justifiaient, au moment de la signature de l’accord, d’au moins dix ans de résidence et ceux qui peuvent justifier de dix ans de résidence au moment des élections.

Considérant, notamment, les éléments d’interprétation apportés par l’un des signataires de l’accord de Nouméa – le Front libération nationale kanak et socialiste (FLNKS), dont votre rapporteur a auditionné une délégation –, le législateur organique de 1999, approuvé par le Gouvernement, qui a lui aussi signé l’accord de mai 1998, a interprété la clause relative à cette deuxième catégorie d’électeurs comme réservant l’accès au corps électoral à ceux qui étaient installés en Nouvelle-Calédonie au moment de l’approbation de l’accord par la population intéressée, c’est-à-dire avant le 8 novembre 1998 (thèse du corps électoral dit « figé ») ⁽⁵⁾.

En revanche, le Rassemblement pour la Calédonie dans la République (RPCR), également signataire de l’accord, a estimé, notamment par la voix de ses parlementaires, nos collègues Jacques Lafleur et Pierre Frogier à l’Assemblée nationale et M. Simon Loueckhote au Sénat – tous trois ayant été auditionnés par votre rapporteur –, que la clause relative à cette deuxième catégorie d’électeurs devait s’entendre comme permettant à tous ceux qui habitaient en Nouvelle-Calédonie, qu’ils soient arrivés avant ou après l’accord de Nouméa, de participer aux élections des assemblées de province et du congrès, dès lors qu’ils remplissaient la seule condition de dix ans de domicile (thèse du corps électoral dit « glissant ») ⁽⁶⁾.

Le Conseil constitutionnel, examinant la loi organique précitée, sans annuler ces dispositions relatives au corps électoral, a fait prévaloir une interprétation de l’accord de Nouméa selon laquelle les nationaux français entrés en Nouvelle-Calédonie après 1998 acquerraient au bout de dix ans, soit en 2009 pour les premiers, le droit de vote pour les scrutins territoriaux ⁽⁷⁾. Se limitant à des considérations de droit – comment pouvait-il en être autrement ? –, il n’a pu que constater que la lettre de l’accord de Nouméa, même éclairée par la révision constitutionnelle de juillet 1998 et par la lettre de la loi organique, ne permettait pas de fonder une « cristallisation » du corps électoral limité aux populations arrivées avant l’approbation de l’accord de Nouméa par les électeurs ⁽⁸⁾.

Il a donc conclu à l’interprétation la moins rigide de la restriction du corps électoral au regard du droit de vote, tel que caractérisé par l’article 3 de la Constitution, en application duquel le suffrage « est toujours universel, égal et secret » et « sont électeurs (…) tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques ».

Afin de préserver l’esprit de l’accord de Nouméa tel qu’interprété par le législateur organique qui a pris acte des précisions apportées par certains des signataires, un projet de loi constitutionnelle, contenant à titre principal des dispositions relatives à la Polynésie française, fut déposé le 26 mai 1999. Adopté en termes identiques par l’Assemblée nationale, le 10 juin 1999, et par le Sénat, le 12 octobre 1999, ce projet n’a cependant pu aboutir, le Congrès du Parlement n’ayant pu alors être réuni.

Les modifications relatives à la Polynésie française étant devenues sans objet, à la suite de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 ⁽⁹⁾, le dépôt d’un nouveau projet de loi constitutionnelle limité à la seule Nouvelle-Calédonie était nécessaire ⁽¹⁰⁾. Il vient confirmer l’assurance donnée par le Président de la République, lors de son déplacement sur l’archipel en juillet 2003 : « J’en ai pris l’engagement et je le renouvelle, l’Accord de Nouméa sera pleinement appliqué. L’État est partie à cet Accord. Il le respectera. Il facilitera activement la concertation nécessaire à sa mise en œuvre. Il n’y aura pas de retour en arrière. » ⁽¹¹⁾ Lors de ce même déplacement, dans un entretien accordé à un média radiophonique, il déclarait, à propos du corps électoral, dans le même sens : « J’ai indiqué que je prenais l’engagement d’avoir réglé ce problème, en concertation très étroite et en accord très étroit, avec l’ensemble des Calédoniens avant la fin de mon mandat » ⁽¹²⁾.

Cet engagement a été réitéré sans ambiguïté, lors de plusieurs comités des signataires de l’accord de Nouméa ⁽¹³⁾ et, plus récemment, par M. François Baroin, ministre de l’outre-mer, lors de son déplacement dans l’archipel en mars 2006.

Ainsi, l’appropriation de l’accord de Nouméa par la Nation s’est heurtée à la question du corps électoral appelé à participer aux élections territoriales. Le présent projet de loi constitutionnelle y répond sans ambiguïté. Son adoption est à la fois conforme à notre ordre constitutionnel et nécessaire à la légitimation complète de l’accord de Nouméa et du processus qu’il a enclenché.

En lui-même, l’accord signé à Nouméa le 5 mai 1998 par l’État, le FLNKS et le RPCR, n’avait pas de valeur juridique. Pour qu’il acquière force de droit, il était nécessaire, dans un premier temps, de réviser la Constitution de manière à y faire référence, et, dans un second temps, de le mettre en œuvre dans une loi organique, complétée par une loi « ordinaire ».

Mené dans un laps de temps très court, en moins d’un an, ce processus complexe a permis, d’abord aux habitants de Nouvelle-Calédonie, qui ont approuvé l’accord par la consultation du 8 novembre 1998, ensuite à la Nation tout entière, par la voie de ses représentants, de s’approprier le contrat signé par les principales forces politiques de l’archipel.

Mais cette appropriation est restée incomplète. En effet, une divergence d’appréciation a été mise en évidence entre le législateur organique et le Conseil constitutionnel sur les limites qu’il convenait de donner au corps électoral appelé à participer aux élections des assemblées de province et du congrès de la Nouvelle-Calédonie pendant la durée d’application de l’accord de Nouméa.

La mise en place du nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie, telle que prévue par l’accord de Nouméa de mai 1998, impliquait l’adoption de dispositions qui contrevenaient à la Constitution.

Une révision constitutionnelle, adoptée à la quasi-unanimité par le Parlement réuni en Congrès à Versailles le 6 juillet 1998, a donc été engagée pour autoriser le législateur organique à définir un statut conforme à l’accord de Nouméa.

Au premier rang de ces dispositions particulières figurait la définition du corps électoral appelé à se prononcer sur l’avenir de l’archipel à la fin du processus, mais aussi aux différentes élections du congrès et des assemblées de province qui jalonneraient la période de transition. Cette question du corps électoral avait déjà été au cœur des préoccupations des signataires des accords de Matignon de juin 1988.

La restriction du corps électoral de la Nouvelle-Calédonie est une revendication constante des forces politiques indépendantistes. Craignant un afflux massif en Nouvelle-Calédonie de citoyens français, en particulier métropolitains, sans attache particulière avec le territoire, le FLNKS a toujours souhaité préserver une situation démographique qui lui permette d’espérer, à terme, une population majoritairement mélanésienne en Nouvelle-Calédonie.

