N^° 3455

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

Député.

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SOMMAIRE

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Pages

Mesdames, Messieurs,

Le contexte dans lequel s’inscrit la deuxième lecture du projet de loi sur l’eau a enregistré certaines évolutions depuis la première lecture, dont on peut se réjouir qu’elles confirment plusieurs des axes sur lesquels le projet de loi a été construit, ainsi que certaines intuitions de votre rapporteur.

S’agissant d’abord du problème des nitrates, on rappellera le total désaccord en première lecture entre la majorité et l’opposition à propos de l’introduction d’une redevance sur les excédents d’azote, qui était en 2001 l’un des points importants du projet de loi présenté par la précédente majorité.

Or, plusieurs éléments récents viennent confirmer l’argument avancé en première lecture selon lequel le taux des nitrates dans les eaux superficielles de notre pays serait en train de se stabiliser.

A l’appui de ce constat, il y a d’abord un fait rassurant : le 6 avril dernier, la Commission européenne a décidé d’abandonner ses poursuites à l’encontre de la France pour mauvaise application de la directive sur l’eau destinée à la consommation humaine en Bretagne, ayant entraîné une première condamnation de la France en 2004. A cette époque, la Commission avait considéré que la concentration excessive de nitrates dans l’eau potable pouvait avoir des conséquences sur la santé des nourrissons de moins de six mois. Suite à une nouvelle campagne de mesures réalisée par les autorités françaises, la Commission estime désormais que la qualité de l’eau est conforme aux dispositions de cette directive.

Dans le même domaine, l’Institut français de l’environnement (IFEN), organisme reconnu pour son expertise et son indépendance, a publié son rapport sur « L’Environnement en France » de 2006, confirmant une certaine stabilisation des nitrates sur le territoire français : « Ce sont les pollutions diffuses qui restent les plus préoccupantes. Les pollutions d’origine agricole affectent une partie des cours d’eau et des nappes. Cependant, pour la première fois depuis des décennies, les nitrates semblent se stabiliser dans les eaux superficielles ». Dans ce domaine, il semble donc qu’il faille maintenir les efforts, mais que les autres sources de pollution doivent aussi être prises en compte dans la perspective de 2015.

A cet égard, une autre étude du même organisme intitulée : « Les pesticides dans les eaux » d’août 2006 met en évidence les risques liés à l’utilisation des pesticides dans notre pays : « En 2004, des concentrations de pesticides ont été quantifiées sur 61 % des 910 points interprétables des réseaux de connaissance générale. Au moins 249 points, soit 27 % du nombre total de points interprétables sont de qualité médiocre ou mauvaise et nécessiteraient un traitement spécifique d’élimination des pesticides s’ils étaient utilisés pour produire de l’eau potable. Dix d’entre eux ont des teneurs supérieures aux normes réglementaires et nécessiteraient une autorisation exceptionnelle du ministère chargé de la Santé s’ils étaient utilisés pour produire de l’eau potable ».

Les résultats de ces études scientifiques démontrent qu’il faut se garder de tout triomphalisme dans le domaine de la politique de l’eau et adopter une démarche pragmatique permettant de prendre en compte tous les aspects de cette question.

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Pour répondre à ces enjeux, l’examen du présent projet de loi a d’ores et déjà permis d’arrêter certaines mesures faisant consensus entre la majorité des parlementaires, qu’ils soient au Sénat ou à l’Assemblée nationale, mais aussi d’en ajouter un certain nombre non inscrites dans le projet de loi initial.

Rappelons que le présent projet de loi était composé initialement de 50 articles répartis sur quatre titres. Lors de son examen en première lecture en avril 2005 – il y a donc plus d’un an et demi  – le Sénat a ajouté 16 articles, souvent importants. Il a en outre apporté certaines corrections conséquentes au projet de loi initial.

En premier lieu, on ne peut que se féliciter que cette première lecture ait permis de trouver un meilleur équilibre entre deux objectifs communautaires : atteindre un bon état écologique des eaux en 2015, conformément à la directive 2000/60/CE, et consommer 21 % d’énergies renouvelables en 2010. A cet effet, certaines contraintes pesant sur la production d’énergie hydroélectrique dans le projet de loi initial ont été levées, par l’assouplissement des dispositions concernant la réduction des éclusées et le débit réservé. Le Sénat a également adopté un article additionnel permettant de prendre en compte nos obligations communautaires dans le domaine de la préservation des eaux de baignade.

Dans le domaine de l’assainissement non collectif, il a souhaité rendre obligatoire la production, par le vendeur, d’un diagnostic certifiant son bon fonctionnement. Il a par ailleurs encadré la part fixe de la facture d’eau par arrêté interministériel et contraint les propriétaires à installer un dispositif de comptage de l’eau prélevée à partir d’un forage.

Dans le domaine de la gouvernance, le Sénat a voulu encourager l’intervention des départements dans la politique de l’eau, en étendant les domaines d’intervention des SATESE et en permettant à chaque département de créer un fonds départemental destinés à financer, en particulier, l’assainissement et l’adduction d’eau dans les communes rurales, mission auparavant assignée au FNDAE qui a été supprimé en 2004. Le poids des élus a en outre été renforcé dans les comités de bassin, tandis que la contribution des agences de l’eau à la solidarité envers les communes rurales a été fixé dans la loi à 150 millions d’euros par an entre 2007 et 2012. Enfin, le Sénat a voulu rendre obligatoire la création des commissions géographiques, avec l’élection d’un président, au sein des agences de l’eau, destinées à préparer les interventions de cette agence sur un même bassin versant.

