N° 3464

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

PAR M. Gilles CARREZ

Rapporteur général

Député

——

Sénat : 347 (2005-2006), 12 et TA 13 (2006-2007).

Assemblée nationale : 3382.

Mesdames, Messieurs,

Votre Commission des finances a examiné la proposition de loi, adoptée par le Sénat, portant diverses dispositions intéressant la Banque de France dans sa séance du 28 novembre 2006.

Le présent rapport retrace ses travaux.

DISCUSSION GÉNÉRALE

Votre Rapporteur général a indiqué que la proposition de loi présentée par M. Jean Arthuis, Président de la Commission des finances du Sénat, déposée dès le 11 mai 2006 sur le Bureau du Sénat, a reçu l’accord des instances dirigeantes de la Banque de France et celui du Gouvernement quant aux objectifs poursuivis : une réforme de la gouvernance, une modernisation des dispositions sociales, un ajustement des missions de la Banque et un aménagement du régime fiscal de la Banque de France. A été ajoutée, à l’initiative du Gouvernement, la transposition des directives relatives aux ratios de fonds propres dits « Bâle II ».

S’agissant de la gouvernance, un consensus a émergé sur la nécessité d’adapter les dispositions actuelles à la réforme des missions de la Banque de France liées à l’adoption de l’euro. Aux termes de la loi n° 93-980 du 4 août 1993 modifiée par l’article 85 de la loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1576 du 30 décembre 2002), l’organe dirigeant est le Conseil de la politique monétaire, composé du Gouverneur, des deux sous-gouverneurs et de quatre membres nommés pour six ans en Conseil des ministres et choisis à partir d’une liste comprenant un nombre de noms triple de celui des membres à désigner et établie par les présidents de l’Assemblée nationale, du Sénat et du Conseil économique et social. Leurs fonctions sont exclusives de toute autre activité professionnelle. À ses côtés, un Conseil général, comportant les membres du Conseil de la politique monétaire et un représentant élu des salariés de la Banque de France, est chargé de l’administration de la Banque de France.

L’article premier de la proposition de loi adoptée par le Sénat propose de tirer les conséquences de l’avènement de la politique monétaire unique sous l’autorité de la Banque centrale européenne en supprimant le Conseil de la politique monétaire dont le rôle « stratégique » en est nécessairement réduit. Il serait remplacé par un comité monétaire du Conseil général qui comporterait sept membres : le Gouverneur et les sous-gouverneurs plus deux membres nommés par le Président de l’Assemblée nationale et deux membres nommés par le Président du Sénat. Hormis le cas du Gouverneur et des sous-gouverneurs, ces fonctions ne seraient pas exclusives d’une activité professionnelle avec l’accord de la majorité des membres du comité monétaire. Les deux membres extérieurs nommés en 2000 resteraient en fonction jusqu’au terme de leur mandat, en 2008.

Pour sa part, le Conseil général dont les compétences resteraient inchangées, serait composé des membres du comité monétaire, de deux membres nommés en Conseil des ministres sur proposition du ministre chargé de l’économie « compte tenu de leur compétence et de leur expérience professionnelle dans les domaines économique et financier » et du représentant élu des salariés de la Banque de France. Ainsi, les personnalités extérieures seraient majoritaires au sein du Conseil général.

Le Gouverneur de la Banque de France a fait part à votre Rapporteur général de son accord avec une réforme qu’il a jugé équilibrée.

Les choses sont plus complexes dans le domaine de la réforme des droits et des relations sociaux. Actuellement, selon la jurisprudence, le droit du travail doit s’appliquer à la Banque de France sauf lorsque ses dispositions sont incompatibles avec son statut ou ses missions. Cette situation n’est pas totalement satisfaisante et rend nécessaire une adaptation des dispositions du code du travail. Certaines règles générales du droit du travail sont incohérentes avec le fait que la Banque de France est contrôlée exclusivement par les pouvoirs publics et préservée de tout risque économique. Il en va ainsi de certains pouvoirs dévolus au comité d’entreprise en cas de problèmes affectant la continuité d’exploitation des entreprises, notamment la consultation obligatoire en cas d’offre publique d’achat, le droit d’alerte ou la faculté de recourir à un expert-comptable pour l’examen annuel des comptes. L’application à la Banque de France d’autres dispositions du code du travail pose actuellement problème. C’est en particulier le cas de la règle dite de « l’effet cliquet » qui impose que la contribution sociale versée par l’employeur aux institutions sociales une année ne puisse être inférieure au montant le plus élevé des sommes affectées aux dépenses sociales de l’entreprise atteint au cours des trois dernières années précédant la prise en charge des activités sociales et culturelles par le comité d’entreprise. Or, dans un contexte de la rationalisation et de restructuration du réseau et par conséquent des effectifs de la Banque de France, cette règle prive de la possibilité d’ajuster la contribution de l’employeur aux besoins réels de financement. En outre, force est de constater que cette contribution est très élevée, puisqu’elle atteint 13% de la masse salariale en 2002, contre par exemple 10% à la Caisse des dépôts et consignations ou de l’ordre de 3% dans les grandes banques privées.

La discussion par le Sénat de l’article 5 de la proposition de loi, qui traite de ces questions sociales, a coïncidé avec la proclamation de l’engagement du Président de la République de faire précéder toute réforme sociale des concertations nécessaires avec les représentants du personnel. Aussi le Sénat a-t-il adopté les seules dispositions de l’article 5 ne justifiant pas de recours à la négociation sociale. Depuis lors, la concertation a été engagée par le Gouverneur. Elle a abouti à un protocole d’accord signé le 21 novembre dernier par la représentante du personnel au Conseil général de la Banque de France et les 7 organisations syndicales. Il conviendrait donc de revenir au texte initialement adopté par la Commission des finances du Sénat.

La proposition de loi tend par ailleurs à procéder à une actualisation des missions de la Banque de France en reconnaissant l’établissement de la balance des paiements comme une mission propre de la Banque de France.

L’article 2 bis, issu d’un amendement du Gouvernement, tend à habiliter le Gouvernement à procéder, par ordonnance, à la transposition des directives relatives aux ratios de fonds propres dites directives « Bâle II ». En effet, l’accord de Bâle de 2004 a affiné les normes relatives aux fonds propres, notamment le ratio de solvabilité dit « ratio Cooke ». Deux directives européennes ont été adoptées en juin dernier pour traduire les accords de Bâle en droit communautaire. La date limite de transposition de ces directives par les États membres a été fixée à la fin de cette année. L’habilitation de l’article 2 bis s’est substituée à un amendement initial du Gouvernement comportant les mesures de transposition envisagées qui, très complexes, nécessitaient un délai d’examen complémentaire.

La proposition de loi traite également du régime fiscal de la Banque de France. Actuellement, la Banque de France acquitte l’impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun. Des règles comptables spécifiques lui sont toutefois applicables en raison de son appartenance au Système européen de banques centrales (SEBC), ce qui l’oblige, pour le calcul de son impôt sur les sociétés, à d’importants retraitements fiscalo-comptables. La proposition de loi adoptée en première lecture par le Sénat tend donc, dans un souci de simplification, à harmoniser les règles fiscales et comptables applicables à la Banque de France. Pour la détermination du revenu imposable résultant des activités menées au titre des missions du SEBC, il est proposé de se référer désormais aux règles comptables particulières aux Banques centrales participant au SEBC. Il en résulterait une différence de l’ordre de 1% du montant de l’impôt acquitté par la Banque de France.

En conclusion, votre Rapporteur général a souligné la signature d’un protocole d’accord par le Gouverneur de la Banque de France et les organisations syndicales sur les aspects sociaux abordés dans la proposition de loi et proposé en conséquence de revenir aux dispositions de l’article 5 qui ont été écartées dans l’attente d’une négociation.

Votre Rapporteur général a indiqué avoir rencontré à la fois le Gouverneur de la Banque de France et le Président de la Commission des finances du Sénat sur l’ensemble de ces questions qui n’appellent pas de modifications techniques supplémentaires. Il serait souhaitable d’adopter un dispositif qui puisse être repris en termes identiques par le Sénat.

M. Philippe Auberger a indiqué que les informations présentées par la presse relatives au pourcentage de sa masse salariale versé par la Caisse des dépôts et consignations aux œuvres sociales du personnel lui seront utiles pour présenter des propositions de réforme de celles-ci.

