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N° 3499
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 6 décembre 2006.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE (N° 3391), relatif à la formation et à la responsabilité des magistrats,
PAR M. Philippe Houillon,
Député.
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INTRODUCTION 7
I. — AMÉLIORER LA FORMATION DES MAGISTRATS 7
A. LES MODALITÉS ACTUELLES DE RECRUTEMENT ET DE FORMATION DE LA MAGISTRATURE 8
1. Un recrutement et une formation qui peinent à s’ouvrir sur l’extérieur 8
a) La diversification du recrutement reste marginale 8
b) La formation initiale demeure trop étroitement juridique 9
c) La formation continue paraît trop souvent inadaptée aux besoins 11
2. La nécessité de mieux valoriser l’expérience professionnelle 12
B. LA RÉFORME PROPOSÉE PAR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE 13
1. Une réforme centrée sur les formations probatoires 13
2. Une réforme qui doit être approfondie 14
a) Une ouverture accrue aux expériences acquises à l’extérieur du corps judiciaire 14
b) Une meilleure gestion des ressources humaines au sein du corps judiciaire 15
II. — RESPONSABILISER LES MAGISTRATS 16
A. LES INSUFFISANCES DU RÉGIME DISCIPLINAIRE DES MAGISTRATS 16
B. LES PROPOSITIONS DE MODIFICATION DU RÉGIME DISCIPLINAIRE DES MAGISTRATS 20
1. Préciser les devoirs des magistrats 21
2. Mieux détecter les fautes des magistrats 21
3. Revoir les sanctions disciplinaires applicables aux magistrats 23
4. Modifier la définition de la faute disciplinaire 24
a) L’activité juridictionnelle peut-elle être intégrée dans le champ de l’action disciplinaire ? 24
b) L’existence des voies de recours limite-t-elle l’action disciplinaire ? 27
III. — ADAPTER LES PARCOURS PROFESSIONNELS 28
A. DE NOUVELLES GARANTIES D’AFFECTATION POUR LES PROCUREURS GÉNÉRAUX 28
B. UNE PROCÉDURE ÉQUILIBRÉE POUR ÉVITER LES COMPORTEMENTS PATHOLOGIQUES DANS L’EXERCICE DES FONCTIONS DE MAGISTRAT 29
C. DES MESURES COMPLÉMENTAIRES PERMETTRAIENT UNE MEILLEURE GESTION DE LA CARRIÈRE DES MAGISTRATS 30
AUDITION DE M. PASCAL CLÉMENT, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE 33
EXAMEN DES ARTICLES 51
Chapitre Ier : Dispositions relatives à la formation 51
Articles additionnels avant l’article 1er (art. 14 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Rétablissement de l’obligation de formation continue 51
(art. 18-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Relèvement de la proportion maximale des magistrats recrutés sur titre 51
(art. 19 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Institution d’un stage obligatoire de huit mois en cabinet d’avocat ou auprès d’un barreau pour les auditeurs de justice 52
(art. 21 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Possibilité pour le jury de classement de formuler des réserves sur la première affectation d’un auditeur de justice 52
(art. 21 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Versement au dossier du magistrat des recommandations et des réserves du jury de classement sur la première affectation 53
Article 1er (art. 21-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Soumission des candidats reçus au concours complémentaire de l’ENM à une formation probatoire – Suivi d’une formation complémentaire pour les candidats déclarés aptes 54
Articles additionnels après l’article 1er (art. 25 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Relèvement de la proportion maximale de magistrats nommés au second grade par la voie de l’intégration directe au corps judiciaire 57
(art. 25-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Relèvement de la proportion maximale de magistrats nommés au premier grade par la voie de l’intégration directe au corps judiciaire 57
Article 2 (art. 25-3 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Généralisation, sauf dispense exceptionnelle, de la formation probatoire pour les candidats admis à l’intégration directe dans le corps judiciaire 57
Article additionnel après l’article 2 (art. 26 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Prise en compte obligatoire des réserves du jury pour la nomination des auditeurs de justice à un premier poste 59
Article 3 (art. 41-12 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Suivi, sauf dispense exceptionnelle, d’une formation probatoire avant la nomination des candidats recrutés pour l’exercice temporaire des fonctions de magistrat 60
Article 4 (art. 41-19 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Généralisation de la formation probatoire pour les juges de proximité 63
Après l’article 4 66
Chapitre II : Dispositions relatives à la discipline 66
Articles additionnels avant l’article 5 (art. 6 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature): Serment des magistrats 66
(art. 43 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Définition de la faute disciplinaire 68
Article 5 (art. 45 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Interdiction de l’exercice des fonctions de juge unique 68
Article 6 (art. 46 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Possibilité d’assortir une sanction disciplinaire d’un déplacement d’office et interdiction de l’honorariat pour les magistrats mis à la retraite d’office 71
Après l’article 6 72
Articles additionnels après l’article 6 (art. 48-1 [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Transmission aux chefs de cour des décisions définitives condamnant l’État pour fonctionnement défectueux du service de la justice 72
(art. 48-2 [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Examen des réclamations des justiciables par le Médiateur de la République 73
(art. 20 de l’ordonnance n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature) : Élaboration par le Conseil supérieur de la magistrature d’un recueil des obligations déontologiques des magistrats 74
Rapport annuel au Parlement sur les actions en responsabilité engagées contre l’État pour fonctionnement défectueux du service de la justice 75
Chapitre III : Dispositions diverses et transitoires 75
Avant l’article 7 75
Article additionnel avant l’article 7 (art. 13-2 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Coordination 76
Article 7 (art. 38-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Garanties d’affectation applicables aux procureurs généraux de cour d’appel 76
Article 8 (art. 69 [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Suspension d’un magistrat en raison de son état de santé 77
Article additionnel après l’article 8 (art. 70 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Coordination 81
Article 9 (art. 77 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Coordination 81
Article 10 : Applicabilité de l’article 7 aux procureurs généraux nommés avant l’entrée en vigueur de la loi 81
Article additionnel après l’article 10 (art. 83 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Abrogation d’une disposition transitoire 82
Article 11 : Entrée en vigueur de la loi 82
Titre 82
TABLEAU COMPARATIF 85
ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 103
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 107
ANNEXE 109
PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR 111
MESDAMES, MESSIEURS,
Parce qu’elle est l’expression directe du suffrage universel, la représentation nationale dispose d’une légitimité particulière pour s’assurer des conditions dans lesquelles la justice est rendue au nom du peuple français. Ce constat avait conduit à constituer au sein de l’Assemblée nationale, le 14 décembre 2005, une commission d’enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement. Les travaux de cette commission d’enquête, dont le rapport a été publié au début du mois de juin 2006, ont nourri la réflexion du Gouvernement et complété utilement les réflexions administratives antérieures. Ils conduisent aujourd’hui l’Assemblée nationale à examiner une « réforme de la justice » à travers trois projets de loi, dont l’un concerne la formation et la responsabilité des magistrats.
Assurer le bon fonctionnement de l’autorité judiciaire revient à mieux faire respecter la loi et à garantir à chaque citoyen une justice plus équitable. Cette ambition suppose d’abord de doter la magistrature d’une formation et d’une gestion des carrières adaptées, afin que le service public de la justice soit confié à des agents compétents et motivés. Elle implique également la mise en place de mécanismes de responsabilité spécifiques, compatibles avec l’indépendance des juges, afin que les manquements aux principales règles déontologiques des magistrats puissent être réellement sanctionnés.