Chacun garde en mémoire les graves troubles qui ont secoué l’archipel de la Nouvelle-Calédonie dans les années 1980. La paix civile y a été restaurée à la suite des accords de Matignon signés en juin 1988. Ils ont conduit à l’élaboration d’un nouveau statut, le onzième depuis 1946.

Comme l’a rappelé l’article 1^er de la loi du 9 novembre 1998, traduction juridique des accords de Matignon approuvée par le référendum du 6 novembre, les dispositions de cette loi avaient « pour objet de créer, par une nouvelle organisation des pouvoirs publics, les conditions dans lesquelles les populations de Nouvelle-Calédonie, éclairées sur les perspectives d’avenir qui leur sont ouvertes par le rétablissement et le maintien de la paix civile et par le développement économique, social et culturel du territoire, pourront librement choisir leur destin ».

Déjà, en juillet 1983, lors des discussions qui avaient été conduites sous l’égide du secrétaire d’État chargé des départements et territoires d’outre mer de l’époque, M. Georges Lemoine, à Nainville-les-Roches, près de Paris, la question du corps électoral avait acquis une prégnance particulière.

Lors des négociations des accords de Matignon, la question du corps électoral a été de nouveau, comme en 1983, au centre des discussions. Les accords ont ainsi prévu que « les électeurs et électrices de Nouvelle-Calédonie qui seront appelés à se prononcer sur ce projet de loi référendaire ainsi que leurs descendants accédant à la majorité constituent les populations intéressées à l’avenir du territoire. Ils seront donc seuls autorisés à participer jusqu’en 1998 aux scrutins qui détermineront cet avenir : scrutin pour les élections aux conseils de province et scrutin d’accession à la pleine souveraineté. »

L’article 2 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 prévoyait la tenue d’un scrutin d’autodétermination entre le 1^er mars et le 31 décembre 1998. Un point d’équilibre ayant été trouvé, il était alors disposé que, pour ce scrutin, seuls seraient admis à voter les électeurs inscrits sur les listes électorales en 1988. Il fallait donc avoir résidé au moins dix ans en Nouvelle-Calédonie pour y prendre part. Il était prévu, en outre, qu’étaient réputées avoir leur domicile sur le territoire, alors même qu’elles accomplissaient le service national ou poursuivaient un cycle d’études ou de formation continue hors du territoire, les personnes qui avaient antérieurement leur domicile dans le territoire.

Le décret n° 90-1163 du 24 décembre 1990 pris pour l’application de ces dispositions ⁽¹⁴⁾, dans son article 1^er, confiait à la commission de révision des listes électorales le soin de déterminer, pour chaque bureau de vote, « sur un tableau annexe ceux des électeurs inscrits sur la liste électorale dont elle constate qu’ils ne remplissent pas les conditions de domicile » prévues par l’article 2 de la loi de novembre 1988 précitée.

Avant la fin de l’application des accords de Matignon, les points de vue des parties se sont rapprochés sur la nécessité d’éviter un « référendum couperet », prévu par l’article 2 de la loi référendaire et qui aboutirait à une impasse politique. Notre collègue, Jacques Lafleur, dans ses mémoires, rappelle ainsi la problématique qui se posait aux signataires des accords de 1988 : « ce référendum, nous étions certains de le gagner, et (…) chacun le savait ici comme en métropole. Ainsi la Nouvelle-Calédonie resterait dans la France mais ce ne serait qu’une victoire à la Pyrrhus. Notre victoire laisserait sur le bord du chemin une minorité indépendantiste kanake vaincue. » ⁽¹⁵⁾ À son initiative, de nouvelles discussions ont donc été ouvertes afin de rechercher une « solution consensuelle ».

Les acteurs locaux ont alors choisi une évolution statutaire garantissant à court terme une autonomie plus grande et comportant, à moyen terme, la possibilité d’accession à l’indépendance, si ce choix était fait par les populations intéressées. Constitué d’un préambule et d’un document d’orientation, l’accord de Nouméa signé par le FLNKS, le RPCR et l’État, le 5 mai 1998, a ainsi abandonné l’idée du référendum d’autodétermination en 1998, inscrite dans les accords de Matignon, au profit de l’ouverture d’une nouvelle période transitoire qui devra s’étendre entre quinze et vingt ans et à l’issue de laquelle sera posée la question de l’accession à la pleine souveraineté.

La problématique de la restriction du corps électoral est demeurée au cœur des discussions. Lors des négociations, le FLNKS souhaitait reconduire un dispositif de même nature que celui adopté lors des accords de Matignon, le RPCR préférant, quant à lui, une définition plus large du corps électoral.

Cette question s’est posée à un triple titre : d’abord pour la consultation des électeurs de Nouvelle-Calédonie sur l’accord de Nouméa lui-même, ensuite pour la consultation finale qui doit clore la période transitoire, enfin pour les élections provinciales qui doivent se dérouler à partir de 1999 tous les cinq ans.

Pour la consultation sur l’accord lui-même, ce dernier, dans son point 6.3, prévoyait qu’« un scrutin sera organisé avant la fin de l’année 1998 sur l’organisation politique de la Nouvelle-Calédonie, objet du présent accord. La loi constitutionnelle pour la Nouvelle-Calédonie permettra que ne se prononcent que les électeurs admis à participer au scrutin prévu à l’article 2 de la loi du 9 novembre 1988. »

Pour les consultations finales prévues dans son point 5, l’accord de Nouméa, dans son point 2.2.1., stipule que « le corps électoral (…) comprendra exclusivement : les électeurs inscrits sur les listes électorales aux dates des consultations électorales prévues au 5 et qui ont été admis à participer au scrutin prévu à l’article 2 de la loi référendaire, ou qui remplissaient les conditions pour y participer, ainsi que ceux qui pourront justifier que les interruptions dans la continuité de leur domicile en Nouvelle-Calédonie étaient dues à des raisons professionnelles ou familiales, ceux qui, de statut coutumier ou nés en Nouvelle-Calédonie, y ont eu le centre de leurs intérêts matériels et moraux et ceux qui ne sont pas nés en Nouvelle-Calédonie mais dont l’un des parents y est né et qui y ont le centre de leurs intérêts matériels et moraux ». Il est ajouté : « pourront également voter pour ces consultations les jeunes atteignant la majorité électorale, inscrits sur les listes électorales, et qui, s’ils sont nés avant 1988, auront eu leur domicile en Nouvelle-Calédonie de 1988 à 1998 ou, s’ils sont nés après 1988, ont eu un de leurs parents qui remplissait ou aurait pu remplir les conditions pour voter au scrutin de la fin de 1998 » et « pourront également voter à ces consultations les personnes qui pourront justifier, en 2013, de vingt ans de domicile continu en Nouvelle-Calédonie ».