Outre les questions visées par l’article 5 de la proposition de loi, il convient de s’attarder sur les conséquences dommageables que pourrait entraîner son article 2 bis relatif pour l’essentiel à l’habilitation à transposer par ordonnance les directives européennes 2006/48/CE et 2006/49/CE du Parlement et du Conseil du 14 juin 2006 qui traduisent les principes de l’accord de Bâle de 2004 dit « Bâle II ». En effet, les nouvelles règles prudentielles de cet accord conduisent à revaloriser le ratio applicable aux concours aux sociétés non cotées, dans une proportion qui peut être du double de celui exigé pour couvrir les participations dans les sociétés cotées. Il est à craindre que les banques se détournent à l’avenir des sociétés non cotées alors que l’investissement dans celles-ci doit au contraire être encouragé. De plus, l’application des nouvelles méthodes d’appréciation des ratios prudentiels aux compagnies d’assurance doit être éclaircie, le même risque existant de les voir limiter leurs investissements dans le secteur non coté. À l’occasion de la rédaction de l’ordonnance, une attention particulière devra être apportée par le Gouvernement aux dommages qui pourraient être causés à ces investissements essentiels.

M. Jean-Louis Dumont a évoqué la restructuration en cours du réseau de la Banque de France, en rappelant ses possibles conséquences dans les villes moyennes et s’est interrogé sur la politique de la Banque de France s’agissant du devenir des immeubles, souvent de grande qualité, que celle-ci libère lorsqu’elle ferme une succursale.

Le protocole d’accord, évoqué par votre Rapporteur général, traduit la nouvelle et heureuse attitude du Gouvernement qui a renoncé à réformer le code du travail sans concertation. Cependant, les départs en retraite permettent sans doute déjà d’atteindre les objectifs de diminution des dépenses sociales. Par ailleurs, il faut être attentif à ce que toutes les garanties soient données au personnel de la Banque de France.

Enfin, l’exemple de la valorisation des sociétés HLM par la Caisse des dépôts et consignations montre les difficultés que les parlementaires, à commencer par ceux de l’opposition, ont à obtenir des informations.

M. Louis Giscard d’Estaing a approuvé M. Philippe Auberger s’agissant des risques que l’article 2 bis de la proposition de loi fait courir à des projets de type France-Investissements. Il est nécessaire d’avoir des garanties du Gouvernement à ce sujet.

S’agissant de l’article 5 de la proposition de loi, il convient de saluer la méthode utilisée par le Gouvernement qui a retiré une disposition modifiant le code du travail afin de permettre une concertation préalable avec les syndicats. La signature d’un protocole d’accord par toutes les organisations syndicales montre que cette méthode était la bonne.

En outre, l’article premier de la proposition de loi répond au souhait partagé par tous les membres de la Commission de supprimer autant que possibles les organismes obsolètes.

M. Louis Giscard d’Estaing a souligné les efforts tout particuliers accomplis par la Banque de France pour renforcer la compétitivité de son activité de fabrication des billets, notamment par une baisse importante d’effectifs, passés de 2.000 à 900 en dix ans. Il convient que cette activité soit sécurisée dans la restructuration à venir des activités de la Banque de France, notamment parce qu’elle est en mesure de gagner de nouveaux marchés, au sein de la zone euro comme dans les pays tiers.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé que l’effort de productivité réalisé à la Banque de France, réel il est vrai, reste inférieur aux performances du secteur privé.

Votre Rapporteur général a jugé tout à fait légitimes les préoccupations exprimées à propos du financement des PME. La directive communautaire du 14 juin 2006 prévoit expressément des dispositions tendant à éviter toute pénalisation des PME. Il conviendra de suivre avec attention cette question lors de l’élaboration de l’ordonnance prise sur le fondement de l’article 2 bis.

La réorganisation du réseau de la Banque de France s’effectue selon une localisation départementale, l’option régionale ayant été repoussée. Cette opération, qui s’achèvera en 2007, se déroule dans de bonnes conditions : en particulier, les locaux – souvent situés au cœur des villes – trouvent facilement preneurs parmi les collectivités locales.

Le protocole d’accord ne traite pas de la question de la fabrication des billets évoquée par M. Louis Giscard d’Estaing. Il comporte en revanche deux volets. Le premier volet traite des missions de la Banque de France qui, en raison de leur spécificité, interdisent une application pure et simple du code du travail. En particulier, les parties signataires s’engagent à examiner plusieurs questions, telles que « les conditions dans lesquelles certaines dispositions du code du travail relatives à la consultation du comité d’entreprise sur les opérations telles que les fusions, ou les dépôts d’offres publiques d’achat, pourraient ne pas s’appliquer à une banque centrale ; les conditions sous lesquelles les élus pourraient recourir à la procédure du droit d’alerte ; les conditions dans lesquelles peuvent être utilement débattus les projets relevant exclusivement des missions du SEBC et par conséquent de la décision du conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne ; les conditions dans lesquelles le recours à un expert-comptable rémunéré par l’employeur ne se justifient pas ».

Le second volet concerne la nécessaire conciliation entre la pérennité des œuvres sociales et l’amélioration de la productivité de l’institution. Le protocole d’accord prévoit l’élaboration d’« une méthode de redéploiement progressif des contributions de la Banque aux diverses activités sociales, dans un contexte général de maîtrise des dépenses et en considération des efforts accomplis ces dernières années par les unités d’exploitation pour améliorer leur productivité et la qualité des prestations fournies ». Par ailleurs, aux termes du protocole, la Banque de France s’engage, dans le cas où « l’effet cliquet » ne lui serait plus applicable, à « ne pas en tirer de conséquences immédiates ».

M. Jean-Claude Sandrier a souhaité qu’il soit fait une lecture rigoureuse du protocole d’accord, dont les termes ne valident pas, en tant que tels, la réintroduction dans la proposition de loi des quatre alinéas du texte initial supprimés au Sénat par amendement du Gouvernement. Il s’agit seulement pour les parties signataires de s’engager à examiner les points évoqués par votre Rapporteur général. On ne saurait considérer qu’il y ait un accord inconditionnel sur la suppression du droit d’alerte ou sur l’absence de recours à un expert-comptable. Il est également douteux que les syndicats aient accepté la suppression pure et simple de « l’effet cliquet ».

Votre Rapporteur général a réaffirmé qu’il n’y a pas, en l’état actuel des négociations, un accord sur chacune des questions précédemment évoquées. Au contraire, le protocole d’accord conforte et encadre la poursuite des négociations.

M. Philippe Auberger s’est étonné de ce que l’exposé sommaire de l’amendement présenté par le Rapporteur général à l’article 5 mentionne une signature du protocole d’accord par les sept organisations syndicales.

Votre Rapporteur général a confirmé que le protocole d’accord a bien été signé par l’ensemble des syndicats, ce qui n’a pas été le cas de l’accord relatif au régime de retraite des salariés de la Banque de France.

*

* *

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier

Suppression du Conseil de la politique monétaire.

Texte de la proposition de loi :

I. - Les sections 2 et 3 du chapitre II du titre IV du livre I^er du code monétaire et financier sont ainsi rédigées :

« Section 2

« Le conseil général

« Art. L. 142-2. - Le conseil général administre la Banque de France.

« Il délibère sur les questions relatives à la gestion des activités de la Banque de France autres que celles qui relèvent des missions du Système européen de banques centrales.

« Il délibère des statuts du personnel. Ces statuts sont présentés à l'agrément des ministres compétents par le gouverneur de la Banque de France.

« Le conseil général délibère également de l'emploi des fonds propres et établit les budgets prévisionnels et rectificatifs de dépenses, arrête le bilan et les comptes de la banque, ainsi que le projet d'affectation du bénéfice et de fixation du dividende revenant à l'État.

« Le conseil général désigne deux commissaires aux comptes chargés de vérifier les comptes de la Banque de France. Ils sont convoqués à la réunion du conseil général, qui arrête les comptes de l'exercice écoulé.

« Art. L. 142-3. - I. - Le conseil général de la Banque de France comprend :

« 1° Les membres du comité monétaire du conseil général ;

« 2° Deux membres nommés en Conseil des ministres, sur proposition du ministre chargé de l'économie, compte tenu de leur compétence et de leur expérience professionnelle dans les domaines financier ou économique ;

« 3° Un représentant élu des salariés de la Banque de France.