I. — AMÉLIORER LA FORMATION DES MAGISTRATS
Juger ses concitoyens, décider de leur mise en détention provisoire ou de leur libération, ordonner le placement d’un enfant dans une famille, sont des actes graves. Si elles ne sont pas prises avec méthode, dans la sérénité et le respect des personnes, ces décisions peuvent conduire à des situations particulièrement dramatiques, comme en atteste la récente catastrophe judiciaire survenue dans l’affaire dite d’Outreau. L’autorité judiciaire, dont l’article 66 de la Constitution rappelle qu’elle est la « gardienne de la liberté individuelle », doit donc être confiée à des magistrats sérieux et compétents, respectueux d’une déontologie exigeante, capables de faire preuve à la fois d’impartialité et d’humanité. Or, devenir magistrat, cela s’apprend.
La formation des magistrats repose encore largement, en France plus qu’ailleurs, sur des enseignements théoriques qui ne permettent pas d’évaluer concrètement l’aptitude des individus à exercer de telles responsabilités. Aussi le projet de loi organique soumis à la représentation nationale vise-t-il à généraliser la mise en situation professionnelle des futurs magistrats, en subordonnant leur nomination au succès d’une formation probatoire comportant un stage en juridiction.
La grande majorité des magistrats français de l’ordre judiciaire est actuellement recrutée par la voie de l’École nationale de la magistrature (ENM), à l’issue d’une formation juridique reçue à l’université.
Les voies d’accès à l’ENM se sont certes diversifiées depuis une quinzaine d’années, puisqu’aux deux concours (externe pour les étudiants et interne pour les fonctionnaires) ont été ajoutés, en 1992 puis en 2001, un troisième concours et des concours complémentaires pour les personnes ayant acquis une expérience juridique suffisante dans le secteur privé. Par ailleurs, les auditeurs de justice de l’ENM peuvent, depuis 1992, être recrutés sur titre au vu de leur expérience professionnelle et à condition d’être titulaires d’un diplôme dans le domaine juridique. Enfin, les greffiers en chef et les personnes disposant à la fois d’un diplôme juridique et d’une expérience professionnelle plus longue peuvent être directement intégrés à la magistrature.
Toutefois, cet empilement de procédures de recrutement distinctes n’a pas encore produit les résultats attendus, puisque le profil-type du nouveau magistrat demeure celui d’une jeune femme ayant réussi le concours externe de l’ENM à l’issue d’un cursus universitaire en droit. Les statistiques sont à cet égard éloquentes :
– au cours des cinq dernières années, alors que les recrutements sur titre n’ont bénéficié qu’à une trentaine de personnes par an, les trois concours ont permis chaque année à 250 personnes d’accéder à l’ENM, dont près de 80 % en moyenne au titre du seul concours externe ;
– le déséquilibre des sexes s’est fortement accentué au fil du temps pour le concours externe, la proportion des femmes passant de 63,3 % en 1991 à 79,5 % en 2005 (un fort écart existant déjà pour le nombre de candidats) ;
– la moyenne d’âge ne dépasse par 25 ans dans la dernière promotion de l’ENM ;
– le nombre de candidats admis à l’ENM par la voie des concours complémentaires n’a cessé de décroître depuis 2003, aucun concours complémentaire n’ayant été organisé en 2006 ;
– l’intégration directe est également en déclin depuis 2004 et n’a concerné que 12 personnes en 2006.
ÉVOLUTION DU RECRUTEMENT DES MAGISTRATS DE 2002 À 2005
(nombre de personnes admises par les différentes voies d’accès à la magistrature judiciaire)
Année du concours |
Concours externe |
Concours interne |
3ème concours |
Concours complémentaires |
Recrutement sur titre (1) |
Intégration directe |
2002 |
192 |
45 |
13 |
73 |
32 |
27 |
2003 |
192 |
45 |
13 |
84 |
30 |
19 |
2004 |
192 |
45 |
13 |
50 |
30 |
31 |
2005 |
224 |
19 |
7 |
30 |
36 |
26 |
Les comparaisons avec d’autres pays européens montrent que le système français de recrutement des magistrats ne constitue pas une exception – la Belgique, l’Espagne, l’Italie et le Portugal recrutent une majorité de magistrats sur concours, en fonction de critères principalement universitaires. Toutefois, sans qu’il soit question pour la France de « changer de modèle » pour le recrutement des magistrats en renonçant à sélectionner les meilleurs étudiants par concours, il convient de rappeler que la Grande-Bretagne et les Pays-Bas ont opté pour des systèmes différents. Ainsi, les juges britanniques sont choisis parmi les avocats les plus expérimentés (2), tandis que la majorité des magistrats néerlandais est actuellement recrutée par la voie professionnelle (3).
L’ENM, qui emploie 945 personnes, s’est efforcé d’enrichir la formation initiale des magistrats, notamment en diversifiant ses enseignements théoriques et en renforçant le poids des stages dans la scolarité. La qualité de ces enseignements n’est guère contestée, même si le niveau d’expérience professionnelle du corps enseignant permanent a parfois été jugé insuffisant. En outre, des formations spécialisées ont commencé à se développer, par exemple sur la maltraitance et l’inceste, ou encore sur la pédophilie et la parole de l’enfant. Les moyens financiers de l’ENM se sont d’ailleurs considérablement accrus au cours des dix dernières années, la subvention qui lui est accordée par le ministère de la justice passant de 21,8 millions d’euros en 1997 à 30,4 millions d’euros en 2001, avant d’atteindre 44,8 millions d’euros en 2006.
Les auditeurs de justice reçus aux concours de l’ENM bénéficient d’une formation initiale de 25 mois, débutant par un stage de 3 mois dans une entreprise ou une administration et s’achevant par deux stages, l’un de 12 mois en juridiction, l’autre de 2 mois en cabinet d’avocat. Ils sont ensuite affectés, en fonction de leur choix et de leur classement, à un premier poste. Leur nomination comme magistrat n’intervient qu’à l’issue d’une nouvelle période de stage de 6 mois dans la juridiction choisie (4).
Même si l’ENM a mis en place des stages de deux mois en cabinet d’avocat, les jeunes magistrats sont amenés à effectuer leur carrière au sein d’un corps jugé trop fermé par les avocats, alors même qu’une compréhension mutuelle et le partage d’une même culture juridique sont souhaitables. Il serait donc souhaitable de généraliser ces stages et de porter leur durée à huit mois au moins, ce qui permettrait aux futurs magistrats de mieux comprendre les contraintes professionnelles et les méthodes de travail des avocats, ainsi que la détresse humaine de certaines personnes poursuivies.
Par ailleurs, s’ils sont incontestablement bons juristes – ce qui constitue évidemment l’exigence de base pour exercer le métier de magistrat –, les magistrats recrutés par l’ENM ne disposent pas toujours, en raison de leur jeunesse, d’une expérience humaine et d’un recul suffisants, qui sont pourtant essentiels, notamment pour faire face aux situations parfois très douloureuses auxquelles ils sont confrontés. M. Yves Bot, procureur général près la Cour d’appel de Paris, rappelait ainsi, le 8 mars 2006, devant la commission d’enquête sur les dysfonctionnements de la justice dans l’affaire d’Outreau, « ce qui fonde la vraie décision de justice : l’humanité, la prudence, et ce doute qui doit nous animer ». Cette maturité ne peut résulter d’un savoir purement théorique : l’ENM devrait donc, comme le suggérait M. Jean-Louis Nadal, procureur général près la Cour de Cassation, entendu par cette commission le 11 avril 2006, « mieux prendre en compte (…) le rapport aux autres, l’approche de l’épaisseur humaine », afin de « donner aux magistrats un regard sur la vie, sur les souffrances, les pathologies, les difficultés d’autrui ».
