MESDAMES, MESSIEURS,

La déesse Thémis, figure mythologique de la justice, est traditionnellement représentée les yeux bandés, tenant une balance en équilibre. Cette image illustre l’importance de l’égalité des armes dans le procès, et notamment des droits de la défense en matière pénale.

Le principe du respect des droits de la défense, qui est l’une des composantes de la notion de procès équitable, est consacré aussi bien par le droit français que par les traités internationaux. Il a été érigé au rang de principe à valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel ⁽¹⁾ et constitue l’un des principes directeurs énoncés à l’article préliminaire du code de procédure pénale, qui affirme que « la procédure pénale doit être équitable et contradictoire et préserver l’équilibre des droits des parties ». Il est également garanti par l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, qui stipule que « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement » et que tout accusé doit pouvoir assurer sa défense.

Au cours des dernières années, des réformes successives du code de procédure pénale ont eu pour objet de rendre la procédure d’instruction de plus en plus contradictoire. Désormais, les parties peuvent demander l’exécution de tout acte au cours de l’instruction ; elles peuvent faire appel des décisions du juge d’instruction devant une chambre composée de trois magistrats et dénommée la chambre de l’instruction ⁽²⁾ ; elles peuvent déposer des requêtes en annulation des différents actes de la procédure ; elles peuvent demander la clôture de l’information. La recherche d’une plus grande égalité des armes a également été le principal objectif de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, qui a introduit :

––  la possibilité pour le ministère public et les avocats des parties de poser directement leurs questions à l’accusé et aux témoins au cours de l’audience de jugement ;

––  l’institution d’un juge des libertés et de la détention, compétent pour décider le placement en détention provisoire, alors que cette décision relevait auparavant du juge d’instruction ;

––  la création d’une commission de suivi de la détention provisoire ;

––  la possibilité de faire appel des décisions des cours d’assises (le corollaire de cette nouvelle possibilité étant la suppression d’un second degré d’instruction de l’affaire, par la chambre de l’accusation) ;

––  le réexamen d’une décision pénale consécutif au prononcé d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme ;

––  la transformation des modalités d’application des peines en décisions juridictionnelles, prises après un débat contradictoire et susceptibles d’appel devant la chambre des appels correctionnels.

Toutefois, cette loi s’est révélée lacunaire, en particulier au niveau de l’instruction, où elle n’a pas significativement renforcé les droits de la défense. Or, depuis la dernière réforme du code de procédure pénale, une affaire judiciaire d’une particulière gravité a défrayé la chronique. La représentation nationale ne pouvait rester insensible à cette affaire, tant par sa gravité pour les personnes accusées à tort et maintenues pendant de longs mois en détention provisoire avant d’être finalement acquittées, que par ce qu’elle pouvait révéler des dysfonctionnements de notre système pénal. L’Assemblée nationale a pour cette raison constitué une commission d’enquête, présidée par notre collègue André Vallini et dont le rapporteur était le Président de la commission des Lois, Philippe Houillon. Le rapport de la commission d’enquête, publié en juin 2006 sous l’intitulé « Au nom du peuple français. Juger après Outreau » ⁽³⁾, comprend 80 propositions, dont un grand nombre de mesures de nature législative.

Par ailleurs, le ministère de la Justice a constitué un groupe de travail, en juillet 2004, à la suite du verdict rendu en première instance par la cour d’assises du Pas-de-Calais, afin de « tirer tous enseignements utiles du traitement judiciaire de cette procédure et, au vu de ceux-ci, de formuler toute préconisation paraissant opportune ». Ce groupe de travail, présidé par M. Jean-Olivier Viout, procureur général près la cour d’appel de Lyon, a rendu ses conclusions en février 2005. Enfin, l’Inspection générale des services judiciaires s’est également penchée sur cette affaire, et a remis un rapport en mai 2006 sur les conditions du traitement judiciaire de l’affaire dite « d’Outreau », sous la direction de M. Christian Raysseguier.

Fort de ces trois rapports, le ministre de la Justice Pascal Clément a souhaité, avant la fin de la présente législature, initier une réforme de la justice comprenant trois volets : un projet de loi organique relatif à la formation et à la responsabilité des magistrats ⁽⁴⁾, un projet de loi relatif à la saisine du médiateur de la République ⁽⁵⁾ et enfin le présent projet de loi, tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale.

La réforme proposée de la procédure pénale est une réforme ambitieuse, qui concerne surtout la phase de la procédure précédant le passage devant la juridiction de jugement. Elle vise à renforcer les droits des parties au procès pénal sans pour autant réduire l’efficacité de la justice pénale. En effet, si l’opinion publique s’émeut légitimement des affaires dans lesquelles une personne est accusée et détenue à tort, il n’est pas non plus souhaitable que les contraintes de la procédure pénale soient telles que des coupables soient fréquemment libérés à la suite de vices de procédure. C’est pourquoi les principales orientations du projet de loi consistent à étendre la publicité des débats, à accroître la transparence de la procédure, à renforcer l’obligation de motivation des décisions du juge et à diversifier les voies de recours et les demandes d’actes offertes aux parties, tout en améliorant l’organisation judiciaire afin que les procédures soient à la fois plus fiables et plus rapides.

Lors de son audition par la Commission des Lois, le Garde des Sceaux a estimé le coût de cette réforme à 30 millions d’euros pour le ministère de la justice et a annoncé la création de 70 nouveaux postes de magistrat et de 102 nouveaux emplois de greffier pour son application.

