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N° 3469
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 novembre 2006.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2006 (n° 3447),
PAR M. GILLES CARREZ
Rapporteur général,
Député
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SOMMAIRE
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Pages
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1.– Les ouvertures exceptionnelles d’autorisations d’engagement 14
2.– Les autres ouvertures de crédits proposées dans le présent projet 22
1.– La régulation budgétaire en 2006 34
2.– Quatre décrets d’avance publiés dans le courant de la gestion 36
ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT 55
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT 59
ANNEXE : RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES AU PARLEMENT EN APPLICATION DE L’ARTICLE 58 (6°) DE LA LOI ORGANIQUE DU 1er AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 63
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CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
I.– IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS
Article 2 : Poursuite de la réforme du régime des acomptes d’impôt sur les sociétés 144
Article 4 : Instauration d’une exonération de TIPP au bénéfice du ministère de la défense 165
Article 5 : Aménagement du régime des taxes et redevances applicables aux opérateurs de communications électroniques 172
Article 6 : Ratification de décrets relatifs à la rémunération de services rendus par l’État 184
a.- dispositions relatives aux collectivités territoriales
Article 7 : Affectation aux régions d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) 190
Article 11 : Affectation à l’Agence foncière et technique de la région parisienne d’une partie des produits de liquidation des établissements publics d’aménagement de Cergy-Pontoise et de Saint-Quentin-en-Yvelines 232
DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES
Article 13 : Équilibre général du budget et plafond d’autorisation des emplois 241
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE PREMIER
AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2006.– CRÉDITS ET DÉCOUVERTS
CRÉDITS DES MISSIONS
ARTICLE 14 : BUDGET GÉNÉRAL : OUVERTURE DE CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES 245
RATIFICATION DES DÉCRETS D’AVANCE
Article 17 : Ratification de trois décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance 251
Annexe : Avis de la Commission des finances sur les projets de décrets d’avance notifiés en 2006 254
Article 18 : Définition d’un régime fiscal pour le développement de la filière superéthanol E85 264
Article additionnel après l’article 18 : Prorogation des dispositifs d’amortissement exceptionnel applicables à certains investissements dans le domaine de l’environnement 279
Article 20 : Création du livret de développement durable 289
Articles additionnels après l’article 23 :
– utilisation des huiles végétales pures comme carburant par les collectivités teritoriales et les entreprises de transports en commun 336
– modification du régime de l’exonération de TICGN applicable aux installations de cogénération 339
Article 24 : Modification des tarifs de la taxe générale sur les activités polluantes 342
Article 27 : Aménagement du régime d’abattement sur le bénéfice des jeunes agriculteurs 397
Article 29 : Aménagement du régime fiscal des groupes de sociétés 425
Article 31 : Possibilité pour l’administration fiscale de faire appel à des experts externes 477
Après l’article 33 : Suppression des obligations déclaratives des vendeurs de téléviseurs 516
Article 34 : Aménagement de la redevance sur l’emploi de la reprographie 518
Article 37 : Abondement de la dotation relative à l’aide exceptionnelle au titre de la réparation de dommages causés aux bâtiments par la sécheresse survenue de juillet à septembre 2003 559
Article 38 : Modification du système de garantie de l’accession sociale à la propriété 566
Article 42 : Exonération de redevance sur la création de bureaux (RCB) 615
Article additionnel après l’article 43 :
– affectation du solde du produit des amendes perçues par la voie du contrôle automatisé des infractions au code de la route à la dotation d’aménagement des communes 635
Article 44 : Réforme des contingents communaux d’incendie et de secours 649
Article additionnel après l’article 45 : Présentation d’un rapport relatif au coût pour l’État du maintien à sa charge exclusive des investissements informatiques en l’absence de facturation des déclarations électroniques de dédouanement 656