« Les fonctions des membres nommés en application du 2° ne sont pas exclusives d'une activité professionnelle, après accord du conseil général à la majorité des membres autres que l'intéressé. Le conseil général examine notamment l'absence de conflits d'intérêts et le respect du principe de l'indépendance de la Banque de France. Cette absence de conflits d'intérêts impose que les membres n'exercent aucune fonction et ne possèdent aucun intérêt au sein des prestataires de services visés par les titres I^er à V du livre V. Ces mêmes membres ne peuvent pas exercer un mandat parlementaire.

« Le mandat de ces membres est de six ans. Ils sont tenus au secret professionnel.

« II. - La validité des délibérations est subordonnée à la présence d'au moins six membres.

« Les décisions se prennent à la majorité des membres présents. En cas de partage, la voix du président est prépondérante.

« Le conseil général peut consentir des délégations de pouvoir au gouverneur de la Banque de France, qui peut les subdéléguer dans les conditions fixées par le conseil.

« Un censeur, ou son suppléant, nommé par le ministre chargé de l'économie, assiste aux séances du conseil général. Il peut soumettre des propositions de décision à la délibération du conseil.

« Les décisions adoptées par le conseil général sont définitives, à moins que le censeur ou son suppléant n'y ait fait opposition. 

« Section 3

« Le comité monétaire du conseil général

« Art. L. 142-4. - Le comité monétaire du conseil général examine les évolutions monétaires et analyse les implications de la politique monétaire élaborée dans le cadre du Système européen de banques centrales.

« Il adopte les mesures nécessaires pour transposer les orientations de la Banque centrale européenne.

« Il peut consentir au gouverneur des délégations temporaires de pouvoir.

« Art. L. 142-5. - Le comité monétaire du conseil général comprend sept membres :

« - le gouverneur et les deux sous-gouverneurs de la Banque de France ;

« - deux membres nommés par le président du Sénat et deux membres nommés par le président de l'Assemblée nationale, compte tenu de leur compétence et de leur expérience professionnelle dans les domaines monétaire, financier ou économique.

« Lors de la première désignation, à compter de la promulgation de la loi n°        du          portant diverses dispositions intéressant la Banque de France, des membres nommés dans les conditions définies au troisième alinéa, un membre est nommé par le président du Sénat et un membre est nommé par le président de l'Assemblée nationale. Le mandat de ces membres expire à la fin de l'année 2011, sous réserve des dispositions prévues au sixième alinéa. En outre, les membres du Conseil de la politique monétaire nommés par décret en Conseil des ministres autres que le gouverneur et les deux sous-gouverneurs, en fonctions à la date de publication de la loi n°        du          précitée, sont membres de droit du comité monétaire. Leur mandat ne sera pas renouvelé à l'expiration de leurs fonctions.

« À compter du 1^er janvier 2009, le renouvellement des membres visés au troisième alinéa s'opère par moitié tous les trois ans. Lors de chaque renouvellement triennal, un membre est nommé par le président du Sénat et un membre est nommé par le président de l'Assemblée nationale. Le mandat de ces membres dure six ans, sous réserve des dispositions prévues au sixième alinéa.

« Il est pourvu au remplacement des membres du comité monétaire au moins huit jours avant l'expiration de leurs fonctions. Si l'un des membres visés au troisième alinéa ne peut exercer son mandat jusqu'à son terme, il est pourvu immédiatement à son remplacement dans les conditions décrites aux trois alinéas précédents et il n'exerce ses fonctions que pour la durée restant à courir du mandat de la personne qu'il remplace.

« Le mandat des membres nommés par le président du Sénat et le président de l'Assemblée nationale n'est pas renouvelable. Toutefois, cette règle n'est pas applicable aux membres qui ont remplacé, pour une durée de trois ans au plus, un membre du comité dans le cas prévu au sixième alinéa.

« Art. L. 142-6. - Le comité monétaire du conseil général se réunit sur convocation de son président au moins une fois par mois.

« Le gouverneur est tenu de le convoquer dans les quarante-huit heures sur la demande de la majorité de ses membres.

« La validité des délibérations du comité monétaire du conseil général est subordonnée à la présence d'au moins quatre membres. Si ce quorum n'est pas atteint, le comité monétaire du conseil général, convoqué à nouveau par le gouverneur sur le même ordre du jour, se réunit valablement sans condition de quorum. Les décisions se prennent à la majorité des membres présents. En cas de partage, celle du président est prépondérante.

« Le directeur général du Trésor et de la politique économique ou son représentant peut participer sans voix délibérative aux séances du comité monétaire du conseil général. Il peut soumettre toute proposition de décision à la délibération du comité. Le comité monétaire du conseil général délibère dans le respect de l'indépendance de son président, membre du conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne, et des règles de confidentialité de celle-ci.

« Art. L. 142-7. - Les membres du comité monétaire du conseil général sont tenus au secret professionnel.

« Il ne peut être mis fin, avant terme, à leurs fonctions que s'ils deviennent incapables d'exercer celles-ci ou commettent une faute grave, par révocation sur demande motivée du comité monétaire du conseil général statuant à la majorité des membres autres que l'intéressé.

« Les fonctions du gouverneur et des sous-gouverneurs sont exclusives de toute autre activité professionnelle publique ou privée, rémunérée ou non, à l'exception, le cas échéant, après accord du comité monétaire du conseil général, d'activités d'enseignement ou de fonctions exercées au sein d'organismes internationaux. Ils ne peuvent exercer de mandats électifs. S'ils ont la qualité de fonctionnaires, ils sont placés en position de détachement et ne peuvent recevoir une promotion au choix.

« Les fonctions des autres membres du comité monétaire du conseil général ne sont pas exclusives d'une activité professionnelle, après accord du comité monétaire à la majorité des membres autres que l'intéressé. Le comité monétaire examine notamment l'absence de conflits d'intérêts et le respect du principe de l'indépendance de la Banque de France. Cette absence de conflits d'intérêts impose que les membres n'exercent aucune fonction et ne possèdent aucun intérêt au sein des prestataires de services visés par les titres I^er à V du livre V. Ces mêmes membres ne peuvent pas exercer un mandat parlementaire.

« Le gouverneur et les sous-gouverneurs qui cessent leurs fonctions pour un motif autre que la révocation pour faute grave continuent à recevoir leur traitement d'activité pendant trois ans. Pour les autres membres du comité monétaire du conseil général en fonctions à la date de promulgation de la loi n°       
du          portant diverses dispositions intéressant la Banque de France, cette période est limitée à un an. Au cours de cette période, ils ne peuvent, sauf accord du comité monétaire du conseil général, exercer d'activités professionnelles, à l'exception de fonctions publiques électives ou de fonctions de membre du Gouvernement. Dans le cas où le comité monétaire a autorisé l'exercice d'activités professionnelles, ou s'ils exercent des fonctions publiques électives autres que nationales, le comité détermine les conditions dans lesquelles tout ou partie de leur traitement peut continuer à leur être versé. »

II. - Dans le dernier alinéa de l'article L. 141-1 du même code, les mots : « Conseil de la politique monétaire » sont remplacés par les mots : « comité monétaire du conseil général ».

III. - L'article L. 142-8 du même code est ainsi modifié :

1° Dans le deuxième alinéa, les mots : « le Conseil de la politique monétaire et le Conseil général » sont remplacés par les mots : « le conseil général et le comité monétaire du conseil général » ;

2° Dans le troisième alinéa, les mots : « de ces Conseils » sont remplacés par les mots : « du conseil général et du comité monétaire du conseil général » ;

3° La troisième phrase de l'avant-dernier alinéa est ainsi rédigée :

« En cas d'absence ou d'empêchement du gouverneur, le conseil général et le comité monétaire du conseil général sont présidés par l'un des sous-gouverneurs, désigné spécialement à cet effet par le gouverneur. »

IV. - Dans le deuxième alinéa de l'article L. 143-1 du même code, les mots : « Conseil de la politique monétaire » sont remplacés par les mots : « comité monétaire du conseil général ».

V. - L'article L. 144-3 du même code est ainsi rédigé :

« Art. L. 144-3. - La juridiction administrative connaît des litiges se rapportant à l'administration intérieure de la Banque de France. Elle connaît également des litiges opposant la Banque de France aux membres du conseil général ou à ses agents. »

VI. - Dans le second alinéa de l'article L. 144-4 du même code, les mots : « du Conseil de la politique monétaire et » sont supprimés.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à réformer les instances de direction de la Banque de France, en supprimant l’actuel Conseil de la politique monétaire (CPM) et en lui substituant un « comité monétaire » intégré au conseil général, lui-même érigé en organe principal de gouvernance de la Banque.

