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N° 3465
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 novembre 2006.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI (n° 3456) de modernisation du dialogue social,
PAR M. Bernard Perrut
Député.
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A. UN PROJET DE LOI INSCRIT DANS LA LONGUE HISTOIRE DES RÉFORMES SOCIALES 9
1. Les prémices de la « question sociale » 9
2. La naissance du ministère du travail, accompagnateur des réformes sociales et du dialogue social 10
3. Les premiers pas de la « formalisation » du dialogue : la loi sur les conventions collectives du 25 mars 1919 11
4. La relance du dialogue social dans les années 1930 11
5. La réforme des relations sociales après la Seconde Guerre mondiale 12
6. Les « lois Auroux » de 1982 13
B. LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES AFFECTANT LA MISE EN œUVRE DU DIALOGUE SOCIAL 14
1. Une évolution récente de la négociation collective attestant la vigueur du dialogue social 15
2. Un développement de la négociation interprofessionnelle en lien avec le travail législatif 17
a) L’accord national interprofessionnel en l’absence de loi 18
b) La loi suscitant la négociation d’un accord national interprofessionnel 19
c) Des « allers et retours » entre la loi et l’accord national interprofessionnel 20
d) L’intervention de la loi après un accord national interprofessionnel 23
e) L’intervention de la loi dans le cas où les négociations ne permettent pas d’aboutir à un accord 23
II.- L’HUMILITÉ D’UNE GRANDE AMBITION : CHANGER LES PRATIQUES 25
A. LE DIALOGUE SOCIAL EN FRANCE AUJOURD’HUI 25
1. Le dialogue social, pratique plus que notion juridique 25
2. Ne pas sous-estimer la capacité institutionnelle de la France à prendre en compte le dialogue social 27
a) Un dialogue social réel dans les entreprises 27
b) Une conflictualité en diminution dans les entreprises 27
c) L’existence d’instances de consultation en matière de droit du travail 27
B. L’OBSERVATION DES EXEMPLES ÉTRANGERS : L’INDÉNIABLE RETARD FRANCAIS 30
1. L’absence de « solution miracle » 30
a) La mise en œuvre de procédures de concertation dans de nombreux pays étrangers 31
b) Des résultats réels mais cependant perfectibles 33
2. Des « modèles » pour une évaluation, voire une inspiration 35
a) L’exemple britannique : des instances spécifiques et un code de bonne conduite 35
b) Le modèle néerlandais : le rôle central de la Fondation du travail et du Conseil économique et social 36
c) L’exemple espagnol de l’accord cadre de 2004 38
3. La nécessité de changer les pratiques françaises 39
III.- UN PROJET DE LOI PRÉPARÉ DE MANIÈRE EXEMPLAIRE 43
A. LA PRÉPARATION DU PROJET DE LOI 43
1. Le diagnostic et les premières propositions : le rapport Chertier 44
a) La construction d’un « agenda partagé » de réformes, connu de tous les acteurs 45
b) L’instauration d’un « temps réservé » à la concertation pour l’ensemble des réformes 46
c) La restructuration des lieux du dialogue social 47
B. LES DISPOSITIONS D’UN PROJET DE LOI ÉQUILIBRÉ 54
1. L’exigence du dialogue social : certaines dispositions absentes du projet 55
2. Un dispositif ambitieux 56
3. Les apports de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales 57
a) L’encadrement du recours à l’urgence 57
b) L’information du Parlement sur l’état du dialogue social 57
c) La définition du dialogue social 57
d) La sécurisation du dispositif 58
e) La publicité du rendez-vous annuel devant la Commission nationale de la négociation collective 58
Avant l’article 1er 71
Article 1er: Institution de nouvelles procédures de dialogue social 73
Article 2 : Modification des attributions de la commission nationale de la négociation collective et du comité supérieur de l’emploi 90
Après l’article 2 92
ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 101
ANNEXE 2 : PROCÈS-VERBAL DE LA RÉUNION DE LA COMMISSION NATIONALE DE LA NÉGOCIATION COLLECTIVE DU 6 NOVEMBRE 2006 103
ANNEXE 3 : LES GRANDES DATES DU DIALOGUE SOCIAL EUROPÉEN 121
ANNEXE 4 : LE DIALOGUE SOCIAL DANS DIFFÉRENTS PAYS EUROPÉENS 123
Changer les pratiques.
Si l’on doit retenir une seule chose du débat qui s’ouvre à l’Assemblée nationale, saisie en première lecture du projet de loi de modernisation du dialogue social, ce sont ces trois mots.
Ils viennent comme en écho à la déclaration du ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement devant la Commission nationale de la négociation collective le 6 novembre 2006 : « Le texte a l’humilité des grandes ambitions, il tend à une évolution des pratiques, en donnant toute sa place à la démocratie sociale, et en organisant les liens entre démocratie représentative et démocratie sociale ».
Ils rappellent également l’orientation évoquée par le Président de la République devant le Conseil économique et social le 10 octobre 2006 : « Il faut sortir de la logique du conflit, encore trop présente dans notre pays. Il faut fonder une culture de la négociation, du compromis, de la responsabilité ».
Car avec ce projet de loi, nous affrontons un problème qui ronge notre pays depuis longtemps. Nous affrontons, après tant d’autres, la question sociale, ou encore la question du modèle français ou celle du système social, qu’importe le terme. L’essentiel est ailleurs : le présent projet vient puiser au fond de ce qui fait notre pays depuis si longtemps, sa spécificité, sa richesse mais aussi ses résistances. Car, selon le mot du Président de la République à cette même occasion : « on ne construit durablement qu’à partir de ce qu’on est ».
Cela ne signifie pas, bien sûr, faire table rase du passé. Certains événements ont eu lieu récemment et ne sont pas occultés. La « crise du CPE », pour dire les choses simplement, est encore proche. Mais est-ce une raison pour ne pas aller de l’avant ? Bien sûr que non, au contraire. Ce projet de loi n’en est que plus courageux et ambitieux.