Dans le domaine des redevances, le Sénat a renforcé la taxation de l’utilisation des produits phytosanitaires, en fonction de la toxicité du produit.

En première lecture, l’Assemblée nationale a apporté des modifications substantielles au projet de loi.

La servitude de marchepied dont bénéficient actuellement les pêcheurs le long des cours d’eau domaniaux a été étendue aux marcheurs. L’Assemblée nationale a amélioré les dispositions relatives au classement des cours d’eau, et inséré un article ratifiant l’ordonnance n° 2005-805 du 18 juillet 2005 portant simplification de la police de l’eau. Elle a en outre prévu la consultation des fédérations de pêcheurs sur les autorisations administratives qui sont de nature à entraîner la destruction de frayères. Un prélèvement exceptionnel sur le fonds Barnier d’un montant maximum de 40 millions d’euros a été instauré, afin de financer la lutte contre les risques naturels majeurs.

En faveur de la qualité des eaux, l’Assemblée nationale a prévu interdit la publicité en faveur des pesticides, a réglementé la gestion des eaux de ballast des navires et a transposé la directive 2006/7/CE du 15 février 2006 concernant la gestion de la qualité des eaux de baignade.

Le titre II du projet de loi a fait l’objet de modifications importantes, puisque le financement du fonds de garantie des boues doit être désormais assuré par une taxe spécifique et non plus par une surprime sur les cotisations d’assurance. Dans le domaine de l’assainissement non collectif, notre assemblée a voté un dispositif prévoyant que le propriétaire peut choisir entre le service public de l’assainissement non collectif mis en place par la commune ou un organisme agréé, pour le contrôle régulier de cette installation. L’Assemblée nationale est en outre revenue sur le plafonnement de la part fixe introduit par le Sénat.

Elle a par ailleurs inséré plusieurs articles destinés à assurer la préservation du domaine public fluvial contre l’installation irrégulière de bateaux-logement et visant à adapter le dispositif de l’énergie réservée dans les zones de montagne.

Dans le domaine fiscal, l’Assemblée nationale a voulu limiter l’impact éventuel du projet de loi sur l’eau, en supprimant la taxe sur le ruissellement des eaux pluviales ainsi que la possibilité de créer un fonds départemental pour l’assainissement. La redevance acquittée par les éleveurs a fait l’objet d’une vaste remise à plat, visant à supprimer la très coûteuse déclaration d’activité polluante et à réformer l’assiette et le nombre de redevables. Pourtant, les efforts à accomplir en vue d’atteindre les objectifs de la directive-cadre n’ont pas été oubliés, puisque le plafond des dépenses des agences de l’eau entre 2007 et 2012 a été porté à 14 milliards d’euros, tandis que la dépense spécifique en faveur des communes rurales a été globalisée à 1 milliard d’euros sur la durée du prochain programme. En outre, un crédit d’impôt en faveur de l’installation de dispositif de récupération des eaux de pluie a été adopté.

S’agissant enfin de la gouvernance, l’Assemblée nationale a jugé préférable de limiter l’étendue des prestations que peut fournir un SATESE dans des conditions dérogatoires au droit des marchés publics. La répartition des sièges au comité de bassin a en outre été ramenée à un équilibre acceptable par tous les acteurs de la politique de l’eau. L’Assemblée nationale a par ailleurs, à l’initiative de votre rapporteur, décidé de ne pas introduire les établissements publics territoriaux de bassin à différents stades de l’élaboration des SAGE ou des SDAGE, estimant que cette initiative relevait d’avantage des collectivités territoriales. Enfin, la création des commissions géographiques a été rendue facultative et le principe de l’élection d’un président a été supprimé.

Dans le domaine de la pêche, l’Assemblée nationale a introduit un article important relatif à l’exercice du droit de pêche dans les eaux libres ou les eaux closes.

En deuxième lecture, le Sénat introduit deux mesures nouvelles, la première proclamant le droit à l’eau (article 1^er A) et la seconde prévoyant la mise en cohérence du schéma départemental des carrières avec les dispositions du SDAGE et du SAGE. Une certaine convergence de vues avec l’Assemblée nationale est apparue sur la protection qualitative et quantitative de l’eau, mais des points de désaccord persistants peuvent être identifiés dans le domaine de la fiscalité de l’eau et de la gouvernance de la politique de l’eau.

Le dispositif de l’assainissement non collectif a été modifié, afin que la commune conserve, par le biais de son SPANC, le choix d’exercer directement le contrôle des installations d’assainissement non collectif. Le taux plafond du prélèvement alimentant le fonds de garantie des boues a été rétabli à 0,5 euro par tonne de boue sèche produite.

Par ailleurs, le Sénat a rétabli la taxe sur le ruissellement des eaux pluviales, la possibilité de créer un fonds départemental pour l’assainissement et l’adduction d’eau ainsi que le texte voté en première lecture sur le domaine de compétence des SATESE ; il a souhaité rétablir son texte antérieur s’agissant de la constitution des commissions géographique de l’implication des EPTB dans la politique de l’eau et de l’encadrement de la part fixe. Le plafond des dépenses des agences sur le 9^ème programme a été ramené à 12 milliards d’euros.

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Avant l’examen du présent projet de loi par l’Assemblée nationale, celui est composé de près de 100 articles, dont 30 ont été adoptés conformes. La dernière lecture doit être l’occasion d’apporter des réponses à plusieurs questions importantes relatives à notre politique de l’eau pour les dix prochaines années.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de ses réunions des 21 et 22 novembre 2006, la Commission a examiné, sur le rapport de M. André Flajolet, en deuxième lecture, le projet de loi, modifié par le Sénat en deuxième lecture, sur l’eau et les milieux aquatiques (n° 3303).