I.- LES CRÉDITS DE PAIEMENT A.– Mouvements proposés dans le collectif 1.– Ouvertures demandées dans le collectif : + 4,23 de crédits nets (1) a) Budget général : + 4,23 de crédits nets (+ 1,6%) dont : • Régularisation des pensions de décembre 2005 : + 3,3 • Défense : + 0,32 • Primes d’épargne logement : + 0,22 • Aides à l’agriculture : + 0,19 • Travail et emploi : + 0,10 b) Budgets annexes : 0 c) Comptes spéciaux : + 3,3 (+ 5,4%) • Régularisation des pensions de décembre 2005 : + 3,3 2.– Annulations demandées dans le collectif : – 0,97 de crédits nets a) Budget général : – 0,97 de crédits nets (– 0,4%) dont : • Transports : – 0,25 (– 4,3%) • Défense : – 0,01 (– 0,6%) b) Budgets annexes : 0 c) Comptes spéciaux : 0 |
B.– Total des mouvements de crédits au cours de l’exercice (2) 1.– Ouvertures : + 1,6 en crédits bruts ; + 1,6 en crédits nets • Budget général : + 1,6 en crédits bruts + 1,6 en crédits nets • Budgets annexes : 0 • Comptes d’affectation spéciale : 0 2.– Annulations : – 1,6 en crédits bruts ; – 1,6 en crédits nets • Budget général : – 1,6 en crédits bruts – 1,6 en crédits nets • Budgets annexes : 0 • Comptes d’affectation spéciale : 0 3.– Solde : 0 en crédits bruts ; 0 en crédits nets • Budget général : 0 en crédits bruts 0 en crédits nets • Budgets annexes : 0 • Comptes d’affectation spéciale : 0 |
II.– LES RECETTES |
A.– Les modifications par rapport à l’évaluation révisée associée |
• Recettes fiscales nettes : + 0,17 • Recettes non fiscales : 0 |
B.– Les évaluations de recettes après intervention du collectif |
• Recettes fiscales nettes : 263,01 Plus-values par rapport à la loi de finances initiale : + 5,28 (+ 2,0%) dont : Ä IR : + 0,70 (+ 1,2%) Ä TVA nette : + 1,67 (+ 1,3%) Ä IS net : + 2,68 (+ 6,5%) Ä TIPP : – 0,04 (– 0,2%) |
• Ressources non fiscales : 24,56 Moins-values par rapport à la loi de finances initiale : – 0,28 (– 1,1%) • Prélèvements sur recettes : 65,93 (+ 0,8%) dont : Ä collectivités locales : 48,14 (+ 1,6%) Ä Communautés européennes : 17,79 (– 1,1%) • Ressources nettes du budget général : 221,64 Plus-values par rapport à la loi de finances initiale : + 4,46 (+ 2,1%) |
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• Le déficit général prévisionnel passe de 46,95 à 45,75 (– 1,20, soit – 2,6%) ● Hors les 3,27 exceptionnels de régularisation comptable des dépenses de pensions de décembre 2005, le déficit général prévisionnel passe de 46,95 à 42,49 (– 4,46, soit – 9,5%) |
LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2006
Le projet de loi de finances rectificative de l’automne est, tous les ans, l’occasion d’effectuer des ajustements plus ou moins importants par rapport aux dispositions votées par le Parlement en loi de finances initiale, compte tenu des modifications qui ont pu leur être apportées en cours d’année par le Gouvernement. C’est aussi un moment privilégié où, dans les derniers jours utiles de l’exercice, le Parlement est à nouveau en mesure d’exercer la plénitude de ses compétences en matière financière, afin de définir un nouvel équilibre.
En pratique, cette vocation a trop souvent été méconnue, le projet de loi de finances rectificative constituant un véhicule législatif commode pour compléter ou corriger certaines des mesures proposées dans le projet de la loi de finances régissant l’année suivante. Dans ces conditions, le collectif budgétaire a pu être qualifié de « session de rattrapage » du projet de loi de finances (MM. Alain Lambert et Didier Migaud) ou encore de « match retour » (M. Jean-François Copé).
Tel n’est assurément pas le cas du présent projet. À l’instar d’ailleurs du collectif pour 2005, il apparaît comme une loi de conclusion de la gestion budgétaire en cours. En matière de ressources, le niveau des recettes fiscales est réévalué en hausse de moins de 200 millions d’euros par rapport aux estimations révisées associées au projet de loi de finances pour 2007. En matière de dépenses, le présent projet enregistre les mouvements réglementaires de crédits effectués dans l’année et propose l’ouverture – entièrement gagée par des annulations – d’un montant limité de crédits (moins d’un milliard d’euros) (3). Comparé à la prévision formulée lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2007, le déficit budgétaire de l’État serait légèrement réduit, à 42,5 milliards d’euros. La régularisation comptable des pensions de fonctionnaires payées en décembre 2005 entraînerait cependant son augmentation, purement optique (soit 45,8 milliards d’euros) (4).