À propos des élections provinciales et territoriales, l’accord de Nouméa dans son préambule prévoit que « le corps électoral pour les élections aux assemblées locales propres à la Nouvelle-Calédonie sera restreint aux personnes établies depuis une certaine durée ». Dans le point 2.2.1. de son document d’orientation, il est stipulé : « Comme il avait été prévu dans le texte signé des accords de Matignon, le corps électoral aux assemblées des provinces et au congrès sera restreint : il sera réservé aux électeurs qui remplissaient les conditions pour voter au scrutin de 1998, à ceux qui, inscrits au tableau annexe, rempliront une condition de domicile de dix ans à la date de l’élection, ainsi qu’aux électeurs atteignant l’âge de la majorité pour la première fois après 1998 et qui, soit justifieront de dix ans de domicile en 1998, soit auront eu un parent remplissant les conditions pour être électeur au scrutin de la fin de 1998, soit, ayant eu un parent inscrit sur un tableau annexe justifieront d’une durée de domicile de dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l’élection. »

Ainsi, trois catégories d’électeurs aux élections provinciales et territoriales sont déterminées : la première est constituée des électeurs inscrits, ou qui pouvaient l’être, pour participer à la consultation du 8 novembre 1998 destinée à approuver ou à rejeter l’accord de Nouméa ; pour les deux autres catégories d’électeurs, le texte offre la possibilité de devenir ultérieurement électeur à certaines personnes, sous réserve de leur inscription ou de celle d’un de leurs parents sur le « tableau annexe ».

Dès lors se posait la question de la définition, dans l’accord de Nouméa, de ce tableau annexe des personnes non admises à participer aux scrutins provinciaux et territoriaux.

S’agissait-il du tableau annexe tel qu’il existait au moment de la signature de l’accord ? Dans ce cas, ne pourraient participer aux élections territoriales et provinciales que les personnes et leurs enfants devenus majeurs qui étaient arrivés en Nouvelle-Calédonie à la date de la consultation de 1998 et qui pourraient justifier au moment de l’élection d’une durée de dix ans de présence sur le territoire.

Ou bien s’agissait-il du même tableau annexe, mais qui aurait vocation à continuer d’être complété au fur et à mesure des arrivées sur le territoire néo-calédonien et qui ne serait donc pas « cristallisé » en 1998 ? Dans ce cas, pourraient participer aux élections du congrès et des assemblées de province les citoyens français arrivés en Nouvelle-Calédonie après la consultation de novembre 1998 qui pourront justifier de dix ans de présence au moment du scrutin.

À la signature de l’accord, cette question pouvait être posée, bien que la référence aux accords de Matignon dans le point 2.2.1. laisse à penser que la première définition était celle qui était dans l’esprit des signataires. En effet, il faut se souvenir du fait que les termes de ces accords, rappelés plus haut et relatifs aux « élections aux conseils de province » ouvertes aux seuls électeurs de 1988, n’avaient pu être mis en œuvre, le Gouvernement ayant relevé, postérieurement à la signature des accords, l’impossibilité constitutionnelle d’exclure de ces élections provinciales la participation des électeurs inscrits sur les listes électorales après le scrutin référendaire de 1988. Le FLNKS y a vu un engagement de l’État non tenu.

Le préambule de l’accord de Nouméa prévoyait que « sa mise en œuvre suppose une loi constitutionnelle que le Gouvernement s’engage à préparer en vue de son adoption au Parlement ». La question de la restriction du corps électoral en Nouvelle-Calédonie a constitué l’une des raisons qui ont motivé la révision constitutionnelle de juillet 1998 ⁽¹⁶⁾. Elle a trouvé un prolongement dans la loi organique du 19 mars 1999.

La Constitution révisée par une loi constitutionnelle votée le 6 juillet 1998 par le Congrès du Parlement, par 827 voix pour et 31 contre, et promulguée le 20 juillet comporte désormais un titre XIII intitulé « Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie ».

L’article 76 règle la question de la consultation électorale en Nouvelle-Calédonie pour l’approbation de l’accord de Nouméa. Comme la question qui devait être posée n’était pas celle de l’autodétermination, comme cela avait initialement été prévu par les accords de Matignon, il n’était pas possible d’utiliser l’article 53 de la Constitution pour restreindre le corps électoral et une disposition constitutionnelle spéciale devait être adoptée : « Les populations de la Nouvelle-Calédonie sont appelées à se prononcer avant le 31 décembre 1998 sur les dispositions de l’accord signé à Nouméa le 5 mai 1998 et publié le 27 mai 1998 au Journal officiel de la République française. Sont admises à participer au scrutin les personnes remplissant les conditions fixées à l’article 2 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988. » Ainsi l’accord de Nouméa a fait son entrée dans le texte constitutionnel. L’article 76 valide le corps électoral restreint prévu en 1988.

C’est dans le cadre de la consultation organisée sur le fondement de l’article 76 que, le 8 novembre 1998, les électeurs de Nouvelle-Calédonie, avec 72 % des suffrages exprimés et plus de 51 % des inscrits, ont approuvé, sans ambiguïté et de manière forte, le processus inscrit dans l’accord de Nouméa. Cette volonté doit être respectée.

Prenant également place dans le titre XIII portant « Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie », l’article 77 de la Constitution détermine les matières dans lesquelles une loi organique doit intervenir pour fixer le statut de ce territoire. Il règle la situation après le référendum d’approbation en Nouvelle-Calédonie de l’accord de Nouméa.

En conséquence, il autorise le Parlement à prendre, par une loi organique, les mesures de l’accord de Nouméa qui nécessitaient une autorisation préalable du pouvoir constituant, parce qu’elles n’auraient pas été conformes à la Constitution avant sa révision, ce qui inclut la notion de transfert définitif de compétences, le régime particulier des lois du pays, la citoyenneté de Nouvelle-Calédonie et ses conséquences en matière électorale et d’emploi, la possibilité de revenir du statut de droit commun au statut civil particulier et l’organisation de la consultation à l’issue du processus de Nouméa.

Le dernier alinéa de l’article 77 dispose que les autres mesures nécessaires à la mise en œuvre de l’accord de Nouméa sont définies par la loi.

Cette révision de la Constitution est donc venue traduire, dans le texte juridique suprême, les discussions qui ont abouti à la signature de l’accord de Nouméa. Il faut ainsi reconnaître que ce dernier a conduit le pouvoir constituant à faire montre d’une audace juridique toute particulière. Ces nouveautés ont permis d’envisager différemment les relations entre l’État et les collectivités d’outre-mer, comme l’a confirmé la révision constitutionnelle ultérieure du 28 mars 2003.

En adoptant, le 6 juillet 1998, le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie, le Congrès du Parlement a ainsi conféré à ce territoire un statut inédit. La Nouvelle-Calédonie n’est plus un territoire d’outre-mer, ni une collectivité territoriale de la République. Elle dispose d’un statut propre qui lui permet de jouir d’une autonomie sans précédent.

En outre, dans le titre XII, l’article 74-1, introduit par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, est explicitement applicable à la Nouvelle-Calédonie. Il prévoit que « le Gouvernement peut, dans les matières qui demeurent de la compétence de l’État, étendre par ordonnance, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole, sous réserve que la loi n’ait pas expressément exclu, pour les dispositions en cause, le recours à cette procédure ». Les autres dispositions du titre XII de la Constitution seraient applicables aux communes et, dans la mesure où elles ne sont pas contraires à l’accord de Nouméa, aux provinces. Elles ne s’appliquent pas, en revanche, à la collectivité sui generis de la Nouvelle-Calédonie ⁽¹⁷⁾.