Dans les affaires pénales donnant lieu à une information judiciaire ⁽⁶⁾, celle-ci est confiée à un juge d’instruction, qui est un juge du tribunal de grande instance (TGI) et constitue à lui seul la juridiction d’instruction du premier degré. Dans ce cadre, le juge peut prendre :

—  tous les actes d’information qu’il juge utiles à la manifestation de la vérité, aussi bien sur les aspects favorables au suspect que sur les éléments qui lui sont défavorables. Il instruit donc « à charge et à décharge » ⁽⁷⁾ ;

—  des décisions juridictionnelles, en particulier la mise en examen.

Or, le juge d’instruction est généralement un juge seul. Bien que la Chancellerie ne dispose pas de statistiques précises sur le recours à la cosaisine de plusieurs juges d’instruction, il apparaît que cette possibilité reste sous-utilisée. Cette situation résulte largement de la carte judiciaire et de l’existence de nombreux tribunaux de grande instance dont le ressort et l’activité sont limités. Ainsi, 66 tribunaux ne comprennent qu’un seul juge d’instruction, lequel cumule parfois ces fonctions avec l’appartenance à une juridiction de jugement. Or, il est difficile de confier une instruction à deux juges relevant de tribunaux différents, pour des raisons matérielles évidentes. Une autre explication tient aux réticences fréquentes des juges d’instruction eux-mêmes, peu habitués à travailler en équipe et souhaitant garder la maîtrise de leur dossier. En outre, la charge de travail des juges d’instruction et la lourdeur des procédures laissent peu de temps disponible pour la concertation.

L’inexpérience de certains juges d’instruction se satisfait mal de cette solitude, qui ne leur permet pas de prendre conseil auprès de magistrats plus expérimentés ou de bénéficier d’un « tutorat ». Selon les informations communiquées par le ministère de la justice, sur un total de 587 juges d’instruction, on dénombre 66 juges d’instruction ayant moins de trois ans d’ancienneté et dont l’instruction est le premier poste. Or, les fonctions de juge unique comportent une part élevée de responsabilité.

NOMBRE D’AUDITEURS NOMMÉS AUX FONCTIONS DE JUGE D’INSTRUCTION
	Instruction	Total	Proportion
Promotion 2001 - 2003	21	223	9,42%
Promotion 2002 - 2004	17	266	6,39%
Promotion 2003 - 2005	36	268	13,43%
Promotion 2004 - 2006	13	275	4,73%
TOTAL	87	1032	8,43%

La concentration de prérogatives étendues dans les mains d’un juge fait fréquemment l’objet de critiques. L’existence du juge d’instruction constitue en effet une entorse au principe de séparation des fonctions d’investigation et des fonctions de jugement, comme l’a relevé le rapport de la commission Delmas-Marty sur la mise en état des affaires pénales ⁽⁸⁾. Certains estiment qu’en raison de cette double compétence, il serait difficile au juge d’instruction d’être à la fois enquêteur puis juge impartial pour décider de la mise en examen. En outre, il serait utopique d’attendre d’une même personne de rechercher à la fois des éléments à charge et à décharge. C’est pourquoi il est parfois proposé de passer au système accusatoire, compte tenu du fait que de nombreuses enquêtes sont déjà conduites par le ministère public – moins de 10 % des affaires donnant lieu à une instruction – et que la plupart des pays européens ont adopté le système accusatoire.

En dépit de ces arguments, rien ne permet de supposer que la suppression du juge d’instruction au profit d’un système accusatoire permettrait de réduire le risque d’erreurs.

Tout d’abord, le risque de partialité des investigations n’est pas moindre lorsque l’enquête est confiée au ministère public et aux officiers de police judiciaire. Les systèmes judiciaires anglo-saxons connaissent eux aussi des erreurs judiciaires de grande ampleur. En confiant la recherche des éléments à décharge à la défense au moyen d’une « contre-enquête », ils font dépendre en grande partie le sort du suspect de la qualité de sa défense et des moyens financiers dont il dispose.

En deuxième lieu, il est inexact d’affirmer que le juge d’instruction, en pratique, n’instruit pas à décharge. Ainsi, sur 36 125 affaires terminées en 2004 par les juges d’instruction, 24 % (8 840) ont été closes par une ordonnance de non-lieu ⁽⁹⁾. Quant aux critiques portées contre le juge d’instruction à l’occasion d’affaires précises, le rapport précité de la commission Delmas-Marty signale qu’elles « n’ont éclaté qu’à l’occasion d’un nombre infime d’affaires comparativement au nombre de dossiers traités chaque année ».

En troisième lieu, comme le souligne le rapport de la commission d’enquête parlementaire, le système judiciaire français comprend déjà des éléments relevant du système accusatoire avec l’institution du juge des libertés et de la détention (JLD) par la loi du 15 juin 2000 précitée. Ainsi, « le juge d’instruction est devenu de plus en plus un enquêteur et de moins en moins un juge. Le JLD, juge du siège, qui ne dirige pas les enquêtes, est saisi par le juge enquêteur qu’est le juge d’instruction aux fins du placement en détention provisoire du prévenu. En outre, le JLD est compétent pour autoriser, dans le cadre des enquêtes préliminaires menées par le parquet sur des faits relevant de la criminalité organisée des perquisitions, des visites domiciliaires de nuit lorsque ces opérations ne concernent pas des locaux d’habitation, ou encore des écoutes téléphoniques pour une durée maximale d’un mois » ⁽¹⁰⁾.

En outre, le système accusatoire a pour corollaire l’indépendance totale des magistrats du parquet par rapport au pouvoir exécutif car les juges conduisant les enquêtes ne sauraient recevoir des ordres d’un ministre. Or, la tradition juridique française repose au contraire sur le rôle du Garde des Sceaux de définir une politique pénale homogène sur l’ensemble du territoire. La constitution de parquets indépendants, à l’inverse, risquerait de se traduire par des priorités différentes d’un ressort à l’autre et donc une inégalité de traitement envers les justiciables. Elle nécessiterait par ailleurs de repenser le système de l’opportunité des poursuites.