Courageux, en effet. À peine la crise passée, la volonté des pouvoirs publics a été réaffirmée avec force : renouer le dialogue avec les partenaires sociaux. Cela a été fait dès la préparation et la promulgation de la loi du 21 avril 2006 sur l’accès des jeunes à la vie active en entreprise.
Mais l’impulsion avait été donnée bien avant. En décembre 2005, le Premier ministre avait demandé à M. Dominique-Jean Chertier un rapport destiné à proposer des mesures pour améliorer le dialogue entre le gouvernement et les partenaires sociaux. Le rapport a été rendu public fin mars 2006. Fin juin, le gouvernement entamait officiellement un processus de rencontres bilatérales avec l’ensemble des partenaires sociaux, rencontres – dialogue, pourrait-on dire – qui allaient durer plusieurs mois.
Alors, bien sûr, la transcription dans la loi de cette ambition ne pouvait s’accommoder d’à peu près. Le texte proposé aujourd’hui à l’Assemblée nationale a été pesé au trébuchet, au fil de ces longs mois de concertation.
Et il est vrai que le texte s’est peu à peu transformé. Certaines idées contenues dans le rapport établi par M. Dominique-Jean Chertier ont été reprises, d’autres finalement non. C’est la richesse de la démarche proposée que de permettre de telles évolutions et d’en rendre compte.
Au final, le texte, fruit d’équilibres longuement mûris, est court. Pour autant, sa portée n’en est pas amoindrie.
Car ce texte est aussi ambitieux. Là encore, l’esquive n’est pas à la hauteur du débat. Certains voudraient-ils lui opposer, en une dialectique parfois incertaine, la double nécessité de la mise en pratique de l’engagement figurant dans l’exposé des motifs du projet de loi relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, en 2004, et celle d’une révision constitutionnelle ?
Le présent texte constitue, croyons-nous, la juste mesure. C’est son ambition, sa force, son impact. Trois termes en résument la teneur : concertation, consultation, information.
Concertation d’abord. Avec le présent projet de loi, une règle nouvelle est instituée : il ne sera plus possible de modifier le droit du travail sans que les partenaires sociaux aient été mis en mesure de négocier sur le contenu de la réforme engagée.
Consultation ensuite. Désormais, tout projet de texte en droit du travail, de nature législative ou réglementaire, sera soumis pour consultation aux partenaires sociaux.
Information enfin. Le projet établit un rendez-vous annuel permettant à l’État et aux partenaires sociaux d’échanger sur leur diagnostic, leurs objectifs et leurs calendriers respectifs.
Dialogue en somme. Sous-estimer la portée de ce texte serait non seulement naïf mais aussi dangereux. Gardons-en l’esprit tout au long de la discussion qui s’ouvre. L’esprit d’une nouveauté.
*
I.- UNE ÉTAPE DÉTERMINANTE DE L’HISTOIRE DU DIALOGUE SOCIAL
En définissant le présent projet de loi comme « une étape décisive pour notre modèle social », son exposé des motifs montre combien cette étape de « modernisation du dialogue social » doit être restituée au cœur de l’évolution historique du dialogue social en France.
Ce projet de loi en effet n’est pas un moment isolé dans l’évolution des relations sociales. Il ouvre certes des perspectives, en répondant à une attente forte de l’ensemble des acteurs des relations sociales et en plaçant, selon le même exposé des motifs, « les partenaires sociaux au cœur de la conception des réformes concernant le droit du travail ».
Mais s’il veut constituer un progrès pour l’avenir, il est aussi le prolongement d’une histoire, ou plus exactement, il correspond à une page nouvelle de l’histoire des relations sociales du pays.
C’est pourquoi il est essentiel de consacrer quelques développements à un rappel de certains moments de cette histoire des relations sociales. Naturellement, on ne peut ainsi prétendre à l’exhaustivité ; mais, à l’évidence, certains instants « ont compté » pour l’élaboration du dialogue social en France. Cet éclairage historique est d’autant plus opportun que cette année 2006 est l’année de commémoration des cent ans du ministère du travail (1).
D’une certaine manière, il est possible de distinguer entre histoire « lointaine », qui puise ses sources jusqu’au XIXè siècle, et histoire « très contemporaine », qui remonte aux toutes dernières années, lesquelles témoignent également d’évolutions affectant la mise en œuvre du dialogue social.
L’émergence de la « question sociale » remonte au XIXè siècle et au développement de l’industrialisation. La question centrale est alors celle de savoir comment concilier entre, d’une part, un certain ménagement de la force de travail, de manière à préserver les travailleurs face aux risques sanitaires et, d’autre part, le respect de la liberté individuelle du travail consacrée par la Révolution française de 1789. Cette question sociale est devenue cruciale en particulier au moment de la Monarchie de juillet. Les premières lois portant sur les relations du travail sont bien connues, à commencer par la loi du 22 mars 1841 interdisant notamment le travail des enfants de moins de huit ans. La condition ouvrière devient un véritable thème de réflexion pour les écrivains, certains enquêteurs – comme en témoigne le fameux rapport du docteur Louis-René Villermé sur l’état physique et moral des ouvriers – ou encore des publicistes et des hommes politiques. On ne peut pas pour autant déjà parler de « dialogue social » !
Le moment où vient en discussion le présent projet de loi invite à s’arrêter quelques instants sur l’année 1906 lorsque, en ce tout début de XXè siècle, est créé le ministère du travail.
Le lien est étroit en effet entre celui qui va être appelé à préparer et accompagner les réformes sociales, et le développement du dialogue social, comme le mettait en évidence le premier ministre du travail, René Viviani, dans son discours du 6 novembre 1906 : « cette maison nouvelle » n’a pas été fondée « pour préparer la révolution sociale », ni même « pour résoudre la question sociale », mais d’abord pour être le « préparateur des réformes sociales » ; une « large fenêtre à travers laquelle le gouvernement tout entier aperçoit non seulement les travailleurs présents mais aussi les travailleurs futurs » ; un ministère qui apportera au travailleur un surcroît de « liberté sociale », qui est pour l’homme « le pouvoir d’agir, le pouvoir de vivre, la certitude qu’il a que le lendemain sera pareil au jour d’aujourd’hui, la certitude qu’il y aura ce que la Déclaration des droits de l’homme appelle la sûreté de l’individu, ce que les travailleurs appellent la sécurité sociale ».