I.– La suppression du Conseil de la politique monétaire et la création du comité monétaire du conseil général

A.– La suppression du Conseil de la politique monétaire

Le Conseil de la politique monétaire, actuellement régi par les articles L. 142-2 à L. 142-5 du code monétaire et financier, a été créé en 1993 lorsque la Banque de France a accédé à l’indépendance ⁽¹⁾. À l’origine, il était essentiellement chargé de surveiller l’évolution de la masse monétaire et de ses contreparties, de définir les opérations auxquelles procède la Banque et de définir les obligations que la politique monétaire peut conduire à imposer aux établissements de crédit.

Ses compétences ont été revues en 1998 pour tenir compte de l’intégration de la Banque de France dans le Système européen des Banques centrales (SEBC) ⁽²⁾. Le CPM a alors été chargé – notamment – d’examiner les évolutions monétaires et d’analyser les implications de la politique monétaire élaborée dans le cadre du SEBC (actuel alinéa premier de l’article L. 142-2 du code monétaire et financier). A également été précisé le fait que le Conseil délibère « dans le respect de l’indépendance de son président, membre du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne, et des règles de confidentialité de celle-ci » (dernier alinéa de l’article L. 142-4 du même code).

Depuis le 1^er janvier 1999, une politique monétaire unique s’applique dans l’ensemble de la zone euro, sous l’autorité de la Banque centrale européenne (BCE) et, plus particulièrement, de son Conseil des gouverneurs. Si la Banque de France conserve un rôle important dans le SEBC – dans la préparation des décisions de la BCE et dans la mise en œuvre des décisions de son conseil des gouverneurs –, le rôle « stratégique » du Conseil de la politique monétaire s’en trouve nécessairement réduit.

Il y a donc quelque cohérence à en tirer les conséquences quant aux modalités de gouvernance de la Banque de France. En ce sens, le I du présent article tend à supprimer le Conseil de la politique monétaire. Lui serait substitué un « comité monétaire », simple formation interne au conseil général, chargé d’examiner les évolutions monétaires et financières et d’adopter les mesures nécessaires à la transposition des orientations définies par la BCE ⁽³⁾.

La suppression du CPM n’emporte cependant aucune conséquence sur les missions de la Banque de la France, décrites aux articles L. 141-1 à L. 141-5 du code monétaire et financier. Ces derniers ne seraient pas modifiés, à l’exception d’une coordination rédactionnelle à l’article L. 141-1, proposée au II du présent article.

B.– La création d’un comité monétaire au sein du conseil général

1.– Le rôle du comité monétaire

Sa compétence générale est inchangée par rapport à l’actuel CPM : le comité « examine les évolutions monétaires et analyse les implications de la politique monétaire élaborée dans le cadre du Système européen de banques centrales » (rédaction proposée pour le premier alinéa du nouvel article L. 142-4). Son rôle de « relais » des décisions prises au plan européen est en revanche élargi : « il adopte les mesures nécessaires pour transposer les orientations de la Banque centrale européenne » (rédaction proposée pour le deuxième alinéa du même article) ⁽⁴⁾. En outre, le comité peut, comme le CPM, consentir au gouverneur des délégations temporaires de pouvoir (rédaction proposée pour le dernier alinéa du même article).

2.– La composition du comité monétaire

La composition du comité monétaire serait régie par un nouvel article L. 142-5 du code monétaire et financier. Comme le CPM, le comité monétaire comporterait 7 membres, dont le gouverneur de la Banque de France et les 2 sous-gouverneurs ⁽⁵⁾. La situation de ces derniers, tous trois nommés par décret en Conseil des ministres pour 6 ans renouvelables une fois, ne serait pas modifiée par la présente proposition de loi : le III du présent article (alinéas 42 à 46) tend seulement à assurer la coordination nécessaire avec l’article L. 142-8 du code monétaire et financier qui leur est applicable.

En revanche, la situation des 4 autres membres nommés serait sensiblement modifiée par le présent article (alinéas 27 à 31). Actuellement, les 4 membres sont nommés par décret en Conseil des ministres pour 6 ans non renouvelables à partir d’une liste comprenant un nombre de noms triple de celui des membres à désigner, établie conjointement par le président du Sénat, le président de l’Assemblée nationale et le président du Conseil économique et social (article L. 142-3 du code monétaire et financier). Avant la transmission de la liste au Gouvernement, le CPM donne son avis sur les noms proposés en vue du renouvellement des 4 membres ⁽⁶⁾.

À cette recherche – parfois délicate – du consensus, la nouvelle procédure proposée préfère la simplicité. Les membres du nouveau comité monétaire du conseil général seraient nommés directement par les présidents des deux chambres : 2 par le président de l’Assemblée nationale, 2 par le président du Sénat. La qualification exigée demeurerait la même : les membres seraient choisis « compte tenu de leur compétence et de leur expérience professionnelle dans les domaines monétaire, financier ou économique » (rédaction proposée pour l’alinéa 3 de l’article L. 142-5). Le mandat resterait de 6 ans non renouvelables.

Des dispositions transitoires sont prévues :

– pour la première désignation, les présidents des assemblées parlementaires nommeraient chacun un membre, dont le mandat expirera à la fin de l’année 2011 (rédaction proposée pour le quatrième alinéa de l’article L. 142-5) ;

– les 4 membres actuels du CPM (autres que le gouverneur et les sous-gouverneurs) seraient membres de droit du comité monétaire, sans possibilité de voir leur mandat renouvelé (rédaction proposée pour le quatrième alinéa de l’article L. 142-5) ⁽⁷⁾.

Le principe du renouvellement triennal par moitié, figurant à l’actuel quatrième alinéa de l’article L. 142-3 du code monétaire et financier serait conservé. À compter du 1^er janvier 2009, le renouvellement des membres nommés s’opérerait en effet par moitié tous les 3 ans, le président du Sénat et le président de l’Assemblée nationale nommant alors chacun un membre. En cas d’empêchement de l’un des membres en cours de mandat, le membre qui le remplacerait – nommé dans les mêmes conditions – terminerait le mandat en cours. Il pourrait être renouvelé dans ses fonctions en cas de remplacement ayant duré moins de 3 ans (rédaction proposée pour les sixième et septième alinéas de l’article L. 142-5).

3.– Le statut des membres du comité monétaire

Les dispositions relatives au secret professionnel, à la révocation pour faute grave et aux incompatibilités du gouverneur et des sous-gouverneurs (proposées, respectivement, aux premier et quatrième alinéas du nouvel article L. 142-7) sont identiques à celles actuellement en vigueur à l’article L. 142-5 du code monétaire et financier.

En revanche, le présent article tend à alléger les incompatibilités pesant sur les autres membres du comité monétaire. En l’état actuel du droit, les membres du CMP sont traités sans distinction : leurs fonctions sont « exclusives de toute autre activité professionnelle publique ou privée, rémunérée ou non, à l’exception (…) le cas échéant, après accord du Conseil de la politique monétaire, d’activités d’enseignement ou de fonctions exercées au sein d’organismes internationaux. Ils ne peuvent exercer de mandats électifs. S’ils ont la qualité de fonctionnaires, ils sont placés en position de détachement et ne peuvent recevoir une promotion au choix » (troisième alinéa de l’article L. 142-5). Aux termes du présent article, ces dispositions ne resteraient en vigueur que pour le gouverneur et les sous-gouverneurs. À l’inverse, en application de la rédaction proposée pour le quatrième alinéa de l’article L. 142-7 du code monétaire et financier, les 4 autres membres du comité monétaire pourraient désormais :

– exercer une fonction élective autre qu’un mandat de député ou de sénateur ;

– exercer une activité professionnelle, après accord du comité monétaire à la majorité des membres autres que l’intéressé. Le comité monétaire devrait se prononcer au regard notamment de « l’absence de conflits d’intérêts » et du « respect du principe de l’indépendance de la Banque de France ». En particulier, les membres ne pourraient exercer de fonction ou posséder des intérêts au sein des prestataires de services visés aux titres I^er à V du livre V du code monétaire et financier. Ces titres visent respectivement les établissements du secteur bancaire, les changeurs manuels, les prestataires de services d'investissement, les « autres prestataires de services » (conseillers en investissements financiers, intermédiaires et personnes faisant appel public à l'épargne habilités en vue de l’administration ou de la conservation d'instruments financiers, sociétés de gestion d'organismes de placement collectif, services d'analyse financière et agences de notation), ainsi que les « intermédiaires en biens divers ».