Enfin, la commission d’enquête parlementaire a relevé les difficultés du passage d’un système judiciaire à un autre et de l’adoption d’un système issu d’une autre culture juridique. L’exemple de l’Italie, où la transition a suscité bon nombre de dysfonctionnements, est à cet égard très révélateur.

Au regard de ces analyses, il semble préférable d’améliorer la conduite de l’instruction plutôt que de supprimer purement et simplement le juge d’instruction. Cette conclusion est également celle de la commission d’enquête parlementaire, qui a constaté, s’agissant de l’affaire d’Outreau, « que nombre des dysfonctionnements relevés tiennent à la solitude du juge, qu’il s’agisse du juge d’instruction ou du juge des libertés et de la détention, à cet isolement qui mène à la défaillance de la prise en considération de la contradiction dans le processus d’élaboration de la décision juridictionnelle » et a préconisé l’accroissement de la collégialité et du contradictoire.

C’est l’objectif du présent projet de loi, qui tend à renforcer le travail en équipe des juges d’instruction, sans pour autant instaurer une collégialité de l’instruction.

Mettre en place une instruction collégiale supposerait en effet des moyens nouveaux importants qui ne peuvent être mobilisés à court terme. Il convient de rappeler que la mise en place de chambres d’instruction de trois juges avait été prévue par la loi n° 85-1303 du 10 décembre 1985 portant réforme de la procédure d’instruction en matière pénale, mais n’a jamais pu être appliquée ⁽¹¹⁾. En effet, une telle réforme sans modification de la carte judiciaire nécessitait la création de 150 postes de magistrats et de 50 postes de greffiers.

De manière plus réaliste, les articles 1^er et 2 du présent projet de loi favorisent le recours à la cosaisine de plusieurs juges d’instruction, d’une part, en permettant de passer outre une opposition du juge d’instruction initialement saisi et, d’autre part, en créant des pôles de l’instruction. En effet, comme cela a été exposé précédemment, la cosaisine peut difficilement être mise en œuvre dans les tribunaux de grande instance qui ne comprennent qu’un seul juge d’instruction. C’est pourquoi il est prévu de constituer, dans certains TGI, des pôles regroupant plusieurs juges d’instruction et dont la compétence territoriale s’étendra au ressort de plusieurs TGI. Moins lourde que l’institution d’une collégialité dans chaque TGI, cette réforme permettra de saisir le pôle pour les affaires criminelles ainsi que pour toutes les affaires graves ou complexes qui nécessitent une cosaisine. Les affaires plus simples pourront être traitées comme aujourd’hui par un juge d’instruction qui ne relève pas d’un pôle.

Cette solution présente également l’avantage de ne pas bouleverser la carte judiciaire en réduisant le nombre de TGI ou en privant certains d’entre eux de juge d’instruction. Cette logique était celle de la loi du 15 juin 2000 précitée, qui a supprimé la règle selon laquelle chaque TGI devait disposer d’au moins un juge d’instruction ⁽¹²⁾. L’objectif était de supprimer les juges d’instruction dans les petits tribunaux et de faire instruire les affaires relevant du ressort de ce tribunal dans un autre TGI du ressort de la cour d’appel. Telle n’est pas l’orientation retenue par le présent Gouvernement, qui n’a pas fait application de ces dispositions. L’existence d’un maillage territorial dense de juges d’instruction présente en effet des garanties d’accessibilité et de proximité de la justice pour les citoyens. Les postes de juge d’instruction dans les petits TGI ne seront donc pas supprimés.

La création des pôles de l’instruction constitue donc un premier pas vers la collégialité de l’instruction, en attendant que des magistrats supplémentaires puissent être recrutés et formés pour constituer une véritable collégialité. Votre rapporteur souhaite que, dans les années à venir, les instructions soient systématiquement menées par des équipes de trois juges d’instruction, comme l’a souhaité la commission d’enquête parlementaire. Au sein de ces trinômes, les actes de procédure les plus importants, tels la mise en examen, la demande de placement en détention provisoire, l’avis de fin d’information ou l’ordonnance de règlement, devront être décidé par au moins deux des trois juges. Votre rapporteur se félicite donc que, lors de son audition par la commission des Lois, le Garde des Sceaux se soit engagé à mettre en place la collégialité de l’instruction dans un délai de dix ans.

Une réforme de la justice en France ne peut pas faire l’économie de la question des délais de jugement. Comme le résume un rapport de l’Institut Montaigne, « le défi qui est lancé aujourd’hui à la justice française n’est pas celui de l’arbitraire, tant sont nombreuses les garanties et les voies de recours, mais celui du délai raisonnable, celui d’une justice qui s’adapte au rythme rapide de la société moderne qu’elle est chargée de réguler » ⁽¹³⁾.

Selon les statistiques fournies par le ministère de la Justice, la durée moyenne des procédures pénales est stable ces dernières années. Cependant, le tableau ci-dessous fait apparaître la longueur de ces procédures, qui est supérieure à trois ans en matière criminelle et atteint presque un an en matière délictuelle.

DURÉE MOYENNE DES PROCÉDURES PÉNALES AYANT ABOUTI À UNE CONDAMNATION (en mois)

	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Crimes	27,8	27,7	30,6	30,9	33,8	34,8	36,4
Délits	10,9	11	11	11,2	11,3	11	11,4
Contraventions de 5e classe	8,7	8,6	9,1	9,5	9,2	8,5	10,3
Moyenne générale	10,6	10,8	10,8	11,1	11,2	10,7	11,4

Source : Casier Judiciaire national

En outre, il faut rappeler qu’une proportion non négligeable de prévenus et d’accusés sont placés en détention provisoire. La question des délais de jugement n’en a que plus d’importance, dans la mesure où l’allongement de ces délais a des conséquences en termes de durée de la détention provisoire.

La Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales pose un certain nombre d’exigences concernant tant les délais de détention provisoire que les délais de jugement :

––  en vertu du paragraphe 3 de l’article 5 de la Convention, « toute personne arrêtée ou détenue […] a le droit d’être jugée dans un délai raisonnable, ou libérée pendant la procédure » ;

––  en vertu du paragraphe 1 de l’article 6 de la Convention, « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable ».

C’est au regard de cette exigence de durée raisonnable que la Cour européenne des droits de l’homme est parfois amenée à condamner la France. Dans un arrêt Tomasi contre France, du 27 août 1992, la Cour a considéré qu’une détention provisoire ayant débuté le 23 mars 1983 et s’étant achevée le 22 octobre 1988, après un arrêt d’acquittement, violait l’article 5 paragraphe 3 de la Convention car « la longueur de la détention incriminée n’apparaît imputable, pour l’essentiel, ni à la complexité de l’affaire ni au comportement du requérant ». Dans un arrêt Slimane-Kaïd contre France, du 27 novembre 2003, la Cour a considéré que l’article 6 paragraphe 1 de la Convention, en ce qu’il a trait à un jugement dans un délai raisonnable, avait été violé dans une affaire où l’information avait été ouverte le 7 août 1985 et où l’ordonnance de renvoi devant le tribunal correctionnel n’avait été prise que le 18 mars 1994. De manière générale, la Cour européenne des droits de l’homme apprécie le caractère raisonnable de la durée d’une procédure « suivant les circonstances de la cause et eu égard aux critères consacrés par sa jurisprudence, en particulier la complexité de l’affaire, le comportement du requérant et celui des autorités compétentes ».

Ces différents arrêts ne sont que la confirmation d’un constat que faisait en juin 2004 le président du tribunal de grande instance de Paris, Jean-Claude Magendie, chargé par le Garde des Sceaux d’une mission de réflexion sur la qualité et la célérité de la justice : « L’instruction préparatoire est le lieu des lenteurs les plus patentes de la procédure pénale, que ce soit lors de l’ouverture de l’information, lors du déroulement ou de la clôture de celle-ci. » ⁽¹⁴⁾

L’exigence d’un jugement dans des délais raisonnables, qui est contrôlée avec attention par la Cour européenne des droits de l’homme, incite donc à rechercher des moyens permettant de réduire les délais de traitement des affaires pénales.

En amont de l’ouverture d’une information judiciaire, le projet de loi propose des dispositions propres à lutter contre les recours dilatoires et les plaintes avec constitution de partie civiles abusives, s’inspirant en grande partie des propositions formulées par le rapport Magendie.

Il est ainsi proposé de limiter la règle selon laquelle le criminel tient le civil en l’état (article 11). Cette règle ne sera applicable que pour l’action civile en réparation du dommage causé par l’infraction. Dans les autres cas, les actions exercées devant la juridiction civile ne seront pas suspendues, mais la décision rendue par la juridiction pénale pourra néanmoins constituer une cause de révision du procès civil dès lors qu’une demande de sursis à statuer aura été déposée au cours de l’instance civile.

Ainsi, l’article 11 permettra d’éviter que le recours au juge pénal soit utilisé comme un moyen dilatoire, permettant de suspendre un procès engagé au civil. Il aura des conséquences non seulement en matière pénale mais également pour le jugement de certaines affaires civiles.

Il est par ailleurs proposé d’instituer de nouvelles règles de recevabilité de la plainte avec constitution de partie civile pour les délits (paragraphe I de l’article 12). Pour que la plainte avec constitution de partie civile soit recevable, le procureur devra faire connaître qu’il n’engagera pas lui-même des poursuites, ou bien n’avoir pas répondu dans un délai de trois mois. Ainsi, la mise en mouvement de l’action publique pourra toujours être du fait de la victime, mais sera subordonnée à l’inaction du parquet, qui est une sorte de refus implicite, ou au refus explicite de poursuivre du parquet.

Cette modification est importante en termes de logique procédurale, car elle revient à établir un passage obligé par le parquet avant le dépôt de toute plainte avec constitution de partie civile en matière délictuelle. Ainsi, lorsque la plainte a un fondement sérieux, cette modification pourrait permettre au parquet d’actionner lui-même l’action publique.

Cette modification est significative quantitativement. En effet, selon les statistiques communiquées par le ministère de la Justice, en 2005, les doyens des juges d’instruction ont été saisis de 12 169 plaintes avec constitution de partie civile. Si une ordonnance d’irrecevabilité a été prononcée dans 2 507 cas, les autres plaintes ont donné lieu à l’ouverture d’une information. Ainsi, les plaintes avec constitution de partie civile sont à l’origine de près du quart du total des ouvertures d’information (32 721 informations ouvertes à l’instruction en 2005). Or, dans de nombreux cas, les informations ouvertes sur plainte avec constitution de partie civile aboutissent à un non-lieu. En ce qui concerne les affaires économiques et financières, près de 80 % des informations ouvertes sur plainte avec constitution de partie civile s’achèvent par une ordonnance de non-lieu. La modification qui est proposée est donc justifiée par la volonté d’éviter un recours abusif aux plaintes avec constitution de partie civile.