TITRE I^ER

PRÉSERVATION DES RESSOURCES EN EAU
ET DES MILIEUX AQUATIQUES.

chapitre i^er

MILIEUX AQUATIQUES

Le chapitre premier concerne les milieux aquatiques et a fait l’objet de plusieurs modifications par le Sénat en deuxième lecture.

Le Sénat a tout d’abord adopté en termes identiques à ceux votés par l’Assemblée nationale en première lecture :

– l’article 1^er bis, relatif à la gratuité du transfert aux collectivités territoriales d’une partie du domaine public fluvial ;

– l’article 2, concernant les modifications apportées aux autorisations des installations ayant un impact sur l’eau ;

– l’article 5 bis, qui a trait aux autorisations des équipements destinés à turbiner les débits réservés ;

– l’article 12 prévoyant le classement des cours d’eau des DOM dans le domaine public fluvial.

Il a maintenu la suppression de l’article 4 bis, relatif à la définition des cours d’eau le long desquels doivent être plantées des bandes enherbées.

Le Sénat a par ailleurs introduit un article 1^er A résultant de l’adoption d’un amendement du gouvernement consacrant un droit d’accès à l’eau potable, et a regroupé les articles 27 terdecies, 27 quaterdecies et 27 septdecies en un nouvel article 4 bis A.

Enfin, les sénateurs ont supprimé l’article 8 bis introduit par l’Assemblée nationale en première lecture, prévoyant que la fédération départementale des associations de pêche et de protection du milieu aquatique ainsi que les associations départementales ou interdépartementales agréées de la pêche professionnelle en eau douce sont informées des autorisations ou déclarations relatives aux ouvrages, travaux, activités et installations de nature à détruire les frayères, les zones d’alimentation ou de croissance de la faune piscicole.

Il a également supprimé l’article 13 bis relatif à la création de nouvelles retenues d’eau, dont le dispositif a été intégré à l’article 14 A.

Article 1^er A (nouveau)

(article L. 210-1 du code de l’environnement)

Droit d’accès à l’eau potable

Cet article, introduit en deuxième lecture au Sénat par un amendement du Gouvernement, substitue au deuxième alinéa de l’article L. 210-1 du code l’environnement, en vertu duquel « l'usage de l'eau appartient à tous dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurement établis », un nouvel alinéa consacrant un droit d’accès à l’eau potable.

Ce droit bénéficie aux seules personnes physiques, qui ne peuvent s’en prévaloir que pour l’hygiène ou l’alimentation, donc à l’exclusion d’autres usages comme le remplissage des piscines, le lavage des voitures ou l’arrosage des pelouses.

Ce droit ne suppose nullement la gratuité de l’usage de l’eau, mais l’accès « à des conditions économiquement supportables ». Sans doute faudrait-il ici se montrer plus explicite sur le fait que ce droit doit s’exercer dans des conditions acceptables par tous, usager, collectivité ou gestionnaire du service public de l’eau

Est également réaffirmé le principe selon lequel l’usage de l’eau appartient à tous, dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurement établis.

La ministre de l’écologie a justifié le dépôt de cet amendement en séance publique en soulignant que « la France disposerait ainsi d'un cadre législatif dans lequel s'inscriront les diverses dispositions prises pour la mise en œuvre du droit à l'eau tant sur le plan législatif qu'à l'échelon local, dans l'action des collectivités et des services publics de distribution d'eau et d'assainissement. […] Nous aurons ainsi un dispositif permettant de répondre aux préoccupations de nos concitoyens en veillant à faciliter l'accès aux services d'eau des personnes les plus modestes.».

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La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que les conditions dans lesquelles toute personne physique a le droit d’accéder à l’eau potable doivent être économiquement acceptables par tous.

Elle a ensuite rejeté, conformément à l’avis du rapporteur, un amendement de M. Jean Launay définissant le service public de l’eau.

Puis, elle a examiné un second amendement du même auteur disposant que les communes ainsi que les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes compétents en matière de distribution d’eau potable et d’assainissement peuvent prendre toutes les mesures administratives, techniques, tarifaires et financières nécessaires pour mettre en œuvre le droit à l’eau.

Après que M. Jean Launay a souligné que cet amendement visait à traduire de manière concrète le droit à l’eau, le rapporteur s’y est déclaré défavorable en rappelant l’existence du Fonds de solidarité pour le logement (FSL) et en soulignant les responsabilités créées pour les communes par l’amendement.

Rappelant que le FSL intervenait pour prendre en charge des factures impayées, M. Jean Launay a jugé préférable plutôt que de guérir d’agir en amont.

Le rapporteur ayant attiré l’attention sur la recevabilité incertaine de l’amendement au regard des dispositions de l’article 40 de la Constitution, M. François Brottes lui a demandé s’il serait favorable à une nouvelle rédaction de cet amendement évoquant des mesures économiques plutôt que des mesures tarifaires et financières.

Le rapporteur a estimé que la modification proposée aboutissait à rendre l’amendement redondant avec la définition du droit à l’eau potable, telle que modifiée par son amendement adopté par la Commission et a, en conséquence, maintenu son avis défavorable.

Conformément à cet avis, la Commission a rejeté cet amendement puis elle a adopté l’article 1^er A ainsi modifié.

Article 1^er

(article L. 211-7 du code de l’environnement, articles L. 2131-2 et L. 2131-3 du code général de la propriété des personnes publiques).