Mme Dominique Commaret, avocat général près la Cour de Cassation, entendu le 4 avril dernier par la commission d’enquête précitée, soulignait également que divers rapports administratifs sur la magistrature faisaient apparaître « une faible intériorisation des exigences éthiques de leur profession par certains des auditeurs de justice nommés dans leurs premiers postes ». Par ailleurs, cette commission d’enquête a regretté le « caractère souvent très individualiste de leurs méthodes de travail » (5).
Ce constat devrait conduire à accorder une plus grande place au travail en équipe, ainsi qu’aux questions d’éthique et de déontologie, dans la formation initiale des futurs magistrats. Il conviendrait, en particulier, de mettre en place des modules spécifiquement consacrés aux questions éthiques, dans lesquels seraient présentés des exemples concrets de manquements avérés aux obligations professionnelles ou de décisions de placement en détention provisoire dont il a été montré qu’elles n’étaient pas justifiées. En effet, comme le remarquait devant la commission d’enquête précitée, le 4 avril 2006, M. Jean-Claude Magendie, président du tribunal de grande instance de Paris, « à côté de la formation juridique et d’une expérience avérée, l’éthique du juge constituera toujours un solide rempart contre les erreurs, voire les dérives ».
Les magistrats pourraient ainsi être alertés sur les dangers de certaines situations – en prenant en compte notamment les conséquences d’une forte pression médiatique sur la conduite de certaines affaires. La matière est désormais disponible pour assurer cet enseignement, puisque, depuis cette année, la jurisprudence disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), longtemps couverte par le secret, fait l’objet d’un recueil systématique permettant sa diffusion.
De nombreux magistrats entendus par la commission d’enquête sur les dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau ont regretté l’insuffisance de la formation continue des magistrats. Certes, l’ENM indique accueillir chaque année un public plus nombreux. En 2005, elle a ainsi formé 4 302 magistrats, représentant 56 % du corps judiciaire, ce qui est considérable. Toutefois, une analyse plus fine conduit à un bilan nuancé.
Il convient, tout d’abord, de rappeler que les magistrats disposent d’un droit à la formation de cinq jours par an, alors qu’ils devaient, jusqu’en 1995, suivre deux semaines de formation continue pendant leurs huit premières années de fonction (6). Parce qu’elle a perdu son caractère obligatoire, cette formation ne bénéficie donc pas nécessairement aux magistrats qui en ont le plus besoin.
Par ailleurs, le catalogue des formations proposées par l’ENM n’est pas forcément en phase avec la spécialisation croissante des magistrats, par exemple en matière de terrorisme ou de délinquance financière. M. Jean-Claude Magendie, président du tribunal de grande instance de Paris, entendu le 4 avril 2006 par la commission d’enquête précitée, jugeait ainsi « urgent d’instaurer des formations de haut niveau pour les magistrats spécialisés, en particulier au profit des membres des pôles économique et financier, de santé publique, antiterroristes, mais aussi de ceux qui traitent de contentieux relatifs à la propriété intellectuelle ou commerciale ».
Enfin, on peut regretter que les magistrats ne soient pas amenés à suivre périodiquement, au titre de la formation continue, des modules de sensibilisation aux problèmes déontologiques, ainsi que des modules consacrés à la gestion des ressources humaines.
La jeunesse d’une majorité de nouveaux magistrats peut sans doute être un handicap pour l’accès à des fonctions à juge unique ou exigeant une maturité particulière, telles que celles de juge pour enfant, de juge aux affaires familiales ou de juge d’application des peines – cette dernière fonction étant, pourtant, de plus en plus fréquemment choisie pour la première affectation (12,7 % des premières affectations en 2006, contre 5,2 % en 1995). M. Guy Canivet, premier président de la Cour de Cassation, entendu le 11 avril 2006 par la commission d’enquête sur l’affaire dite d’Outreau (7), soulignait ainsi « le paradoxe de l’organisation actuelle qui fait que ce sont les magistrats les plus jeunes, donc les moins expérimentés, qui exercent les fonctions à juge unique ». Cette commission n’a toutefois préconisé l’instauration d’un âge minimum ni pour l’ensemble des voies d’accès à l’ENM, ni pour l’exercice de certaines fonctions spécialisées de la magistrature
– de nombreux exemples montrant que l’ancienneté ne garantit pas l’excellence d’un magistrat.
Plus que l’âge lui-même, c’est en réalité le manque d’expérience professionnelle d’une majorité des nouveaux magistrats qui peut poser un problème. La réforme actuellement étudiée par l’ENM, consistant à exiger des candidats, pour l’admission à concourir, des diplômes correspondant à cinq années d’études après le baccalauréat, contre quatre actuellement, est peut-être en phase avec l’harmonisation européenne des diplômes (reposant sur les trois niveaux licence-mastère-doctorat), mais elle ne permettra pas de rééquilibrer le recrutement des magistrats en valorisant mieux l’expérience pratique.
Comme le remarquait M. Guy Canivet le 11 avril 2006 devant la commission d’enquête précitée, « l’instruction d’une affaire pénale ne se conduit pas à l’instinct, on n’en redécouvre pas la méthode à chaque fois et pour chaque affaire, on agit en fonction d’acquis professionnels et à partir de référentiels existants ». Ce constat doit bien sûr conduire à dispenser au sein de l’ENM des enseignements spécifiques, à caractère obligatoire et non optionnel, portant notamment la pertinence de différents cas de détention provisoire, les abus sexuels et la parole de l’enfant. Toutefois, cette démarche ne saurait remplacer le renforcement de l’expérience pratique acquise sur le terrain par les jeunes magistrats, en particulier lors des stages en juridiction, dont on peut regretter qu’ils n’aient pas toujours un caractère obligatoire et probatoire.
Dans le même esprit, la commission d’enquête précitée a proposé de rompre l’isolement des jeunes magistrats instructeurs en mettant en place la collégialité de l’instruction – proposition reprise dans le projet de loi (n° 3393) tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale, par le biais de « pôles de l’instruction ». Elle a également estimé qu’il pourrait être utile de s’inspirer des règles de la magistrature allemande, qui prévoient une période probatoire de trois à cinq ans avant l’entrée en fonction, et que ne soient nommés juges d’instructions que des magistrats ayant passé plusieurs années en juridiction. Elle s’est, enfin, interrogée sur la possibilité de concilier l’indépendance de la justice et la mise en place d’un tutorat des magistrats les plus anciens sur les magistrats les plus jeunes.
D’une manière générale, il est d’autant plus urgent de rééquilibrer le recrutement et d’améliorer la formation des nouveaux magistrats que leur nombre est appelé à augmenter sensiblement au cours des prochaines années, qui revêtent donc une importance stratégique pour l’avenir. En effet, les départs à la retraite prévisibles passeront de 660 sur la période 2006-2010 à 1434 sur la période 2011-2015. L’impact de toute réforme des conditions de recrutement et de formation des magistrats entrant en fonction s’en trouvera donc mécaniquement accru au sein de la magistrature dans son ensemble.