En ce qui concerne le corps électoral restreint aux élections du congrès et des assemblées de province, si la question du tableau annexe n’a pas été directement posée, les propos tenus par Lionel Jospin, alors Premier ministre, devant le Parlement réuni en Congrès, le 6 juillet 1998, réaffirment la filiation entre les accords de Matignon et l’accord de Nouméa sur ce point nodal du consensus néo-calédonien :

« Selon les accords de Matignon, seuls les électeurs appelés à participer au référendum de novembre 1988 seraient autorisés à participer également au scrutin d’autodétermination et aux élections des conseils de province et du congrès. Les accords n’ont pu être appliqués sur ce dernier point.

« Les signataires de l’accord de Nouméa ont donc souhaité que l’engagement pris s’applique pour la période qui s’ouvre. Bien entendu, tous les citoyens français vivant en Nouvelle-Calédonie conserveront le droit de voter pour les scrutins nationaux. Les restrictions ne s’appliqueront que pour les élections aux institutions locales. En raison des particularismes néo-calédoniens, il n’apparaît pas contraire aux principes démocratiques que des citoyens qui ne passent que quelques années seulement sur le territoire ne déterminent pas les décisions qui concernent celui-ci spécifiquement. »

Auparavant, dans son rapport sur le projet de loi constitutionnelle, Mme Catherine Tasca, présidente de la commission des Lois, avait précisé que « pour les élections aux assemblées de province et au congrès, pourront participer au vote, outre les électeurs inscrits sur les listes électorales en 1998 et résidant sur le territoire depuis le 6 novembre 1988, ceux qui rempliront une condition de domicile de dix ans à la date de l’élection ainsi que ceux qui, atteignant leur majorité après 1998, auront été domiciliés en Nouvelle-Calédonie de 1988 à 1998, ou auront un parent admis à voter en 1998 ou domicilié dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l’élection » ⁽¹⁸⁾.

En application des nouvelles dispositions constitutionnelles, le Parlement a été saisi en décembre 1998 de deux projets de loi, organique et ordinaire, relatifs à la Nouvelle-Calédonie. Ils ont été adoptés, après réunion de la commission mixte paritaire, dans les mêmes termes par le Sénat et l’Assemblée nationale, puis promulgués le 19 mars 1999. Ils traduisent juridiquement l’équilibre politique trouvé entre les signataires de l’accord de Nouméa. Comme l’indiquait, dans son rapport au Sénat, M. Jean-Jacques Hyest : « Le nouvel équilibre institutionnel et juridique proposé constitue à la fois un aboutissement et un nouveau point de départ dans l’histoire statutaire de la Nouvelle-Calédonie » ⁽¹⁹⁾.

En application de la loi organique, comme c’était le cas dans la loi référendaire du 9 novembre 1988, la Nouvelle-Calédonie est divisée en trois provinces, la province Nord, la province Sud et la province des îles Loyauté. Hormis le sénat coutumier et le conseil économique et social qui ont un rôle essentiellement consultatif, chaque niveau dispose d’une assemblée délibérante, le congrès pour l’ensemble de la collectivité, l’assemblée de province pour chacune des trois provinces.

Le congrès est composé de cinquante-quatre membres. Comme sous l’empire de la loi du 9 novembre 1988, il est composé des membres des assemblées de province et donc élu en même temps qu’elles. Mais, à la différence du statut institué en 1988, il n’est pas composé de tous les membres de ces assemblées. Ainsi, l’assemblée de la province des îles Loyauté comprend quatorze membres, dont sept membres du congrès, celle de la province Nord vingt-deux membres, dont quinze membres du congrès, et celle de la province Sud quarante membres, dont trente-deux membres du congrès. Les circonscriptions pour l’élection des membres des assemblées de province et du congrès sont constituées par chacune des trois provinces.

COMPOSITION DES ASSEMBLÉES DÉLIBÉRANTES DE NOUVELLE-CALÉDONIE
Type d’assemblée	Îles Loyauté	Province Nord	Province Sud
Membres de l’assemblée	14	22	40
Dont membres du congrès	7	15	32
Total des membres du congrès	54

Le congrès, qui élit le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, exécutif de la collectivité, exerce une compétence d’attribution. Cette compétence est appelée à s’enrichir au rythme des transferts des compétences assurées par l’État. Les assemblées de province exercent la compétence de droit commun.

Aux termes de la loi organique et sans considération du cas spécifique de la consultation du 8 novembre 1998 qu’on ne mentionnera que pour mémoire, trois types de corps électoral peuvent être désormais distingués en Nouvelle-Calédonie, comme le montre le tableau ci-dessous.

LA COEXISTENCE DES DIVERSES CATÉGORIES DE LISTE ÉLECTORALE EN NOUVELLE-CALÉDONIE
Type de consultation	Liste électorale	Fondement
Référendums nationaux	Liste électorale de droit commun	Code électoral
Élection présidentielle
Élections législatives
Élections européennes (1)
Élections municipales (1)
Élections du congrès et des assemblées de province à partir de 1999	Liste électorale spéciale	Articles 188 et 189 de la loi organique du 19 mars 1999
Consultation sur l’accession à la pleine souveraineté à partir de 2014	Liste électorale spéciale	Article 218 de la loi organique du 19 mars 1999
Pour mémoire : consultation sur l’accord de Nouméa du 8 novembre 1998	Liste électorale spéciale	Article 76 de la Constitution et article 2 de la loi du 9 novembre 1988
(1) Peuvent participer à ces élections tous les citoyens des États membres de l’Union européenne.

En premier lieu, dans le silence de la loi organique, le droit commun s’applique à tous les scrutins non visés par elle. Ainsi, tous les citoyens français, installés en Nouvelle-Calédonie et inscrits sur les listes électorales de droit commun, peuvent participer aux référendums nationaux, à l’élection présidentielle, aux élections législatives. Tous les citoyens des États membres de l’Union européenne installés en Nouvelle-Calédonie et inscrits sur les listes électorales de droit commun peuvent participer aux élections des représentants français au Parlement européen ainsi qu’aux élections municipales.

À propos de ces dernières, il est néanmoins précisé, dans le document d’orientation de l’accord de Nouméa, dans son point 2.2.1., que « le corps électoral restreint s’appliquerait aux élections communales si les communes avaient une organisation propre à la Nouvelle-Calédonie ». En conséquence, l’article 27 de la loi organique dispose que « le congrès peut à partir du début de son mandat commençant en 2009, adopter une résolution tendant à ce que lui soient transférées par une loi organique ultérieure, les compétences suivantes : (…) règles relatives à l’administration des provinces et des communes (…). »

En deuxième lieu, pour les élections des assemblées de province et du congrès, la loi organique, dans son article 188, réserve le droit de vote à trois catégories de citoyens qui doivent répondre à l’un des critères suivants :

—  remplir les conditions pour être inscrits sur les listes électorales de la Nouvelle-Calédonie établies en vue de la consultation du 8 novembre 1998, ce qui inclut ceux qui étaient effectivement inscrits et ceux qui auraient pu l’être, mais qui ne l’ont pas été, par exemple, parce qu’ils ne l’avaient pas demandé ;

—  être inscrits sur le tableau annexe et être domiciliés depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l’élection au congrès et aux assemblées de province ;

Il est précisé, par ailleurs, que les périodes passées en dehors de la Nouvelle-Calédonie pour accomplir le service national, pour suivre des études ou une formation ou – condition nouvelle par rapport aux conditions définies pour la consultation du 8 novembre 1998 – pour des raisons familiales, professionnelles ou médicales, n’interrompent pas, pour les personnes qui y étaient antérieurement domiciliées, le délai pris en considération pour apprécier la condition de domicile.