Habilitation de VNF à prescrire ou exécuter des travaux sur son domaine

Cet article avait initialement pour objet d’étendre à l’établissement public Voies navigables de France (VNF) les dispositions de l’article L. 211-7 du code de l’environnement.

Cet article habilite les collectivités locales et leurs groupements, ainsi que les syndicats mixtes créés en application de l’article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales et la communauté locale de l’eau, à utiliser les articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural pour « entreprendre l’étude, l’exécution et l’exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d’intérêt général ou d’urgence dans le cadre du schéma de gestion et d’aménagement des eaux s’il existe » , afin de réaliser un certain nombre d’objectifs énumérés par l’article, et qui concernent notamment l’aménagement d’un bassin hydrographique, l’entretien d’un cours d’eau ou la défense contre les inondations. Dans ce cas, les personnes ayant rendu les travaux nécessaires ou qui y trouvent un intérêt peuvent être mises à contribution.

Le Sénat avait modifié ce dispositif en première lecture, afin de supprimer la référence à la communauté locale de l’eau et de lui substituer la mention des établissements publics territoriaux de bassin.

Il avait également ajouté une disposition autorisant VNF à mettre en œuvre tout moyen permettant l’aménagement et l’exploitation par des tiers des ouvrages dont il a la gestion en vue de la production hydroélectrique.

En première lecture, l’Assemblée nationale, suivant l’avis de la Commission des affaires économiques, avait maintenu la suppression de la référence à la communauté locale de l’eau, disposition devenue obsolète, mais avait également supprimé celle aux EPTB, la jugeant superfétatoire.

S’agissant de l’habilitation de VNF à prescrire et exécuter des travaux sur le domaine dont la gestion lui a été confiée, l’Assemblée nationale en avait maintenu le principe sous réserve de quelques modifications rédactionnelles.

En ce qui concerne la disposition tendant à assouplir le principe de spécialité attaché au statut d’établissement public de VNF, pour lui permettre d’organiser l’aménagement et l’exploitation par des tiers de certains ouvrages pour produire de l’hydroélectricité, l’Assemblée nationale s’était rangée à l’avis de votre rapporteur qui en proposait la suppression, jugeant l’objectif satisfait par la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports.

En outre, l’Assemblée nationale avait adopté un amendement du gouvernement ayant pour objet de permettre aux agents mandatés par l’autorité administrative de pénétrer sur les propriétés privées pour y effectuer les mesures nécessaires à la mise en œuvre du programme de surveillance de l’état des eaux. L’article L. 212-2-2 du code de l’environnement dispose en effet que «  l'autorité administrative établit et met à jour pour chaque bassin ou groupement de bassins, après avis du comité de bassin, un programme de surveillance de l'état des eaux », notamment pour l’application de la directive cadre sur l’eau.

Enfin, l’Assemblée nationale avait adopté, à l’issue d’un large débat en séance publique, un amendement visant à étendre à l’ensemble du public non motorisé la servitude de passage dont bénéficient les pêcheurs sur la propriété des riverains d’un cours d’eau ou d’un plan d’eau domanial, ainsi que l’usage du chemin de halage et de la portion de berge faisant partie du domaine public le long des canaux de navigation.

L’article L. 435-9 du code de l’environnement dispose en effet que les riverains d’un cours d’eau domanial ou d’un plan d’eau domanial sont tenus de laisser à l’usage des pêcheurs un espace libre sur 3,25 mètres de largeur le long du cours d’eau ou plan d’eau considéré. Cette largeur peut être ramenée à 1,50 mètre par décision des ministres chargés de la pêche et de la gestion du domaine public fluvial ou du préfet.

Le long des canaux de navigation, les pêcheurs peuvent user du chemin de halage et de la portion de berge faisant partie du domaine public, sous réserve que l’exploitation de la voie navigable le permette.

L’amendement adopté par l’Assemblée nationale a substitué dans cet article le terme « marcheurs », au terme « pêcheurs », estimant qu’une disposition n’accordant le droit de passage visé qu’aux agents de l’administration et aux titulaires d’une carte de pêche présentait un caractère obsolète. Cet amendement a également complété l’article L. 435-9 en précisant que la responsabilité civile des riverains tenus de laisser aux marcheurs le droit de passage en question ne saurait être engagée du fait des dommages causés ou subis à l’occasion du passage de ceux-ci qu’en raison d’un comportement fautif.

En deuxième lecture, le Sénat a procédé à un certain nombre de modifications.

S’agissant de l’article L. 211-7 du code de l’environnement, le Sénat a procédé à des modifications rédactionnelles au I de cet article.

La première, au deuxième alinéa du I de cet article (alinéa 3), modifie le début du premier alinéa de l’article codifié afin de tenir compte de l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques, et supprime les références aux articles du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure abrogés par l’ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques

La seconde modification, au cinquième alinéa du I (alinéa 5) de cet article, est purement rédactionnelle.

Le sixième alinéa reprend la disposition de coordination introduite par l’Assemblée nationale dans un I bis, qui en conséquence est supprimé.

Le IV de cet article résulte d’une rédaction globale du Sénat qui maintient le principe de l’extension de la servitude de marchepied du domaine public fluvial ainsi que de l’usage des chemins de halage et des berges le long des canaux de navigation, tout en en précisant les termes et en insérant ces dispositions dans le code général de la propriété des personnes publiques (CGPP).