Le Président de la République, dans un message en date du 25 octobre 2006 à l’occasion du centenaire du ministère du travail, évoquait ces mots et donc le lien existant entre l’action publique et la question sociale. Mais il rappelait aussi, en conclusion, le défi majeur s’ouvrant aujourd’hui, à savoir « agir pour moderniser notre modèle social, dans le respect de notre histoire et dans la fidélité à ce que nous sommes, en faisant confiance à notre capacité à toujours ressourcer le dialogue social ».
Car d’une certaine manière, il est indéniable que l’histoire des réformes sociales, c’est (aussi) l’histoire par laquelle a été « organisé et nourri le dialogue social à tous les niveaux entérinant à la fois des usages locaux fort anciens et des logiques sectorielles ou interprofessionnelles de conception plus moderne : du national (interprofessionnel, branche d’activité) au local, jusqu’à l’obligation de négocier au niveau de l’entreprise. Une telle évolution fut loin d’être « un long fleuve tranquille », même si le dialogue a toujours existé avec ou sans cadre légal » (2).
3. Les premiers pas de la « formalisation » du dialogue : la loi sur les conventions collectives du 25 mars 1919
En 1919, les conflits sociaux se multiplient. Des grèves éclatent dès janvier dans le secteur des transports publics et chez les cheminots, en mars dans la fonction publique. Les difficultés de reconversion de l’économie de guerre, la forte hausse des prix et des loyers, la crise des transports, sont autant d’éléments expliquant les revendications, d’ordres variés, qui tendent à l’augmentation des salaires ou encore à l’amélioration des retraites. Le 6 avril, une manifestation rassemble 300 000 travailleurs à Paris.
C’est dans ce contexte que la loi du 25 mars 1919 est votée. Elle confère aux conventions collectives un statut légal d’accord à caractère solennel conclu entre un et plusieurs syndicats de salariés et des employeurs groupés ou isolés. Elle obéit à une logique institutionnelle et statutaire qui apparente les conventions collectives à des lois plus qu’à des contrats : en effet, les dispositions des conventions ont désormais un caractère impératif et s’imposent aux individus même en présence de dispositions contraires du contrat de travail. Par ailleurs, il est désormais possible à des groupements de signataires d’une convention collective d’agir en justice en cas de manquement aux obligations de l’accord, ce qui consacre d’une certaine manière la suprématie du droit collectif sur le droit individuel. Dans le même temps, la convention collective reste un accord supposant la volonté commune des parties, la loi prévoyant la possibilité de renoncer à une convention et de se dégager de son application en quittant le groupement signataire.
Ce premier pas, après deux premières années de succès – 557 accords sont signés en 1919 et 845 en 1920 –, n’est pas sans limites, ainsi analysées a posteriori en 1934, par Pierre Laroque, alors membre du Conseil d’Etat : « L’examen du statut légal de la convention collective de travail montre bien combien le législateur de 1919 a été timide. Les parties peuvent à peu près à leur gré se soustraire aux effets des conventions qui les lient ; ces conventions, d’autre part, n’ont aucune portée réelle à l’égard des tiers. Enfin et surtout, le législateur n’a pas fait d’efforts suffisants pour favoriser la conclusion de telles conventions. Il n’a pas suivi l’exemple du législateur britannique créant et encourageant des organismes de négociation. C’est ce que montre l’étude des procédures de conciliation et d’arbitrage ».
Le souci de promouvoir le dialogue social perdure cependant. À partir des années 1930, alors que la crise économique atteint la France, l’ensemble des acteurs des relations du travail continue à afficher leur volonté de redonner vigueur à la fois au dialogue social et au paritarisme, comme en témoigne un article intitulé « Organisation des relations collectives du travail en France », publié en 1935 dans le Bulletin du ministère du travail, aux termes duquel le processus de régularisation des relations collectives du travail doit tendre vers « l’élimination de la force, vers la suppression du droit de se faire justice à soi-même » ; un mouvement qui correspond à « celui qui a abouti, à l’origine des civilisations, à la régularisation des relations entre individus ». D’où l’importance du développement des différentes instances de concertation, à l’image du conseil supérieur du travail, du conseil national de la main-d’œuvre ou encore des commissions paritaires des bureaux publics de placement.
Néanmoins, à cette époque, le nombre de conventions collectives effectivement signées décline régulièrement, sauf dans certains secteurs (mines, édition, transports maritimes, ports et docks) : en 1933, ces conventions ne concernent que 7,5 % des salariés des secteurs industriel et commercial. C’est en réaction à cette situation qu’est adoptée la loi du 24 juin 1936, qui se donne pour but de redynamiser les conventions collectives, sans pour autant revenir sur la loi de 1919. Désormais, il suffit qu’une organisation professionnelle représentative en fasse la demande au ministère du travail pour qu’une commission mixte, chargée d’élaborer un texte, soit réunie, le ministre pouvant, à la demande de l’une des parties, intervenir pour résoudre le conflit.
L’innovation majeure réside dans la possibilité donnée au ministère d’étendre et de rendre obligatoires les clauses de la convention à tous les salariés des professions et des régions comprises dans son champ d’application : « Cette loi, qui confie d’importantes responsabilités aux partenaires sociaux (cette expression date des années 1930) et contribue de ce fait à leur institutionnalisation, connaît un véritable succès. Entre juin 1936 et mars 1938, on enregistre 5 702 conventions, soit plus du double des accords conclus au cours des quatorze années précédentes » (3).
C’est au cours de ces années également que se développe l’institution des délégués du personnel, puisqu’un décret-loi du 12 novembre 1938 les rend obligatoires dans tous les établissements industriels de plus de dix salariés. Les délégués du personnel peuvent transmettre les « réclamations collectives » et entretenir des relations avec des organismes extérieurs comme l’inspection du travail ou les syndicats. En outre, une loi du 31 décembre 1936 rend la conciliation et l’arbitrage obligatoires entre les différents acteurs sociaux (employeurs comme salariés) en cas de litige.