Le projet de loi organique propose de remédier à l’insuffisante prise en compte des aptitudes professionnelles concrètes des magistrats, lors de leur recrutement, en systématisant les formations probatoires, qui comportent un stage en juridiction. La nomination des magistrats serait ainsi subordonnée aux résultats obtenus en situation professionnelle, dans le cadre de cette formation, que les candidats aient été recrutés par le biais d’un concours complémentaire de l’ENM (article 1er), par la voie d’une intégration directe dans le corps judiciaire (article 2), pour l’exercice temporaire des fonctions de magistrat (article 3), ou encore comme juges de proximité (article 4).
Cette mesure répond directement à une attente largement exprimée par la magistrature. Ainsi, le rapport final de la commission de réflexion sur l’éthique dans la magistrature mise en place en 2003 par M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la Justice, notait que 89,8 % des magistrats consultés dans le cadre de l’enquête qu’elle avait mené (8) approuvaient l’idée que le stage en juridiction revête à l’avenir « un caractère obligatoire et probatoire, quel que soit le mode de recrutement ». L’avis du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) en date du 20 mai 2005 sur les propositions de ce rapport soutenait également cette évolution, en remarquant que « seul l’exercice effectif du métier de juge, ou de membre du ministère public, permet de mesurer les exigences concrètes de l’éthique et de la déontologie au sein du corps judiciaire ».
De même, M. Bruno Thouzellier, secrétaire national de l’Union syndicale des magistrats (USM), appelait, le 4 avril dernier, devant la commission d’enquête sur les dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau, à mener une « politique plus prudente dans les recrutements extérieurs à l’ENM » et proposait que « tout recrutement fasse l’objet d’un stage probatoire de six mois en juridiction avant l’intégration dans la magistrature, et ce pour détecter d’éventuels profils inadaptés aux fonctions judiciaires ».
Votre rapporteur considère toutefois qu’il est possible de mener une réforme plus ambitieuse de la formation des magistrats. En effet, plusieurs propositions formulées par la commission d’enquête sur l’affaire dite d’Outreau ou par d’autres commissions administratives mériteraient d’être prises en compte.
S’agissant de la formation initiale des magistrats, mettre en place des enseignements communs avec les avocats et faire suivre à tous les futurs magistrats un stage d’un an (ou, à défaut, d’une durée minimale de six mois) dans un cabinet d’avocat permettrait de consacrer une culture juridique commune, ainsi que d’apaiser les relations, parfois tendues, entre ces professions juridiques. Magistrats comme avocats sont en effet tenus de respecter des principes communs dans l’exercice de leur profession, comme le soulignait, le 15 mars 2006, devant la commission d’enquête précitée, M. Jean-Olivier Viout, procureur général près la cour d’appel de Lyon : parmi ces exigences figurent « le principe de l’égalité des armes », mais aussi « la prévalence de la loi, le contradictoire, le respect du plaideur, l’administration de la preuve ».
Le recrutement de professionnels ayant acquis en dehors de la magistrature une sérieuse expérience juridique devrait également être encouragé, pour permettre notamment à un plus grand nombre d’avocats de devenir magistrats, comme cela existe, par exemple, au Royaume-Uni. Pour ce faire, il serait souhaitable de rééquilibrer l’importance respective des différentes voies d’accès à la magistrature. La commission d’enquête précitée a d’ailleurs préconisé de porter les recrutements sur titre au tiers des promotions de magistrats, alors que l’article 18-1 de l’ordonnance organique du 22 décembre 1958 prévoit actuellement que le nombre des auditeurs de justice nommés à ce titre ne peut excéder, au sein d’une même promotion de l’ENM, 20 % du nombre des auditeurs issus des premier, deuxième et troisième concours. Votre rapporteur estime que le relèvement de ce plafond devrait être complété par celui de la proportion maximale de magistrats bénéficiant de l’intégration directe au corps judiciaire en vertu des articles 22 et 23 de la même ordonnance, et vous proposera plusieurs amendements en ce sens.
Les imperfections de la gestion des ressources humaines au sein de la magistrature judiciaire ont été soulignées à de multiples reprises au cours des travaux de la commission d’enquête sur l’affaire dite d’Outreau. Les différents interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur rejoignent ce constat, qui appelle la mise en place de nouveaux outils administratifs, tels qu’une véritable direction des ressources humaines au sein du ministère de la justice. En effet, seuls certains aspects ponctuels de cette gestion peuvent faire l’objet de dispositions dans le projet de loi organique.
En ce qui concerne la nomination des nouveaux magistrats, le rapport de la commission de réflexion sur l’éthique dans la magistrature mise en place en 2003 par M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la Justice, avait proposé que « les réserves émises par le jury de classement sur l’aptitude de l’auditeur de justice à exercer certaines fonctions (doivent) lier la direction des services judiciaires dans la nomination dans le premier poste et (…) être inscrites au dossier du magistrat ». Si la pratique actuelle consiste déjà à prendre en compte les recommandations du jury pour la première affectation, sa consécration légale supposerait une modification des articles 21 et 26 de l’ordonnance organique du 22 décembre 1958.
Dans cet esprit, il vous sera proposé une série d’amendements visant à :
- rendre obligatoire la prise en compte des éventuelles réserves du jury pour la première affectation du magistrat concerné ;
- verser au dossier du magistrat lesdites réserves, étant entendu que ce dossier sera ensuite mis a jour et pourra, le cas échéant, faire état de l’expérience acquise pour lever les réserves antérieures. Il convient en effet d’éviter qu’un magistrat dont le jury a considéré qu’il ne possédait pas les qualités attendues pour exercer certaines fonctions lors de sa première affectation, soit néanmoins affecté dans de telles fonctions dès sa seconde affectation, alors même qu’il n’a pas acquis les qualités requises.
La formation initiale pourrait être utilement complétée, une fois la nomination des magistrats intervenue, par la mise en place d’un tutorat souple au sein des juridictions, permettant à un magistrat-référent plus ancien de conseiller les magistrats pendant leurs deux ou trois premières années. Cette proposition, formulée, s’agissant des juges d’instruction, par le rapport du groupe de travail chargé par M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, en juillet 2004, de tirer les enseignements du traitement judiciaire de l’affaire dite d’Outreau (9), permettrait ainsi de « répondre au besoin de concertation » ressenti par les jeunes magistrats.
Par ailleurs, pour les raisons précédemment évoquées (voir I A 1 c), on ne peut se satisfaire du caractère facultatif de la formation continue des magistrats, car, bien souvent, ceux dont les compétences ne sont plus en phase avec les évolutions de la profession ne se tournent pas spontanément vers les modules proposés par l’ENM. Cette formation devrait, au contraire, redevenir obligatoire, notamment lors du changement de fonction d’un magistrat, comme M. Jean-Olivier Viout l’a suggéré au cours de l’audition du 15 mars 2006 devant la commission d’enquête précitée.
Votre rapporteur vous proposera un amendement visant à soumettre les magistrats de l’ordre judiciaire à une obligation de formation continue, selon une périodicité minimale et des conditions qui pourront être précisées par voie réglementaire.
II. — RESPONSABILISER LES MAGISTRATS
La responsabilité disciplinaire des magistrats est au centre des questions soulevées par la mise en cause personnelle de certains juges. Le drame d’Outreau a mis en lumière les insuffisances du régime disciplinaire prévu par l’ordonnance statutaire, et de nombreuses voies se sont élevées pour réclamer que les garanties dont bénéficient les magistrats trouvent leur contrepartie dans une sanction effective des fautes qu’ils commettent.
