N^° 3453

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI (n° 2674 rectifié) ratifiant l’ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l’organisation de certaines professions de santé et à la répression de l’usurpation de titres et de l’exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique,

PAR M. Pascal MÉNAGE,

Député.

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INTRODUCTION

« Améliorer la qualité du service public, c'est (...) poursuivre sans relâche la simplification du droit et des formalités administratives. Au moment où nous nous apprêtons à célébrer le bicentenaire du code civil, nous devons faire de cette exigence une priorité. À force de complexité, c'est en effet l'efficacité de l'action administrative et l'égalité des Français devant la loi qui risquent de se trouver menacées.

D'importantes mesures ont déjà été prises dans ce sens. Ce mouvement de simplification doit devenir permanent (...).

La complexité de la législation peut se comprendre pour assurer la sécurité des salariés, des usagers de l'administration et des investisseurs. Mais il faut nous fixer des règles pour éviter que l'amoncellement des normes ne se retourne contre celles et ceux qu'elles sont chargées de protéger.

Ce n'est pas aux usagers, particuliers ou entreprises, d'assumer toutes les subtilités de la machine réglementaire. L'administration doit s'organiser pour gérer au mieux les obligations multiples qui résultent de nos exigences sociales et juridiques. »

Allocution de M. Jacques Chirac, président de la République,
à l’occasion de la présentation des vœux des corps constitués,

le 7 janvier 2004

Poursuivant un mouvement de fond, amorcé par la loi d’habilitation du 2 juillet 2003 qui a lancé le plus grand mouvement de simplification administrative depuis 1945, la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit a autorisé le gouvernement à prendre par ordonnances toute une série de mesures visant à simplifier le droit.

Parmi toutes ces habilitations, concernant des domaines assez disparates mais s’inscrivant toutes dans une logique de simplification et de clarification du droit très attendue par les Français, figurent des autorisations à prendre par ordonnance des mesures d’harmonisation et d’allégement de certaines procédures concernant les professions de santé.

Ces mesures ont été intégrées dans l’ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l’organisation de certaines professions de santé et à la répression de l’usurpation de titres et de l’exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.

Cette ordonnance s’inscrit pleinement dans la continuité de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé. Celle-ci a déjà posé un certain nombre de principes tendant à réformer l’organisation et le fonctionnement des ordres des professions de santé. En particulier, des chambres disciplinaires de première instance indépendantes des structures administratives et présidées par un magistrat ont été créées dans l'objectif de garantir les droits des plaignants et d'assurer un fonctionnement transparent de ces juridictions. Par ailleurs, des règles relatives à la procédure de suspension des praticiens dangereux ou concernant les modalités de certaines élections ordinales ont été introduites.

Des compléments ont également déjà été apportés dans le cadre de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique mais cette dernière ne constituait pas vraiment le support approprié pour procéder à l'ensemble des modifications souhaitables.

Le présent projet de loi a pour objet principal de ratifier cette ordonnance tout en rectifiant ou complétant certaines de ses dispositions. Il complète ainsi utilement la réforme engagée par la loi du 4 mars 2002 et poursuivie par celle du 9 août 2004 et en permet la mise en œuvre effective.

I.- LE GOUVERNEMENT POURSUIT, PAR LA VOIE DES ORDONNANCES, L’OBJECTIF DE SIMPLIFICATION DU DROIT QUE LE PARLEMENT LUI A ASSIGNÉ

L’ordonnance que le présent projet de loi a pour objet de ratifier s’inscrit dans une démarche ambitieuse et suivie de simplification du droit dont le gouvernement a fait l’une de ses priorités.

Avec la prise de conscience que l’origine de la complexité administrative et juridique, à laquelle se heurtent les citoyens en général et certains professionnels en particulier, réside pour une part dans la loi, la nécessité de réécrire, simplifier, alléger ou harmoniser le fond du droit s’est progressivement imposée avec la force de l’évidence. L’objectif de simplification du droit est ainsi devenu une priorité de l’action gouvernementale qui répond également à des impératifs juridiques.

Soutenue par une impulsion présidentielle forte et par la priorité affichée par les premiers ministres successifs en ce domaine, la politique de simplification législative est une démarche de longue haleine qui a connu plusieurs étapes sous la présente législature.

Son objectif est à la fois d’alléger les formalités administratives trop complexes imposées aux usagers ou aux professionnels en supprimant des procédures jugées inutiles et en développant l’usage des nouvelles technologies de l’information, de clarifier le droit pour diminuer les risques de contentieux et améliorer la sécurité juridique et de poursuivre la codification du droit pour le rendre plus accessible.

La loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 a habilité le gouvernement à prendre des mesures par ordonnances ‎dans de nombreux domaines, qu’il s’agisse de la simplification des démarches des particuliers, de la simplification de la vie administrative ou de la suppression de nombreuses ‎commissions administratives devenues sans objet.

La loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 est la loi sur le fondement de laquelle l’ordonnance qu’il s’agit de ratifier par l’adoption du présent projet de loi a été prise.

Elle poursuit et amplifie le mouvement de simplification autour de trois axes principaux : la poursuite de la simplification des procédures concernant les usagers, les personnes physiques et les associations ; l’adoption de mesures de simplification en faveur des entreprises ; la modernisation de l’administration, notamment par la réforme des enquêtes publiques et la poursuite de la mise en œuvre du plan « Hôpital 2007 » en ce qui concerne les règles de fonctionnement interne des hôpitaux. Cette loi prévoit également la création ou la refonte de quatorze codes.

Un troisième projet de loi de simplification a été présenté par le ministre délégué au budget et à la réforme de l’État lors du conseil des ministres du 12 juillet 2006 et enregistré à la Présidence du Sénat le 13 juillet 2006.

Ce projet vise principalement à simplifier la vie quotidienne des Français souvent jalonnée de démarches compliquées pour les particuliers et coûteuses pour l’administration, à alléger les contraintes qui pèsent sur la gestion des entreprises et à abroger 129 lois qui sont encore juridiquement applicables mais qui sont devenues inutiles.

Démarche politique affirmée qui a connu une accélération sans précédent depuis le début de la présente législature, la simplification du droit répond également à des impératifs juridiques forts.

Les efforts engagés par le gouvernement depuis 2002 pour réexaminer les règles de droit en vigueur, pour en améliorer l’architecture et la lisibilité et pour assurer leur adéquation aux évolutions de la société répondent non seulement à un objectif politique clair mais aussi à de forts impératifs juridiques.

En effet, les enjeux de la simplification du droit sont la sécurité juridique, la clarté de la loi, l'accessibilité et l'intelligibilité du droit et l’égalité devant la loi.

Cette politique simplificatrice du droit se réfère ainsi à la logique de l’État de droit dans la mesure où le Conseil constitutionnel, dans une décision du 16 décembre 1999, se fondant sur les articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789 a fait de l’accessibilité et d’intelligibilité de la loi un objectif de valeur constitutionnelle tandis qu’une décision du 12 janvier 2002 a fait de la clarté de la loi un principe constitutionnel découlant de l’article 34 de la Constitution.

La simplification des dispositifs administratifs et le caractère systématique du travail de codification du droit contribuent ainsi à rétablir l’intelligibilité et la clarté de la loi. S’il est souvent fait recours pour ce faire à la procédure des ordonnances, c’est donc bien en définitive l’autorité de la loi qui se trouve ainsi mieux affirmée.