En troisième lieu, la loi organique organise un système de consultation qui doit clore l’application de l’accord de Nouméa. Elle dispose ainsi que la consultation sur l’accession à la pleine souveraineté prévue par l’article 77 de la Constitution est organisée au cours du mandat du congrès qui commencera en 2014. Sa date est fixée par une délibération du congrès adoptée à la majorité des trois cinquièmes de ses membres. Si, à l’expiration de l’avant-dernière année du mandat du congrès commençant en 2014, celui-ci n’a pas fixé la date de la consultation, elle est organisée à une date fixée par le Gouvernement de la République dans la dernière année du mandat.

Si la majorité des suffrages exprimés conclut au rejet de l’accession à la pleine souveraineté, une deuxième consultation sur la même question peut être organisée à la demande écrite du tiers des membres du congrès, adressée au haut-commissaire et déposée à partir du sixième mois suivant le scrutin. La nouvelle consultation a lieu dans les dix-huit mois suivant la saisine du haut-commissaire. Aucune demande de deuxième consultation ne peut être déposée ni la nouvelle consultation organisée dans les six mois précédant le renouvellement général du congrès.

Pour répondre aux exigences posées par l’accord de Nouméa, la loi organique, dans son article 218, prévoit que « sont admis à participer à la consultation les électeurs inscrits sur la liste électorale à la date de celle-ci et qui remplissent l’une des conditions suivantes :

« a) Avoir été admis à participer à la consultation du 8 novembre 1998 ;

« b) N’étant pas inscrits sur la liste électorale pour la consultation du 8 novembre 1998, remplir néanmoins la condition de domicile requise pour être électeur à cette consultation ;

« c) N’ayant pas pu être inscrits sur la liste électorale de la consultation du 8 novembre 1998 en raison du non-respect de la condition de domicile, justifier que leur absence était due à des raisons familiales, professionnelles ou médicales ;

« d) Avoir eu le statut civil coutumier ou, nés en Nouvelle-Calédonie, y avoir eu le centre de leurs intérêts matériels et moraux ;

« e) Avoir l’un de leurs parents né en Nouvelle-Calédonie et y avoir le centre de leurs intérêts matériels et moraux ;

« f) Pouvoir justifier d’une durée de vingt ans de domicile continu en Nouvelle-Calédonie à la date de la consultation et au plus tard au 31 décembre 2014 ;

« g) Être nés avant le 1^er janvier 1989 et avoir eu son domicile en Nouvelle-Calédonie de 1988 à 1998 ;

« h) Être nés à compter du 1^er janvier 1989 et avoir atteint l’âge de la majorité à la date de la consultation et avoir eu un de leurs parents qui satisfaisait aux conditions pour participer à la consultation du 8 novembre 1998. »

Dans son article 219, la loi organique dispose que les électeurs remplissant ces conditions sont inscrits sur la liste électorale spéciale à la consultation. Cette liste spéciale est dressée à partir de la liste électorale de droit commun en vigueur et de la liste pour l’élection des membres du congrès et des assemblées de province. Le corps électoral ainsi défini s’avère plus restreint que celui défini pour les élections du congrès et des assemblées de province, dès lors que le citoyen qui souhaite participer au scrutin d’accession à la pleine souveraineté doit, notamment, justifier d’une durée de vingt ans de domicile à la date de la consultation et au plus tard au 31 décembre 2014. Comme le relevait votre rapporteur pour l’Assemblée nationale du projet de loi organique, « chacune des conditions repose sur l’existence d’un lien fort, direct ou indirect, avec la Nouvelle-Calédonie. Ce lien peut naître d’une domiciliation continue sur le territoire ou de la présence d’un parent en Nouvelle-Calédonie qui lui-même y demeure durablement. » ⁽²⁰⁾

Le régime juridique des listes électorales spéciales dressées pour les élections du congrès et des assemblées de province est fixé par l’article 189 de la loi organique.

Tirant les conséquences de la définition d’un corps électoral restreint résultant de l’article 188 et s’inspirant du système organisé par l’article 3 de la loi référendaire du 9 novembre 1988, l’article 189 prévoit qu’est dressée une liste électorale spéciale pour les élections au congrès et aux assemblées de province, distincte de la liste électorale établie pour les élections nationales et municipales.

Cette liste électorale spéciale doit être dressée à partir de la liste électorale en vigueur, c’est-à-dire la liste électorale générale, et du tableau annexe répertoriant les électeurs non admis à participer au scrutin régulièrement mis à jour pour en extraire les personnes accédant à la qualité d’électeur et y porter les noms des nouveaux arrivants qui, eux, ne pourront devenir électeurs. Ainsi, en permanence, la liste électorale générale se compose de la liste électorale spéciale et du tableau annexe. Ces derniers sont mis à jour chaque année, au plus tard le 31 mars.

Une commission administrative spéciale est chargée d’établir cette liste pour chaque bureau de vote. Comme en 1988, elle est composée d’un magistrat de l’ordre judiciaire désigné par le premier président de la Cour de cassation et qui en est le président, du délégué de l’administration désigné par le haut-commissaire, du maire de la commune ou de son représentant et de deux électeurs de la commune, désignés par le haut-commissaire, après avis du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. En cas de partage des voix au sein de la commission administrative, celle du président est prépondérante.

Afin de pouvoir identifier plus aisément certains électeurs, il est prévu que la commission puisse consulter des représentants de la coutume, désignés selon les usages reconnus, devant être domiciliés dans la commune et jouir de leurs droits électoraux. Elle est, en outre, habilitée à procéder à toutes investigations utiles par l’intermédiaire d’un officier ou d’un agent de police judiciaire.

Elle est chargée d’inscrire sur la liste spéciale, à leur demande, les personnes remplissant les conditions. Les demandes d’inscription sont, accompagnées des justifications nécessaires, déposées à la mairie et transmises à la commission. De plus, elle doit procéder à l’inscription d’office des personnes âgées de dix-huit ans à la date de clôture des listes électorales et remplissant la condition de domicile. Cette dernière disposition transpose le mécanisme d’inscription d’office introduit par la loi n° 97-1027 du 10 novembre 1997 et codifié à l’article L. 11-1 du code électoral. Afin de pouvoir procéder à ces inscriptions d’office, les commissions administratives spéciales sont rendues destinataires des informations nominatives portant exclusivement sur les nom, prénoms, nationalité, date et lieu de naissance et adresse des intéressés. Les rectifications à la liste électorale spéciale sont effectuées sans délai, nonobstant la clôture de la période de révision par la commission.