Ce paragraphe « rapatrie » en effet l’ensemble des principes posés dans l’article L. 435-9 du code de l’environnement dans les articles L. 2131-2 et L. 2131-3 du CGPP, le Sénat ayant jugé, que le bénéfice de cette servitude ne concernant plus les seuls pêcheurs, ces dispositions ne devaient plus figurer dans la partie du code de l’environnement consacrée à la pêche, mais dans celle du CGPP consacrée à la définition de ces servitudes.

Les quatrième et cinquième alinéas du IV (alinéas 12 et 13) insèrent deux alinéas après le premier alinéa de l’article L. 2131-2, qui dispose que « les propriétaires riverains d'un cours d'eau ou d'un lac domanial ne peuvent planter d'arbres ni se clore par haies ou autrement qu'à une distance de 3,25 mètres. Leurs propriétés sont grevées sur chaque rive de cette dernière servitude de 3,25 mètres, dite servitude de marchepied. » Cet alinéa précise, reprenant à l’identique la formule de l’article L. 435-9 précité, que tout propriétaire, locataire, fermier ou titulaire d’un droit réel riverain d’un cours d’eau ou d’un lac domanial est tenu de laisser les terrains grevés de cette servitude à l’usage des pêcheurs, des piétons, et du gestionnaire du cours d’eau ou du lac.

La référence aux piétons et aux pêcheurs se substitue à la mention des seuls « marcheurs », retenue par l’Assemblée nationale, le rapporteur au Sénat ayant estimé que ce terme « créait une incertitude juridique quant à l’autorisation de stationnement prolongé des pêcheurs dans l’exercice de leur activité ».

Les septième et huitième alinéas (alinéas 15 et 16) s’insèrent dans l’article L. 2131-2 et reprennent les dispositions des troisième et quatrième alinéas de l’article L. 435-9 ; ils précisent dans quelle mesure et sous quelle réserve les pêcheurs et les piétons peuvent user du chemin de halage et de la portion de berge faisant partie du domaine public, le long des canaux de navigation.

L’exploitation de la navigation peut empêcher l’exercice de ce droit, qui peut également être suspendu sur décision de l’autorité administrative, soit pour des raisons d’intérêt général, soit pour des raisons de sécurité lorsque les berges sont incluses dans des établissements industriels, par exemple des ports.

Le 2° du IV de cet article (alinéa 18) modifie le premier alinéa de l’article L. 2131-3 du CGPP, en supprimant la référence à l’article L. 435-9, que le Sénat propose d’abroger, par coordination, à l’article 49 du présent projet de loi, et en reprenant le principe en vertu duquel la largeur de la servitude de marchepied peut être réduite de 3,25 mètres à 1,50 mètre, dans la mesure où l’exercice de la pêche, le passage des piétons et les nécessités d’entretien et de surveillance du cours d’eau ou du lac le permettent. Cette décision ne relèvera plus du ministre chargé de la pêche et de celui de la gestion du domaine public fluvial, mais de l’autorité gestionnaire elle-même.

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La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur puis l’article 1^er ainsi modifié.

Article 3

(article L. 214-19 du code de l’environnement)

Gestion du débit affecté

Cet article a pour objet de modifier le régime du débit affecté, c'est-à-dire le régime selon lequel les lâchers d'eau peuvent être réservés à certains bénéficiaires dans un but précis, par exemple l'irrigation ou l'alimentation en eau potable.

En vertu de l'article L. 214-9 du code précité, lorsque des travaux d'aménagement ont pour objet ou pour conséquence la régulation du débit d'un cours d'eau non domanial en période d'étiage, tout ou partie du débit ainsi créé peut être affecté, après déclaration d'utilité publique, à certains usages, sur certaines sections du cours d'eau et pour une durée déterminée.

Les modifications apportées par cet article ont pour objet de développer l'usage des retenues actuelles, en particulier en étendant le régime du débit affecté aux cours d'eau domaniaux ainsi qu'aux ouvrages hydroélectriques autorisés ou concédés en vertu de la loi du 16 octobre 1919.

En plus de quelques modifications rédactionnelles, le Sénat avait modifié cet article en première lecture, contre l’avis du rapporteur et du Gouvernement, en prévoyant la consultation obligatoire des fédérations de pêche pour la définition, dans la déclaration d’utilité publique, des prescriptions jugées nécessaires pour assurer le passage de tout ou partie du débit affecté dans la section de cours d’eau considéré, dans les conditions les plus rationnelles et les moins dommageables pour les autres usagers du cours d’eau et dans le respect des écosystèmes aquatiques.

Cette consultation avait été supprimée par l’Assemblée nationale en première lecture, sur proposition de votre rapporteur, car, comme il l’avait expliqué dans son rapport, même s’il « ne méconnaît pas le rôle positif de ces fédérations pour la préservation de la qualité de l'eau et des milieux aquatiques, non plus que l'expertise incontestable que celles-ci ont développé sur ces questions, […] il n'en demeure pas moins que le régime du débit affecté concerne de multiples usages de l'eau, et que la consultation d'autres acteurs intéressés ne serait pas dès lors illégitime. Cette énumération alourdirait pourtant considérablement le texte, et s'avère au demeurant inutile dans la mesure où toute déclaration d'utilité publique est précédée d'une procédure d'enquête publique au cours de laquelle une large consultation permet à chacun de faire valoir son point de vue. Outre le fait qu'elle n'apparaît pas utile, la mention d'une consultation spécifique des associations agréées fait courir le risque d'une multiplication des recours contre les DUP sur le fondement d'un vice de forme ».