Avec le présent projet de loi, le gouvernement confirme que le recours aux ordonnances de l’article 38 de la Constitution est bien l’instrument privilégié de la simplification du droit. Même si le dernier projet de loi de simplification du droit présenté en conseil des ministres le 12 juillet 2006 prévoit que la plupart des mesures seront applicables directement dès la publication de la loi, le recours aux ordonnances n’est pas pour autant abandonné quand la technicité des sujets ne permet pas de faire autrement et ce dernier projet comprend ainsi treize habilitations sur les quarante-cinq mesures qu’il contient.

Aux termes de l’article 38 de la Constitution, le « Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. ».

Cette procédure est donc encadrée par plusieurs conditions qui ont toutes été respectées pour ce qui concerne l’ordonnance n° 2005-1040 que le présent projet de loi a pour objet de ratifier.

En effet, la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, sur le fondement de laquelle l’ordonnance n° 2005-1040 a été prise, a précisé la finalité des mesures relatives à l’organisation de certaines professions de santé et à la répression de l’usurpation de titres et de l’exercice illégal de ces professions que le gouvernement pouvait prendre dans le cadre de l’habilitation demandée ainsi que leur domaine d’intervention, notamment dans ses alinéa 2°, 3°, 11°, 12° et 13°.

Elle a fixé, dans son article 92, alinéa 1^er, à neuf mois le délai pendant lequel le gouvernement pouvait prendre des ordonnances dans les matières intéressant les professions de santé, ce qui fait que l’ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 a bien été prise dans le délai constitutionnel imparti.

Elle a enfin également précisé dans le troisième alinéa de l’article 92 que le délai imparti au gouvernement pour déposer le projet de loi de ratification était de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance, si bien que le présent projet de loi, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 14 novembre 2005 a bien été déposé en temps utile.

Avec le dépôt du présent projet de loi de ratification, le risque de caducité de l’ordonnance adoptée a été écartée et ses dispositions sont devenues pleinement applicables, l’ordonnance demeurant toutefois un acte de l’autorité réglementaire jusqu’à ce que le Parlement la ratifie.

Il convient enfin de remarquer que ni l’article 38 de la Constitution, ni aucune autre disposition constitutionnelle ne fait obstacle à ce que le Parlement donne force législative à une ordonnance selon d’autres modalités que celles de l’adoption d’une loi de ratification comme l’a indiqué à plusieurs reprises le Conseil constitutionnel. Cette intervention peut en effet résulter d’une manifestation de volonté implicitement mais clairement exprimée par le Parlement (Décision n° 72-73 C, 29 février 1972). Il faut donc d’autant plus se féliciter, tant pour le respect des droits du Parlement que de la sécurité juridique, que le présent projet de loi soit inscrit à l’ordre du jour afin de procéder à un examen effectif du projet de loi de ratification et donc de ratifier expressément l’ordonnance dans des délais raisonnables.

Parfois critiquée, la procédure des ordonnances est pourtant parfaitement adaptée à la simplification du droit.

En effet, le Parlement n’est pas dépossédé de son droit de regard puisqu’il a d’abord l’occasion de déterminer, en votant l’habilitation, le domaine et les finalités de l’ordonnance. Il lui est ensuite parfaitement loisible, soit à l’occasion de l’examen du projet de loi de ratification, soit de sa propre initiative après l’expiration du délai imparti au gouvernement pour prendre par ordonnance des mesures normalement du domaine de la loi, d’amender le contenu des ordonnances.

L’habilitation donnée au gouvernement pour prendre des ordonnances sur le fondement de l’article 38 de la Constitution est ainsi une méthode pragmatique qui se justifie pleinement en matière de simplification du droit en raison de la diversité des champs couverts, de la multiplicité des dispositions et du caractère technique de nombre d’entre elles, ce qui compliquerait fortement le recours à la procédure législative ordinaire dans un contexte d’encombrement de l’ordre du jour parlementaire. De plus, pour prévenir le risque d’enlisement qui menace tout chantier de réforme ambitieux, il faut aller aussi vite que possible.

M. Jean-Éric Schoettl, secrétaire général du Conseil constitutionnel, a ainsi récemment souligné ⁽¹⁾ : « Chaque législation a sa spécificité. Ce qui serait ici expédient tomberait, ailleurs, dans l'expéditif (...). L'entreprise simplificatrice ne peut donc (...) reposer sur la seule mise en œuvre de principes généraux. (...) la durée des sessions parlementaires (et même extraordinaires) n'y suffirait pas. (...) L'article 38 de la Constitution est donc un recours approprié. N'est-il pas d'ailleurs le seul ? ».

Dès 1999, le Conseil constitutionnel a explicitement justifié le recours à la procédure d'habilitation pour pallier « l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire » et atteindre l'objectif « d'intelligibilité et d'accessibilité du droit » défini sur le fondements des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ⁽²⁾.

Dans sa décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003 sur la première loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, le Conseil constitutionnel a de nouveau validé le recours à l'habilitation. Dans le cinquième considérant, il souligne que « l'urgence est au nombre des justifications que le Gouvernement peut invoquer pour recourir à l'article 38 de la Constitution ; qu'en l'espèce, l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire fait obstacle à la réalisation, dans des délais raisonnables, du programme du Gouvernement tendant à simplifier le droit et à poursuivre sa codification ; que cette double finalité répond à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; qu'en effet, l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et " la garantie des droits " requise par son article 16 ne seraient pas effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des règles qui leur sont applicables et si ces règles présentaient une complexité inutile ; qu'à défaut, serait restreint l'exercice des droits et libertés garantis tant par l'article 4 de la Déclaration, en vertu duquel cet exercice n'a de bornes que celles qui sont déterminées par la loi, que par son article 5, aux termes duquel " tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas ". ». La décision n° 2004-5006 du 2 décembre 2004 relative à la loi d’habilitation sur la base de laquelle l’ordonnance a été prise reprend la même argumentation.

On peut donc dire que le Conseil constitutionnel a non seulement validé le recours aux ordonnances mais qu’il a encouragé le gouvernement à poursuivre dans cette voie au nom de l’intelligibilité et de l’accessibilité à la règle de droit.

II.- LE PROJET DE LOI RATIFIE L’ORDONNANCE RELATIVE À CERTAINES PROFESSIONS DE SANTÉ ET MODIFIE LE CODE DE LA SANTÉ PUBLIQUE

Le présent projet de loi a pour objet principal de ratifier l’ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l’organisation de certaines professions de santé et à la répression de l’usurpation de titres et de l’exercice illégal de ces professions. Il comporte également quelques autres dispositions qui, d’une part, rectifient ou complètent le dispositif de l’ordonnance et, d’autre part, modifient de façon plus générale le code de la santé publique. L’ensemble apporte, pour l’exercice des professions de santé, des améliorations significatives.

L’article 1^er du présent projet de loi a pour objet de ratifier l’ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 prise sur le fondement de l’habilitation accordée au gouvernement par la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

À lui seul, le nombre considérable de dispositions prises par l’ordonnance du 26 août 2005 soumise aujourd’hui à ratification témoigne de la réussite de la politique de simplification. Plutôt qu’une présentation exhaustive de ces dispositions d’importance inégales, le rapporteur souhaite mettre l’accent sur les éléments les plus significatifs.