I.– LA CONFIRMATION DE L’OBJECTIF DE DÉPENSE INITIAL
L’année dernière, le projet de loi de finances rectificative avait abaissé le plafond de dépense voté en loi de finances de l’année de près de 3 milliards d’euros (5) : la réduction des crédits initiaux consistait à permettre la consommation d’un important volume de crédits reportés (6) depuis la gestion précédente, pour aboutir finalement à une dépense effective se situant au niveau de l’enveloppe accordée par le Parlement.
Votre Rapporteur général rappelle en effet que l’équilibre des lois des finances reste un acte à caractère prévisionnel, affecté par certaines conventions qui altèrent son sens. Par exemple, le degré de consommation des crédits de report, qui ne sont pas pris en compte dans les votes du Parlement, a un impact non négligeable sur le niveau définitif de la dépense tel qu’il pourra être constaté a posteriori en loi de règlement. De même, des fluctuations dans le rythme de consommation des crédits ouverts par voie de fonds de concours peuvent « transporter » des dépenses d’un exercice sur l’autre.
Cette année, le projet de loi de finances rectificative confirme le plafond de dépenses initial de 266,1 milliards d’euros hors remboursements et dégrèvements. En effet, hors régularisation comptable des pensions de décembre 2005 (qui conduit à relever le plafond de dépense de 3,3 milliards d’euros), les annulations de crédits proposées compensent, à l’euro près, les ouvertures de crédits proposées. Le respect de la norme de dépense consiste précisément à se conformer à ce plafond. Le Gouvernement le rappelle dans l’exposé des motifs du présent projet : « comme il l’a fait depuis le début de la législature, le Gouvernement s’est engagé, pour 2006, à ne pas dépenser en gestion un euro de plus que le plafond voté par le Parlement ».
Le présent projet tend à ouvrir des crédits supplémentaires à hauteur de 31,2 milliards d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et de 8,6 milliards d’euros de crédits de paiement (CP) (7). Ces montants a priori spectaculaires doivent être interprétés avec discernement, en tenant compte des deux éléments suivants :
– 3,3 milliards d’euros d’AE et de CP seraient ouverts en raison d’une régularisation comptable des dépenses de pensions des fonctionnaires versées en décembre 2005 : l’application de la LOLF a conduit à mettre fin à la pratique consistant à imputer budgétairement les dépenses de pensions le mois suivant leur versement, aboutissant depuis 1987 à comptabiliser en janvier de l’exercice suivant les pensions payées à la fin décembre. La transition vers le nouveau système suppose de rattacher à l’exercice 2006 les pensions versées en décembre 2005, entraînant la comptabilisation cette année de 13 mois de pensions au lieu de 12 (8) ;
– 22,7 milliards d’euros d’AE seraient ouvertes du fait de la transition entre l’ordonnance organique de 1959 et la LOLF. D’une part, 21,7 milliards d’euros correspondent à une régularisation juridique consistant à « convertir » les anciennes autorisations de programmes (affectées mais non engagées à la fin 2005) en autorisations d’engagement. D’autre part, 1 milliard d’euros d’AE relèvent d’engagements supprimés à tort au cours de la « bascule informatique » dans le « Palier LOLF » (9).
En dehors de ces opérations exceptionnelles, le reste des ouvertures d’autorisations d’engagement s’établit à 5,2 milliards d’euros. Déduction faite de 4,4 milliards d’euros supplémentaires au titre des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, l’ouverture est de 810,4 millions d’euros d’AE nettes. En crédits de paiement, l’ouverture proposée est de 5,4 milliards d’euros hors régularisation des pensions de décembre 2005. Hors remboursements et dégrèvements, l’ouverture atteint 965,6 millions d’euros de CP nets.
Pour financer ces ouvertures, le présent projet tend à annuler des crédits à hauteur de 1.086,9 millions d’euros d’AE et de 1.611,6 millions d’euros de CP (10). Hors annulations de crédits pour remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, les annulations s’établissent à 440,9 millions d’euros d’AE nettes et à 965,6 millions d’euros de CP nets.