En outre, s’agissant des bénéficiaires potentiels de la déclaration d’utilité publique, le Sénat avait supprimé la mention des syndicats mixtes créés en application de l’article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales. Ainsi que l’avait expliqué le rapporteur en séance publique, « les syndicats mixtes visés par l'article 3 du projet de loi, connus également sous le nom de « syndicats mixtes ouverts », permettent d'associer des collectivités territoriales, des ententes interrégionales ou interdépartementales et des chambres de commerce et d'industrie, des chambres d'agriculture ou des chambres de métiers. Ce sont des établissements publics. Or l'article 3 susvisé prévoit déjà que les établissements publics pourront bénéficier des dispositions relatives au débit affecté. Il n'y a donc pas lieu de préciser dans la loi le cas spécifique des syndicats mixtes ouverts. »

Le Sénat avait également élargi aux établissements publics à caractère industriel et commercial le bénéfice du débit affecté, que le projet de loi réservait aux seuls établissements publics administratifs, et ce afin de permettre à l'office d'équipement hydraulique de la Corse de bénéficier du débit affecté.

Lors de l’examen en deuxième lecture du présent projet de loi, le Sénat a adopté, avec l’avis favorable de la commission mais contre l’avis du Gouvernement, un amendement modifiant l’article 3 et ajoutant, au nombre des bénéficiaires potentiels de la déclaration d’utilité publique, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les syndicats mixtes ainsi que leurs établissements publics.

La mention des EPCI, ainsi que celle des établissements publics des syndicats mixtes, s’avèrent superfétatoires dans la mesure où sont d’ores et déjà visés les établissements publics.

Il en va de même pour les syndicats mixtes. S’agissant des syndicats mixtes « ouverts », l’article L. 5721-1 du code général des collectivités territoriales précise en effet que « le syndicat mixte est un établissement public ».

S’agissant des syndicats mixtes « fermés », ceux-ci sont constitués en vertu de l’article L. 5711-1 du code précité, qui dispose que « les syndicats mixtes [sont constitués] de communes, d’EPCI ou exclusivement d’EPCI ». La mention des groupements de collectivités territoriale suffit donc pour permettre à ces syndicats mixtes de bénéficier de la DUP attribuant le débit affecté.

Votre rapporteur vous propose donc la suppression de cet ajout et le retour à l’article 3 dans la version adoptée par l’Assemblée nationale.

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La Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant, dans la liste des bénéficiaires potentiels de la déclaration d’utilité publique visée au présent article, la mention des établissements publics de coopération intercommunale, des syndicats mixtes et de leurs établissements publics, le rapporteur ayant indiqué que la référence aux établissements publics suffisait à couvrir toutes ces hypothèses.

Puis, elle a examiné un amendement de M. Jean Launay précisant que la déclaration d’utilité publique affectant le débit artificiel d’un aménagement hydraulique autre que ceux concédés ou autorisés en application de la loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation de l’énergie hydraulique doit garantir la libre circulation des poissons migrateurs.

Le rapporteur s’est déclaré défavorable en indiquant que la rédaction actuelle lui paraissait satisfaire cet amendement en prévoyant que cette déclaration fixe des prescriptions nécessaires pour assurer le passage de tout ou partie du débit affecté dans le respect des écosystèmes aquatiques.

M. François Brottes a proposé que cet amendement soit retiré en contrepartie de l’engagement du rapporteur de vérifier, d’ici à la séance publique, avec ses auteurs que cet amendement est effectivement satisfait.

Le rapporteur ayant accepté cette proposition, M. Jean Launay a retiré cet amendement.

Puis, la Commission a adopté l’article 3 ainsi modifié.

Article 4

(articles L. 214-17, L. 214-18 et L. 214-19 [nouveaux] du code de l’environnement)

Critères de classement des cours d’eau et obligations relatives aux ouvrages

L'article 4 a pour objet de modifier les critères de classement des cours d'eau ainsi que les valeurs du débit réservé, deux leviers essentiels pour atteindre l'objectif de bon état écologique des eaux fixé par la directive cadre sur l'eau.

Trois articles ont ainsi été introduits dans le code de l’environnement.

L’article L. 214-17 concerne les critères de classement des cours d’eau au titre de la protection de l’eau et des milieux aquatiques, en distinguant deux catégories de cours d’eau protégés.

Dans le projet de loi initial, la première catégorie, dite des « cours d’eau réservés », concerne les cours d’eau et les canaux qui sont en très bon état écologique ou dans lesquels une protection complète des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée est nécessaire. Sur ces cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux, aucune autorisation ou concession ne pourra être accordée aux ouvrages constituant un obstacle à la continuité écologique, c’est-à-dire au transport suffisant des sédiments et à la circulation des espèces vivantes. Le renouvellement de la concession ou de l’autorisation des ouvrages existants et régulièrement installés sera subordonné à des prescriptions permettant de garantir le très bon état écologique du cours d’eau ou la protection complète des poissons migrateurs amphihalins.

La seconde catégorie, dite des « cours d’eau passes à poissons », concerne les ouvrages situés sur des cours d’eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d’assurer un transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs. Ces ouvrages devront être gérés, entretenus et équipés à cette fin.

De manière générale, cet article a pour effet de modifier la procédure de classement, actuellement instruite au niveau de l'administration centrale, en la déconcentrant au niveau des préfets coordonnateurs de bassin.

En première lecture, le Sénat avait substantiellement modifié ces dispositions.