Cette ordonnance comporte à la fois des mesures de clarification de forme, quelques innovations, de nombreuses mesures de simplification et une harmonisation des dispositions répressives applicables aux infractions d’exercice illégal et d’usurpation de titres. Son titre VII (articles 12 et 13) précise les dispositions qui sont applicables à Mayotte et aux îles de Wallis et Futuna.

Il s’agit de mesures de mise en cohérence juridique consistant à regrouper dans des articles communs des dispositions qui figuraient dans les différents chapitres concernant chacun des ordres ou à corriger certaines erreurs matérielles.

L’article 1^er de l’ordonnance, qui concerne les ordres des professions médicales (médecins, chirurgiens-dentistes et sages-femmes), contient plusieurs exemples de ce type de clarifications par regroupement.

Ainsi, il est par exemple inséré dans le code de la santé publique en disposition commune un article L. 4122-1-1 relatif à la nomination de conseillers d’État siégeant au conseil national de chacun des ordres afin d’en éviter la répétition qui existait aux articles L.  4132-4, L. 4142-2 et L.  4152-5. De la même façon, les articles L. 4122-3, L. 4124-7 et L. 4124-11 sont modifiés afin de regrouper dans un même article les dispositions communes concernant respectivement les chambres disciplinaires nationales, les chambres disciplinaires de première instance et les conseils régionaux de chacun des ordres, tandis que l’article L. 4125-2, commun aux trois ordres médicaux, est modifié pour regrouper toutes les incompatibilités liées aux fonctions de président.

Le troisième alinéa de l’article 84 de la loi d’habilitation n° 2004-1343 du 9 décembre 2004, qui dispose que le gouvernement est autorisé à procéder par ordonnance à l’adaptation des parties législatives du code de la santé publique « afin d’inclure les dispositions de nature législative qui n’ont pas été codifiées et pour remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification », trouve plusieurs applications dans l’ordonnance.

L’article 6 de l’ordonnance modifie ainsi, par exemple, l’article L. 145-5-4 du code de la sécurité sociale, relatif à des dispositions générales s’appliquant à certaines professions paramédicales, pour corriger une erreur matérielle.

L’ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 ne se borne pas à des mesures de clarification ou de rectification mais contient également quelques nouveautés significatives.

Les mesures relatives à la transparence entre les praticiens et les ordres des professions médicales figurant à l’article L. 4113-9 sont accrues. L’obligation de transmettre les contrats ayant pour objet l’exercice de leur profession au conseil départemental de l’ordre, qui ne s’appliquait jusqu’ici qu’aux médecins et aux chirurgiens dentistes, est étendue aux sages-femmes. De plus, les membres des trois professions médicales exerçant en société ont désormais l’obligation de transmettre à leur ordre les statuts, contrats et avenants relatifs au fonctionnement de cette société ou aux rapports entre les associés.

Un article L. 4122-1-2 est inséré dans le code de la santé publique pour introduire des mesures conservatoires au cas où les conseils nationaux des professions médicales seraient dans l’impossibilité de se réunir du fait de la démission de leurs membres. Ces mesures sont analogues à celles qui existaient déjà pour les conseils départementaux des trois ordres à l’article L. 4123-10.

L’article L. 4122-3 fixe la composition et le fonctionnement des chambres disciplinaires nationales des professions médicales ainsi que les conditions d’inéligibilités et d’incompatibilités auxquelles sont soumis ses membres. L’incompatibilité de fonctions entre assesseur d’une chambre disciplinaire de première instance et d’appel permet de mieux respecter le principe du double degré de juridiction.

L’article L. 4123-2 précise le fonctionnement de la commission de conciliation au sein des conseils départementaux des professions médicales, et prévoit notamment la possibilité d’organiser une conciliation dans un autre département lorsqu’un ou plusieurs membres du conseil sont soit concernés, soit parties au litige.

L’article L. 4125-3 instaure une autorisation d'absence pour les praticiens, salariés ou agents publics, conseillers ordinaux des professions médicales. L’ordonnance opère ainsi une harmonisation avec les dispositions du code de la sécurité sociale et du code de la mutualité qui obligent les employeurs à laisser à leurs salariés, membres d'un conseil d'administration d'un organisme de sécurité sociale ou mutualiste, le temps nécessaire pour se rendre et participer aux séances de ce conseil ou des commissions qui en dépendent, sans diminution de leur rémunération.

Si le titre I^er de l’ordonnance, qui traite de l’organisation et du fonctionnement des ordres des professions de santé comporte quelques simplifications, celles-ci sont surtout concentrées dans les titres II à V.

L’ordonnance comporte en premier lieu dans son titre I^er des mesures destinées à simplifier l’organisation et le fonctionnement des ordres professionnels des professions de santé, notamment, et ce conformément au deuxième alinéa de l’article 73 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, « en adaptant la procédure et la composition des instances disciplinaires, en simplifiant l'exécution de leurs décisions et en aménageant les règles de diffusion des listes des professionnels de santé inscrits aux tableaux ».

De tels aménagements des règles de procédure étaient préconisés de longue date par les instances ordinales de ces professions.

La loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique a certes déjà apporté quelques réponses ponctuelles à ces demandes de simplification du fonctionnement des ordres. En effet, elle a tout d’abord créé un ordre des masseurs-kinésithérapeutes et un ordre des pédicures-podologues. Elle a ensuite aménagé le régime d’incompatibilité applicable aux membres des formations disciplinaires des ordres des médecins, des chirurgiens-dentistes, des sages-femmes et des pharmaciens. Depuis 2004, les conseillers ordinaux peuvent siéger, sous certaines réserves, dans une formation administrative et juridictionnelle et non plus simplement dans l’une ou l’autre, ce qui permet de ne pas bloquer le fonctionnement des instances ordinales alors qu’elles se trouvaient antérieurement bien souvent obligées de recruter des membres supplémentaires pour occuper, d’un côté, des fonctions administratives et, de l’autre, des fonctions juridictionnelles. Enfin, la loi du 9 août 2004 a procédé à un aménagement de la procédure d’application des sanctions prononcées par les formations disciplinaires du conseil de l’ordre des pharmaciens pour mettre fin à une difficulté d’interprétation relative au point de départ des peines.

Dès lors, ces premières avancées ne rendaient que plus nécessaires la simplification des procédures applicables au sein de chaque instance ordinale.

Une des mesures les plus emblématiques de cette volonté de simplification figure à l'article 9 de l’ordonnance et tend à diminuer les contraintes imposées aux ordres en allégeant les règles de diffusion des listes de professionnels de santé inscrits aux tableaux de leur ordre par le biais de la suppression de la transmission des tableaux des ordres au parquet du tribunal de grande instance.

Actuellement, les ordres professionnels des professions médicales doivent transmettre annuellement les tableaux ordinaux aux parquets des tribunaux de grande instance. Or, tant le ministère de la justice que les parquets ont jugé que cette transmission n’était plus nécessaire, puisque les informations en cause sont par ailleurs disponibles auprès des ordres concernés et des services de l’État ou sur internet.