Du point de vue de l’équilibre budgétaire résultant du présent projet, votre Rapporteur général souligne donc à nouveau qu’en dehors de l’opération comptable relative aux pensions de décembre 2005, les annulations de crédits sont strictement équivalentes aux ouvertures de crédits, ce qui est remarquable. Il conviendra de s’assurer que la discussion du présent projet ne remette pas en cause cet équilibre.
Les ouvertures proposées de 22,7 milliards d’euros d’AE sont justifiées par la nécessité d’assurer le transition entre l’exercice 2005 et l’exercice 2006, transition marquée par le passage, en matière de crédits d’investissement, des autorisations de programmes de l’ordonnance de 1959 aux autorisations d’engagement prévues par la LOLF.
a) La substitution de la notion d’autorisation d’engagement à la notion d’autorisation de programme
• Sous l’ordonnance de 1959, les autorisations de programme (AP) ne concernaient que les dépenses en capital, c’est-à-dire les crédits du tire V correspondant aux investissements exécutés par l’État et les crédits du titre VI correspondant aux subventions d’investissement accordées par l’État à divers organismes distincts de lui. Les AP bénéficiaient d’une « immortalité » de principe, qui conduisait à les reporter d’année en année tant qu’elles n’étaient pas consommées. Les AP ouvertes alimentaient un « stock » au sein duquel les services gestionnaires :
– effectuaient des réservations de crédits au profit d’opérations d’investissement déterminées, au terme d’une procédure dite d’ « affectation ». Il ne s’agissait pas d’un engagement budgétaire, mais d’un simple processus interne à l’administration, dans l’attente d’identifier un tiers déterminé et un montant certain ;
– engageaient les AP précédemment affectées, en parallèle avec les engagements juridiques que sont les contrats, les lettres d’intention, les notifications, etc.
– par la suite, rapprochaient les CP ouverts, puis consommés, des AP engagées pour suivre le montant total des paiements et celui des « restes à payer » ;
– une fois l’opération terminée, apuraient les AP engagées et restituaient, le cas échéant, le surplus d’AP qui aurait été affecté, par précaution, à cette opération et qui n’aurait pas été engagé pendant toute la durée de sa réalisation.
Le Parlement n’avait qu’une faible visibilité sur la vie effective des AP ouvertes. Seuls les « verts » de la loi de finances de l’année n donnaient une information au niveau du chapitre sur le montant des opérations terminées au 31 décembre de l’année n – 2. Le « Rapport du Gouvernement sur la gestion des autorisations de programme », annexe générale au projet de loi de finances de l’année n relative à la gestion de l’année n – 2, présentait des informations plus précises quant à la vie budgétaire des AP ouvertes (affectations, engagements, restes à engager sur AP affectées), mais portant sur des agrégats larges (opérations centrales ou déconcentrées, montants par ministère ou par région administrative, investissements d’intérêt national, investissements déconcentrés aux niveaux régional et départemental). Par extension, aucun suivi mensuel des affectations et des engagements d’AP n’était transmis au Parlement. Compte tenu de la séparation entre les systèmes d’information des administrations centrales et des administrations déconcentrées, il ne semble pas non plus que ce type d’information ait été disponible de façon automatique et centralisée, y compris pour la Direction du budget : la Situation mensuelle des dépenses engagées exigée par l’article 58 de la loi de finances rectificative pour 2002 ne reflétaient pas les engagements budgétaires de l’État, mais les engagements budgétaires effectués au niveau central et les délégations d’AP vers le niveau déconcentré, limitant fortement sa pertinence.
• À ce système de « stock » d’AP, la LOLF a entendu substituer une logique de « flux » d’AE annuelles. Votre Rapporteur général rappelle que l’article 8 de la LOLF prévoit un dédoublement systématique de la dépense entre l’autorisation d’engagement et le crédit de paiement :
– les AE ont vocation à encadrer l’engagement des dépenses de l’État, « acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge », selon la définition qu’en donne le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. La loi organique précise que les AE constituent la « limite supérieure des dépenses pouvant être engagées » ;
– les CP visent à encadrer la réalisation des phases ultérieures de la dépense, jusqu’à la phase ultime qu’est le paiement effectué par un comptable public, qui éteint l’obligation constatée au moment de l’engagement. Ils constituent la « limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement ».