En premier, il avait décidé que seuls certains cours d'eau, parmi ceux répondant à la définition donnée au 1° du I de l’article L. 214-17, seront inscrits par l'autorité administrative sur la liste des cours d’eau réservés. Cette précision importante répond au souci de n'aboutir au « gel » des cours d'eau que dans les situations pour lesquelles ce classement est le plus pertinent et le plus nécessaire.

Le Sénat avait par ailleurs ajouté aux cours d’eau susceptibles d’être classés comme cours d’eau réservés ceux identifiés par les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l’atteinte du bon état écologique des cours d’eau d’un bassin versant.

Enfin, le Sénat avait adopté un amendement aux termes duquel les listes de classement des cours d’eau étaient arrêtées par l’autorité administrative, après étude de l’impact du classement sur les différents usages de l’eau, ce afin que l’ensemble des implications nationales des procédures déconcentrées de classement soit correctement évalué.

L’Assemblée nationale a apporté un certain nombre de modifications en première lecture, tout d’abord dans le but de préciser la date à laquelle les obligations nouvelles imposées par l’article L. 214-17 aux ouvrages nouveaux ou existants s’appliquent.

S’agissant des cours d’eau réservés, l’Assemblée nationale a précisé qu’il appartiendrait aux schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux, et non aux SAGE, d’identifier quels cours d’eau peuvent être qualifiés de réservoir biologique, votre rapporteur ayant estimé que le SAGE n’était sans doute pas le niveau de réflexion pertinent s’agissant d’un classement effectué à l’échelle d’un bassin ou d’un sous-bassin.

L’Assemblée nationale a également modifié la définition de la continuité écologique, en rétablissant les critères retenus dans le projet de loi initial, c’est-à-dire le transport suffisant des sédiments et la circulation des espèces vivantes. La définition retenue par le Sénat en première lecture, reposant sur le transport suffisant des sédiments et la circulation des espèces migratrices amphihalines, paraissait en effet trop restrictive au regard de la définition communautaire, qui vise le transport suffisant des sédiments et la circulation des organismes aquatiques.

En outre, les cours d’eau sur lesquels aucun ouvrage nouveau susceptible de constituer un obstacle à la continuité écologique ne peut être autorisé et qui sont en très bon état écologique constituent des réservoirs biologiques ou doivent être protégés de manière à préserver les poissons migrateurs amphihalins. Une définition de la continuité écologique « a minima » aurait pu compromettre le maintien même de ces caractéristiques.

S’agissant des cours d’eau passes à poissons, l’Assemblée nationale a modifié les critères de classement en substituant, à la nécessaire protection des poissons migrateurs amphihalins, celle de l’ensemble des poissons migrateurs, votre rapporteur ayant souligné que la rédaction du Sénat aurait paradoxalement abouti à une moindre protection des cours d’eau que celle qui aurait découlé du projet de loi initial et même du droit en vigueur.

Enfin, l’Assemblée nationale a supprimé les dispositions en vertu desquelles les nouvelles obligations pouvaient donner lieu à indemnisation si celles-ci faisaient peser sur le concessionnaire une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi.

En deuxième lecture, le Sénat, outre une modification rédactionnelle, a rétabli le principe d’indemnisation, et a ajouté à la liste des institutions consultées par l’autorité administrative préalablement à l’établissement de la liste des cours d’eau classés les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB). Votre rapporteur, à l’occasion de l’examen d’amendements présentés en première lecture et tendant à prévoir d’autres consultations, a fait valoir que celles prévues par le projet de loi lui paraissaient suffisantes, et que tout ajout, outre le risque de contentieux pour vice de forme qu’il risquait de faire naître, aurait pour effet de retarder l’établissement de ce classement. Votre rapporteur maintient sa position, et même s’il admet volontiers l’efficacité des EPTB, vous propose de supprimer la mention de leur consultation obligatoire.

Le Sénat, suivant l’avis de son rapporteur, a également supprimé la définition de la continuité écologique, qu’il avait un temps envisagé de modifier dans un sens plus restrictif afin de retenir le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons. Le rapporteur a en effet estimé plus judicieux de s’en remettre au décret prévu à l’article L. 214-19. Votre rapporteur partage cette analyse et vous propose le maintien de cette suppression.

En outre, le Sénat a adopté un amendement de la commission supprimant le délai de deux ans accordé aux ouvrages situés sur des cours d’eau passes à poissons pour se mettre en conformité avec les obligations découlant de ce classement, lorsque ces ouvrages devaient se mettre en conformité avec celles résultant de l’article L. 432-6 du code de l’environnement ⁽¹⁾, et ne l’ont pas fait à l’expiration du délai de cinq ans qui leur était imparti.

Ce délai avait été introduit par un amendement de votre rapporteur, revenant sur une disposition adoptée par le Sénat en première lecture et n’accordant aucun délai aux ouvrages en question pour se mettre en conformité avec les prescriptions découlant du classement d’un cours d’eau au titre des cours d’eau passes à poissons. Dans un souci de conciliation avec le Sénat, votre rapporteur ne propose pas le rétablissement de ce délai.

L’article L. 214-18 concerne les obligations relatives au débit réservé, c’est-à-dire le débit minimal que l’ouvrage doit laisser s’écouler dans le cours d’eau à son aval afin de garantir la vie, la circulation et la reproduction des espèces.

Ce débit réservé ne pourra être inférieur au dixième du module du cours d'eau. En revanche, pour les cours d'eau dont le débit naturel est supérieur à 80 mètres cubes par seconde, le débit minimal sera fixé au vingtième du module.