L’article 64 de la Constitution dispose que le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire, qu’il est assisté à cette fin par le Conseil supérieur de la magistrature et qu’une loi organique définit le statut des magistrats. C’est sur le fondement de cette habilitation constitutionnelle que l’ordonnance n° 58-1270 du 22 novembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature fixe le régime disciplinaire des magistrats. Certaines dispositions de ce régime sont critiquées et, de fait, les sanctions disciplinaires sont peu appliquées.
Afin de poser les fondements effectifs de l’indépendance du juge, l’ordonnance du 22 décembre 1958 définit avec précision la procédure disciplinaire, en distinguant les magistrats du siège dont l’inamovibilité est garantie par l’article 64 de la Constitution et les magistrats du parquet placés sous la direction et le contrôle de leur hiérarchie et sous l’autorité du ministre de la justice :
– en application des articles 50-1 et 50-2 du statut, l’action disciplinaire à l’égard des magistrats du siège appartient au ministre de la justice ainsi qu’aux premiers présidents de cour d’appel ou aux présidents de tribunal supérieur d’appel. Le pouvoir disciplinaire est exercé par le Conseil supérieur de la magistrature, réuni sous la présidence du premier président de la Cour de cassation dans la formation compétente à l’égard des magistrats du siège. La procédure disciplinaire respecte les droits de la défense et le principe du débat contradictoire. Les décisions disciplinaires sont motivées et rendues publiquement ;
– en application de l’article 63 du même texte, le ministre de la justice, les procureurs généraux près les cours d’appel et les procureurs de la République près les tribunaux supérieurs d’appel ont l’initiative de l’action disciplinaire à l’égard des magistrats du parquet. Le pouvoir disciplinaire appartient au ministre de la justice qui statue sur avis du Conseil supérieur de la magistrature. Celui-ci se réunit, sous la présidence du procureur général près la Cour de cassation, dans la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet. Ceux-ci bénéficient des mêmes garanties de procédure que celles prévues pour les magistrats du siège.
L’article 45 du statut prévoit sept sanctions de portée croissante, allant de la réprimande avec inscription au dossier jusqu’à la révocation avec ou sans suspension des droits à pension. Le statut de la magistrature n’établit cependant aucune règle de correspondance entre les fautes et les sanctions. Si aucune voie de recours n’est expressément prévue, le Conseil d’État se reconnaît compétent comme juge de cassation.
Les devoirs de magistrats sont en revanche définis avec moins de précision. Ils sont prévus par des dispositions disparates qui, en outre, ne figurent pas toutes dans le statut :
– le serment est libellé dans des termes généraux par l’article 6 : lors de sa nomination à son premier poste, tout magistrat jure de « bien et fidèlement remplir [ses] fonctions, de garder religieusement le secret des délibérations et de se conduire en tout comme un digne et loyal magistrat » ;
– les incompatibilités sont prévues par les articles 8 à 9-1, qui interdisent l’exercice de toutes fonctions publiques et de toute autre activité professionnelle, qu’il s’agisse d’un emploi public ou privé, ou la détention d’un mandat public électif ;
– le devoir de réserve résulte de l’énumération prévue par l’article 10 qui interdit aux magistrats « toute délibération politique », « toute manifestation d’hostilité au principe ou à la forme du gouvernement de la République », « toute démonstration de nature politique incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions », et « toute action concertée de nature à arrêter ou entraver le fonctionnement des juridictions ». Les règles applicables à l’honorariat sont définies dans des termes beaucoup plus vagues par l’article 79 qui impose aux magistrats honoraires « la réserve qui s’impose à leur condition » ;
– en dehors des règles d’incompatibilité, aucune disposition organique n’impose explicitement aux magistrats un devoir d’impartialité. Celui-ci résulte de dispositions de nature réglementaire figurant aux articles R. 721-1 et R. 721-3 du code de l’organisation judiciaire et à l’article 341 du nouveau code de procédure civile qui frappent d’incapacité de juger le magistrat qui a, directement ou indirectement, intérêt au procès.
De surcroît, la faute disciplinaire est définie de manière vague et peu cohérente. L’article 43 du statut de la magistrature prévoit en effet que « tout manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l’honneur, à la délicatesse ou à la dignité, constitue une faute disciplinaire ». Cette définition ne fait pas référence au serment qui comprend pourtant d’importantes obligations déontologiques. Elle utilise même des termes différents, notamment en visant la « délicatesse » et les « devoirs de l’état » – alors que le serment fait référence à la « loyauté » –, notions dont la portée juridique est difficilement cernable. Au total, la définition organique de la faute disciplinaire est peu lisible.
En octobre 2003, le Conseil supérieur de la magistrature décidait de réaliser, sous sa responsabilité, une présentation systématique et synthétique de la jurisprudence disciplinaire des formations du siège et du parquet, complétée par celle du Conseil d’État. Validé par le Conseil supérieur de la magistrature dans sa séance du 6 octobre 2005, un recueil des décisions disciplinaires depuis 1959 a été rendu public au mois de mai 2006.
Ce recueil fait état de 201 décisions. Celles-ci englobent cependant des actes ne relevant pas des sanctions prévues par l’article 45 de l’ordonnance statutaire. Les décisions disciplinaires proprement dites se décomposent comme suit :
– 92 sanctions ont été prononcées à l’égard des magistrats du siège, dont 19 sanctions doubles ;
– s’agissant des magistrats du parquet, 50 avis ont été transmis au garde des Sceaux dans le cadre d’une procédure disciplinaire (10), dont 7 proposant une sanction double.
De 1959 à 2005, le Conseil supérieur de la magistrature a donc prononcé ou proposé des sanctions à l’égard de seulement 113 magistrats, soit en moyenne 2,4 personnes par an, chiffre qui doit être rapporté aux 7 768 magistrats en activité au 1er septembre 2006. La situation française est sans commune mesure avec celle de la plupart des autres pays européens. Une étude de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice, éditée en 2002 par le Conseil de l’Europe, recense 10 procédures disciplinaires et 9 sanctions à l’encontre des juges français contre respectivement 33 procédures et 18 sanctions en Autriche, 57 procédures au Danemark, 52 procédures et 17 sanctions en Espagne, 107 procédures et 22 sanctions en Italie. Pour 1 000 juges, le taux de sanction applicable en France est le plus bas avec celui de l’Angleterre et du Pays de Galles. En Italie, pour 8 865 magistrats professionnels, on a recensé en 2000, 2001, 2002, 2003 et 2004 respectivement 26, 24, 27, 31 et 22 décisions de condamnations prononcées par la section disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature.
En outre, les sanctions ne sont pas d’une extrême sévérité. Depuis 1959, seules 31 mises à la retraite d’office ou révocations ont été décidées par le Conseil supérieur de la magistrature. Les trois quarts des sanctions se situent dans les quatre niveaux les plus faibles de l’échelle.
ACTIVITÉ DISCIPLINAIRE DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA MAGISTRATURE DE 1959 À 2005
Sanctions disciplinaires prononcées à l’égard |
Avis transmis au garde des Sceaux | |
Non-lieux |
NC |
6 |
Réprimandes avec inscription au dossier |
9 |
7 |
Déplacements d’office |
38 |
22 |
Retraits de certaines fonctions |
19 |
4 |
Abaissements d’échelon |
4 |
2 |
Exclusions temporaires pour une durée maximale d’un an avec privation totale ou partielle de traitement |
0 |
– |
Rétrogradations |
1 |
2 |
Mises à la retraite d’office |
11 |
6 |
Révocations avec ou sans suspension des droits à pension |
10 |
4 |
Source : Recueil des décisions disciplinaires du Conseil supérieur de la magistrature.