Lors des auditions, certains ont exprimé la crainte que cette modification, qui serait une révolution sans précédent en matière de liberté de déclencher des poursuites ⁽¹⁵⁾, apparaisse comme négative pour les victimes. En effet, elle suspendrait leur droit à déclencher l’action publique. Cependant, il faut souligner que, durant le délai ainsi imposé au plaignant en matière délictuelle, le procureur de la République pourra mener s’il le souhaite une enquête préliminaire. Or, cette enquête préliminaire peut aboutir à une mise en mouvement de l’action publique par le parquet. Dans ce cas, la plainte de la partie civile serait entièrement relayée par le ministère public. Dans le cas contraire, le plaignant conserverait toute latitude pour déposer, s’il le souhaite, une plainte avec constitution de partie civile.

Le paragraphe II de l’article 12 accorde par ailleurs de nouvelles facultés au procureur de la République, en lui permettant :

––  de faire procéder en matière de délits à une enquête préliminaire d’une durée de quinze jours (ou d’un mois, si le juge d’instruction donne son accord), afin de vérifier les faits dénoncés par la partie civile ;

––  de poursuivre devant le tribunal correctionnel les auteurs de l’infraction, avec l’accord du juge d’instruction et de la partie civile, ces poursuites rendant caduque la plainte avec constitution de partie civile ;

––  de saisir le juge d’instruction d’une réquisition de non lieu dans le cas où il est établi que les faits dénoncés par la partie civile n’ont pas été commis (cette dernière disposition correspond à la suppression de l’obligation pour le juge d’instruction d’informer, puisqu’il pourra statuer par une ordonnance de non lieu pour des considérations de fait).

Le paragraphe II de l’article 12, en donnant au procureur de la République de nouveaux moyens, tout particulièrement en matière délictuelle, permettra ainsi un règlement plus rapide de certaines affaires pénales.

Cependant, une question se pose en ce qui concerne la faculté qui serait donnée au procureur de mener une enquête préliminaire alors même que le juge d’instruction a été saisi d’une plainte avec constitution de partie civile et doit ouvrir l’information. Il serait plus satisfaisant que la possibilité d’une enquête préliminaire à ce stade de la procédure soit subordonnée de manière systématique à un accord du juge d’instruction.

L’article 13, a pour objet d’aménager différemment les règles relatives aux dates et aux rôles des sessions d’assises :

––  le procureur proposera au premier président de la cour d’appel les éventuelles sessions d’assises supplémentaires, alors qu’actuellement il ne fait que donner son avis ;

––  le procureur proposera au premier président de la cour d’appel la date de l’ouverture des sessions d’assises, alors qu’actuellement il ne fait que donner son avis ;

––  le procureur pourra demander que le rôle de la session soit arrêté par le premier président de la cour d’appel, si le président de la cour d’assises ne suit pas ses propositions.

L’article 13, renforçant la place du parquet dans la détermination du nombre et des dates de sessions d’assises et des rôles établis pour ces sessions, contribuera à une meilleure organisation de ces sessions, et par conséquent à des jugements dans des délais plus brefs.

En outre, deux modifications techniques relatives au parquet, récemment proposées par la Cour de cassation dans son rapport public annuel pour 2005, pourraient également favoriser la célérité des jugements en matière pénale :

––  permettre au procureur général de se désister d’un appel qu’il a interjeté contre un arrêt de cour d’assises, dès lors que la personne ayant la première interjeté appel se désiste de son appel ;

––  prévoir un délai de dépôt du mémoire du procureur général demandeur au pourvoi en cassation identique au délai de dépôt du mémoire d’une partie qui se pourvoit en cassation en matière pénale.

En cas de mise en examen, le droit français de la procédure pénale prévoit que la liberté est la règle et que la détention provisoire est l’exception depuis la loi du 7 février 1933, qui est revenue sur l’utilisation quasi-systématique de la détention préventive prévue par le code d’instruction criminelle de 1808. À l’instar des sanctions pénales proprement dites, la détention provisoire est soumise aux principes de nécessité et de proportionnalité.

Cependant, malgré des réformes multiples dans les dernières années tendant à limiter le recours à la détention provisoire, celle-ci reste largement prononcée lors de la mise en examen. Au vu du rapport de la commission de suivi de la détention provisoire, paru en novembre 2005, la détention provisoire ne paraît pas en régression.

ÉVOLUTION DE LA DÉTENTION PROVISOIRE
	2000	2001	2002	2003	2004
Mesures de détention provisoire	21 966	16 772	17 619	19 088	20 513
Part des personnes placées en détention provisoire parmi les mis en examen	n.c.	32,6 %	36,9 %	40,2 %	40,9 %
Nombre de prévenus incarcérés	16 124	20 852	21 749	20 134	19 732
Part des personnes placées en détention provisoire dans la population incarcérée	33,7 %	33,2 %	37,6 %	36,7 %	34 %
Durée moyenne de la détention provisoire (en mois) :
–  en matière criminelle	23,5	24,3	24,9	23,9	24,3
–  en matière délictuelle	5,7	5,6	5,6	6,1	6,4

On observe ainsi que le nombre de placements en détention provisoire se maintient à un niveau élevé malgré la réduction du nombre de procédures donnant lieu à une instruction préparatoire, ce qui se traduit par une augmentation de la part des mis en examen placés en détention provisoire. De même, la part de prévenus au sein de l’ensemble de la population carcérale reste stable aux alentours de 35 %. Cependant, il convient de nuancer ce constat en rappelant que les informations judiciaires se concentrent de plus en plus sur les affaires les plus graves tandis que la comparution immédiate progresse, ce qui peut expliquer la forte proportion de mis en examen faisant l’objet d’une mesure de détention provisoire. En outre, s’agissant de la proportion de prévenus dans la population carcérale, il faut tenir compte de l’allongement des instructions : la durée moyenne de l’instruction est passée de 11,6 mois en 1990 à 27,1 mois en 2000, précisément en raison de la complexité des affaires donnant lieu à une instruction. Cela entraîne logiquement un allongement de la durée moyenne de la durée de la détention provisoire.