L'article introduit néanmoins trois dérogations à ces règles générales. D'une part, il indique que, pour les cours d'eau qui se caractérisent par un fonctionnement atypique, une valeur inférieure de débit réservé pourra être fixée. D'autre part, il prévoit que les autorisations ou concessions pourront définir des valeurs de débit minimal différentes en fonction de la période de l'année considérée, à condition que la moyenne annuelle du débit réservé ne soit pas inférieure au dixième ou au vingtième du module. Enfin, il autorise l'autorité administrative à fixer temporairement des débits minimaux inférieurs pour les cours d'eau qui sont soumis à des étiages naturels exceptionnels

En première lecture, le Sénat avait ajouté aux cas dans lesquels le débit minimal est fixé au vingtième du module du cours d’eau, les cours d’eau équipés d’ouvrages qui contribuent, par leur capacité de modulation, à la production d’électricité en période de pointe de consommation, et dont la liste est fixée par décret en conseil d’Etat après avis du Conseil supérieur de l’énergie.

S’agissant des dérogations aux valeurs de droit commun, le Sénat avait précisé que la possibilité de fixer des valeurs de débit minimal différentes selon les périodes de l’année devait avoir pour objet de satisfaire à la fois la valorisation de l’eau comme ressource économique et les besoins spécifiques des milieux aquatiques et des espèces qui peuplent le cours d'eau. Il avait également ajouté une limite à cette faculté, le débit le plus bas ne devant pas être inférieur à la moitié des valeurs de droit commun.

L’Assemblée nationale, en première lecture, avait limité aux seuls ouvrages hydroélectriques répertoriés la possibilité de maintenir dans le cours d'eau le vingtième du module ; la rédaction du Sénat conduisait en effet à soustraire à la règle du dixième l’ensemble du cours d’eau sur lequel les ouvrages en question sont situés, ce que votre rapporteur avait jugé excessif.

Elle avait en outre supprimé, s’agissant des valeurs de débits minimaux différentes selon les périodes de l'année, la précision selon laquelle ces variations de débit avaient pour objet de satisfaire à la fois la valorisation de l'eau comme ressource économique et les besoins spécifiques des milieux aquatiques et des espèces qui peuplent le cours d'eau. Votre rapporteur avait en effet jugé que cette disposition était dépourvue de portée normative.

Enfin, contre l’avis du rapporteur et du Gouvernement, l’Assemblée nationale avait adopté un amendement en vertu duquel les ouvrages doivent comporter une « signalisation adaptée pour permettre la circulation des engins nautiques non motorisés ».

Le Sénat a supprimé cette disposition en deuxième lecture, et a prévu, à l’alinéa 14 de l’article 14, qu’un décret en Conseil d’Etat préciserait les conditions dans lesquelles le propriétaire ou l’exploitant d’un ouvrage met en place une signalisation adaptée pour assurer la libre circulation des engins nautiques non motorisés.

*

La Commission a examiné un amendement de M. André Chassaigne autorisant l’interdiction de tout nouvel ouvrage constituant un obstacle à la continuité écologique sur les cours d’eau dont le rôle de réservoir biologique est nécessaire à la restauration du bon état écologique des cours d’eau d’un bassin versant.

M. André Chassaigne a précisé qu’il lui paraissait nécessaire de fixer un objectif plus ambitieux que le seul maintien du bon état écologique des cours d’eau en permettant une action de reconquête.

Suivant le rapporteur qui a indiqué maintenir la position défavorable qui était la sienne en première lecture, la Commission a rejeté cet amendement.

Puis, la Commission a examiné un amendement de M. Jean Launay permettant l’interdiction sans condition de toute construction de nouveaux ouvrages sur les cours d’eau jouant le rôle de réservoir biologique, y compris lorsque ces ouvrages ne constituent pas un obstacle à la continuité écologique.

M. Jean Launay a souligné que son amendement visait à mieux assurer la libre circulation des poissons migrateurs.

Estimant qu’un équilibre satisfaisant avait été trouvé en première lecture sur cette question longuement discutée, le rapporteur s’est déclaré défavorable à cet amendement.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. André Chassaigne conditionnant le renouvellement de la concession ou de l’autorisation des ouvrages installés sur des cours d’eau en très bon état écologique à des prescriptions permettant de maintenir le bon état écologique des eaux alors que ces prescriptions doivent, dans la rédaction actuelle, permettre de maintenir le très bon état écologique des eaux.

M. André Chassaigne a estimé que l’adjectif «très » réduisait considérablement la portée de la disposition.

Le rapporteur s’étant déclaré défavorable à cet amendement, M. François Sauvadet lui a demandé quelle était la portée juridique de cet adjectif en rappelant qu’il ne figurait pas dans la directive européenne.

Le rapporteur a rappelé que son rapport écrit de première lecture expliquait précisément la différence entre le très bon état écologique et le bon état écologique des eaux et a précisé que l’amendement lui paraissait, à rebours de l’intention de son auteur, diminuer le degré d’exigence de la loi.

Puis, la Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Jean Launay ayant pour objet de rendre systématique l’équipement des ouvrages situés sur les cours d’eau dans lesquels il est nécessaire d’assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs. Le rapporteur a donné un avis favorable à cet amendement, estimant toutefois qu’il n’avait qu’une portée rédactionnelle, l’autorité administrative demeurant libre d’apprécier au cas par cas la nécessité de ces équipements.

La Commission a adopté cet amendement.

Puis, la Commission a rejeté un amendement de M. André Chassaigne autorisant l’autorité administrative à suspendre sans indemnisation certains usages pour préserver le bon état écologique d’un cours d’eau soumis à un étiage très important, le rapporteur l’estimant satisfait par les dispositi