Cette simplification tire les conséquences de la diffusion croissante des nouvelles technologies de l’information et de la communication qui permettent désormais un partage plus efficace des informations. Elle s’inscrit dans la continuité des mesures de simplification d’enregistrement des professionnels de santé figurant dans la loi du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit. Ce partage efficace des informations réalisé grâce aux nouvelles technologies de l’information, source directe de nombreuses simplifications, devrait, à l’avenir, être encore amélioré par la mise en place d’un répertoire partagé des professionnels de santé (RPPS).

L’ordonnance comporte en second lieu dans ses titres II à V et conformément aux alinéa 11°, 12° et 13° de l’article 73 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, des mesures qui simplifient « les procédures d'enregistrement applicables aux psychologues et aux assistants de service social », « les procédures de remplacement des professionnels de santé », et « les procédures relatives à la création et au changement d'exploitant des pharmacies ».

L’ensemble de cette deuxième grande série de mesures résultant de l’ordonnance s’inscrit clairement dans le cadre d’une volonté d’alléger les différentes démarches administratives que doivent accomplir les professions de santé et dont la lourdeur et le caractère inutilement contraignant empêchent les professionnels d’exercer dans un cadre optimum.

Trois exemples significatifs illustre cette démarche de simplification.

● La simplification des procédures d'enregistrement applicables aux psychologues et aux assistants de service social

L’article 7 de l’ordonnance vise à simplifier les démarches d’enregistrement des psychologues et des assistants de service social, afin d’homogénéiser le régime d’enregistrement de leur diplôme avec celui de l’ensemble des professions de santé réglementées par le code de la santé publique. Cet article prépare la voie à une future inscription des psychologues et des assistants de service social dans le répertoire partagé des professionnels de santé (RPPS) qui ne concernera, dans un premier temps, que les professions médicales mais englobera, à terme, les autres professions de santé.

● La simplification des procédures de remplacement des professionnels de santé

L’article 8 de l’ordonnance vise à simplifier les démarches administratives accomplies par les professionnels de santé en supprimant, pour chaque demande de remplacement d'un médecin, d'un chirurgien-dentiste ou d'une sage-femme par un étudiant, le régime d’autorisation préfectorale préalable et en élargissant la compétence de l’ordre concerné dans ce domaine du remplacement, dans le respect des limites fixées par la réglementation.

● La simplification des procédures de création et de changement d’exploitant des pharmacies

L'article 10 de l’ordonnance vise à simplifier les démarches nécessaires pour les changements de titulaire d'officine pharmaceutique en supprimant la déclaration préalable d'exploitation d'officine effectuée auprès de la préfecture.

L’ordonnance comporte enfin dans son titre VI, et conformément au troisième alinéa de l’article 73 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, des mesures qui visent à « harmoniser les dispositions répressives applicables aux infractions d’usurpation de titre et d’exercice illégal des professions réglementées par le code de la santé publique. »

Dans le code de la santé publique, les règles relatives à l’organisation des professions médicales et des auxiliaires médicaux prévoient des sanctions à l’encontre de deux infractions : l’usurpation de titre et l’exercice illégal. L’usurpation de titre se définit par l’usage, sans droit, d’un titre attaché à une profession paramédicale réglementée par l’autorité publique ou d’un diplôme officiel ou d’une qualité dont les conditions d’attribution sont fixées par l’autorité publique. L’exercice illégal se définit comme l’accomplissement des actes professionnels entrant dans le champ de compétence de la profession sans remplir par ailleurs les conditions légalement exigées.

L’article 433-17 du code pénal, dispose que « l'usage, sans droit, d'un titre attaché à une profession réglementée par l'autorité publique ou d'un diplôme officiel ou d'une qualité dont les conditions d'attribution sont fixées par l'autorité publique est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende » et a une portée générale qui protège l’ensemble des professions réglementées par le code de la santé publique.

Toutefois, suivant les professions, la rédaction des articles du code de la santé publique renvoyant à cet article du code pénal ont différé quant à la définition de l’infraction, sans que ces différences de rédaction ne soient justifiées par d’autres considérations que des raisons historiques purement fortuites.

Or la nécessité d’informer ceux qui seraient tentés d’usurper le titre d’une profession de santé réglementée est indéniable au regard des risques sanitaires qui s’attachent à une telle usurpation. Dès lors, il est apparu nécessaire d’harmoniser la définition de l’infraction relative au délit d’usurpation de titre pour l’ensemble des professions concernées.

C’est dans cette optique que l’ordonnance harmonise, pour chaque profession de santé concernée, la rédaction des articles du code de la santé publique relatifs à l’usurpation de titre. Seule la rédaction de l’article L. 6222-2 diffère dans la mesure où la direction et la direction adjointe de laboratoires d'analyses médicales ne sont pas considérées comme relevant de l'exercice d'une profession mais comme relevant de l'exercice de fonctions revenant sous certaines conditions aux pharmaciens, aux médecins ou aux vétérinaires.

La question de l’exercice illégal est sensiblement différente de celle de l’usurpation de titre. En effet, ce n’est pas la même chose de se prévaloir d’un titre dont on ne dispose pas (usurpation de titre) que de pratiquer des actes et d’exercer une profession pour laquelle on n’est pas habilité (exercice illégal), acte autrement dangereux au regard des conséquences qui peuvent en découler en matière de sécurité sanitaire. Dès lors, il est logique de considérer que l’exercice illégal ne peut être puni moins sévèrement que l’usurpation de titre, elle-même punie à titre principal d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.

En pratique, on constatait que la répression de l’exercice illégal des professions de santé variait considérablement d’une profession à une autre. Inexistante pour la profession de diététicien, elle était une simple contravention pour les professions d’orthophoniste ou d’orthoptiste mais un délit pour les autres professions. En conséquence, le quantum des peines variait sensiblement sans qu’il soit possible de justifier rationnellement ces variations. Le montant des amendes prononcées était hétérogène sans que les écarts ne soient justifiés.

L’ordonnance se donne donc pour objectif d’harmoniser les dispositions répressives en mettant fin à l’extrême hétérogénéité actuelle de l’échelle des peines. Elle n’uniformise pas pour autant les peines car il reste nécessaire de retenir des seuils de peines différents en fonction du risque sanitaire plus ou moins important qui s’attache à l’exercice illégal de chacune des professions.

La recherche d’harmonisation a conduit à retenir deux seuils de peines dans l’ordonnance en fonction du degré de risque sanitaire que représente l’exercice illégal de chacune des professions. Un premier seuil, fixé à 15 000 euros d'amende et un an d'emprisonnement, est retenu pour les conseillers en génétique, les préparateurs en pharmacie, les ergothérapeutes et psychomotriciens, les orthophonistes et orthoptistes, les manipulateurs d'électroradiologie médicale et les audioprothésistes, les opticiens-lunetiers, les prothésistes et orthésistes pour l'appareillage des personnes handicapées. Le second seuil est fixé à 30 000 euros d'amende et deux ans d'emprisonnement pour les professions de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme, de pharmacien, d’infirmier, de masseur-kinésithérapeute et de directeur ou directeur adjoint de laboratoire d'analyses de biologie médicale.

L’harmonisation réalisée par l’ordonnance permet également de prévoir expressément des peines complémentaires pour les personnes physiques et de reconnaître le principe de responsabilité des personnes morales.