Cet important assouplissement des incompatibilités professionnelles est de nature à modifier le profil des membres nommés. Il aurait pour corollaire un autre élément notable, quoique ne figurant pas dans la proposition de loi car relevant du domaine réglementaire : la redéfinition du régime des rémunérations des membres. Selon le rapport de M. Philippe Marini, « dans la mesure où il devient possible d'exercer concurremment des activités professionnelles et les fonctions de personnalité qualifiée au sein du CPM, le maintien d'une rémunération élevée pour les membres nommés du CPM ne se justifie plus. Selon des modalités qui devront être précisées par voie réglementaire, le principe retenu est celui du remplacement de la rémunération d'activité des membres du CPM (autres que le gouverneur et les deux sous-gouverneurs) par une indemnisation des frais professionnels engagés par les membres nommés au comité monétaire. En outre, la moindre activité du CPM (puis du comité monétaire) du fait du transfert du pouvoir monétaire à la BCE pourrait également justifier une baisse des indemnités de déplacement et de réception pour les membres nommés. En année pleine, les économies budgétaires pour les seules dépenses de rémunérations se chiffreraient à environ 480.000 euros » ⁽⁸⁾. Il appartiendra au pouvoir réglementaire de définir le nouveau régime de rémunération.

Enfin, les conditions de la cessation d’activité (hors cas de révocation pour faute grave), actuellement fixées au dernier alinéa de l’article L. 142-5 du code monétaire et financier, ne seraient modifiées que dans un de leurs aspects. Le droit existant permet aux membres autres que le gouverneur et les sous-gouverneurs de continuer à percevoir leur traitement pendant un an à compter la cessation d’activité ⁽⁹⁾. Le présent article tend à réserver cette possibilité, à titre résiduel, aux seuls membres du comité monétaire en fonctions à la date de promulgation de la loi, c’est-à-dire aux actuels membres du CPM. Cette disposition est cohérente avec le changement de statut des membres du nouveau comité.

4.– Les règles de réunion du comité monétaire

Les règles de réunion du comité monétaire seraient fixées par un nouvel article L. 142-6 du code monétaire et financier (trente-deuxième à trente-cinquième alinéa du présent article). Par rapport aux règles relatives au CPM (article L. 142-4), seules deux modifications sont à signaler :

– le quorum serait légèrement abaissé, passant de 2/3 des membres (soit, arrondi à l’entier supérieur, 5 membres) à 4 membres ;

– conséquence de la moindre importance stratégique du comité par rapport à l’actuel CPM, c’est le directeur général du Trésor et de la politique économique (ou un représentant) qui pourrait participer aux séances sans voix délibérative, et non plus le Premier ministre et le ministre chargé de l’économie.

II.– La promotion du Conseil général en principal organe de gouvernance de la Banque de France

L’importante réforme de la gouvernance de la Banque de France proposée au présent article tend à promouvoir le Conseil général de la Banque, dans ses missions actuelles et dans une composition légèrement remaniée, en principal organe dirigeant de l’institution.

Aujourd’hui, la prééminence du Conseil de la politique monétaire se traduit symboliquement et logiquement dans le code monétaire et financier par le traitement de ses missions et de sa composition à la section 2 du chapitre II Organisation de la Banque du titre IV La banque de France du livre I^er La monnaie du code, en préalable à celui du Conseil général à la section 3.

Afin de tirer les conséquences du remplacement du Conseil de la politique monétaire par un comité monétaire du conseil général, il est proposé d’inverser l’ordre de traitement des organes de la Banque dans le code monétaire et financier en consacrant la section 2 à son Conseil général et la section 3 à son comité monétaire.

À cette fin, le I du présent article propose de substituer à l’actuelle section 2 une nouvelle section intitulée « Le Conseil général » reprenant l’essentiel des dispositions de l’actuelle section 3.

● La rédaction proposée pour l’article L. 142-2, qui décrit les missions du Conseil général, reprend ainsi à l’identique les termes de l’actuel article L. 142-6. Il serait ainsi disposé que le Conseil général « administre la Banque de France », et, à cette fin :

– délibère sur les questions relatives à la gestion des activités de la Banque de France autres que celles [relevant] des missions du Système européen de banques centrales ;

– « délibère des statuts du personnel [qui] sont présentés à l’agrément des ministres compétents » ;

– « délibère également de l’emploi des fonds propres et établit les budgets prévisionnels et rectificatifs des dépenses, arrête le bilan et les comptes de la banque, ainsi que le projet d’affectation du bénéfice et de fixation du dividende revenant à l’État » ;

– « désigne deux commissaires aux comptes chargés de vérifier les comptes de la Banque de France [et] convoqués à la réunion du Conseil général qui arrête les comptes de l’exercice écoulé ».

● De même, les modalités de fonctionnement du Conseil général, définies aux cinq derniers alinéas de l’article L. 142-7 dans sa rédaction actuelle, resteraient inchangées et seraient reprises dans le II du nouvel article L. 142-3 qui disposerait que :

– « la validité des délibérations est subordonnée à la présence d'au moins six membres » (contre « cinq membres » dans la rédaction actuelle, cette augmentation du quorum étant justifiée par l’accroissement des membres du Conseil général) ;

– « les décisions se prennent à la majorité des membres présents. En cas de partage, la voix du président est prépondérante » ;

– « le Conseil général peut consentir des délégations de pouvoir au gouverneur de la Banque de France, qui peut les subdéléguer dans les conditions fixées par le Conseil » ;

– « un censeur, ou son suppléant, nommé par le ministre chargé de l'économie, assiste aux séances du Conseil général. Il peut soumettre des propositions de décision à la délibération du Conseil » ;

– « les décisions adoptées par le Conseil général sont définitives, à moins que le censeur ou son suppléant n'y ait fait opposition ».

● Seule la composition du Conseil général serait légèrement modifiée.

Le premier alinéa de l’article L. 142-7 dans sa rédaction actuelle dispose que le Conseil général de la Banque de France « comprend les membres du Conseil de la politique monétaire et un représentant des salariés, dont le mandat est de six ans », le Conseil de la politique monétaire comprenant pour sa part aujourd’hui le gouverneur et les deux sous-gouverneurs de la Banque de France ainsi que quatre membres nommés par décret en Conseil des ministres pour six ans et choisis sur une liste établie d’un accord commun ou à parts égales par le président du Sénat, le président de l’Assemblée nationale et le président du Conseil économique et social.

La rédaction du I du nouvel article L. 142-3 proposée par le présent article tend à définir une composition très proche de la composition actuelle.

Le 1° prévoit ainsi que les sept membres du comité monétaire, dont la situation, mais non le nombre, serait modifiée par le II du présent article (voir infra), resteraient membres du Conseil général, de même que le 3° prévoit la présence d’un « représentant élu des salariés de la Banque de France ».

En revanche, un 2° ajoute aux membres du Conseil général « deux membres nommés en Conseil des ministres, sur proposition du ministre chargé de l’économie, compte tenu de leur compétence et de leur expérience professionnelle dans les domaines financier ou économique ». La présence de ces nouveaux membres tend à assurer un équilibre au sein du conseil entre les membres nommés par le pouvoir exécutif et les autres membres. En effet, comme il a été vu supra, les quatre membres du Conseil de la politique monétaire nommés par décret en Conseil des ministres sur une liste établie par les présidents des deux Assemblées parlementaires et le président du conseil économique et social seraient remplacés par quatre membres nommés directement, à parts égales, par le président de l’Assemblée nationale et par le président du Sénat. Dans ce contexte, la présence de deux membres nommés en Conseil des ministres contribue à élargir le champ des compétences extérieures à la Banque mises au service de son organe de décision. Le pouvoir législatif contribuant à cette extension en nommant, via les présidents des deux assemblées, quatre membres, il est naturel que le pouvoir exécutif y contribue également en nommant deux autres membres.

Le régime des incompatibilités applicable à ces deux nouveaux membres dans la rédaction proposée par le cinquième alinéa du I de l’article L. 242-3 dans la rédaction proposée par le présent article serait aligné sur celui applicable aux quatre membres du comité monétaire du conseil général autres que le gouverneur et le sous-gouverneur tel que proposé dans le quatrième alinéa de l’article L. 142-7. Ils pourraient ainsi exercer :

– une fonction élective autre qu’un mandat de député ou de sénateur ;

– une activité professionnelle, après accord du Conseil général à la majorité des membres autres que l’intéressé dans les conditions décrites ci-avant.