Enfin, l’Institut territorial de la statistique et des études économiques (ISEE) est chargé de tenir un fichier général des électeurs inscrits sur les listes électorales établies dans l’ensemble des bureaux de vote. Le tableau et le graphique ci-après permettent de mesurer l’évolution parallèle de la liste électorale spéciale et du tableau annexe.

ÉVOLUTION DES LISTES ÉLECTORALES EN NOUVELLE-CALÉDONIE (1988-2006)
Année	Liste spéciale	Tableau annexe	Part des non-admis (en %)
Référendum 1988 (pour mémoire)	88 322		ns
1992	87 079	1 481	1,67
1995	96 412	7 565	7,28
1998	104 078	8 868	7,85
Référendum 1998	106 698		ns
1999	108 441	8 738	7,46
2000	109 940	9 450	7,92
2001	112 618	10 271	8,36
2002	114 495	12 395	9,77
2003	116 829	13 031	10,03
2004	119 546	12 575	9,52
2005	122 202	13 460	9,92
2006	124 661	14 037	10,12

ÉVOLUTION DES LISTES ÉLECTORALES EN NOUVELLE-CALÉDONIE (1999-2006)*

Source : ISEE, fichier général des électeurs de Nouvelle-Calédonie. *Chaque année, à la clôture de la révision des listes (mois de mars ou avril)

La question qui pouvait se poser à la lecture littérale de l’accord de Nouméa se pose à nouveau à la lecture de la loi organique.

Le tableau annexe visé par l’article 189 est un tableau annexe « vivant », qui recense les personnes non admises à participer aux élections provinciales après 1998. Il peut donc être distingué du tableau annexe visé par la Constitution via la référence à l’article 2 de la loi du 9 novembre 1988, tableau qui, lui, est arrêté en 1998.

Ainsi, l’introduction par la loi organique, après le vote de la loi constitutionnelle, d’une référence à un autre tableau annexe a rendu le dispositif plus complexe, à tel point que certains se sont demandé si la condition de domicile de dix ans à la date de l’élection, assortie de celle exigeant l’inscription au tableau annexe ne s’appliquait pas, en fait, à ce nouveau tableau tenu à jour après 1998.

Si cette dernière hypothèse se vérifiait, alors, dès qu’une personne est domiciliée depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie, elle serait de ce seul fait électrice. En effet, la condition d’inscription au tableau annexe serait par définition remplie. Ainsi, pourraient voter, à partir de 2008, les personnes arrivées en Nouvelle-Calédonie après 1998.

En revanche, si l’on prend en compte le tableau annexe de la consultation de 1998, seules seraient susceptibles de voter aux élections provinciales les personnes arrivées sur le territoire avant 1999. C’est cette hypothèse qui a été retenue par le constituant en juillet 1998 et qui a été confirmée par le législateur organique.

Si l’on se reporte, en effet, à leur rapport respectif, les deux rapporteurs du projet de loi organique, d’une part, pour l’Assemblée nationale, notre collègue René Dosière, et, d’autre part, pour le Sénat, M. Jean-Jacques Hyest, se sont exprimés sans ambiguïté sur ce point ⁽²¹⁾.

Le premier écrit ainsi : « À quel tableau annexe fait-on référence dans l’accord de Nouméa ? Il est clair qu’il s’agit du tableau qui a été constitué en vue de la consultation référendaire de 1998. Figurent sur ce tableau – et sont donc exclues de la liste électorale spéciale – les personnes qui ne respectent pas la condition fixée par l’article 2 de la loi référendaire du 9 novembre (1988), c’est-à-dire celles qui n’ont pas eu leur domicile en Nouvelle-Calédonie de la date du référendum du (6) novembre 1988 jusqu’à la date de la consultation, qui aurait dû être celle relative à l’autodétermination, de 1998. (…) Les personnes installées en Nouvelle-Calédonie, après le référendum de 1988 jusqu’à la consultation de 1998, pourront donc voter aux élections provinciales dès qu’elles auront rempli la condition de domicile. Les premières retrouveront ce droit de suffrage en 1999, les dernières à la fin de 2008. »

Le second adopte la même interprétation : « l’intention sous-jacente à l’accord de Nouméa n’est pas d’instaurer un corps électoral “ glissant ”, s’enrichissant au fil du temps des personnes dont l’inscription serait progressivement portée au tableau annexe et qui en sortiraient pour devenir des électeurs au moment où elles pourraient justifier de dix ans de résidence ».

Ainsi, selon les rapporteurs, le tableau annexe visé dans la deuxième catégorie d’électeurs admis à participer aux élections provinciales correspond à la liste des personnes qui n’étaient pas admises à participer au scrutin d’autodétermination de 1998. Il a été obtenu par différence entre la liste électorale générale qui comprend les personnes qui ont pu participer à toutes les élections et la liste électorale spéciale qui comprend les seules personnes autorisées à voter à la consultation de 1998. Ainsi, si la nature et l’objet du scrutin – la consultation sur l’accord de Nouméa ayant été substituée au référendum d’autodétermination – ont changé, le corps électoral devait rester fixé dans sa composition arrêtée dix ans plus tôt. Il en va donc de même pour le tableau annexe.

Cette interprétation a été confirmée par le secrétaire d’État à l’outre-mer, M. Jean-Jack Queyranne, devant le Sénat, le 16 février 1999, à l’occasion de l’examen des conclusions de la commission mixte paritaire : « Aux termes de l’article 177, peuvent participer à l’élection des assemblées de province les personnes qui remplissaient les conditions pour voter lors de la consultation du 8 novembre 1998 (…) et celles qui, inscrites au tableau annexe du 8 novembre 1998, auront, au jour du scrutin provincial, rempli la condition de dix ans de résidence, ainsi que les jeunes majeurs dont l’un des parents remplissait l’une ou l’autre condition et résidant eux-mêmes en Nouvelle-Calédonie depuis dix ans à la date de l’élection.

« À mesure qu’elles rempliront la condition de résidence entre 1998 et 2008, ces personnes pourront voter à l’élection aux assemblées de province.

« Un amendement du rapporteur de la commission des lois de l’Assemblée nationale a permis de revenir à une rédaction meilleure, évitant une ambiguïté. Il a été accepté par le Sénat. »

En application de l’article 77 de la Constitution, la loi organique et la loi « ordinaire » relatives à la Nouvelle-Calédonie ont été transmises par le Premier ministre au Conseil constitutionnel, la première en application des articles 46 et 61, alinéa 1^er, de la Constitution, et la seconde en application de l’article 61, alinéa 2, de la Constitution. Ainsi, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de donner, sur la question de la définition du corps électoral appelé à se prononcer aux élections provinciales, une interprétation de la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie qui apparaît divergente avec l’intention du pouvoir constituant telle qu’interprétée par le législateur organique de 1999 et certains signataires de l’accord de Nouméa, à savoir le FLNKS et le Gouvernement.