S’agissant de la profession de diététicien, il est apparu nécessaire de définir préalablement l’exercice de cette profession avant de fixer des sanctions pénales relatives à l’exercice illégal. L’habilitation législative donnée par la loi n° 2004-1343 ne permettait pas de procéder à cette définition dans le corps de l’ordonnance. C’est la raison pour laquelle elle figure dans le cadre de l’article 7 du présent projet de loi.

Depuis la publication de l’ordonnance au Journal officiel du 27 août 2006, la nécessité de rectifier ou de compléter certaines dispositions est progressivement apparue. C’est la raison d’être des autres articles du présent projet de loi, dont l’une des mesures principales concerne l’encadrement de l’enseignement et de l’exercice de la profession de diététicien.

Les articles 7 et 8 du projet de loi fixent les règles propres à l’exercice de la profession de diététicien et instituent un diplôme d’État pour l’exercice de cette profession.

La réglementation de la profession s’est longtemps limitée à la seule protection légale du titre de diététicien. Le vide juridique relatif à l’exercice de cette profession est devenu d’autant plus problématique avec les dispositions de l’ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 se donnent pour objet d’harmoniser les sanctions de l’exercice illégal de l’ensemble des professions de santé.

Retardée du fait de la diversité des modalités d’exercice de la profession (plus du quart de ces professionnels n’exercent pas dans le milieu sanitaire mais dans ceux de la restauration collective, de l’industrie agroalimentaire ou des activités périphériques à la diététique), la définition des actes professionnels et d’une formation susceptible de bénéficier d’une reconnaissance universitaire au plan européen était attendue depuis des années par une profession en mal de reconnaissance.

Il était d’autant plus essentiel de mieux encadrer la formation et l’exercice et la profession de diététicien que l’alimentation est devenue une préoccupation croissante des Français et que des études ont montré l’importance des problèmes de surpoids dans la population. Or le rôle préventif et thérapeutique des diététiciens dans le domaine de la nutrition est prépondérant.

Le conseil diététique est en effet un élément central des stratégies de prévention et joue un rôle majeur dans la politique de santé publique. De plus, les traitements diététiques participent souvent pour beaucoup de pathologies à la première ligne d’intervention et permettent en conséquence de réduire la prescription. Il est d’ailleurs significatif que les deux phases du programme national nutrition santé (PNNS) insistent, dans le cadre de leur volet hospitalier, sur la nécessité de développer une véritable politique nutritionnelle dans les établissements de santé et sur l’importance de disposer de postes de diététicien en nombre suffisant.

Avec cette réforme attendue, tant la place des diététiciens au sein du système de soins que leur rôle en matière de prévention des maladies sont mieux assurés.

Ce projet de loi comporte plusieurs dispositions, pour certaines assez techniques, qui visent à moderniser, simplifier et harmoniser quelques dispositions du code de la santé publique relatives aux professionnels de santé.

Ainsi, la composition du Conseil national de l’ordre des médecins est tout d’abord modifiée afin de tenir compte de la création d’un conseil régional en Corse (article 4). Le projet de loi introduit, d’autre part, la possibilité d’élire par voie électronique les conseillers départementaux des ordres des professions médicales, ce qui permettra à la fois d’alléger les charges des instances ordinales et de simplifier substantiellement les démarches des professionnels concernés (article 2).

En outre, les dispositions de l’ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 applicables à la Réunion, à Mayotte et à Wallis-et-Futuna sont précisées (articles 6 et 9). Dans le même objectif de clarification, il est enfin proposé de supprimer l’obligation d’inscription des masseurs-kinésithérapeutes et des pédicures-podologues exerçant à titre libéral au tableau du conseil interprofessionnel, dont la création était prévue par la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades (article 10). Ces professionnels sont en effet déjà tenus d’être inscrits au tableau de leur ordre et il

convient au surplus de rappeler que la proposition de loi portant création d’un ordre national des infirmiers (n° 3357), qui devrait être examinée prochainement par l’Assemblée nationale en seconde lecture, prévoit de supprimer le conseil interprofessionnel précité ⁽³⁾.

Lors de sa réunion du 22 novembre 2006, la commission a adopté onze amendements, dont dix à l’initiative du rapporteur, qui ont permis d’améliorer et d’enrichir substantiellement le présent texte et concernent principalement les points suivants.

Il a tout d’abord été proposé de soumettre les orthophonistes et les orthoptistes à l’obligation de se conformer aux règles professionnelles, qui seront définies par décret en Conseil d’État. S’agissant des ordres des pédicures-podologues et des masseurs-kinésithérapeutes, les dispositions relatives à la composition des chambres disciplinaires nationales et aux modalités d’élection des conseillers ordinaux ont également été précisées et harmonisées avec celles applicables aux professionnels médicaux.

Un amendement a été adopté afin de combler un vide juridique relatif à la situation de certaines personnes autorisées, par dérogation, à continuer à exercer la profession de diététicien et à porter le titre de diététicien sans pour autant être titulaire du nouveau diplôme d’État ni titulaire de l’autorisation spécifique réservée aux membres de la Communauté européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen. L’ordonnance réglait en effet la situation de ces personnes à compter de la date d’entrée en vigueur de l’acte réglementaire fixant le programme de formation du nouveau diplôme d’État français de diététicien, mais elle ne disait rien de la période comprise entre la promulgation de la loi et l’entrée en vigueur de cet acte réglementaire. L’amendement de la commission permet de combler ce vide et donc d’assurer à ces personnes une meilleure sécurité juridique dans l’exercice de leur profession de diététicien dès la promulgation de la loi, sans attendre l’édiction de l’acte réglementaire fixant le programme de formation au diplôme d’État.

Par ailleurs, la présence de dispositions relatives au régime des hospitalisations d’office des personnes atteintes de troubles mentaux dans le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance a suscité un certain nombre d’interrogations et d’inquiétudes de la part des professionnels de santé et des associations d’usagers représentant les patients et les familles. En effet, comme l’a souligné le Président Jean-Michel Dubernard ⁽⁴⁾, leur « émotion est compréhensible, car l’insertion dans un texte de sécurité publique d’articles relatifs à l’hospitalisation sous contrainte relevant du code de la santé publique peut conduire à une confusion entre délinquance et troubles psychiatriques. »

– rénover et clarifier les procédures administratives relatives aux personnes dont les troubles mentaux nécessitent des soins et rendent impossible leur consentement à ces soins ou compromettent la sûreté des personnes ou portent atteinte de façon grave à l’ordre public ;

– faciliter l’accès aux soins des personnes dont les troubles mentaux le nécessitent ;

– préciser le rôle des professions de santé et des autorités locales et améliorer leur information, notamment en ce qui concerne les procédures de levée de soins ;

– accroître les garanties relatives aux droits des personnes atteintes de troubles mentaux faisant l’objet de soins sans consentement ;

– améliorer le suivi des mesures d’hospitalisation d’office et faciliter l’instruction des demandes d’autorisation relatives aux matériels, armes et munitions prévues par le code de la défense, par la création d’un traitement national de données à caractère personnel ;

– modifier les dispositions relatives à l’hospitalisation psychiatrique des personnes détenues, afin de permettre leur admission au sein des unités pour malades difficiles ou, lorsqu’elles sont mineures, au sein des services de psychiatrie n’ayant pas la qualité d’unité hospitalière spécialement aménagée.