Dès l’immédiate après-guerre s’engage le développement progressif des institutions représentatives du personnel, en particulier avec la loi du 16 mai 1946 fondant le statut légal des comités d’entreprise dont la création est obligatoire dans toutes les entreprises de plus de cinquante salariés. En outre, la loi du 16 avril 1946 développe l’institution des délégués du personnel en disposant que ces représentants, élus par les salariés, remplissent une fonction de transmission des réclamations du personnel. Enfin, avec la loi du 27 décembre 1968 sur la reconnaissance des syndicats dans l’entreprise, pour la première fois une institution proprement syndicale, la « section syndicale », est reconnue au même titre que les institutions élues que constituent les délégués du personnel et le comité d’entreprise.
Mais on voudrait ici surtout insister sur la relance de la négociation collective avec la loi sur les conventions collectives de 1950. Au début des années 1950, le processus de développement de la négociation collective est devenu atone. Certes, la loi du 23 décembre 1946 a rétabli la libre négociation des conventions collectives. Cependant, le système demeure encore très contraignant. C’est pourquoi la loi du 11 février 1950 revient aux grandes lignes de la loi de 1936, en élargissant le champ des conventions collectives, non plus seulement à l’industrie et au commerce, mais à tous les salariés. Le principe de deux types de conventions est conservé : les conventions simples, conclues librement et applicables aux seuls signataires ; les conventions négociées au sein d’une commission mixte, composée de représentants des organisations syndicales, d’employeurs et de travailleurs, présidée par un représentant du ministère. Ces dernières sont susceptibles d’être étendues, par arrêté du ministère du travail, à toute une branche, après enquête préalable et consultation de la commission supérieure des conventions collectives.
Cette loi de 1950 est à l’origine d’un véritable regain de la négociation collective. De 1950 à 1956, plus de 1 800 conventions et avenants sont signés, dont 550 conventions collectives. Il faut ajouter à ces conventions quelque 5 000 accords sur les salaires. En outre, la loi met fin au principe de l’arbitrage obligatoire, en prévoyant des procédures facultatives de conciliation des conflits. Ce dispositif est complété par le décret-loi du 5 mai 1955 instaurant une procédure de médiation. Sur environ 10 000 conflits recensés entre 1950 et 1955, seuls 734 sont soumis à une commission de conciliation.
La loi de 1950 sera prolongée et amplifiée avec la loi du 13 juillet 1971 qui reconnaît « le droit des travailleurs à la négociation collective de l’ensemble de leurs conditions de travail et de leurs garanties sociales ».
Ces quatre lois ont été précédées de la rédaction d’un rapport par Jean Auroux, intitulé « Les droits des travailleurs ». Ce rapport met la notion de citoyenneté au cœur de la relation de travail : « citoyens dans la cité, les travailleurs doivent l’être aussi dans leur entreprise ». Mais l’historien Jacques Le Goff a montré que l’originalité des lois Auroux ne relève pas tant de « la référence cardinale à la citoyenneté (…) que de la tentative d’en intégrer les composantes éparses (citoyenneté civile, sociale et politique) dans une réalisation neuve qui les fédère à travers le jeu même de leur tension ».
La première loi date du 4 août 1982. Elle aborde la question du pouvoir disciplinaire dans l’entreprise et donne aux salariés le droit de s’exprimer de façon directe sur les lieux de travail, sans risque de sanction.
La loi du 28 octobre 1982 concerne les institutions représentatives du personnel : elle supprime notamment toute référence aux effectifs de l’entreprise pour la constitution d’une section syndicale.
La loi du 13 novembre 1982 vise à relancer la négociation collective, en particulier au niveau des branches : en effet, plus de trois millions de salariés n’étaient alors toujours pas couverts par une convention collective : la loi attribue à cet effet de nouveaux pouvoirs au comité d’entreprise et établit une obligation patronale de négocier.
Enfin, la loi du 23 décembre 1982 fusionne les anciens comités d’hygiène et de sécurité et les commissions pour l’amélioration des conditions de travail, regroupées dans les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT).
Ces quelques éléments ne suffisent pas naturellement à rendre compte de l’ensemble de l’évolution du dialogue social en France. Ils montrent cependant qu’après que la négociation collective fut longtemps restée relativement absente de l’entreprise, la relation sociale a progressivement pu s’y développer.
Bref, au terme de cette évolution, on touche le cœur du débat dans lequel s’inscrit le projet de loi de modernisation du dialogue social, à savoir, pour reprendre là encore une expression de l’exposé des motifs, l’« organisa[tion] [d]es rapports entre le gouvernement et les partenaires sociaux (…) en prenant en compte les exigences d’une meilleure concertation et d’une information réciproque ». Mais, à dire vrai, ce débat a été relancé il y a quelques années déjà.
Les esprits chagrins ne voudront retenir des dernières années que l’épisode dit de la « crise du CPE », pour nier toute préoccupation de relance du dialogue social. Il semble qu’une telle appréhension de la réalité – d’un phénomène encore très récent il est vrai – soit cependant quelque peu partiale.
Ces dernières années ont en effet été marquées par un développement réel de la concertation et l’ouverture d’une réflexion indéniable sur les rapports entre les pouvoirs publics et les partenaires sociaux, qu’illustrent certains exemples.
Une étude récente de la direction de l’animation, de la recherche, des études et des statistiques du ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement a mis en évidence le dynamisme, sur le moyen terme, de la négociation collective en France.
Selon cette étude (4), la couverture conventionnelle globale a progressé entre décembre 1997 et décembre 2004, passant de 93,7 % à 97,7 % des salariés du secteur concurrentiel non agricole. Désormais, seuls 2,3 % des salariés, soit un peu plus de 350 000 personnes, ne sont toujours pas couverts par un texte conventionnel ou statutaire.
Il faut noter en particulier que de nouvelles conventions collectives de branche ont été signées, notamment dans les activités tertiaires en forte expansion, telles la convention des télécommunications, celle de la distribution directe et celle des prestataires de services du secteur tertiaire.