Le rapport de la Commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau a démontré l’inadéquation de certaines sanctions :
« On citera également un échantillon de trois exemples ayant débouché sur un simple déplacement d’office :
– le cas d’une magistrate alcoolique à l’origine d’incidents publics graves et répétés au sein de la cour d’appel où elle venait de prendre ses fonctions (13 juillet 2001) ;
– le cas d’un magistrat qui prenait des photos de modèle dévêtu dans la salle d’audience du tribunal de grande instance et faisait de même avec des mineures chez lui (28 février 2002) ;
– le cas d’un magistrat ivre ayant provoqué un accident de la circulation ayant entraîné des blessures, qui s’était rendu coupable de délit de fuite et s’était refusé après à suivre les gendarmes (18 juillet 2003) » (11).
Les conditions exigées par le Conseil supérieur de la magistrature se relèvent particulièrement protectrices pour les magistrats. Pour sanctionner, le Conseil exige en effet que le comportement répréhensible du magistrat ait été réitéré, même en matière pénale. Ainsi, en 2000, le Conseil n’a pas sanctionné le fait pour un magistrat d’avoir été condamné pénalement pour conduite sous l’empire de l’alcool, mais le fait qu’« un tel comportement qui s’inscrit dans une habitude d’intempérance, dont la persistance et le retentissement professionnel sont relevés depuis 1988 [soit depuis 12 ans] dans son dossier administratif » (12). De même, le Conseil s’attache moins à la gravité des faits qu’à l’atteinte portée à l’image de la justice du fait de leur retentissement auprès du public. Ainsi, un magistrat reconnu coupable d’agressions sexuelles sur mineures est sanctionné parce qu’il a eu « un comportement privé incompatible avec l’honneur, la délicatesse et la dignité auxquels son état l’oblige à se conformer et dont la révélation, dans le contexte local a gravement porté atteinte au crédit de la justice » (13). Dans son rapport de 2003, la commission Cabannes relève la prudence du juge disciplinaire : « En l’état des décisions du Conseil supérieur de la magistrature et du Conseil d’État, les défaillances professionnelles doivent présenter une gravité certaine, soit être répétées et ne pas être vénielles, pour revêtir un caractère disciplinaire » (14).
Pour sa part, Mme Laurence Vichnievsky dénonce la frilosité de la hiérarchie judiciaire : « On peut regretter la frilosité de notre hiérarchie qui hésite à stigmatiser l’un des siens et qui préfère, dans la plupart des cas, s’accommoder de situations effarantes – il m’est arrivé de rencontrer des "cas" tel ce membre du parquet n’hésitant pas à faire part à l’audience de ses convictions religieuses extrêmes ou cet autre collègue s’endormant systématiquement à l’audience, de trop de sommeil ou de trop d’alcool... Tout au plus cherchera-t-on à limiter les risques pour une mise à l’écart discrète de l’intéressé qui sera maintenu dans ses fonctions sans avoir nécessairement à les exercer. L’institution s’applique encore à elle-même le principe du "pas de vagues" souvent mis en œuvre dans la gestion des dossiers » (15).
Plusieurs commissions chargées de réfléchir sur l’évolution de notre système judiciaire ont proposé de modifier le régime disciplinaire des magistrats. Le projet de réforme présenté par le Gouvernement reprend certaines de ces propositions pour agir sur deux plans : mieux détecter les fautes des magistrats en améliorant l’examen des plaintes des justiciables et mieux sanctionner ces fautes en renforçant les sanctions.
Les règles fixant le régime disciplinaire des magistrats sont critiquées au sein même de la hiérarchie judiciaire.
M. Daniel Ludet, alors Avocat général près la Cour d’appel de Paris, dresse un bilan sévère : « Sur les devoirs des magistrats, les textes sont vagues, généraux ou lorsqu’ils sont précis, partiels, lacunaires » (16).
Dans son rapport de novembre 2003, la Commission de réflexion sur l’éthique dans la magistrature, présidée par M. Jean Cabannes, Premier avocat général honoraire à la Cour de cassation, porte la même appréciation en constatant que « [les] dispositions [de l’ordonnance du 22 décembre 1958] n’ont pas eu pour objectif d’établir un corpus de règles déontologiques homogènes et cohérentes » (17). Dans son rapport final, elle s’est prononcée en faveur d’une modification des termes du serment des magistrats et de la définition de la faute disciplinaire.
Les critiques adressées au régime disciplinaire des magistrats sont d’autant plus sévères que, à la différence des professions réglementées (médecins, architectes, commissaires aux comptes), la magistrature ne s’est pas dotée d’un code déontologique susceptible de palier les imprécisions et les incohérences de l’ordonnance statutaire. La commission Cabannes proposait de remédier à cette absence par l’élaboration d’un recueil des principes déontologiques qui s’imposent aux magistrats. À cette fin, la France pourrait s’inspirer des systèmes judiciaires étrangers qui disposent d’ores et déjà d’un code de déontologie (cf. la présentation en annexe du présent rapport).
La Commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau est allée plus loin, en préconisant l’introduction dans le statut de la magistrature d’un code de déontologie dont l’application serait contrôlée par le Conseil supérieur de la magistrature et le garde des Sceaux. Il lui est en effet apparu que les devoirs du magistrat ne peuvent pas être définis par la seule jurisprudence disciplinaire.
La Commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau propose d’instaurer une procédure d’examen des plaintes des justiciables par le Médiateur de la République. Cette mesure permettrait d’améliorer la détection des fautes des magistrats. Reprise par le Gouvernement, elle fait l’objet d’un projet de loi distinct modifiant la loi du 3 janvier 1973 instituant un médiateur.
Dans le même objectif, la Commission d’enquête préconise la communication au Conseil supérieur de la magistrature de toute décision ayant définitivement condamné l’État pour fonctionnement défectueux de la justice.
L’article L. 781-1 du code de l’organisation judiciaire dispose que l’État est tenu de réparer le dommage causé par le fonctionnement défectueux du service de la justice. Cette responsabilité n’est engagée que par une faute lourde ou par un déni de justice.
Entre 1997 à 2005, le nombre d’affaires nouvelles mettant en cause un fonctionnement défectueux du service de la justice a fortement augmenté : les assignations de l’État sur ce fondement passent de 56 en 1997 à 214 en 2005, soit une hausse de 382 % en huit ans. L’analyse des décisions de justice les plus récentes fait apparaître les résultats suivants :
– la Chancellerie compte 51 décisions prononcées entre le 1er juin 2004 et le 1er juin 2005 ; 28 ont conclu à l’absence de faute lourde ou de déni de justice, tandis que 23 ont condamné l’État. L’agent judiciaire du Trésor a pour sa part recensé 23 condamnations de l’État sur 71 jugements rendus en 2000, et 25 condamnations sur 83 jugements en 2001 ;
– parmi ces 23 condamnations, 12 se rapportaient au fonctionnement d’un tribunal de grande instance, 10 au déroulement d’une procédure prud’homale, 1 au dommage subi par un tiers lors d’une opération de police judiciaire ;
– si l’on examine la nature du fonctionnement défectueux motivant ces 23 condamnations, 13 ont pour origine la durée de la procédure, 6 le déroulement de la procédure, et 4 la faute d’un service de police judiciaire. 5 de ces condamnations sont imputables, à des degrés divers, à l’action d’un magistrat (procureur de la République, juge d’instruction, juge des libertés et de la détention, juge des tutelles).