Pour les AE qui correspondent à des engagements juridiques pluriannuels d’une durée indéterminée, tels que les dépenses de personnel, la plupart des subventions pour charges de service public (11), certaines dépenses d’intervention (allocation aux adultes handicapés, allocation de parent isolé etc.), la budgétisation s’effectue selon un principe d’équivalence entre les AE et les CP. En revanche, les montants d’AE et de CP ouverts chaque année divergent pour les investissements de l’État, pour les subventions d’investissement versées aux opérateurs, pour certaines dépenses de fonctionnement s’effectuant via des marchés pluriannuels (études, marchés de communication, etc.) et pour les dépenses d’intervention pluriannuelles de durée déterminée (par exemple en matière de contrats aidés du secteur de l’emploi).
À la différence des AP, les AE sont soumises au principe d’annualité, ce qui emporte deux conséquences. D’une part, les AE ouvertes sont consommées lors de l’engagement juridique, c’est-à-dire au moment de la signature d’un acte engageant l’État vis-à-vis d’un tiers déterminé, à hauteur du montant ferme de l’engagement. D’autre part, à l’instar des CP, les AE ouvertes « ne créent aucun droit au titre des années suivantes » (I de l’article 15 de la LOLF). En conséquence, les AE « disponibles » en fin d’année, au sens du II du même article, « tombent » d’elles-mêmes au début de l’exercice suivant, ce que la loi de règlement ne fera ensuite que constater (12). Le législateur organique a ainsi entendu rompre avec les pratiques antérieures consistant à accumuler des AP disponibles pouvant être exécutées plusieurs années après leur ouverture, de manière à rétablir une corrélation étroite entre l’autorisation parlementaire et la dépense effective. Il conviendrait d’ailleurs que le Parlement soit informé de l’utilisation des AE en cours d’année : les situations mensuelles de dépenses qui lui sont actuellement transmises portent sur les seuls CP.
En contrepartie de leur « mortalité » de principe, les AE peuvent être reportées d’un exercice sur l’autre sans que cette possibilité soit plafonnée, contrairement aux CP (article 15 de la LOLF). C’est à ce stade que la notion d’ « affectation » des AE à une opération précise, qui ne figure pas dans la LOLF, demeure utile.
La doctrine retenue par le Gouvernement, qui s’appliquera dès la transition 2006-2007, consiste à prévoir le report des AE affectées à une opération d’investissement en cours ou sur le point d’être lancée (AE du titre 5). Le report sera systématique, sauf dans le cas où la procédure d’affectation des AE serait dévoyée par la constitution de tranches fonctionnelles fictives. L’article 8 de la LOLF dispose en effet que « pour une opération d’investissement, l’autorisation d’engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction ». Cette référence à une tranche fonctionnelle d’investissement tend à éviter le fractionnement d’une opération importante en plusieurs phases successives, qui masqueraient au Parlement la véritable ampleur des dépenses et « forceraient » chaque année l’autorisation parlementaire, la réalisation de la première étape commandant l’achèvement du projet sous peine de gaspiller les deniers publics. Les arrêtés de reports pourront d’ailleurs préciser à quelles opérations d’investissement se rapportent les crédits en cause.
En somme, en matière de dépenses d’investissement du titre 5, l’affectation réserve les AE nécessaires à la réalisation de la tranche fonctionnelle, tandis que l’engagement juridique entraîne ensuite leur consommation.
Les autres AE – c’est-à-dire les AE du titre 5 non affectées et les AE de tous les autres titres – ne bénéficieront d’aucune garantie du même type. Le principe est leur disparition en fin d’année, leur report l’exception.
b) La conversion en AE des AP affectées non engagées
• Si votre Rapporteur général a cru bon de rappeler ci-avant les principes relatifs aux reports d’AE en « régime de croisière », c’est parce que ces principes ont également guidé la transition de 2005 vers 2006 et aboutissent aux mesures de régularisation proposées dans le présent projet de loi de finances rectificative.
En effet, la LOLF ne prévoyant pas de dispositions spécifiques – voire dérogatoires – pour la reprise en 2006 des engagements antérieurs (13), toutes les AP non engagées à la fin 2005 sont « tombées » dès le passage à l’exercice 2006. C’était précisément l’un des objectifs du législateur organique que de mettre fin à ce stock d’ « AP dormantes ».