Or, la détention provisoire constitue une mesure particulièrement attentatoire à la liberté individuelle et à la présomption d’innocence puisque cette mesure privative de liberté n’est pas prise à l’issue d’un procès mais au cours de l’instruction, alors que le juge ne dispose pas encore de la totalité des éléments mis à jour pendant l’enquête et ne statue donc qu’au vu d’un dossier incomplet. En pratique, la mise en détention provisoire est souvent qualifiée de « pré-jugement » tant sa charge symbolique est forte. Les conséquences humaines très lourdes d’une détention provisoire, notamment lorsque cette détention a été longue, sont connues : perte d’emploi, dislocation des liens familiaux, atteinte à la réputation, difficultés de réinsertion… Or, chaque année, environ 600 personnes placées en détention provisoire bénéficient ensuite d’un non-lieu et près de 300 à 400 bénéficient d’un acquittement ou d’une relaxe. La détention provisoire ne doit donc pas constituer un moyen de pression en vue d’obtenir les aveux de la personne mise en examen, mais être utilisée en dernier recours et de manière très encadrée.

Plusieurs exemples étrangers montrent que la France peut encore limiter son recours à la détention provisoire. Ainsi, la part des détenus provisoires dans la population carcérale totale est de 19 % au Royaume-Uni, 19,7 % en Allemagne, 20 % aux États-Unis, 22,4 % en Espagne et 25 % au Danemark. Avec un taux de 34 % en 2004, la France fait partie des pays qui recourent le plus largement à la détention provisoire, avec l’Italie (37 %), la Belgique (39 %) et les Pays-Bas (39 %). Il apparaît donc que la procédure actuelle de placement en détention provisoire, issue de la loi du 15 juin 2000 précitée, n’a pas permis d’atteindre l’objectif de réduire fortement le recours à la détention provisoire.

La loi du 15 juin 2000 précitée a retiré au juge d’instruction la possibilité de placer une personne en détention provisoire et l’a confiée au juge des libertés et de la détention (JLD). L’intervention d’un autre juge que celui chargé de l’enquête devait permettre un double regard sur la procédure, en évitant que la décision de placement en détention provisoire ne soit orientée par le regard porté sur les faits par le juge d’instruction. Le JLD devait être un magistrat expérimenté – ces fonctions étaient à l’origine réservées aux vice-présidents – apportant un regard critique sur les éléments à charge et à décharge pesant sur le mis en examen.

Force est de constater que cette innovation n’a pas été à la hauteur des attentes, en raison des conditions matérielles dans lesquelles le JLD est amené à se prononcer. Aux termes de l’article 145 du code de procédure pénale, le JLD ne peut prononcer le placement en détention provisoire qu’à l’issue d’un débat contradictoire. Saisi par une ordonnance motivée du juge d’instruction qui lui transmet le dossier, il entend les réquisitions du ministère public puis les observations de la personne mise en examen et de son avocat. En réalité, le JLD est saisi dans l’urgence et souvent à une heure tardive, à la suite de l’interrogatoire de première comparution. Il n’a pas de temps pour examiner le dossier et prend une décision très rapide, souvent en l’absence d’avocat pour le mis en examen. Dans ces conditions, le JLD est plus enclin, par précaution, à suivre les conclusions du juge d’instruction, surtout si le ministère public requiert également la détention provisoire, qu’à étudier dans le détail les arguments présentés par le mis en examen. C’est ainsi que les demandes de placement en détention provisoire sont acceptées neuf fois sur dix : le taux de confirmation était de 92 % en 2001, 91,1 % en 2002, 89,9 % en 2003 et 89,7 % en 2004.

Par la suite, la personne placée en détention provisoire peut présenter au JLD des demandes de mise en liberté à tout moment, sans préjudice de sa possibilité de faire appel de l’ordonnance de placement en détention provisoire devant la chambre de l’instruction ⁽¹⁶⁾ et de se pourvoir en cassation contre l’arrêt de la chambre de l’instruction. L’article 148 du code de procédure pénale prévoit des délais très courts pour se prononcer sur les demandes de mise en liberté : le juge d’instruction doit transmettre son avis motivé dans un délai de cinq jours, puis le JLD statue dans un délai de trois jours ouvrables. Ces délais, censés être protecteurs pour le mis en examen, ont pour effet pervers de ne pas laisser suffisamment de temps au JLD pour examiner au fond le dossier qui lui est soumis. Dès lors, il est encore une fois tenté de se fier à l’avis du juge d’instruction.

Il apparaît donc que le juge des libertés et de la détention n’a pas pu apporter le regard croisé attendu sur la procédure d’instruction, faute de temps pour exercer ses fonctions dans de bonnes conditions. Le juge d’instruction reste le seul à connaître le dossier, tandis que le JLD n’en est qu’un spectateur épisodique. Comme l’a constaté la commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau, « la création du JLD constitue une réforme inspirée par des “bons sentiments”, mais ces derniers ne suffisent pas à instaurer une procédure pénale efficiente » ⁽¹⁷⁾.

Le placement en détention provisoire est une mesure grave, qui déroge au principe de présomption d’innocence, mais qui n’en est pas moins nécessaire dans certains cas pour assurer la sécurité publique, s’il y a un risque de commettre une nouvelle infraction, ou pour éviter que la personne suspectée entrave l’enquête. Il convient donc de la limiter aux cas où elle est strictement nécessaire sans pour autant lui apporter de restrictions telles qu’elle ne pourrait plus assurer l’efficacité de la justice pénale.