En dehors de ces trois grandes conventions, une quinzaine de conventions collectives ont été signées dans des activités du tertiaire aux effectifs salariés moins nombreux. Il s’agit souvent d’activités récemment créées ou développées : chaînes thématiques, films d’animation, surveillance de la qualité de l’air, régies de quartier, missions locales, etc.
Il peut également s’agir d’activités plus anciennes qui constituaient auparavant autant de vides conventionnels, comme le thermalisme, les universités catholiques, les chansons, les taxis parisiens, les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER), les centres de gestion agricole, les structures cynégétiques, etc. Le tableau présenté ci-après présente l’évolution de la couverture conventionnelle des différents secteurs d’activité économique.
La même étude note que dans l’ensemble, la convention collective de branche demeure la référence de la très grande majorité des salariés, à savoir 86,5 % pour les conventions entendues au sens strict, et 90,4 % en incluant les ensembles d’accords de branche.
Couverture conventionnelle globale des salariés
dans le secteur concurrentiel non agricole
(en %)
Activité |
Proportion de salariés couverts par une convention, un statut ou un ensemble d’accord |
Répartition de la couverture conventionnelle globale en 2004 |
Proportion de salariés non couverts en 2004 | ||||
Convention collective de branche |
Convention d’entreprise exclusive |
Statut |
Ensemble d’accords de branche | ||||
1997 |
2004 | ||||||
Industries agricoles et alimentaires |
97,1 |
99,0 |
97,7 |
0,8 |
n.s |
0,5 |
1,0 |
Industries des biens de consommation |
96,5 |
98,8 |
97,5 |
0,3 |
n.s |
1,0 |
1,2 |
Industrie automobile |
99,1 |
99,9 |
99,9 |
n.s |
n.s |
n.s |
0,1 |
Industries des biens d’équipement |
97,9 |
99,3 |
98,9 |
n.s |
0,2 |
0,2 |
0,7 |
Industries des biens intermédiaires |
97,7 |
99,5 |
99,1 |
0,1 |
n.s |
0,3 |
0,5 |
Énergie |
93,8 |
99,1 |
34,8 |
0,6 |
63,7 |
n.s |
0,9 |
Construction |
96,6 |
98,7 |
98,4 |
0,1 |
n.s |
0,2 |
1,3 |
Commerce |
94,3 |
98,4 |
97,3 |
0,2 |
n.s |
0,9 |
1,6 |
Transports |
96,6 |
99,4 |
71,3 |
0,9 |
27,2 |
n.s |
0,6 |
Activités financières |
94,5 |
98,7 |
88,4 |
2,3 |
8,0 |
n.s |
1,3 |
Activités immobilières |
93,4 |
98,2 |
86,4 |
2,2 |
9,4 |
0,2 |
1,8 |
Services aux entreprises |
91,6 |
97,4 |
65,7 |
4,6 |
9,6 |
17,5 |
2,6 |
Services aux particuliers |
82,3 |
92,5 |
88,6 |
3,5 |
0,4 |
n.s |
7,5 |
Education, santé, action sociale |
93,5 |
96,6 |
91,1 |
4,9 |
0,4 |
0,2 |
3,4 |
Activités associatives |
73,6 |
87,2 |
74,2 |
6,5 |
6,5 |
n.s |
12,8 |
Ensemble |
93,7 |
97,7 |
86,5 |
1,9 |
5,4 |
3,9 |
2,3 |
Source : enquêtes sur l’activité et les conditions d’emploi de la main-d’œuvre (ACEMO) sur les conventions collectives de décembre 1997 et décembre 2004, enquête ACEMO sur les petites entreprises d’octobre 1996 et juin 2005.
Le bilan de la négociation collective en 2005 atteste ce dynamisme de la négociation de branche. Ainsi, en 2005, l’activité conventionnelle de branche s’est maintenue à un niveau élevé et a même enregistré une légère progression par rapport à l’année 2004 : 1 144 accords et avenants ont été signés, soit 98 de plus qu’en 2004. L’accroissement du rythme de la négociation de branche, amorcé en 2004, s’est donc poursuivi et accentué en 2005, en raison du fort nombre d’accords conclus sur les thèmes de la formation professionnelle et des salaires. Le graphe présenté ci-après retrace ces évolutions positives.
Le rapport souligne que la négociation sur la formation professionnelle s’inscrit dans la voie ouverte par l’accord national interprofessionnel relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie du 20 septembre 2003 et la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, mettant ainsi en valeur le lien existant entre les négociations interprofessionnelles et les autres niveaux de négociation.
Nombre d’accords de branche selon l’année de signature
L’évolution de la négociation interprofessionnelle en 2005 doit être aussi retracée. Le bilan de la négociation collective pour 2005 rappelle utilement certains chiffres et certains constats. En 2005, on dénombre 44 textes signés au niveau interprofessionnel. Ce nombre est certes en légère baisse par rapport à 2004 (50 accords), après trois années d’augmentation entre 2000 et 2003. Mais c’est le nombre d’avenants interprofessionnels qui est moindre (40 en 2005 contre 47 en 2004), non le nombre d’accords interprofessionnels, qui lui reste stable. Il est notable que, depuis 2002, le nombre annuel d’accords nationaux interprofessionnels est toujours supérieur à 40, comme l’illustre le graphe présenté ci-après.
Évolution du nombre de textes interprofessionnels (accords et avenants)
signés chaque année depuis 1995
En outre, depuis le 1er janvier 2006, 4 nouveaux textes interprofessionnels et 20 avenants ont été recensés, parallèlement aux négociations en cours sur les thèmes de la pénibilité et de la diversité.
Le rapport rappelle qu’« à côté des négociations traditionnelles sous la forme d’avenants, en matière de retraite complémentaire et d’assurance chômage, les années 2003 et 2004 avaient été particulièrement marquées par la signature de l’accord national interprofessionnel sur la formation professionnelle du 20 septembre 2003 et de l’accord national interprofessionnel relatif à la mixité et à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes du 1er mars 2004 ».