En conséquence, environ 36 milliards d’euros d’AP n’ont pas été reprises en gestion 2006. Il s’agit :
– des AP relatives à l’ancien titre V non affectées au 31 décembre 2005, qui correspondent en quelque sorte à des autorisations données en faveur d’investissements de l’État qui n’ont jamais connu le moindre début d’exécution ;
– des AP relatives à l’ancien titre VI, qui correspondent à des subventions d’investissement accordées par l’État (14). En effet, sous l’empire de l’ordonnance de 1959, ces AP devaient théoriquement être affectées et simultanément engagées (donc consommées) pour le même montant : la question de leur devenir en 2006 ne se posait donc pas. En outre, ces dépenses ne correspondaient pas à la définition de la tranche fonctionnelle d’investissement résultant de l’article 8 de la LOLF précité. Toutefois, la pratique, notamment à l’échelon local, a montré que certaines de ces AP avaient parfois été affectées sans nécessairement avoir pu être engagées au même moment. L’année dernière, votre Rapporteur général appelait d’ailleurs « à faire preuve de discernement en la matière, afin d’éviter de faire disparaître des autorisations qui n’auraient pu être engagées à temps. Au besoin, certaines de ces AP devraient pouvoir bénéficier d’un traitement analogue à celui des opérations d’investissement du titre V » (15). C’est pourquoi, par exception au principe de disparition de ces AP en 2006, un décret du 30 juin 2006 (n° 2006-675) a ouvert 45 millions d’euros d’AE nouvelles, prélevées sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles de la mission Provisions, en faveur du programme Concours spécifiques et administration de la mission Relations avec les collectivités territoriales. Il s’agissait d’assurer la continuité d’opérations en cours, financées à partir du chapitre 67-51 du budget de l’Intérieur (« subvention pour travaux divers d’intérêt local »), qui avaient fait l’objet d’affectations mais non d’engagements fermes avant la fin 2005. Dans le même sens, un décret du 28 novembre (n° 2006-1472) a ouvert 282,7 millions d’euros d’AE correspondant à d’anciennes AP supprimées à tort sur 7 missions (16).
En revanche, afin de garantir la continuité des opérations d’investissement en cours, les AP de l’ancien titre V non engagées au 31 décembre 2005 mais déjà affectées à une tranche fonctionnelle d’investissement ont été systématiquement « converties » en AE dans les outils informatiques de l’État. Cette conversion, qui a concerné plus de 160.000 opérations, a été opérée automatiquement dans les systèmes d’information de l’État du « Palier LOLF » (17) au premier semestre 2006 (au mois de mars à l’échelon central, de janvier
à mai à l’échelon local), pour les seules opérations préalablement typées « investissement ». Les AE ainsi ouvertes ont été mises à disposition des gestionnaires, qui ont pu, comme pour toute AE, les engager. Une certaine proportion des AE à régulariser, difficile à quantifier à ce stade, a donc d’ores et déjà été consommée.
Ce passage d’un système à l’autre s’est effectué en dehors de l’autorisation du législateur. Certes, les AP à reprendre en gestion en 2006 ont déjà été votées par le Parlement dans les lois de finances antérieures. Mais les AE qui s’y substituent n’ont, elles, jamais été soumises à son vote. C’est pourquoi celui-ci est demandé aujourd’hui, à des fins de régularisation a posteriori. Cette nécessaire intervention du législateur était prévue et connue depuis le début de l’année 2005, au moment où le Gouvernement a défini les règles de passage de la gestion 2005 à la gestion 2006 (18).
• Concrètement, les AP affectées non engagées au 31 décembre 2005 que le présent projet tend à transformer en AE représentent 21,7 milliards d’euros. Leur montant figure, pour chaque programme, dans les projets annuels de performances (PAP) annexés au projet de loi de finances pour 2007 (19).
L’essentiel est constitué de futurs engagements du ministère de la Défense, pour un montant de 16,7 milliards d’euros, soit 77% de l’ensemble des régularisations proposées dans le présent projet. Le PAP relatif au programme Équipement des forces indique cependant qu’un montant d’environ 10,5 milliards d’euros devrait être engagé dès la gestion 2006 à l’issue de l’adoption du collectif : il s’agit d’engagements internationaux pris par la France au titre des programmes gérés par l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armement (OCCAR) et par la Nato Helicopter Management Agency (NAHEMA), agence civile de l'OTAN. Ces deux organismes, qui disposent de la personnalité juridique, passent des marchés d’équipement dans le cadre de programmes concernant plusieurs pays et procèdent à des appels de fonds auprès des États concernés au fur et à mesure des paiements. Jusqu’à 2006, le ministère de la Défense ne comptabilisait ces engagements qu’à l’occasion et à hauteur des appels de fonds, entraînant un biais entre la comptabilité budgétaire et la réalité des engagements juridiques. Après leur régularisation, ces AE seront engagées sur la gestion 2006 au titre de la part incombant à la France dans les engagements pris par l’OCCAR et la NAHEMA vis-à-vis des industriels (20).