Dans ce but, l’article 3 du présent projet de loi réaffirme le principe selon lequel la personne mise en examen reste en liberté, sauf si une mesure restrictive de liberté apparaît nécessaire. Dans ce cas, le mis en examen est placé sous contrôle judiciaire. Ce n’est que s’il est avéré que le contrôle judiciaire est une mesure insuffisante qu’il peut être mis en détention provisoire. Il convient de noter que le caractère subsidiaire de la détention provisoire est également consacré par les textes de procédure pénale anglais, allemand, danois, espagnol et italien, qui réservent la détention provisoire aux cas où les autres mesures paraissent inadéquates. Désormais, le JLD devra justifier, en s’appuyant sur les éléments du dossier, de l’insuffisance du contrôle judiciaire.

Cet article aménage par ailleurs le critère du trouble exceptionnel et persistant à l’ordre public, dont l’utilisation pour justifier la détention provisoire a régulièrement fait l’objet de critiques, du rapport de la commission Delmas-Marty à celui de la commission d’enquête parlementaire sur l’affaire dite d’Outreau, en passant par celui de l’Inspection générale des services judiciaires. Ce concept imprécis peut parfois devenir « fourre-tout » et permettre des motivations assez légères des placements, des prolongations ou des maintiens en détention provisoire. Le présent projet de loi précise que le retentissement médiatique d’une affaire ne peut constituer à lui seul un trouble à l’ordre public, qui ne se résume donc pas à un simple trouble à l’opinion publique. En outre, en matière correctionnelle, ce critère ne pourra plus motiver le maintien ou la prolongation de la détention.

L’article 4 du projet de loi améliore les conditions dans lesquelles le JLD se prononce en prévoyant l’assistance obligatoire du mis en examen par un avocat et en permettant au JLD de reporter sa décision. Le juge pourra donc disposer d’un délai maximum de quatre jours pour examiner attentivement le dossier et rechercher des solutions alternatives à la détention provisoire. Pour éviter que le report du débat ne mette l’enquête en péril, le JLD pourra prescrire une mesure d’incarcération provisoire.

L’article 5 crée une nouvelle procédure de recours direct devant la chambre de l’instruction. Dans l’état du droit, la chambre de l’instruction est principalement une juridiction d’appel mais elle peut être saisie directement en cas de carence du juge d’instruction, ou plus précisément lorsque s’est écoulé un délai de quatre mois depuis la dernière comparution du mis en examen devant le juge d’instruction. Hormis ce dernier cas, la chambre de l’instruction se limite à examiner la décision contestée sans apprécier l’ensemble de la procédure d’instruction. Le projet de loi instaure la possibilité d’un examen de l’ensemble de la procédure, pouvant être demandé tous les six mois par les personnes placées en détention provisoire. Dans ce cadre, la chambre de l’instruction disposera de deux mois pour se prononcer et de pouvoirs d’annulation, de substitution et d’injonction au juge d’instruction. Cette nouvelle procédure permettra aux mis en examen de soumettre l’ensemble de la procédure au contrôle du juge du second degré plutôt que de multiplier les demandes de mises en liberté – quotidiennes dans certains cas – et les demandes d’actes, voire les conduites suicidaires, pour attirer l’attention sur son dossier.

La loi du 30 décembre 1987 a institué un statut intermédiaire entre celui de témoin et celui d’inculpé : le témoin bénéficiant de l’assistance d’un avocat. Avec la loi du 24 août 1993, ce témoin est devenu un « témoin assisté », et a pu ainsi non seulement bénéficier de l’aide d’un avocat mais également être partie à la procédure. La loi du 15 juin 2000 a encore permis d’améliorer ce nouveau statut et a prévu que la personne désignée par un réquisitoire introductif que le juge n’estime pas devoir mettre en examen, en raison de charges insuffisantes, peut être entendue comme témoin assisté.

Le législateur a souhaité, en votant la loi du 15 juin 2000, développer le recours à la procédure du témoin assisté. Or, comme l’a relevé le rapport de Mme Christine Lazerges sur l’évaluation de la loi du 15 juin 2000, l’objectif qui « était de permettre de différer les mises en examen en fin d’instruction, juste avant l’ordonnance de renvoi […] ne semble avoir été que partiellement atteint, le recours au statut de témoin assisté restant encore relativement limité. S’il est très utilisé en matière économique et financière, il ne se substitue pas à la mise en examen pour les autres infractions. » ⁽¹⁸⁾

Depuis lors, les chiffres confirment ce constat. Pour les affaires dont l’instruction s’est terminée en 2005, 53 833 personnes ont été mises en examen, contre 5 234 personnes ayant bénéficié du statut de témoin assisté.

UN RECOURS TROP RARE AU STATUT DE TÉMOIN ASSISTÉ

	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Personnes mises en examen	60 260	61 179	56 973	44 058	48 746	52 079	55 967	53 833
Témoins assistés	–	–	–	5 903	5 528	4 929	5 869	5 234
Part des témoins assistés	–	–	–	11,8 %	10,2 %	8,6 %	9,5 %	8,9 %

Le développement du recours au statut de témoin assisté est donc moins fréquent qu’il ne serait souhaitable.

Afin de remédier à cette situation, le paragraphe I de l’article 8 permet à la personne mise en examen de demander au juge d’instruction de revenir sur sa décision et de lui octroyer le statut de témoin assisté soit après un délai de six mois suivant la mise en examen et ensuite semestriellement, soit dans les dix jours qui suivent la notification d’une expertise ou un interrogatoire au cours duquel la personne est entendue sur les résultats d’une commission rogatoire. Le juge d’instruction devra statuer par ordonnance motivée. De manière complémentaire, le paragraphe III de l’article 8 prévoit la possibilité pour la personne mise en examen de faire appel de l’ordonnance du juge d’instruction. Cet appel sera directement examiné par la chambre de l’instruction, sans subir le filtre de son président.