Attendue de très longue date, la réforme de la loi du 27 juin 1990, relative aux droits et à la protection des personnes hospitalisées en raison de troubles mentaux et à leurs conditions d’hospitalisation, pourra ainsi être mise en œuvre, en concertation avec l’ensemble des acteurs concernés par ce problème majeur de santé publique, avant la fin de la législature.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.- DISCUSSION GÉNÉRALE

La commission a examiné, sur le rapport de M. Pascal Ménage, le présent projet de loi au cours de sa séance du 22 novembre 2006.

Un débat a suivi l’exposé du rapporteur.

Le président Jean-Michel Dubernard a estimé que ce texte est bienvenu : au sein des professions de santé concernées, il permet de lever un certain nombre d’incertitudes et de supprimer des complexités injustifiées. En particulier, il est de nature à mettre fin à la possibilité actuelle qu’ont certains de s’autodésigner spécialistes dans divers domaines et dans des conditions réellement dangereuses pour la sécurité des patients. Sur le sujet du cadre légal des conditions d’exercice d’une profession de santé, que le présent projet de loi règle pour les diététiciens, il est d’ailleurs tout à fait regrettable de constater que le décret relatif à l’usage du titre de psychothérapeute n’ait pas encore été publié.

Mme Jacqueline Fraysse a protesté contre l’inscription en dernière minute de ce texte d’origine gouvernementale à l’ordre du jour prioritaire de l’Assemblée nationale, en lieu et place des propositions de loi qui devaient être examinées lors de la séance d'initiative parlementaire réservée au groupe UMP. Alors même que les groupes parlementaires sont invités à prendre des initiatives, on ne peut que regretter qu’une telle occasion ait ainsi été manquée.

Sans aller jusqu’à évoquer une « magouille », force est de constater que le procédé utilisé relève de l’acrobatie, tout cela pour permettre au ministre d’État, ministre de l’intérieur et de l’aménagement du territoire, M. Nicolas Sarkozy, et plus largement à l’ensemble du gouvernement, de sortir d’une situation particulièrement délicate. En effet, les dispositions du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance, qui créent un amalgame regrettable entre les délinquants et les personnes atteintes de troubles psychiatriques, n’ont pu que susciter des inquiétudes très légitimes au sein, notamment, des professionnels de santé et des associations de patients. L’examen de ce projet de loi ce matin même par la commission, qui n’a été annoncé que vendredi dernier alors qu’il doit être débattu dès demain en séance publique, témoigne par ailleurs d’un profond mépris envers les parlementaires, dont les conditions de travail sont particulièrement dégradées. Comment pourraient-ils en effet réaliser un travail sérieux sur ce texte, dans des délais aussi contraints, alors même que l’ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 comporte une quinzaine d’articles et plus de vingt-cinq pages ?

Sur le fond, il convient cependant de souligner que la création d’un diplôme d’Etat de diététicien constitue une avancée certaine qui, bien qu’elle soit la seule de ce projet de loi, recueillera le soutien des membres du groupe communiste et républicain.

En conclusion, si légiférer par ordonnance est toujours regrettable, ce procédé choquant ne permettra pas, quoiqu’on en dise, de mettre un terme à l’amalgame opéré entre les problèmes de santé mentale et de délinquance. En tout état de cause, les articles 18 à 24 du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance seront en effet examinés, voire amendés, par l’Assemblée nationale en séance publique. Dès lors, l’examen du présent texte permettra tout au plus de changer en quelque sorte la façade, mais en aucun cas le fond des problèmes soulevés par les dispositions du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance.

Le président Jean-Michel Dubernard, évoquant l’expérience partagée du mode de fonctionnement de l’Assemblée nationale lors des fins de législature, a relevé que ces périodes sont toujours propices à ce type de procédure. En effet, les textes se bousculent et la législation par ordonnance, loin d’être une acrobatie, apparaît dès lors comme une solution acceptable pour apporter des réponses à de vraies questions. Le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance ne procède pas à un amalgame entre santé mentale et délinquance, même s’il est indéniable qu’une petite proportion de délinquants relève de la psychiatrie. Personne n’est mieux placée pour le savoir que Mme Jacqueline Fraysse, dont le comportement admirable dans une situation très difficile et connue de tous mérite le respect. Précisément, la mise en œuvre du cinquièmement du paragraphe I de l’amendement du gouvernement examiné aujourd’hui aurait permis d’éviter d’accorder une autorisation de détention d’arme au patient concerné et donc d’éviter la tragédie de Nanterre.

Toutes les professions psychiatriques, qu’il s’agisse des médecins, des infirmiers et des directeurs d’hôpitaux, ainsi que la fédération hospitalière de France, souhaitent réformer la loi de 1990. Or cette loi n’a pas été modifiée depuis dix ans. Elle le sera bientôt par ordonnance et les syndicats auditionnés se sont déclarés ouverts au recours à une telle procédure, qui a le mérite de permettre une réponse unique au double problème des procédures d’hospitalisation sans consentement en les sortant du contexte du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance. En tous les cas, il est nécessaire d’adopter l’amendement du gouvernement afin de réintégrer les articles 18 à 24 du projet de loi relatif à la délinquance dans le cadre d’une réforme du code de la santé publique. Les professionnels de la santé l’ont bien compris.

II.- EXAMEN DES ARTICLES

La commission a examiné les articles du présent projet de loi au cours de sa séance du 22 novembre 2006.

Article 1^er

Ratification de l’ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005

Cet article a pour objet de ratifier l’ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l’organisation de certaines professions de santé et à la répression de l’usurpation de titres et de l’exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique, prise sur le fondement de l’habilitation accordée au gouvernement par la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

Par rapport à la formule habituelle, l’article 1^er dispose en outre que l’ordonnance est ratifiée « telle que modifiée par la présente loi ». L’article 9 du présent projet de loi rectifie en effet certaines erreurs matérielles relatives à l’applicabilité à Mayotte et aux îles de Wallis et Futuna que l’expiration du délai fixé par la loi d’habilitation pendant lequel le gouvernement peut prendre des ordonnances empêchait de corriger sans passer par la loi.

*

La commission a examiné un amendement du rapporteur visant à ne pas mêler dans le même article la ratification de l’ordonnance et l’adoption des modifications ponctuelles définies dans d’autres articles du projet de loi.

La commission a adopté l’amendement.

Elle a adopté l’article 1^er ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 1^er

Fonctionnement des chambres disciplinaires nationales et de première instance des ordres des professions médicales et des pharmaciens

La commission a examiné un amendement du rapporteur visant à accélérer et à simplifier certaines procédures de décision des chambres disciplinaires ordinales en permettant notamment à leurs présidents de prendre seuls des décisions, à l’instar de ce qui existe déjà pour les juridictions administratives.

Le rapporteur a indiqué qu’il s’agit d’améliorer le fonctionnement des chambres disciplinaires et les modalités de prise de décisions.

La commission a adopté l’amendement.

Article additionnel après l’article 1^er

Simplification de la procédure de conciliation au sein des conseils départementaux des ordres des professions médicales.

La commission a examiné un amendement du rapporteur indiquant que la commission de conciliation n’est pas obligée de réunir au moins trois membres pour procéder à des actions de conciliation.