III.– Les autres dispositions de coordination

Les IV, V et VI du présent article tendent à assurer la coordination, respectivement, avec les articles :

– L. 143-1 du code monétaire et financier, relatif au contrôle du Parlement ;

– L. 144-3 du même code, relatif à la compétence de la juridiction administrative pour les litiges opposant la Banque de France aux membres du Conseil général (ce qui inclut, par définition, les membres du comité monétaire) ;

– L. 144-4 du même code, relatif au contenu du décret en Conseil d’État chargé de fixer les modalités d’application du titre IV consacré à la Banque de France.

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La Commission a adopté l’article premier sans modification.

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Article premier bis (nouveau)

Dispositions de coordination.

Texte de la proposition de loi :

Dans l'article L. 164-1 du code monétaire et financier, les mots : « Conseil de la politique monétaire » sont remplacés par les mots : « conseil général », et les mots : « institué au premier alinéa de l'article L. 142-5 » sont remplacés par les mots : « institué aux articles L. 142-3 et L. 142-7 ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article, issu d’un amendement présenté par le Gouvernement, tend à assurer la coordination entre l’article L. 164-1 du code monétaire et financier relatif aux infractions concernant la Banque de France et les dispositions résultant de l’article premier de la présente proposition de loi :

– la référence au « conseil général » de la Banque de France serait substituée à l’actuelle référence au Conseil de la politique monétaire ;

– la violation du secret professionnel s’apprécierait désormais, sans changement sur le fond, au regard des nouveaux articles L. 142-3 (relatif au Conseil général de la Banque de France) et L. 142-7 (relatif au comité monétaire du Conseil général) du code monétaire et financier.

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La Commission a adopté l’article 1^er bis sans modification.

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Article 2

Collecte de statistiques monétaires et financières par la Banque de France.

Texte de la proposition de loi :

Le titre IV du livre I^er du code monétaire et financier est ainsi modifié :

1° L'article L. 141-6 est abrogé ;

2° La section 1 du chapitre I^er est complétée par un article L. 141-6 ainsi rétabli :

« Art. L. 141-6. - I. - La Banque de France est habilitée à se faire communiquer par les établissements de crédit, les entreprises d'investissement, les organismes de placement collectif en valeurs mobilières, les compagnies financières, les entreprises d'assurance et de réassurance régies par le code des assurances et les entreprises industrielles et commerciales tous documents et renseignements qui lui sont nécessaires pour l'exercice de ses missions fondamentales.

« II. - La Banque de France établit la balance des paiements et la position extérieure de la France. Elle contribue à l'élaboration de la balance des paiements et de la position extérieure globale de la zone euro dans le cadre des missions du Système européen de banques centrales ainsi qu'à l'élaboration des statistiques de la Communauté européenne en matière de balance des paiements, de commerce international des services et d'investissement direct étranger.

« III. - Un décret fixe les sanctions applicables en cas de manquement aux obligations déclaratives mentionnées aux I et II.

« IV. - La Banque de France, l'Institut national de la statistique et des études économiques et les services statistiques ministériels se transmettent, dans le respect des dispositions légales applicables, les données qui leur sont nécessaires pour l'exercice de leurs missions respectives. Les modalités de transmission font l'objet de conventions.

« Les agents de l'administration des impôts peuvent communiquer à la Banque de France les renseignements qu'ils détiennent et qui sont nécessaires à l'accomplissement des missions mentionnées au II. » ;

3° L'article L. 141-7 est ainsi rédigé :

« Art. L. 141-7. - La Banque de France exerce également d'autres missions d'intérêt général.

« Dans ce cadre, la Banque de France accomplit les prestations demandées par l'État ou réalisées pour des tiers avec l'accord de celui-ci.

« À la demande de l'État ou avec son accord, la Banque de France peut aussi fournir des prestations pour le compte de celui-ci ou pour le compte de tiers. Ces prestations sont rémunérées afin de couvrir les coûts engagés par la Banque de France.

« La nature des prestations mentionnées ci-dessus et les conditions de leur rémunération sont fixées par des conventions conclues entre la Banque de France et, selon le cas, l'État ou les tiers intéressés. » ;

4° Le premier alinéa de l'article L. 144-1 est ainsi modifié :

a) La première phrase est supprimée ;

b) Au début de la seconde phrase, le mot : « Elle » est remplacé par les mots : « La Banque de France ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose, d’une part, de faire de l’élaboration de la balance des paiements une mission fondamentale de la Banque de France (et non plus une mission d’intérêt général) et, d’autre part, de regrouper les dispositions relatives aux missions statistiques de la Banque dans le cadre de ses missions fondamentales.

I.– La balance des paiements et la position extérieure de la France
et de la zone euro

Les articles L. 141-1 à L. 141-5 du code monétaire et financier définissent les missions fondamentales de la Banque de France. Il s’agit des missions assumées au titre de sa participation à l'euro système : définition et mise en oeuvre de la politique monétaire de la Communauté Européenne, conduction des opérations de change, détention et gestion des réserves officielles de change des États membres, promotion du bon fonctionnement des systèmes de paiement.

Les articles L. 141-6 à L. 141-9 du code monétaire et financier définissent ses « autres missions d'intérêt général et autres activités ». Aux termes de l’article L. 141-6, et au titre de ses missions d'intérêt général, « la Banque de France accomplit les prestations demandées par l'État ou réalisées pour des tiers avec l'accord de celui-ci. À la demande de l'État ou avec son accord, la Banque de France peut aussi fournir des prestations pour le compte de celui-ci ou le compte de tiers », ces prestations étant alors rémunérées afin de couvrir les coûts engagés par la Banque.

L’article L. 141-7 du code monétaire et financier dispose ainsi que « la Banque de France établit, pour le compte de l'État, la balance des paiements et la position extérieure de la France, sur instruction du ministre chargé de l'économie qui publie ces informations », la nature des prestations et les conditions de leur rémunération étant fixées par des conventions conclues entre la Banque de France et l'État.

Le présent article propose de transférer l'établissement pour le compte de l'État de la balance des paiements et de la position extérieure de la France des missions d'intérêt général de la Banque de France aux missions fondamentales de cette dernière.

Ainsi, un nouvel article L. 141-6 (2° du présent article) serait inséré dans la section 1 (missions fondamentales de la Banque de France) du chapitre Ier du titre IV du livre Ier du code monétaire et financier selon lequel, « la Banque de France établit la balance des paiements et la position extérieure de la France » (II du nouvel article L. 141-6 dans sa rédaction issue du présent article).

Cette disposition aurait pour conséquence que la balance des paiements et la position extérieure de la France ne feraient plus l’objet d’une convention entre l’État et la Banque de France, la banque étant ensuite remboursée des coûts engagés (ce qui représenterait 16 millions d’euros par an, selon les informations transmises à votre Rapporteur général). La Banque de France exercerait cette mission de manière indépendante en autofinancement.

La mission de la Banque de France en matière de balance des paiements et de position extérieure de la France serait en outre ancrée dans le Système européen de banques centrales par le II du nouvel article L. 141-6 dont la deuxième phrase disposerait que la Banque de France « contribue à l'élaboration de la balance des paiements et de la position extérieure globale de la zone euro dans le cadre des missions du Système européen de banques centrales ainsi qu'à l'élaboration des statistiques de la Communauté européenne en matière de balance des paiements, de commerce international des services et d'investissement direct étranger », conformément aux engagements communautaires de la France.

Cette nouvelle disposition permettrait de faire le lien avec la mission statistique du SEBC et de placer l’établissement de la balance des paiements et de la position extérieure dans le cadre de cette dernière. Ces dispositions reposent sur le règlement CE n° 2533-98 du Conseil du 23 novembre 1998 concernant la collecte d’informations statistiques par la Banque centrale européenne.

Aux termes du 1 de l’article 2 du règlement, « afin d’assurer le respect des obligations de déclaration statistique à la BCE, la BCE, assistée des banques centrales nationales, conformément à l’article 5.2 des statuts, a le droit de collecter des informations statistiques dans les limites de la population de référence soumise à déclaration et des éléments nécessaires pour assurer les missions du SEBC. »

Le huitième considérant du règlement indique que : « les statistiques relatives à la balance des paiements, à la position extérieure, aux valeurs mobilières, à la monnaie électronique et aux systèmes de paiement sont nécessaires pour permettre au SEBC de remplir ses missions de façon indépendante ».