Les modalités d’organisation d’une confrontation par le juge d’instruction peuvent avoir des conséquences parfois importantes sur l’information. L’analyse de l’affaire d’Outreau par la commission d’enquête parlementaire a ainsi révélé que les personnes accusées à tort étaient en position de faiblesse à l’égard de leurs accusateurs en raison du recours à des confrontations groupées, qui renforçaient une accusation qui eût pu être plus aisément mise en face de ses contradictions si chaque accusateur avait été individuellement confronté.

Comme le rappelait Philippe Houillon dans son rapport, « dans l’affaire d’Outreau, les modalités d’organisation des confrontations ont toujours été les mêmes, à savoir groupées, et les demandes des avocats des personnes mises en examen tendant à l’organisation de confrontations séparées ont toujours été rejetées » ⁽¹⁹⁾. Le rejet des demandes de confrontations séparées par le juge d’instruction comme par la chambre de l’instruction s’appuyait sur le motif selon lequel les confrontations avaient déjà eu lieu. C’est pourquoi la commission d’enquête parlementaire a proposé de « faire de la modalité d’organisation de la confrontation une demande d’acte en tant que telle. Ainsi, le simple fait qu’une confrontation, éventuellement collective, ait préalablement eu lieu ne serait plus considérée comme un élément permettant de rejeter une demande d’acte tendant à l’organisation d’une confrontation obéissant à d’autres modalités. » ⁽²⁰⁾

De la même manière, le procureur général Jean-Olivier Viout expliquait que la confrontation entre un mis en examen et l’ensemble de ses accusateurs « a son utilité procédurale, mais n’est pas équivalente à une confrontation individualisée organisée entre le mis en examen et chacun de ceux qui le mettent en cause ou le contredisent » et préconisait par conséquent que « dans le contentieux relatif aux demandes d’actes les confrontations séparées soient considérées comme des actes de nature différente d’une confrontation générale » ⁽²¹⁾.

Afin de prendre en compte ces recommandations convergentes, le paragraphe II de l’article 8 offre aux personnes mises en examen et aux témoins assistés la possibilité de demander à être confrontés séparément avec chacune des personnes les mettant en cause.

L’article 156 du code de procédure pénale prévoit que les juridictions d’instruction ou de jugement doivent recourir à une expertise « dans le cas où se pose une question d’ordre technique ». Le propre d’une expertise est d’être décidée par le juge, qui désigne l’expert chargé de procéder à l’expertise. Depuis la loi du 30 décembre 1985, la règle est celle de l’unicité d’expertise ⁽²²⁾.

Si l’expertise n’est pas contradictoire (en ce sens que la désignation de l’expert et les questions qui lui sont posées ne sont pas directement soumises à un accord des parties), cependant, le contradictoire n’est pas absent de l’expertise. En vertu des articles 156 et 165 du code de procédure pénale, les parties peuvent soumettre des propositions, que ce soit sur le contenu de l’expertise ou sur l’étendue de la mission confiée à l’expert. Les parties peuvent également obtenir sur leur demande la communication de l’intégralité du rapport d’expertise ; elles peuvent alors formuler une demande de complément d’expertise, ou même de contre-expertise (art. 167 du même code). En outre, il peut être fait appel du refus opposé par le juge d’instruction à l’une ou l’autre de ces demandes. Surtout, l’article 114 du code de procédure pénale permet de communiquer à des tiers les copies des rapports d’expertise. Cette disposition est essentielle pour les parties, qui peuvent ainsi consulter, si elles le souhaitent et en toute indépendance, d’autres experts. Enfin, au cours de l’audience de jugement, la juridiction peut éventuellement, au regard des indications apportées par une personne entendue comme témoin ou à titre de renseignement, renvoyer l’affaire à une date ultérieure et prescrire toute nouvelle mesure d’expertise (art. 169 du même code).

L’analyse de l’affaire d’Outreau a néanmoins révélé le caractère insatisfaisant d’un certain nombre d’expertises. Comme le résumait Philippe Houillon dans son rapport, « En dépit des aménagements apportés par les lois du 15 juin 2000 et du 9 mars 2004, la phase expertale demeure donc insérée dans le mécanisme unilatéral de l’instruction » ⁽²³⁾

C’est pourquoi l’article 9 du projet de loi vise à renforcer le caractère contradictoire de l’expertise :

––  en prévoyant qu’une copie de la décision ordonnant une expertise est adressée au procureur et aux avocats des parties qui pourront demander au juge d’instruction de modifier ou de compléter les questions posées à l’expert (paragraphe II) ;

––  en permettant au procureur et aux avocats des parties de demander au juge d’instruction l’adjonction d’un expert de leur choix à l’expert déjà désigné (paragraphe II) ;

––  en donnant au juge d’instruction la possibilité de demander un rapport d’étape lorsque le délai d’expertise excède un an (paragraphe II) ;

––  en permettant aux experts de communiquer plus rapidement aux avocats des parties, avec l’accord du juge d’instruction, les conclusions de leur rapport (paragraphe III) ;

––  en permettant au juge d’instruction de demander à l’expert le dépôt d’un pré-rapport, communiqué aux parties et au procureur afin qu’ils puissent formuler des observations écrites, prises en compte par l’expert dans son rapport définitif (paragraphe V) ;

––  en confirmant la possibilité pour le ministère public et pour les parties de poser directement des questions à l’expert au cours de l’audience (paragraphe VI) ;

––  en prévoyant que l’appel d’une ordonnance refusant une demande de contre expertise est directement examiné par la chambre de l’instruction, sans filtre de son président (paragraphe VII).