Le rapporteur a précisé qu’il s’agit d’alléger la procédure de conciliation qui, selon la nature du litige, ne nécessite pas toujours la présence d’un minimum de trois conseillers départementaux.

La commission a adopté l’amendement.

Article 2

Élection par voie électronique des membres des conseils départementaux
des ordres des professions médicales
Conformément à l’article L. 4123-3 du code de la santé publique, les membres des conseils départementaux des ordres des professions médicales sont élus par l'assemblée générale des médecins, des chirurgiens-dentistes ou des sages-femmes inscrits au tableau de l’ordre.

Appelée à élire les membres du conseil départemental ou à procéder au remplacement de ceux dont le mandat vient à expiration, l'assemblée générale est convoquée par les soins du président du conseil départemental en exercice ou, en cas d'empêchement, par le conseil national de l'ordre. À cet effet, une convocation individuelle est adressée, au moins deux mois avant la date fixée pour les élections, à tous les médecins, chirurgiens-dentistes ou sages-femmes du département exerçant à poste fixe et inscrits au tableau de l'ordre.

L’article L. 4123-4 du même code précise par ailleurs, dans son unique alinéa, que « l'élection est faite à la majorité des membres présents ou ayant voté par correspondance ».

Le présent article tend à compléter ces dispositions afin de permettre également l’élection « par voie électronique » des membres des conseils départementaux des ordres médicaux, selon des modalités qui seront définies par décret, après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

Vecteur de modernisation et de simplification pour les professionnels, le vote électronique présente également l’avantage d’alléger les charges administratives des instances ordinales, liées notamment au dépouillement des votes par correspondance, et ce d’autant plus que le nombre d’électeurs est très élevé à l’échelon départemental, contrairement aux élections aux instances régionales et nationales des ordres concernés ⁽⁵⁾.

À cet égard, il convient de rappeler que l’élection par voie électronique est également prévue pour les membres des conseils de l’ordre des pharmaciens. À titre d’illustration, l’encadré ci-après présente les principales modalités de mise en œuvre de ce vote électronique, qui sont définies par le décret n° 2005-261 du 21 mars 2005 relatif aux modalités d'élection aux conseils de l'ordre des pharmaciens (dispositions codifiées aux articles D. 4233-11 et suivants du code de la santé publique), afin d’apporter toutes les garanties nécessaires en termes de sécurité et de confidentialité du scrutin.

Les modalités de vote par voie électronique prévues par le code de la santé publiquepour les élections aux conseils de l’ordre des pharmaciens

Les électeurs votent à distance par voie électronique. L'ordre peut également, pour une ou plusieurs sections, organiser un vote par correspondance. L'électeur ne peut alors voter, à son choix, que selon l'une de ces deux modalités. Les données relatives aux électeurs et à leur vote font l'objet de deux traitements automatisés d'information distincts, respectivement dénommés « fichier des électeurs » et « contenu de l'urne électronique ».

– Le « fichier des électeurs » a pour objet de fournir à chaque électeur, à partir de la liste électorale, des codes lui permettant d'exprimer son vote par voie électronique, d'identifier les électeurs ayant pris part au vote électronique et d'en éditer la liste.

– Le « contenu de l'urne électronique » a pour objet de recenser les votes exprimés par voie électronique. Les données de ce second fichier sont cryptées et ne peuvent comporter de lien permettant l'identification des électeurs.

Quinze jours au moins avant l'élection, le président du conseil régional ou central intéressé par cette élection est tenu d’adresser aux électeurs :

– les dates et heures d'ouverture et de clôture du scrutin ;

– la liste des tandems de candidats établie par ordre alphabétique des noms des candidats titulaires, à partir d'une lettre tirée au sort par le conseil national ;

– les éventuelles circulaires des tandems précités ;

– les instructions relatives aux modalités du vote électronique ;

– dans des conditions garantissant leur confidentialité, un code d'identification personnel et un mot de passe unique permettant à l'électeur d'accéder au système auquel il doit se relier pour voter.

Pour voter par voie électronique, l'électeur, après s'être connecté au système de vote, s'identifie au moyen de son code et de son mot de passe, exprime son vote et le valide. La validation du vote le rend définitif et empêche toute modification. La transmission du vote et l'émargement de l'électeur font l'objet d'un avis de réception électronique sur lequel figure la date de cette réception.

Source : articles D. 4233-11 et suivants du code de la santé publique.

Dans le même sens, la proposition de loi portant création d’un ordre national des infirmiers (n° 3357), qui devrait être examinée prochainement par l’Assemblée nationale en deuxième lecture, prévoit également la possibilité d’élire les membres des conseils départementaux de l’ordre par voie électronique ⁽⁶⁾.

Il convient cependant de noter que cette possibilité n’est pas expressément prévue pour les masseurs-kinésithérapeutes et les pédicures-podologues, puisque l’article L. 4123-4, dont la rédaction est modifiée par le présent article, ne figure pas parmi les dispositions du code de la santé publique qui sont rendues applicables à ces professionnels par les articles L. 4321-19 et L. 4322-12 du même code, tels que réécrits par l’article 3 de l’ordonnance n° 2005-1040 précitée.

*

La commission a adopté l’article 2 sans modification.

Article 3

Participation des conseillers nationaux au conseil régional ou interrégional dont ils sont issus

Cet article a pour objet de compléter le paragraphe IV de l’article L. 4124-11 du code de la santé publique pour prévoir, sous conditions, la participation avec voix consultative des conseillers nationaux aux délibérations du conseil régional ou interrégional dont ils sont issus.

L’article L. 4124-11 figure au chapitre IV (« Chambres disciplinaires de première instance et conseils régionaux et interrégionaux ») du titre II (« Organisation des professions médicales ») du livre premier (« Professions médicales ») de la quatrième partie (« Professions de santé ») du code de la santé publique. Il concerne donc l’ensemble des professions médicales, c'est-à-dire les médecins, les chirurgiens-dentistes et les sages-femmes. Cet article fixe à la fois les missions et la composition des conseils régionaux et interrégionaux des professions médicales.

● Les missions du conseil régional ou interrégional

Aux termes de l’article L. 4124-11, le conseil régional ou interrégional, placé sous le contrôle du conseil national, exerce, sur le plan régional, la mission générale qui est confiée à chacun des ordres des professions médicales par l’article L. 4121-2, c'est-à-dire principalement un rôle moral et d’entraide. Il veille ainsi au maintien des principes de moralité, de probité, de compétence et de dévouement indispensables à l’exercice des professions médicales et à l’observation des devoirs professionnels et du code de déontologie. Il assure également la défense de l’honneur et de l’indépendance de la profession considérée et peut organiser toutes œuvres d’entraide au bénéfice de ses membres et ayants droit.

L’article L. 4124-11 prévoit également que le conseil régional ou interrégional « assure notamment les fonctions de représentation de la profession dans la région ou l'interrégion ainsi que celle de coordination des conseils départementaux » et « étudie ou délibère sur les projets, propositions ou demandes d'avis qui lui sont soumis notamment par les instances compétentes en matière de santé sur le plan régional ou interrégional ».