Le c du 2 de l’article 2 du même règlement dispose que la population de référence comprend les agents déclarants suivants « c) les personnes physiques et morales résidant dans un État membre, dans la mesure où elles détiennent des positions transfrontières ou effectuent des transactions transfrontières et où les informations statistiques relatives à ces positions ou transactions sont nécessaires au respect des obligations de déclaration statistique à la BCE en matière de statistiques de balance des paiements ou de position extérieure. »

II.– La communication de données à la Banque de France
pour l’exercice de ses missions fondamentales

Le I du nouvel article L. 141-6 dans sa rédaction issue du présent article propose d'élargir la liste des organismes devant communiquer tous documents et renseignements nécessaires à la Banque de France pour l'exercice de ses missions fondamentales.

L'actuelle première phrase de l'article L. 144-1 du code monétaire et financier dispose que pour l'exercice de ses missions fondamentales « la Banque de France est habilitée à se faire communiquer par les établissements de crédit et les établissements financiers tous documents et renseignements qui lui sont nécessaires ». Cette phrase serait abrogée (4° du présent article) et I du nouvel article L. 141-6 disposerait, de manière plus large, que :

« la Banque de France est habilitée à se faire communiquer par les établissements de crédit, les entreprises d'investissement, les organismes de placement collectif en valeurs mobilières, les compagnies financières, les entreprises d'assurance et de réassurance régies par le code des assurances et les entreprises industrielles et commerciales tous documents et renseignements qui lui sont nécessaires pour l'exercice de ses missions fondamentales. »

Cette extension permettrait de préciser le régime juridique des transmissions d'informations pour la réalisation des missions fondamentales de la Banque de France. Elle repose sur la liste des personnes interrogées aujourd’hui. En matière de balance des paiements et de position extérieure sont ainsi recueillies les données statistiques émises par l’intermédiaire des banques et par certaines grandes entreprises déclarant directement à la Banque de France leurs opérations avec l’étranger.

En cas de manquement à ces obligations déclaratives et aux obligations déclaratives découlant de l’établissement de la balance des paiements de la France et de la contribution à l’élaboration de celle de la zone euro, le III du nouvel article L. 141-6 dans sa rédaction issue du présent article propose de prévoir qu'un décret fixe les sanctions applicables. L’institution d’un régime de sanctions approprié est nécessaire afin de permettre à la Banque de France d’exercer ces missions de manière indépendante. Selon les informations transmises à votre Rapporteur général, les sanctions retenues seraient celles définies à l’article R. 162-5 du code monétaire et financier (hors la clause confiscatoire), soit une amende de contravention de cinquième classe (de 1.500 euros au maximum).

Par ailleurs, tirant les conséquences du classement de la balance des paiements parmi les missions fondamentales exercées de manière indépendante par la Banque de France, en ce qui concerne les transmissions d'information entre la Banque de France, l'Institut national de la statistique et des études économiques et les services statistiques ministériels, le IV de l’article L. 141-6 dans sa rédaction issue du présent article propose de prévoir qu’ils « se transmettent, dans le respect des dispositions légales applicables, les données qui leur sont nécessaires pour l'exercice de leurs missions respectives. Les modalités de transmission font l'objet de conventions. » En effet, jusqu’à présent, les transmissions à l’INSEE et aux services statistiques ministériels se faisaient sur demande du ministre chargé de l’économie sur la base de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques dont l’article 7 bis dispose que « sur demande du ministre chargé de l'économie, après avis du Conseil national de l'information statistique, et sauf disposition législative contraire, les informations relatives aux personnes physiques, à l'exclusion des données relatives à la vie sexuelle, et celles relatives aux personnes morales, recueillies dans le cadre de sa mission, par une administration, une personne morale de droit public, ou une personne morale de droit privé gérant un service public sont cédées, à des fins exclusives d'établissement de statistiques, à l'Institut national de la statistique et des études économiques ou aux services statistiques ministériels. »

Les modalités de transmission feraient l’objet d’une convention entre la Banque de France et l’INSEE et les services statistiques ministériels.

Il serait également prévu que les agents de l'administration des impôts communiquent à la Banque de France les renseignements qu'ils détiennent et qui sont nécessaires à l'établissement de la balance des paiements et de la position extérieure de la France, à la contribution à l'élaboration de la balance des paiements et de la position extérieure globale de la zone euro dans le cadre des missions du SEBC ainsi qu'à l'élaboration des statistiques de la Communauté européenne en matière de balance des paiements, de commerce international des services et d'investissement direct étranger (tels que, par exemple, la liste des entreprises exportant des services à l’étranger devant être interrogées par la Banque de France).

L'actuel article L. 141-6, placé dans la section 2 (autres missions d'intérêt général et autres activités de la Banque de France), serait abrogé (1° du présent article) et ses dispositions seraient reprises à l'identique dans un nouvel article L. 141-7 (3° du présent article).

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La Commission a adopté l’article 2 sans modification.

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Article 2 bis (nouveau)

Habilitation à transposer par ordonnance les directives dites « Bâle II » et à modifier par ordonnance le régime des sociétés de crédit foncier.

Texte de la proposition de loi :

Dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d'ordonnance, dans un délai de neuf mois à compter de la date de publication de la présente loi, les dispositions législatives nécessaires pour transposer la directive 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice et la directive 2006/49/CE du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, sur l'adéquation des fonds propres des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (directives dites « Bâle II »).

Dans ce cadre, il veillera en particulier à fixer les modalités de reconnaissance et de contrôle des organismes externes d'évaluation de crédit. D'autre part, le Gouvernement prendra également par voie d'ordonnance, dans le même délai, les dispositions législatives de nature à renforcer la compétitivité juridique et financière des sociétés de crédit foncier.

Le projet de loi portant ratification de cette ordonnance est déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du douzième mois suivant la publication de la présente loi.

Observations et décision de la Commission :

À titre principal, le présent article vise à habiliter le Gouvernement à transposer par ordonnance les directives européennes 2006/48/CE et 2006/49/CE du Parlement et du Conseil du 14 juin 2006 relatives, respectivement, à l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice et à l’adéquation des fonds propres des établissements de crédit et des entreprises d’investissement. Ces directives traduisent et adaptent les principes de l’accord de Bâle de 2004 dit « Bâle II », qui modernise l’accord de Bâle de 1988 sur les règles de capitaux propres, définissant notamment un ratio international de solvabilité surnommé « ratio Cooke ». Le nouvel accord assure une prise en compte fine des risques réels des établissements pour le calcul du ratio de solvabilité et renforce la solidité du système bancaire. Ces directives doivent être transposées par les États membres au plus tard le 31 décembre 2006.

À titre subsidiaire, le présent article accorde une habilitation dans des conditions identiques pour renforcer la compétitivité juridique et financière des sociétés de crédit foncier.

Cet article est issu d’un amendement gouvernemental adopté au Sénat au cours de sa séance du 17 octobre 2006, amendement rectifié se substituant à une rédaction initiale qui prévoyait les dispositions législatives de transposition des directives européennes, ainsi que certaines mesures d’assouplissement du régime des obligations foncières.

Le Rapporteur général au Sénat, M. Philippe Marini, après avoir souligné que le texte de la loi doublerait par l’insertion d’un tel article, a estimé nécessaire de disposer du temps nécessaire à un examen approfondi de ce sujet complexe, en concertation avec les professionnels. Il a ainsi évoqué l’effet de ces nouvelles règles sur les grandes compagnies d’assurance et les incertitudes qui demeurent sur l’introduction d’un recours à des évaluateurs externes de risques. De même, les modifications de la réglementation applicable aux obligations foncières allant au-delà des aménagements imposés par la transposition des directives sans apparaître nécessaires dans ce contexte, il n’était nulle raison de les adopter dans l’immédiat.

Votre Rapporteur général partage cette analyse et vous propose en conséquence d’adopter cet article d’habilitation.

I.– Le choix d’une habilitation à prendre des mesures par ordonnance pour transposer une directive communautaire

Le présent article s’analyse comme un compromis entre la nécessité de prendre très rapidement les dispositions nécessaires à la transposition des directives en droit interne et le respect des prérogatives du Parlement sur ces sujets certes très techniques mais aux effets très sensibles.