Le montant des indemnités versées au titre de la responsabilité de l’État du fait du fonctionnement de la justice suit une évolution globalement comparable à celle du nombre d’affaires.
ÉVOLUTION DES INDEMNITÉS VERSÉES PAR L’ÉTAT
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 | |
Faute lourde des services judiciaires |
276 517,35 |
1 517 308,68 |
591 923,71 |
584 380,08 |
1 553 539,80 |
7 074 568,50 |
Contentieux européen |
436 669,68 |
855 741,17 |
466 532,93 |
547 808,99 |
291 269,31 |
1 093 653,18 |
Faute lourde de la police |
449 352,61 |
1 095 080,67 |
64 101,42 |
277 539,00 |
155 870,33 |
366 960,28 |
Tutelles |
0,00 |
155 935,05 |
39 374,48 |
1 314 103,27 |
398 221,87 |
232 687,59 |
Responsabilité sans faute |
52 871,83 |
63 645,65 |
277 591,84 |
496 350,74 |
279 718,98 |
416 212,06 |
Source : ministère de la justice
Malgré l’augmentation du nombre des actions en responsabilité et du montant des indemnités versées, il n’existe aujourd’hui aucune articulation entre la responsabilité civile pour fonctionnement défectueux de la justice et la responsabilité personnelle des magistrats. La Commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau proposait donc que, saisi au titre de l’article L. 781-1 du code de l’organisation judiciaire, le juge transmette automatiquement le dossier définitivement jugé au Conseil supérieur de la magistrature qui statuerait éventuellement sur son volet disciplinaire.
Dans son avis du 20 mai 2005 sur les propositions du rapport final de la commission Cabannes, le Conseil supérieur de la magistrature préconise, plutôt qu’une saisine directe, une saisine par l’intermédiaire du garde des Sceaux et des chefs de cour : toute décision définitive ayant condamné l’État pour fonctionnement défectueux du service de la justice serait communiquée au garde des Sceaux et aux chefs de cour intéressés, de manière à permettre l’introduction d’une procédure disciplinaire si elle révèle de la part d’un magistrat un manquement à ses obligations professionnelles.
La responsabilisation des magistrats passe également par une modification de l’échelle des sanctions. C’est la voie retenue par le projet de loi organique qui comprend trois dispositions modifiant le régime des sanctions.
Il est en premier lieu proposé de créer une sanction nouvelle : l’interdiction d’être désigné ou nommé dans des fonctions de juge unique pendant une durée maximale de cinq ans (article 5 du projet de loi organique). Cette sanction nouvelle s’ajoute aux huit sanctions en vigueur. Elle donne à l’autorité disciplinaire la possibilité de prononcer une peine intermédiaire entre le retrait et l’exclusion temporaire de fonctions.
Il s’agit donc d’imposer, pendant une durée déterminée qui peut aller jusqu’à cinq années, la collégialité aux magistrats qui se sont montrés inaptes aux fonctions de juge unique. Celles-ci concentrent en effet une part importante des critiques adressées au fonctionnement de la justice, en particulier dans la phase de l’instruction. L’interdiction prévue par le projet de loi organique est cohérente avec le développement de la collégialité, proposé par le projet de loi modifiant la procédure pénale.
Par ailleurs, les possibilités d’assortir une sanction disciplinaire d’un déplacement d’office sont élargies (article 6 du projet de loi organique). L’autorité disciplinaire pourra désormais décider, pour une même faute, un déplacement d’office en plus d’une interdiction d’exercice des fonctions de juge unique ou d’une exclusion temporaire. Cette possibilité de cumul de sanctions n’est aujourd’hui prévue que pour un retrait ou un abaissement d’échelon.
Enfin, il est prévu d’interdire à un magistrat mis à la retraite d’office de se prévaloir de l’honorariat (même article). La gravité de cette sanction justifie en effet qu’elle soit automatiquement assortie d’un refus de l’honorariat.
Devant les mises en cause de certains magistrats, plusieurs voix – certaines au sein même de l’institution judiciaire – se sont élevées pour demander une modification de la définition de la faute disciplinaire. Constatant que, définis dans des termes très généraux par l’ordonnance statutaire, les critères de détermination de la faute sont aujourd’hui laissés à l’appréciation du juge disciplinaire, la Commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau s’est prononcée en faveur d’une définition légale précise, inscrite à l’article 43 de l’ordonnance statutaire.
Aux pouvoirs des magistrats doit en effet répondre une responsabilité accrue. Les pouvoirs juridictionnels imposent aux magistrats des devoirs particuliers dont la violation doit pouvoir être sanctionnée. Comme l’a déclaré Mme Dominique Commaret, Avocat général près la Cour de cassation, devant la Commission d’enquête, « juger, c’est disposer de la violence légale à l’égard de ceux qui se présentent devant [le juge] ou sont attraits devant [lui]. C’est donc décider et contraindre, dans les domaines qui touchent à l’essentiel : la liberté individuelle, l’honneur, les relations familiales, le patrimoine, l’emploi » (18). Le juge ne peut contraindre les individus à respecter les valeurs fondamentales de la démocratie que s’il les respecte lui-même, et si l’atteinte qu’il porte à ces principes peut être sanctionnée. La légitimité du magistrat repose sur l’existence d’une possibilité de sanction à son égard en cas de violation des règles qu’il impose aux autres.
En mettant en cause l’indépendance de la magistrature, principe à valeur constitutionnelle, et l’autorité de la chose jugée, principe général du droit, la définition de la faute disciplinaire des magistrats soulève des deux principales difficultés juridiques.
La jurisprudence a sanctuarisé les décisions de justice, en les excluant du champ de la responsabilité.
La Cour de cassation fait découler du principe constitutionnel d’indépendance des magistrats du siège la conséquence que « leurs décisions juridictionnelles ne peuvent être critiquées, tant dans leurs motifs que dans leur dispositif, que par le seul exercice des voies de recours prévu par la loi » (19).
C’est sur le même fondement que le Conseil supérieur de la magistrature s’interdit, de manière constante, d’exercer son pouvoir disciplinaire sur un acte juridictionnel : « Le Conseil supérieur de la magistrature, réuni comme conseil de discipline des magistrats du siège, ne peut porter une quelconque appréciation sur les actes juridictionnels des juges, lesquels relèvent du seul pouvoir de ceux-ci et ne sauraient être critiqués que par l’exercice des voies de recours prévues par la loi en faveur des parties au litige » (20).
La protection de l’acte juridictionnel est une garantie indispensable à l’indépendance de la justice. Fonder la responsabilité personnelle du juge sur l’acte juridictionnel même pourrait aboutir, par un phénomène d’inhibition du juge, à paralyser l’institution judiciaire et à freiner l’évolution de la jurisprudence que l’on doit souvent à la résistance des magistrats.