Dans sa décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 relative à la loi organique, le Conseil a fait une lecture littérale – comme cela était son rôle – des dispositions relatives au corps électoral pouvant participer aux élections aux assemblées de province et au congrès.

Le juge constitutionnel a, en effet, considéré « qu’il ressort des dispositions combinées des articles 188 et 189 que doivent notamment participer à l’élection des assemblées de province et du congrès les personnes qui, à la date de l’élection, figurent au tableau annexe mentionné au I de l’article 189 et sont domiciliées depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie, quelle que soit la date de leur établissement en Nouvelle-Calédonie, même postérieure au 8 novembre 1998 ; qu’une telle définition du corps électoral restreint est au demeurant seule conforme à la volonté du pouvoir constituant, éclairée par les travaux parlementaires dont est issu l’article 77 de la Constitution et respecte l’accord de Nouméa, aux termes duquel font partie du corps électoral aux assemblées des provinces et au congrès, notamment, les électeurs qui, “ inscrits au tableau annexe, rempliront une condition de domicile de dix ans à la date de l’élection ”. »

Dès lors qu’aucune disposition explicite dans l’accord de Nouméa ni dans la Constitution telle que révisée le 20 juillet 1998 ne mentionnait le fait que le corps électoral devait être limité, hors le cas des personnes devenues majeures, aux citoyens arrivés au plus tard en 1998, le Conseil constitutionnel se devait de faire prévaloir la lettre de ces normes supérieures, nonobstant les interprétations contraires ⁽²²⁾, et limiter au strict nécessaire les dérogations apportées au droit commun matérialisé par l’article 3 de la Constitution consacrant le caractère universel et égal du droit de vote.

Comme le montre le tableau ci-après, cette interprétation conduit donc à privilégier la théorie du corps électoral « glissant ». Cette divergence avec l’intention exprimée par le législateur organique, qui s’est fait l’interprète de l’accord de Nouméa tel que « constitutionnalisé » par la révision du 20 juillet 1998, nécessite, pour que cette dernière interprétation s’impose, une nouvelle intervention du pouvoir constituant.

1.

LA DIVERGENCE D’INTERPRÉTATION DU CORPS ÉLECTORAL POUR LES ÉLECTIONS PROVINCIALES EN NOUVELLE-CALÉDONIE
Conditions alternatives requises pour participer aux élections des assemblées de province et du congrès	Soit une entrée sur le territoire
	Selon le législateur organique	Selon le Conseil constitutionnel
2. Être électeur en 1998	En 1988 au plus tard
3. Être inscrit au tableau annexe et avoir dix ans de résidence à la date de l’élection	De 1989 à 1998	À partir de 1989
Être majeur après 1998 et avoir dix ans de résidence en 1998	1988 au plus tard
4. Être majeur après 1998 et avoir un parent électeur en 1998	1988 au plus tard pour le parent
5. Être majeur après 1998 et avoir dix ans de résidence à la date de l’élection et avoir un parent non électeur en 1998 (inscrit au tableau annexe de 1998)	De 1989 à 1998 pour le parent	À partir de 1989 pour le parent

Le hiatus créé par cette divergence d’interprétation n’est pas sans conséquence. Non résorbé, il produira tous ses effets à partir de 2009, dès lors que commencera de se poser, en pratique, la question de l’inscription des ressortissants français arrivés en Nouvelle-Calédonie après 1998 et ayant dix ans de résidence sur le territoire.

La réponse à la question du corps électoral appelé à voter aux élections des assemblées de province et du congrès présente un double intérêt : celui, bien sûr, de déterminer ceux des citoyens qui sont susceptibles de désigner leurs représentants aux assemblées de province et au congrès de la Nouvelle-Calédonie, mais celui également de déterminer les contours de la citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie, notion nouvelle introduite par l’accord de Nouméa.

Depuis l’adoption du nouveau statut par la loi organique du 19 mars 1999, deux élections ont eu lieu, les premières le 9 mai 1999 et les deuxièmes le 9 mai 2004. Les prochaines devraient avoir lieu en 2009 et 2014.

Les élections au congrès et aux assemblées de province font partie intégrante du processus initié par l’accord de Nouméa. En effet, la désignation de ces institutions doit être directement reliée aux importantes attributions qui leur ont été accordées dans le transfert progressif des compétences qui doit mener à une souveraineté partagée. Le congrès de la Nouvelle-Calédonie a, par ailleurs, un rôle essentiel à jouer dans la consultation pour l’accession à la pleine souveraineté à partir de 2014. Il est devenu un organe appelé à jouer un rôle déterminant, selon les questions à traiter, dans le processus législatif en Nouvelle-Calédonie.

La participation à ces élections conditionne donc très directement la participation à l’autonomie de plus en plus grande du territoire. Et elle sera de plus en plus importante au fur et à mesure que l’on se rapprochera de l’année 2009.

En effet, c’est sous la mandature du congrès désigné à cette date, plus sûrement que sous la mandature en cours, que pourront intervenir in fine les transferts de compétences les plus substantiels prévus par l’article 26 de la loi organique. Ces transferts concernent des domaines aussi significatifs que la police et la sécurité en matière de circulation aérienne intérieure et de circulation maritime dans les eaux territoriales, l’enseignement du second degré public et privé, à l’exclusion de la réalisation et de l’entretien des collèges du premier cycle du second degré, mais aussi la santé scolaire, l’enseignement primaire privé, le droit civil, les règles concernant l’état civil et le droit commercial ou encore la sécurité civile.

De plus, c’est également à partir du troisième mandat, commençant en 2009, que le congrès peut adopter une résolution sollicitant l’intervention d’une loi organique pour que soit opéré le transfert des compétences suivantes : règles relatives à l’administration des provinces, des communes et de leurs établissements publics, contrôle de légalité des actes des provinces, des communes et de leurs établissements publics, régime comptable et financier des collectivités publiques et de leurs établissements publics, enseignement supérieur et, enfin, communication audiovisuelle.

L’importance de ces enjeux commande donc de régler avant 2009 la question du corps électoral restreint et ce d’autant plus que cette dernière participe de la définition de la citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie telle que définie par la loi organique.

La définition d’une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie a constitué un des points cruciaux de l’accord de Nouméa.

Son préambule, après avoir reconnu « les ombres de la période coloniale », rappelle également les apports de cette période en affirmant la nécessité de « poser les bases d’une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie » permettant « la refondation d’un contrat social entre toutes les communautés ». Le document d’orientation, en exergue du point 2, stipule que « l’un des principes de l’accord politique est la reconnaissance d’une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie. Celle-ci traduit la communauté de destin choisie et s’organiserait, après la fin de la période d’application de l’accord, en nationalité, s’il en était décidé ainsi.