Mais le même rapport montre que l’année 2005 a aussi été une année de négociations interprofessionnelles riches sur des thèmes innovants, à savoir l’emploi des seniors, le télétravail et la convention de reclassement personnalisé. Il est noté que « cette relance du dialogue social interprofessionnel devrait se poursuivre sur l’année 2006 » et que « au-delà des chiffres, la négociation interprofessionnelle conserve donc plus que jamais un rôle dans la dynamique conventionnelle ».
Il faut rappeler que, dès le 11 février 2005, les partenaires sociaux s’étaient réunis pour mettre en œuvre des négociations interprofessionnelles sur quatre thèmes : l’emploi des seniors, la pénibilité au travail, la convention de reclassement personnalisé (CRP) et le télétravail. Il était prévu que des négociations se dérouleraient séparément sur chacun de ces thèmes.
Selon le rapport annuel de la négociation collective en 2005, « sur ces différents sujets, toutes les organisations syndicales avaient déclaré espérer parvenir à un accord plutôt que de laisser ces sujets au règlement ou à la loi. Tous considéraient également que les accords-cadres interprofessionnels amenés à être conclus nécessiteraient d’être ensuite complétés par des négociations de branche ».
Il est intéressant de s’arrêter sur ces différents exemples, qui mettent en évidence les différents types de relations qui peuvent se nouer entre la loi et la négociation collective.
C’est le cas de la négociation sur le télétravail qui a conduit à un accord conclu en 2005. Cette négociation a en effet traduit en droit interne l’accord-cadre sur le télétravail signé, le 16 juillet 2002, par la Confédération européenne des syndicats (CES), l’Union des confédérations de l’industrie et des employeurs d’Europe (UNICE), l’Union européenne de l’artisanat et des petites et moyennes entreprises (UEAPME) et le Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d’intérêt économique général (CEEP).
Il s’agit de l’un des rares accords européens volontaires négociés dans le cadre de la procédure prévue à l’article 139 du traité sur l’Union européenne (voir les développements consacrés à la procédure européenne ci-après).
Cet accord national interprofessionnel a été signé le 19 juillet 2005 par les partenaires sociaux. Il a été ensuite étendu par arrêté ministériel en date du 30 mai 2006 et ses dispositions sont donc désormais obligatoires pour tous les employeurs compris dans son champ d’application, c’est-à-dire ceux exerçant une activité représentée par les trois organisations patronales signataires (l’arrêté d’extension comportant toutefois une réserve relative au décompte du temps de travail).
Cet accord définit le télétravail comme une forme d’organisation et/ou de réalisation du travail utilisant les technologies de l’information dans le cadre d’un contrat de travail et dans laquelle un travail, qui aurait également pu être réalisé dans les locaux de l’employeur, est effectué hors de ces locaux de façon régulière. Il établit un véritable statut du télétravailleur et procède à un décompte fiable des heures supplémentaires télétravaillées.
En 2006, un autre exemple atteste la vitalité du dialogue social, avec l’ouverture de négociations interprofessionnelles en l’absence de loi, à savoir l’ouverture des négociations sur la question de la diversité. Selon les informations transmises au rapporteur par les services du ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, des discussions se sont déroulées le 29 mars sur la question du recrutement. Le 9 mai ont été auditionnés des organismes travaillant sur ces sujets. Les 6 et 13 septembre, les partenaires sociaux ont poursuivi les négociations. Le 11 octobre 2006, un accord national interprofessionnel a été signé par les partenaires sociaux, accord ayant vocation à promouvoir, dans le domaine de l’emploi, la non-discrimination et l’égalité de traitement.
L’article 12 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a invité les partenaires sociaux à engager une négociation interprofessionnelle sur la pénibilité au travail en disposant que « [d]ans un délai de trois ans après la publication de la présente loi, les organisations professionnelles et syndicales représentatives au niveau national sont invitées à engager une négociation interprofessionnelle sur la définition et la prise en compte de la pénibilité ». C’est ainsi que se sont ouvertes ces négociations dans le prolongement de celles sur l’emploi des seniors.
Un autre exemple, traditionnel celui-ci, de négociations par application de la loi, est celui de l’assurance chômage, puisque l’article L. 351-8 du code du travail dispose que les mesures d’application des dispositions de la section relative au régime de l’assurance chômage font l’objet d’un accord collectif dans les conditions fixées aux articles L. 352-1, L. 352-2 et L. 352-2-1 du code du travail. La convention d’assurance chômage du 1er janvier 2004 arrivant en effet à expiration le 31 décembre 2005, les partenaires sociaux gestionnaires de l’assurance chômage ont négocié, fin 2005, de nouvelles règles relatives à l’indemnisation du chômage.
Dans ce cadre, les trois organisations patronales représentatives et trois organisations syndicales représentatives des salariés (CFDT, CFTC et CFE-CGC) ont signé, le 22 décembre 2005, un protocole d’accord relatif au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage. La convention du 18 janvier 2006 et les textes qui y sont associés constituent la traduction juridique de ce protocole. L’ensemble de ces textes a fait l’objet de cinq arrêtés d’agrément en date du 23 février 2006.
Ce cas correspond d’abord à celui où la loi rend obligatoire l’intervention d’un accord national interprofessionnel pour l’élaboration de ses conditions d’application, comme l’illustre l’exemple de l’accord sur la convention de reclassement personnalisé.
L’article 74 de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 avait modifié l’article L. 321-4-2 du code du travail en créant la « convention de reclassement personnalisé », dispositif de reclassement destiné aux salariés licenciés pour motif économique dans les entreprises de moins de 1000 salariés. Cet article dispose en effet qu’« un accord conclu et agréé dans les conditions prévues à l’article L. 351-8 [du code du travail] définit les modalités d’application des dispositions des alinéas précédents [de l’article], notamment les formalités et les délais de réponse du salarié à la proposition de convention de reclassement personnalisé faite par l’employeur, la durée de cette convention et les modalités de son éventuelle adaptation aux spécificités des entreprises et aux situations des salariés concernés. Il détermine également le contenu des actions de soutien psychologique, d’orientation, d’évaluation, d’accompagnement et de formation, les modalités selon lesquelles elles sont financées, notamment au titre du droit individuel à la formation, et mises en œuvre par l’un des organismes mentionnés aux articles L. 311-1 et L. 311-10, les obligations du bénéficiaire de la convention ainsi que le montant de l’allocation servie au bénéficiaire de la convention par les organismes mentionnés à l’article L. 351-21 ».