RÉPARTITION PAR MISSION DES AP AFFECTÉES NON ENGAGÉES CONVERTIES EN AE
(en millions d’euros)
N.B. : pour faciliter la lecture du graphique en dépit des écarts très substantiels entre les missions (en particulier entre la Défense et le reste du budget général), l’échelle de l’axe des abscisses n’est pas linéaire. Compte tenu des faibles montants en jeu, les missions Sécurité sanitaire et Relations avec les collectivités territoriales ne sont par ailleurs pas représentées.
Naturellement, les autres missions les plus concernées par les régularisations sont celles dotées de montants significatifs de crédits d’investissement. Il s’agit pour l’essentiel :
– de la mission Transports pour 2.088 millions d’euros. Les ouvertures sont très majoritairement concentrées sur le programme Réseau routier national (1.888 millions d’euros) ;
– de la mission Justice pour 670 millions d’euros, dont 424 millions d’euros en faveur de l’Administration pénitentiaire ;
– de la mission Recherche et enseignement supérieur pour 356 millions d’euros, dont 319 millions d’euros sur le programme Formations supérieures et recherche universitaire ;
– de la mission Culture pour 354 millions d’euros, dont 282 millions d’euros sur le programme Patrimoines ;
– de la mission Sécurité pour 277 millions d’euros ;
– de la mission Gestion et contrôle des finances publiques pour 275 millions d’euros, essentiellement sur le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local (225 millions d’euros).
• Enfin, il convient de rappeler que les AP qui avaient été engagées avant la fin 2005 ont, en application des principes précités, déjà été consommées. Elles n’ont donc pas à être rouvertes en 2006 : elles se contentent de venir alimenter un « encours » d’AE consommées, représentatif d’engagements juridiques qu’il reste à honorer par des ouvertures de CP (21). Ces AE n’existent plus en tant qu’autorisation parlementaire, mais demeurent naturellement inscrites dans les écritures comptables et les systèmes d’information de l’État, afin de suivre les engagements, de les articuler avec les CP ouverts et à ouvrir et avec les paiements effectifs.
c) Les ouvertures au titre de la « bascule informatique »
De façon moins significative, le présent projet tend à ouvrir 1 milliard d’euros d’AE qui, en quelque sorte, se sont « perdues » dans les outils informatiques au moment du passage au « Palier LOLF ». L’exposé général des motifs indique ainsi que « la stricte application des règles de la bascule dans les outils informatiques a conduit à supprimer des autorisations d’engagement qui n’auraient pas dû l’être, en raison de particularismes liés aux règles d’affectation et d’engagement sur certains dispositifs ».
Il s’agit d’ouvrir des AE correspondant à des dépenses – notamment d’anciennes AP du titre VI (subventions d’investissement) – qui n’ont pas été prises en compte dans les nouveaux systèmes d’information de l’État du fait de leurs particularismes ou de divers problèmes informatiques. Seraient concernées :
– 430 millions d’euros d’AE sur la mission Justice. Il s’agit d’engagements déjà pris au titre des frais de justice (169 millions d’euros sur Accès au droit et à la justice) et de l’aide juridictionnelle (261 millions d’euros sur Justice judiciaire). L’ouverture de crédits est justifiée par le fait qu’avant 2006, ces dépenses étaient effectuées sans ordonnancement, à partir de crédits évaluatifs. Elles ne faisaient donc pas l’objet d’une réelle comptabilité des engagements juridiques ;
– 329 millions d’euros d’AE sur le programme Aide économique et financière au développement de la mission Aide publique au développement. Cette ouverture est rendue nécessaire par les difficultés causées par le passage de l’application « Accord I » à l’application « Accord LOLF » (22) ;
– 186 millions d’euros d’AE en faveur de la Défense : 100 millions d’euros sur le programme Préparation et emploi des forces et 86 millions d’euros sur le programme Soutien de la politique de la défense. Ces ouvertures correspondent à des AP pour lesquelles les demandes d’affectations avaient bien été visées par le contrôleur financier, mais non intégrées à temps dans les applications informatiques ;
– 44 millions d’euros d’AE sur la mission Politique des territoires au titre de la prime à l’aménagement du territoire
– 28 millions d’euros d’AE sur la mission Relations avec les collectivités territoriales.