A.– Le respect des délais de transposition

La France accuse un retard excessif dans la transposition des textes communautaire. Le Conseil européen de Stockholm a fixé un objectif quantitatif de 1,5% de « déficit de transposition » au printemps 2001. Le Conseil européen de Barcelone a adopté le principe de « tolérance zéro » à l’égard des retards excédant deux ans en mars 2002. La France s’est efforcée d’améliorer ses procédures et son déficit de transposition est passé de 3,3% au 15 avril 2003 à 1,9% fin mai 2006 ⁽¹⁰⁾. La Délégation pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale publie chaque année un rapport dressant le constat de la transposition des directives européennes en tenant compte de l’ensemble des directives et décisions-cadres. Selon le rapport de notre Collègue Christian Philip du 4 juillet 2006, 63 textes étaient en retard de transposition le 30 juin dernier, dont 17 présentant un retard excessif. Ce retard dans la transposition est directive est préjudiciable à la France, tant parce qu’elle en sort fragilisée dans les discussions avec ses partenaires, que parce qu’elle peut faire l’objet de condamnations en manquement.

Les articles 226 et 228 du Traité CE prévoient une procédure d’infraction mise en œuvre par la Commission qui suit les phases suivantes : mise en demeure, avis motivé, saisine de la Cour de justice des Communautés européennes et, depuis le Traité de Maastricht, amende ou astreinte qui peuvent s’élever à plusieurs centaines de milliers d’euros par jour. La France a ainsi été condamnée par un arrêt du 12 juillet 2005 (Affaire C-304/02 « poissons sous taille ») à une astreinte de 57,76 millions d’euros pour chaque période de six mois à compter du prononcé de l’arrêt et à une somme forfaitaire de 20 millions d’euros. Le 14 mars 2006, elle était à nouveau condamnée à une astreinte de 31.650 euros par jour de retard pour transposition incorrecte de la directive 85/374/CEE du 25 juillet 1985 relative au rapprochement des dispositions législatives, règlementaires et administratives des États membres en matière de responsabilité du fait des produits défectueux. Le montant total de cette astreinte s’est élevé à 700.000 euros.

Outre ce risque pécuniaire pour l’État, il convient de souligner que les particuliers et les entreprises se trouvent, en l’absence de mesures de transposition, dans une situation d’insécurité juridique, particulièrement en cas de dispositions législatives nationales contraires. La Cour de justice des Communautés européennes considère qu’au terme du délai de transposition, lorsque les dispositions d’une directive apparaissent, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, elles sont directement applicables et les particuliers peuvent s’en prévaloir devant le juge national. Le juge national admet pour sa part la supériorité des directives sur les actes règlementaires et sur les lois antérieures incompatibles avec celle-ci (arrêt SA Rothmans International France et SA Philip Morris France, 28 février 1992). Cette insécurité juridique existe également lorsque des mesures règlementaires sont requises, ce qui est généralement le cas, y compris au cas présent, et ne sont pas adoptées ⁽¹¹⁾. Dans sa décision n°2004-496 DC du 10 juin 2004, le Conseil constitutionnel a souligné que la transposition en droit interne d’une directive communautaire résulte d’une « exigence constitutionnelle à laquelle il ne pourrait être fait obstacle qu’en raison d’une disposition expresse contraire de la Constitution » ⁽¹²⁾.

B.– Le choix de la procédure d’habilitation

Sauf à prendre le risque de ne pas se conformer à l’obligation de transposition des directives avant le 1^er janvier 2007, abstention législative laissant les établissements dans l’incertitude et susceptible d’être sanctionnée par la juridiction communautaire, au-delà des principes, les délais justifient l’utilisation d’une procédure a priori peu respectueuse des prérogatives du Parlement. L’adoption d’un article de transposition s’avèrerait à l’inverse la pire des solutions à cet égard, la procédure de ratification permettant au Parlement d’intervenir a posteriori sur les dispositions de l’ordonnance prise.

Il convient de rappeler que l’habilitation à transposer par ordonnance des directives connaît plusieurs précédents, au premier rang desquelles la loi n°2001-1 du 3 janvier 2001 et la loi n°2004-237 du 18 mars 2004, portant habilitation à transposer par ordonnance des directives communautaires et à mettre en œuvre certaines dispositions du droit communautaire qui ont concerné une soixantaine de directives. Plus récemment, l’article 5 de la loi n° 2005-811 du 20 juillet 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers a prévu une habilitation à transposer par ordonnance la directive 2004/39/CE relative aux marchés d’instruments financiers, et l’article 9 de la loi n°2005-1564 du 15 décembre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’assurance faisait de même pour la directive 2003/41/CE concernant les activités de surveillance des institutions de retraite professionnelle.

Les lois habilitant le Gouvernement à prendre des ordonnances s’inscrivent dans les règles constitutionnelles posées à l’article 38 de la Constitution qui énonce : « Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». La jurisprudence constitutionnelle a fortement encadré cette disposition. En amont, l’habilitation doit indiquer avec précision la finalité des mesures qui seront prises par ordonnance et leur domaine d’intervention. En aval, le Parlement peut amender le contenu des ordonnances, soit à l’occasion du vote de la loi de ratification, soit de sa propre initiative après l’expiration du délai de l’habilitation, soit encore dans le cadre d’une loi qui n’a pas la ratification pour objet direct ⁽¹³⁾.

L’article 38 de la Constitution dispose également que les ordonnances entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation. Le dépôt du projet ne vaut pas ratification implicite.

Le présent article ne méconnaît pas ces dispositions constitutionnelles.

● En premier lieu, il définit précisément le champ de l’habilitation accordée au gouvernement :

– le premier alinéa du présent article vise « les dispositions législatives nécessaires pour transposer la directive 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice et la directive 2006/49/CE du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, sur l’adéquation des fonds propres des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (directives dites « Bâle II ») ». Il convient de noter ici que les dispositions nécessaires à la transposition des directives « Bâle II » entrent à ce stade dans le champ de l’habilitation ;

– la deuxième phrase du deuxième alinéa vise également « les dispositions législatives de nature à renforcer la compétitivité juridique et financière des sociétés de crédit foncier ». Ces dispositions peuvent donc être sans lien avec les directives précitées. Compte tenu de la rédaction retenue (« le Gouvernement prendra également par voie d’ordonnance »), le présent article pourrait donner lieu à la publication de deux ordonnances distinctes.

En second lieu, le présent article prévoit les délais afférents à ces habilitations, à savoir neuf mois pour prendre les ordonnances et douze mois pour déposer le projet de loi de ratification :

– le premier alinéa autorise le Gouvernement, pour la transposition des directives « Bâle II », à prendre les dispositions nécessaires « dans un délai de neuf mois à compter de la date de publication de la présente loi ». Le deuxième alinéa relatif aux obligations foncières impose « le même délai » ;

– le troisième alinéa prévoit que « le projet de loi portant ratification de cette ordonnance est déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du douzième mois suivant la publication de la présente loi ».

II.– Le contenu de l’ordonnance

A.– L’accord de Bâle et les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE du Parlement et du Conseil du 14 juin 2006

1.– L’accord de Bâle

Le dispositif de l’accord de Bâle adopté le 26 juin 2004 ⁽¹⁴⁾ par les Gouverneurs des banques centrales et les autorités de contrôle bancaire des pays du G 10 modernise et affine les normes relatives aux fonds propres issues de l’accord de 1988. Il repose sur trois piliers complémentaires :

● Le premier pilier concerne le niveau minimal de fonds propres. Ce ratio de solvabilité, dont le niveau reste inchangé à 8%, était l’élément central du mécanisme de Bâle I (ratio Cooke). Il est grandement affiné dans le nouvel accord afin de prendre en compte l’ensemble des risques auxquels fait face le secteur : risques de crédit, risques de marché et risques opérationnels. En outre, Bâle II permet aux établissements d’opter, sous le contrôle du superviseur, pour différentes méthodes de calcul des composantes de ce ratio, d’une sophistication croissante : méthode standard faisant appel aux notations externes pour calculer la charge en fonds propres ; méthode notation interne fondation dans laquelle les établissements calculent seulement les probabilités de défaut des contreparties ; méthode notation interne avancée dans laquelle l’établissement calcule aussi la perte en cas de défaut, l’exposition au risque et la maturité.

● Le deuxième pilier concerne le processus de surveillance prudentielle qui implique, d’une part, l’analyse, par les établissements, des risques non couverts par le premier pilier (risques de taux, de liquidité et de concentration, « stress tests ») et des actions mises en place pour y répondre, d’autre part, le calcul, par chaque établissement, de ses besoins de fonds propres au titre du capital économique, enfin, la confrontation, par l’autorité en charge du contrôle bancaire, de ses analyses du risque et de celles présentées par les établissements.

Ce deuxième pilier est une nouveauté qui répond au souci d’avoir une approche exhaustive et plus fine de tous les risques encourus par les étab