Cependant, la nécessité de protéger la décision juridictionnelle proprement dite n’interdit pas au Conseil supérieur de la magistrature de sanctionner les actes répréhensibles, y compris juridictionnels, d’un magistrat. Le Conseil considère en effet que le principe fondamental qui garantit l’indépendance des magistrats du siège « trouve sa limite lorsqu’il résulte de l’autorité même de la chose définitivement jugée qu’un juge a, de façon grossière et systématique, outrepassé sa compétence ou méconnu le cadre de sa saisine, de sorte qu’il n’a accompli, malgré les apparences, qu’un acte étranger à toute activité juridictionnelle » (21).
De fait, le Conseil supérieur de la magistrature s’autorise à contrôler non seulement le comportement privé d’un magistrat, mais aussi son activité professionnelle. Il admet ainsi que la violation des principes de la procédure pénale ou civile puisse justifier une sanction disciplinaire. Cette position a été validée par le Conseil d’État : dans l’affaire du juge Bidalou, la Haute assemblée a considéré que le fait qu’un magistrat de tribunal de grande instance ait prononcé une ordonnance dans une affaire dont il avait été dessaisi par deux arrêts antérieurs de la Cour d’appel constitue une violation des règles de compétence et de saisine justifiant une sanction disciplinaire (22).
Comme l’ont expliqué les plus hautes autorités judiciaires devant la Commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau, il faut en effet faire la distinction entre la décision juridictionnelle proprement dite et les actes que le magistrat a accomplis pour aboutir à cette décision :
– M. Guy Canivet, Premier président de la Cour de cassation, a opéré la distinction entre « la décision [juridictionnelle] elle-même, et le mécanisme par lequel on parvient à cette décision ». Il en a déduit que « si un juge rend une décision sans délibérer, en escamotant le débat, je ne vois pas l’inconvénient à ce que cela mette en jeu sa responsabilité, civile ou disciplinaire. En revanche, s’agissant du corps de la décision, dès lors qu’elle ne contient pas une motivation répréhensible, il ne me paraît pas possible, au regard du principe d’indépendance, d’introduire une responsabilité » (23) ;
– pour sa part, M. Jean-Louis Nadal, Procureur général près la Cour de cassation, a opposé le contenu même de la décision et le comportement du magistrat : « (…) quoi qu’on puisse en dire, et sauf cas très rare où il n’existe qu’une apparence de décision judiciaire, on ne pourra pas rendre la décision judiciaire elle-même constitutive d’une faute disciplinaire sans porter atteinte à l’indépendance de la justice. Il me semble, en revanche, que l’on peut, sans contradiction, protéger la décision et sanctionner son contexte : l’absence de conscience professionnelle, la méconnaissance délibérée des textes élémentaires, la volonté quasi frauduleuse de ne pas appliquer la loi, la paresse, autant d’éléments qui peuvent expliquer une mauvaise décision et donc donner lieu à sanction, même si la décision doit, elle, ne rester attaquable que par l’exercice de voies de recours » (24).
Ainsi, l’indépendance de la justice ne peut pas être utilisée comme un moyen d’assurer l’impunité du juge. Comment pourrait-elle en effet faire obstacle au droit, garanti par l’article XV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, de demander compte à tout agent public de son administration ? Comment le juge pourrait-il être soustrait au principe général de responsabilité édicté par l’article 1382 du code civil selon lequel « Tout fait quelconque de l’homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer » ?
Au demeurant, la sanctuarisation de l’acte juridictionnel n’est pas un principe infaillible et, statuant sur le terrain de l’indemnisation des victimes, la jurisprudence y a porté atteinte. Plusieurs juridictions affirment en effet que la responsabilité du fait du fonctionnement défectueux du service de la justice prévue par l’article L. 781-1 du code de l’organisation judiciaire peut résulter d’une décision juridictionnelle proprement dite (25). Cette évolution a été consacrée par la Cour de justice des Communautés européenne qui considère que la violation manifeste du droit communautaire par une juridiction nationale statuant en dernier ressort est de nature à obliger l’État membre à réparer les dommages causés aux particuliers (26). Ce faisant, la Cour a admis que l’autorité de la chose jugée ne fait pas obstacle à l’engagement de la responsabilité de l’État du fait de jugements erronés, à condition que les voies de recours aient été épuisées. Rendue en matière de responsabilité civile, cette jurisprudence pourrait avoir des conséquences sur le terrain de la responsabilité disciplinaire.
En outre, on ne peut pas s’interdire de reconnaître la responsabilité personnelle des magistrats au moment où celle des décideurs publics ou privés est de plus en plus mise en cause par l’autorité judiciaire. Comment en effet défendre l’irresponsabilité de ceux qui se prononcent, parfois sans concession, sur la responsabilité des autres ? Il faut garder à l’esprit l’extension de la reconnaissance, par le juge, des droits des victimes, et l’accroissement des responsabilités qui en découle pour certaines professions, et singulièrement pour les professions médicales. Or, l’intérêt général qui pousse à la responsabilisation des magistrats n’est pas moindre que celui qui justifie la mise en cause des médecins. La nécessité – que personne ne conteste – de respecter l’indépendance de la justice ne doit pas aboutir à l’abandon des poursuites disciplinaires contre les comportements répréhensibles des magistrats qui portent non seulement préjudice aux justiciables, mais atteinte à la légitimité de l’autorité judiciaire, et plus largement à l’intérêt général.
Statuant en cassation des décisions du Conseil supérieur de la magistrature, le Conseil d’État a subordonné la compétence du juge disciplinaire à celles des juges d’appel et de cassation. Ainsi, dans l’affaire du juge Bidalou, si le Conseil d’État a admis que des manquements graves et réitérés aux devoirs des magistrats justifiaient une sanction, c’est après avoir constaté que « les faits étaient (…) établis dans des décisions rendues sur des recours dirigés contre les décisions litigieuses de M. Bidalou et devenues définitives » (27).
Ainsi, l’action disciplinaire est subordonnée à l’extinction des voies de recours : le juge disciplinaire ne peut pas intervenir tant que les juges d’appel et de cassation n’ont pas statué sur le comportement du magistrat.
Certains vont plus loin, en interprétant la jurisprudence du Conseil d’État comme subordonnant le pouvoir du juge disciplinaire à l’établissement des faits reprochés aux magistrats par des décisions de justice devenues définitives. Ainsi, pour pouvoir être sanctionnés disciplinairement, les manquements d’un magistrat devraient avoir été préalablement établis par une décision du juge d’appel ou de cassation.
Fondée sur un principe d’infaillibilité de l’autorité de la chose jugée (28), cette interprétation a pour effet d’assurer l’impunité des magistrats dont les manquements n’ont pas pu être détectés par le juge d’appel et de cassation.
La jurisprudence de la Cour de cassation va à l’encontre d’une telle interprétation. La Cour a admis en effet le caractère relatif de l’autorité de la chose jugée, en considérant que ne pouvait en bénéficier une décision prise en violation du principe du contradictoire (29). Une décision juridictionnelle prise en méconnaissance d’un principe essentiel de la procédure n’a d’un jugement que le nom, et ne peut pas prétendre à la stabilité. Cette relativité est même reconnue par la loi : l’article 626-1 du code de procédure pénale instaure un réexamen d’une décision pénale suite au prononcé d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme.
Il semble donc possible de dissocier les voies de recours de l’action en responsabilité. L’objet est en effet différent : les voies de recours permettent de rejuger une affaire, là où l’action en responsabilité vise seulement à sanctionner la faute d’un magistrat, notamment dans son activité juridictionnelle. L’appel et la cassation ne peuvent pas