À 966 millions d’euros de CP (hors régularisation des pensions de décembre 2005), le montant des ouvertures de crédits proposées pour 2006 est légèrement inférieur à celui proposé l’année dernière dans le projet de loi de finances rectificative. À titre de comparaison, les ouvertures de crédits effectuées en collectif 2004 avaient atteint 4 milliards d’euros.
Les ouvertures proposées dans le présent projet sont relativement ciblées : comme le montrent le graphique et le tableau présentés page suivante, elles ne concernent que 11 des 34 missions du budget général. Votre Rapporteur général rend compte des plus importantes (en volume) dans les développements qui suivent.
OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL
(hors remboursements et dégrèvements, hors régularisation des pensions de décembre 2005, en millions d’euros)
OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION ET PROGRAMME
DU BUDGET GÉNÉRAL
(y compris remboursements et dégrèvements, y compris régularisation des pensions de décembre 2005, en millions d’euros)
Ouvertures |
En % des crédits initiaux | ||
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales |
185 |
6,3% | |
|
Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural |
20 |
1,4% |
|
Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés |
165 |
22,3% |
Défense |
322,6 |
0,9% | |
|
Environnement et prospective de la politique de défense |
23 |
1,4% |
|
Préparation et emploi des forces |
15 |
0,1% |
|
Équipement des forces |
284,6 |
2,7% |
Engagements financiers de l’État |
220 |
0,5% | |
|
Épargne |
220 |
18,3% |
Outre-mer |
25 |
1,3% | |
|
Conditions de vie outre-mer |
25 |
6,1% |
Politique des territoires |
5,9 |
0,8% | |
|
Tourisme |
5,9 |
7,5% |
Régimes sociaux et de retraite |
3.292,8 |
73,3% | |
|
Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres |
27 |
0,9% |
|
Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers |
3.265,8 |
405,1% |
Relations avec les collectivités territoriales |
18,0 |
0,6% | |
|
Concours financiers aux départements |
10,8 |
1,4% |
|
Concours financiers aux régions |
7,0 |
0,5% |
|
Concours spécifiques et administration |
0,2 |
0,1% |
Remboursements et dégrèvements |
4.406 |
6,4% | |
|
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État |
4.406 |
8,0% |
Sécurité civile |
43,7 |
9,4% | |
|
Intervention des services opérationnels |
11,1 |
4,4% |
|
Coordination des moyens de secours |
32,5 |
15,7% |
Solidarité et intégration |
15,5 |
0,1% | |
|
Actions en faveur des familles vulnérables |
15,5 |
1,4% |
Travail et emploi |
103 |
0,8% | |
|
Développement de l'emploi |
57 |
6,7% |
|
Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques |
46 |
1,0% |
Total |
8.637,5 |
2,6% | |
• Les ouvertures les plus importantes concernent la mission Remboursements et dégrèvements. S’agissant de dépenses en atténuation de recettes, elles sont sans effet sur l’équilibre budgétaire. Les crédits seraient majorés de 4,4 milliards d’euros sur le programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, qui atteindrait ainsi 59,4 milliards d’euros, dont :
– 9,3 milliards d’euros de restitutions d’impôt sur les sociétés, en hausse de 2,3 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale ;
– 38,7 milliards d’euros de remboursements de TVA, soit 1,8 milliard d’euros de plus qu’en loi de finances initiale ;
– 11,5 milliards d’euros d’autres remboursements et dégrèvements (dont 2,6 milliards d’euros au titre de la prime pour l’emploi, 2 milliards d’euros au titre de l’impôt sur le revenu et 2 milliards d’euros d’admissions en non-valeur).
Ces évaluations divergent peu des estimations révisées associées au projet de loi de finances pour 2007 (23). Elles prennent cependant en compte les effets de la prorogation et de l’aménagement du dispositif de remboursement partiel de la taxe intérieure de consommation sur les p