À la suite de ce renvoi à la négociation collective, un accord national interprofessionnel a été signé, à la quasi-unanimité des partenaires sociaux, le 5 avril 2005. Cet accord a ensuite été retranscrit et précisé dans une « convention sur la convention de reclassement personnalisé » du 27 avril 2005. Cette convention a été agréée par un arrêté du ministre en charge du travail le 24 mai 2005.
Il est intéressant de relever que dans ce cas de figure, la loi est ensuite intervenue une nouvelle fois afin de faciliter la mise en œuvre de l’accord ainsi conclu. C’est ainsi que la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a procédé à certains aménagements concernant notamment les entreprises en redressement ou en liquidation judiciaire, en clarifiant les conditions d’intervention de l’association pour la garantie des salaires (AGS) en cas de mise en œuvre de la convention de reclassement personnalisé.
Cette convention de 2005 a ensuite été renouvelée le 18 janvier 2006 et agréée le 23 février 2006.
Autre exemple d’un travail commun entre la loi et la négociation collective, la négociation sur l’emploi des seniors. La loi portant réforme des retraites du 21 août 2003 avait invité les partenaires sociaux à engager une négociation interprofessionnelle sur l’emploi des seniors.
Cette négociation a débuté en février 2005 et a abouti à un accord national interprofessionnel négocié le 13 octobre 2005 et signé le 9 mars 2006 par les trois organisations patronales représentatives et la CFDT, la CFTC et la CFE-CGC.
Cet accord s’inscrit dans le cadre du plan d’action pour l’emploi des seniors 2006-2010, qui a été présenté le 6 juin 2006 lors de la Conférence nationale sur l’emploi des seniors. À cette occasion, M. Gérard Larcher, ministre délégué à l’emploi, au travail et à l’insertion professionnelle des jeunes, a insisté sur la méthode de concertation ainsi mise en œuvre (cf. encadré).
Cet accord, selon la présentation résumée qui en est faite dans le bilan de la négociation collective pour 2005, « fait de l’amélioration du taux d’emploi des seniors un enjeu majeur de l’action des partenaires sociaux. Il vise à passer le plus rapidement possible d’une logique où l’âge a été considéré comme un facteur d’ajustement du marché du travail, à une pratique conduisant au maintien en emploi ou à la reprise d’une activité professionnelle pour les salariés jusqu’à ce qu’ils réunissent les conditions nécessaires à la liquidation d’une retraite à taux plein ».
Cet accord prévoit notamment la mise en place d’une gestion anticipative des emplois et des compétences au niveau des branches, des territoires et des entreprises, l’institution d’un entretien approfondi de mi-carrière tous les cinq ans à partir de quarante-cinq ans, ainsi qu’une application prioritaire pour les seniors du bilan de compétences et du droit individuel à la formation. En outre, il vise à établir plusieurs instruments dont le développement de l’emploi partagé par la mise en place de groupements d’employeurs, et l’aménagement du contrat à durée déterminée pour les plus de 57 ans d’une durée maximale de 18 mois renouvelable une fois.
À la même date a été signé un avenant à cet accord, avenant qui prévoit que : « Les titulaires d’un contrat à durée déterminée pour le retour à l’emploi des seniors tel que prévu à l’article 17 de l’accord national interprofessionnel du 13 octobre 2005, bénéficient, à l’issue de leur contrat, d’une indemnité de même nature que l’indemnité visée à l’article L. 122-3-4 du code du travail et d’un montant égal à celle-ci ».
En l’espèce, le gouvernement est intervenu une nouvelle fois, mais par décret, de manière à favoriser la mise en œuvre de cette disposition conventionnelle. Le décret nécessaire pour l’entrée en vigueur du « CDD seniors » a été publié au Journal officiel du 29 août 2006 (décret n° 2006-1070 du 28 août 2006 aménageant les dispositions relatives au contrat à durée déterminée afin de favoriser le retour à l’emploi des salariés âgés).
Extrait de l’intervention de M. Gérard Larcher, ministre délégué à l’emploi, au travail et à l’insertion professionnelle des jeunes, devant la Conférence national sur l’emploi des seniors le mardi 6 juin 2006
« (…) Mais un pareil défi ne peut aboutir que si chacun s’y attèle personnellement. Voilà pourquoi nous avons choisi de bâtir notre plan autour d’objectifs partagés qui – je le répète – sont ceux fixés par les partenaires sociaux dans leur projet.
C’est pour cela que j’ai mis en place un groupe de travail ad hoc dont j’ai présidé l’ensemble des réunions de travail qui se sont déroulées en décembre, janvier et février.
J’avais souhaité que les partenaires sociaux négociateurs du projet d’accord national interprofessionnel soient membres de ce groupe. Je suis ravi de les voir participer à cette conférence et je les remercie encore une fois pour la qualité du travail que nous avons mené tous ensemble.
J’avais également souhaité associer le Parlement à nos travaux, par la présence d’un représentant de la commission en charge des affaires sociales de chaque assemblée, dans la mesure où le futur plan nécessitera certaines évolutions législatives (…).
J’avais enfin demandé au Président du Conseil économique et social de désigner l’un de ses membres. Cela m’avait semblé nécessaire tant au regard du rôle dévolu au Conseil par notre Constitution qu’au regard de ses travaux sur le thème qui nous rassemble aujourd’hui. Je pense bien entendu, et j’imagine que nombre de vous en fait de même, au remarquable rapport de M. Quintreau qui a marqué le début de la réflexion sur l’emploi des seniors.
Cette composition du groupe de travail ad hoc sur l’emploi des seniors était donc de nature à garantir dans les meilleures conditions la qualité de nos travaux.