Le troisième et le quatrième alinéas de l’article L. 4124-11 confèrent enfin, aux conseil régional ou interrégional des attributions en matière disciplinaire. Le troisième alinéa dispose ainsi que le conseil régional ou interrégional exerce dans les régions ou les interrégions les attributions mentionnées à l’article L. 4112-4, c'est-à-dire des attributions juridictionnelles d’examen en appel des décisions de refus d’inscription au tableau professionnel rendues en première instance par les conseils départementaux. Le quatrième alinéa de l’article L. 4124-11 énonce que le conseil régional ou interrégional « peut décider la suspension temporaire du droit d'exercer en cas d'infirmité du professionnel ou d'état pathologique rendant dangereux l'exercice de sa profession ».

● La composition du conseil régional ou interrégional

La composition actuelle du conseil régional ou interrégional est fixée par le IV de l’article L. 4124-11 qui dispose qu’il « est composé de membres titulaires et d'un nombre égal de membres suppléants élus par les conseils départementaux de la région ou de l'interrégion parmi les médecins, chirurgiens-dentistes ou sages-femmes inscrits à leur tableau et qui remplissent les conditions fixées à l'article L. 4123-5 ».

Ces dernières conditions imposent, pour être éligible à un conseil régional ou interrégional, d’être un praticien de nationalité française ou ressortissants de l’un des États membres de la Communauté européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen inscrits depuis au moins trois ans au tableau de l’ordre, de ne pas avoir fait l’objet :

– au titre des peines disciplinaires prononcées en raison des actes de leur fonction publique (peine prononcée à propos d’un conflit entretenu entre un médecin hospitalier et un confrère dans l’exercice de sa profession en clientèle privée, par exemple), d’un avertissement ou d’un blâme prononcés par une chambre disciplinaire de première instance ;

– au titre des sanctions en raison d’actes réalisés à l’occasion des soins dispensés aux assurés sociaux, d’un avertissement ou d’un blâme prononcés par la section des assurances sociales d’une chambre disciplinaire de première instance ou de la section spéciale des assurances sociales du conseil national.

L’article 3 du présent projet de loi prévoit que le ou les conseillers nationaux, c'est-à-dire les membres du conseil national dont la composition est définie à l’article L. 4132-1 et qui comprend notamment un membre par ressort territorial de chaque conseil régional métropolitain, neuf membres supplémentaires pour le ressort territorial du Conseil régional de la région Ile-de-France, et deux membres supplémentaires pour le ressort territorial de deux conseils régionaux désignés par arrêté du ministre chargé de la santé, compte tenu du nombre des médecins inscrits aux derniers tableaux publiés pour l'ensemble des départements métropolitains, participeront désormais avec voix délibérative aux délibérations du conseil régional ou interrégional dont ils sont issus.

Cette extension de la composition des conseils régionaux ou interrégionaux est initialement une demande du Conseil national de l’ordre des médecins qui vise à rapprocher les instances en permettant des liaisons plus directes entre les conseils régionaux et le Conseil national et à favoriser les remontées d’information en provenance des régions.

En raison des compétences des conseils nationaux, qui interviennent aux termes du II de l’article L. 4124-11 en cas de recours contre les décisions des conseils régionaux ou interrégionaux en matière d'inscription au tableau et de suspension temporaire du droit d'exercer en cas d'infirmité ou d'état pathologique rendant dangereux l'exercice de la profession, l’article 3 du présent projet de loi exclut logiquement la participation des conseillers nationaux aux délibérations du conseil régional ou interrégional lorsque ceux-ci statuent en ces deux matières.

Cette double exception à la participation des conseillers nationaux aux délibérations des conseils régionaux ou interrégionaux vise à tirer les conclusions de la juridictionnalisation croissante du procès disciplinaire ordinale et à respecter le principe du double degré de juridiction. Elle s’inspire plus particulièrement du « droit à un procès équitable » protégé par l’article 6§1 de la convention européenne des droits de l’homme, dont la Cour européenne a fait une interprétation extensive s’agissant des ordres dans l’arrêt Diennet c/France du 26 septembre 1995. En effet, si l'article 6§1 ne s'applique littéralement qu'aux contestations sur des droits et obligations de caractère civil ou sur des accusations en matière pénale, la Cour, par une jurisprudence extensive et dans le souci d'étendre le bénéfice des garanties de cette disposition, a appliqué cet article au contentieux disciplinaire ordinal, en le rattachant à son volet civil.

Dès lors, l’article 3 permet un meilleur partage de l’information entre les instances ordinales régionales et nationales, tout en satisfaisant aux exigences du droit à un procès équitable en matière disciplinaire.

*

La commission a adopté l’article 3 sans modification.

Article 4

Recours contre les élections aux conseils de l’ordre
des professions médicales

Cet article a pour objet de modifier l’article L. 4125-5 du code de la santé publique relatif au contentieux des élections aux conseils de l’ordre.

L’article L. 4125-5 figure au chapitre V (« Dispositions communes aux différents conseils ») du titre II (« Organisation des professions médicales ») du livre premier (« Professions médicales ») de la quatrième partie (« Professions de santé ») du code de la santé publique. Il concerne donc l’ensemble des professions médicales, c'est-à-dire à la fois les médecins, les chirurgiens-dentistes et les sages-femmes.

Dans sa rédaction actuelle, il dispose que «  les élections aux conseils peuvent être déférées au tribunal administratif par les professionnels ayant droit de vote et par le représentant de l'État dans le département, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. ».

L’article 4 vise à supprimer les mots « par les professionnels ayant droit de vote et par le représentant de l'État dans le département » et donc à rapprocher du droit commun administratif les conditions de recours contre les élections à ces conseils. La référence à un décret en Conseil d’État fixant les conditions de ces recours demeure toutefois en vigueur.

Cette modification de l’article L. 4125-5 élargit en conséquence le nombre des personnes ayant la possibilité de déférer au tribunal administratif les élections aux conseils de l’ordre. Conformément au droit administratif du contentieux électoral, le droit de recours serait désormais ouvert à toute personne ayant un intérêt à agir, c'est-à-dire qui est à la fois affectée de façon directe et certaine et touchée dans des conditions suffisamment spéciales.

Cette nouvelle rédaction de l’article L. 4125-5 apparaît beaucoup plus conforme au principe du droit au recours qui garantit ce droit à toutes les personnes intéressées.

En effet, le droit au recours à l’encontre des décisions administratives est reconnu depuis longtemps par le Conseil d’État (Conseil d’État, 17 février 1950, ministre de l’agriculture contre Dame Lamotte) et par le juge communautaire qui le considère comme un principe général du droit. De son côté, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme consacre, aux termes de son article 13, le droit à un recours effectif et considère même que la place de l’article 13 dans le système de protection des droits de l’homme institué par la convention milite en faveur d’une limitation maximale des restrictions à cette clause. Enfin, le Conseil constitutionnel, se rattachant à l’article 16 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen selon lequel « toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée (…) n’a point de Constitution », a estimé qu’« il ne doit pas être porté d’atteintes substantielles au droit des personnes intéressées d’exercer un recours effectif devant une juridiction » (Décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006).

Avec la modification proposée, la rédaction de l’article L. 4125-5 du code de la santé publique devient donc plus conforme aux exigences de l’État de droit.

*

La commission a adopté l’article 4 sans modification.

Article 5

Modification de la compositi