« Pour cette période, la notion de citoyenneté fonde les restrictions apportées au corps électoral pour les élections aux institutions du pays et pour la consultation finale. Elle sera aussi une référence pour la mise au point des dispositions qui seront définies pour préserver l’emploi local. »

Or, la référence au corps électoral restreint constitue non seulement le moyen de lier attachement particulier à la Nouvelle-Calédonie et désignation des institutions qui lui sont propres, mais aussi le critère permettant de définir la citoyenneté calédonienne, créée par l’article 4 de la loi organique du 19 mars 1999 ⁽²³⁾ et fondant, pour partie, les restrictions en matière d’accès à l’emploi prévues à l’article 24 de ladite loi ⁽²⁴⁾.

Cette citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie est ainsi à la fois cause et conséquence du corps électoral restreint. Sa reconnaissance est d’une grande importance, non seulement parce qu’elle est la résultante de l’autonomie du territoire, mais aussi parce qu’elle est la condition de principe, en France, de la qualité d’électeur et donc qu’elle permet d’identifier un corps électoral législatif propre à la Nouvelle-Calédonie. L’établissement préalable d’une citoyenneté calédonienne était nécessaire à la réduction du corps électoral et à l’établissement d’une condition de résidence pour l’obtention du droit de suffrage, tandis que l’appartenance au corps électoral restreint fonde la citoyenneté.

La citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie, entrée en vigueur avec l’entrée en vigueur de la loi organique, présente un effet utile très important.

Par exemple, tout Français inscrit sur la liste spéciale des élections provinciales perd la citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie s’il ne répond plus aux critères de l’article 188, comme dans le cas où son départ de Nouvelle-Calédonie s’accompagne d’une radiation des listes ou si la radiation résulte d’une décision du juge pénal.

La citoyenneté est également requise pour être membre du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. L’article 110 de la loi organique impose, en effet, aux membres du gouvernement d’être citoyens de la Nouvelle-Calédonie, puisque, pour être candidat, ils doivent satisfaire aux conditions requises pour être électeurs et éligibles aux assemblées de province.

Par ailleurs, dans le but de soutenir ou de promouvoir l’emploi local, la Nouvelle-Calédonie prend au bénéfice, notamment, des citoyens de la Nouvelle-Calédonie des mesures visant à favoriser l’exercice d’un emploi salarié, sous réserve qu’elles ne portent pas atteinte aux avantages individuels et collectifs dont bénéficient à la date de leur publication les autres salariés. De telles mesures sont appliquées dans les mêmes conditions à la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie et à la fonction publique communale. Peuvent également être prises des mesures visant à restreindre l’accession à l’exercice d’une profession libérale à des personnes qui ne justifient pas d’une durée suffisante de résidence, ce qui, par définition, ne concerne pas les citoyens de la Nouvelle-Calédonie. Dans sa décision précitée du 19 mars 1999 sur la loi organique, le Conseil constitutionnel a, en effet, rappelé qu’en tout état de cause, la durée suffisante ne saurait excéder celle fixée par les dispositions combinées des articles 4 et 188 pour acquérir la citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie, c’est-à-dire dix ans.

Ainsi, à l’instar de la Cour européenne des droits de l’homme qui a reconnu la qualité de « corps législatif » au congrès, dans son arrêt Py c/ France du 11 janvier 2005, il faut admettre que cette qualité, qui s’incarne dans un corps électoral particulier, relève à la fois de la reconnaissance d’une citoyenneté propre à la Nouvelle-Calédonie et, d’autre part, des transferts de compétences opérés, vers elle, par l’État.

Même si le nombre de personnes concernées par la différence d’interprétation peut paraître relativement faible au regard du total des votants, les conséquences pratiques traduites en termes de citoyenneté et de participation aux élections, comme la charge symbolique attachée à cette question, nécessitent une intervention du pouvoir constituant. Celle-ci a pour objet d’établir la traduction exacte de l’accord de Nouméa et de limiter l’inscription sur la liste spéciale des électeurs admis à voter aux élections provinciales à ceux qui, à la fois, étaient présents en Nouvelle-Calédonie lors de la consultation du 8 novembre 1998 et qui peuvent justifier de dix années de domicile sur le territoire.

Le débat relatif au corps électoral restreint doit être posé à la fois en termes de légalité, au sens large du terme, et de légitimité. Le pouvoir constituant peut-il apporter des restrictions au corps électoral et jusqu’à quel point ? Est-il légitime qu’il le fasse pour les élections au congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie jusqu’à maintenir le corps électoral dans les limites dessinées par la population arrivée sur le territoire jusqu’en 1998 ?

Au sens large, la légalité désigne l’effet contraignant attaché à l’ordre constitutionnel, dont le respect est assuré par les pouvoirs publics, sous peine de sanction. Or, la légalité des dispositions instituant le corps électoral restreint en Nouvelle-Calédonie a fait l’objet de nombreuses contestations appelant de nombreuses instances nationales et internationales à émettre un jugement sur cette question. Toutes ont rejeté la demande des requérants qui s’opposaient à cette restriction, validant ainsi la démarche entreprise depuis 1998 pour définir un corps électoral adapté aux exigences qu’emportait l’accord de Nouméa.

La légitimité de la révision, une fois son fondement juridique assuré, implique l’adhésion et une reconnaissance, sinon unanime, du moins majoritaire de son bien-fondé. La nature de l’accord de Nouméa, politique et programmatique, ne milite pas pour une lecture littérale. En tout état de cause, cette dernière ne suffit pas pour déterminer avec précision toutes les normes juridiques qui doivent être adoptées pour mettre en application le programme institutionnel dessiné par l’accord. Mais le respect de son esprit – l’établissement d’une paix civile pérenne pour construire un destin commun – constitue assurément une source de légitimité directe. La révision constitutionnelle de juillet 1998, adoptée à la quasi-unanimité, l’a placé sous l’égide de la Constitution et forme ainsi, grâce à l’appropriation de l’accord par la Nation tout entière, une deuxième source de légitimité. Enfin, le processus engagé par le pouvoir constituant en 1999, interrompu par des événements indépendants de la question néo-calédonienne, lui en fournit une troisième.

Le présent projet de loi constitutionnelle s’inscrit dans la suite logique de cette procédure. Son adoption à une très large majorité des membres de l’Assemblée nationale puis du Sénat, et, enfin du Congrès, mettrait un terme définitif aux débats, pour un temps suspendus, sur la légitimité des dispositions proposées. Celles-ci apparaissent bien, en effet, comme garantes de la bonne poursuite du programme de Nouméa. Toute sa place serait ainsi laissée à la question essentielle, celle du développement équilibré du territoire pour le plus grand profit de tous ses habitants.

La légalité des mesures prises par les pouvoirs publics pour mettre en œuvre les clauses de l’accord de Nouméa relatives au corps électoral a été, à plusieurs reprises, mise en cause devant les juridictions nationales, qu’il s’agisse du Conseil d’État ou de la Cour de cassation, tandis que la question de savoir si le pouvoir constituant pouvait tout faire en la matière pour apporter de telles conditions à l’exercice du droit de vote s’est posée devant le Conseil constitutionnel.

La contestation a également été portée devant des instances internationales, qu’il s’agisse du Comité des droits de l’homme des Nations unies, gardien du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, ou de la Cour européenne des droits de l’homme, gardienne de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, dite « Convention européenne des droits de l’homme ».