Notre groupe a d’abord obéi à une exigence de cohésion. Progresser dans le maintien et le retour à l’emploi des seniors implique la mobilisation de tous. Ce domaine est celui de la responsabilité partagée.
Mais notre groupe a également répondu à une véritable exigence de détermination. Il nous a fallu réfléchir à des solutions nouvelles, inscrites dans la durée, susceptibles de faire face au défi qui est le nôtre.
C’est donc le fruit de cette concertation que je vous invite à découvrir aujourd’hui. (…) ».
Source : ministère délégué à l’emploi, au travail et à l’insertion professionnelle des jeunes.
L’exemple récent le plus éclairant est bien sûr celui de la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, qui portait notamment transposition de l’accord national interprofessionnel du 20 septembre 2003 relatif à l’accès des salariés à la formation tout au long de la vie, pour ce qui concerne la question de la formation professionnelle.
Mais d’autres exemples récents existent, à l’image de l’accord national interprofessionnel du 1er mars 2004 relatif à la mixité et à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, à l’origine d’aménagements législatifs divers. En particulier, deux dispositions de l’accord ont inspiré la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 : le salarié qui reprend son activité à l’issue d’un congé de maternité ou d’un congé parental d’éducation a droit à un entretien avec son employeur en vue de son orientation professionnelle ; des accords de branche peuvent prévoir les conditions dans lesquelles la période d’absence du salarié, dont le contrat de travail est suspendu pendant un congé parental d’éducation à plein-temps, est intégralement pris en compte pour la détermination des droits attachés à l’ancienneté, tels le bénéfice d’une prime d’ancienneté ou l’exercice du droit individuel à la formation.
La loi du 3 janvier 2003 portant relance de la négociation collective en matière de licenciements économiques invitait les organisations professionnelles syndicales représentatives au niveau national à engager une négociation professionnelle sur le traitement social des restructurations. Les onze séances de négociation qui se sont déroulées en 2003 et en 2004 n’ont pas permis d’aboutir à un accord. Le gouvernement a alors proposé au sein de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 des dispositions sur le licenciement économique. Le volet « licenciement économique » de la loi entendait d’ailleurs conforter le dialogue social en matière de restructurations par la pérennisation des accords de méthode signés au niveau des entreprises et l’ouverture d’une telle possibilité au niveau des branches, ainsi que par l’obligation de négocier sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences au niveau des entreprises et des branches tous les trois ans.
Cet aperçu de la conclusion des accords nationaux interprofessionnels au cours des dernières années ne démontre pas uniquement la vigueur de la négociation collective. Il illustre aussi – c’est un enseignement important qu’il faut garder à l’esprit dans la perspective de la discussion du présent projet de loi – la multiplicité des relations possibles entre la convention collective et la loi.
Ce détour par le passé, même récent, ne peut toutefois suffire. Encore convient-il d’examiner l’état du dialogue social en France aujourd’hui.
II.- L’HUMILITÉ D’UNE GRANDE AMBITION : CHANGER LES PRATIQUES
« (…) Pour une réforme d’une telle importance, tout ne peut résulter du texte législatif. C’est l’usage et la pratique qui donneront chair et consistance à la réforme ». Ces quelques mots prononcés devant la Commission nationale de la négociation collective par M. Gérard Larcher, ministre délégué à l’emploi, au travail et à l’insertion professionnelle des jeunes, le lundi 6 novembre 2006, à l’occasion de l’examen de l’avant-projet de loi, résument l’ambition de ce texte : changer les pratiques, créer un état d’esprit et des habitudes, une culture. Un examen de la situation du dialogue social en France aujourd’hui montre que la France n’est pas condamnée par avance à l’échec en cette matière. Dans le même temps, force est de reconnaître, à la lumière des exemples étrangers, qu’il existe un réel retard français.
Qu’est-ce que le dialogue social ? Il semble bien que poser cette question de manière frontale ne soit, paradoxalement, pas le meilleur moyen d’y répondre. Comme le montrent les développements qui précèdent, il est essentiel par-dessus tout de vivre ce qui doit être une réalité.
Comme l’a bien mis en évidence le Président de la République dans son discours devant le Conseil économique et social le mardi 10 octobre 2006, ce qui est en cause, c’est véritablement une logique, une culture : comment passer du conflit au compromis ?
Naturellement, il est toujours possible de partir à la recherche de la définition du dialogue social. La référence au dictionnaire Robert permet de se rappeler que la notion de dialogue renvoie non seulement à l’entretien entre deux personnes, donc à une réalité « formelle », mais aussi à l’ensemble des paroles que peuvent échanger les personnages d’un récit, soit une réalité « matérielle ».
Toutefois, il est vrai que le droit du travail français n’a pas consacré la notion de « dialogue social », sinon dans l’intitulé de la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.
Cette loi affichait la volonté de promouvoir le dialogue social. Elle a fait d’une certaine manière la démonstration que le dialogue social est une réalité des faits plus que des déclarations : on a rappelé le succès avec lequel cette loi a procédé à la transposition de l’accord national interprofessionnel du 20 septembre 2003 relatif à l’accès des salariés à la formation tout au long de la vie professionnelle. Dans le même temps, l’exposé des motifs du projet de loi déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale – qui, il est vrai, ne peut être considéré comme contenant des dispositions de nature normative, contrairement à la loi – marquait la volonté du gouvernement de renvoyer à la négociation nationale interprofessionnelle les réformes de nature législative relatives au droit du travail, à un moment où les partenaires sociaux étaient notamment invités à négocier sur les règles applicables aux licenciements collectifs. Or, ainsi que le constate M. Dominique-Jean Chertier dans son rapport (5), cet engagement « n’a pas depuis formellement donné lieu à une mise en œuvre concrète ».
Changer les habitudes par des procédures inscrites dans le droit positif plus que par des intentions, aussi louables soient-elles, telle est bien l’une des intentions fondamentales du présent projet de loi.
Pour l’ensemble de ces raisons, il serait vain de vouloir identifier le dialogue social,