|
||
N° 3434
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 novembre 2006.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, relatif à la prévention de la délinquance,
PAR M. JEAN-MICHEL DUBERNARD
Député.
——
Voir les numéros :
Sénat : 433, 476, 477 et T.A. 134 (2005-2006).
Assemblée nationale : 3338.
A. MIEUX SOUTENIR LA MISSION ÉDUCATIVE DES PARENTS 9
B. COORDONNER LES INTERVENTIONS D’ACTION SOCIALE AUPRÈS D’UNE MÊME FAMILLE 14
C. ENCADRER LA MISE EN PLACE DU SECRET PROFESSIONNEL PARTAGÉ 17
D. DONNER DE NOUVELLES ATTRIBUTIONS AUX MAIRES POUR AIDER LES FAMILLES CONFRONTÉES À DES DIFFICULTÉS ÉDUCATIVES 18
II.- RENFORCER LA PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE À L’ÉCOLE 21
A. INSÉRER LA PRÉVENTION DE LA VIOLENCE DANS LES MISSIONS DE L’ÉCOLE 22
B. LUTTER CONTRE L’ABSENTÉISME SCOLAIRE 28
III.- PROTÉGER L’ENFANCE CONTRE LES MESSAGES ÉLECTRONIQUES SEXUELS OU VIOLENTS 35
A. EMPÊCHER LE DÉVELOPPEMENT D'UN NOUVEAU CHAMP D’EXPANSION DE LA DÉLINQUANCE SEXUELLE 35
B. METTRE EN PLACE UNE PROTECTION RENFORCÉE DES ENFANTS 41
IV.- CONCILIER LES IMPÉRATIFS DE SÉCURITÉ PUBLIQUE ET LES DROITS DES MALADES HOSPITALISÉS SOUS CONTRAINTE 43
A. PRENDRE EN COMPTE LES IMPÉRATIFS DE SÉCURITÉ PUBLIQUE DANS LE SUIVI DES PERSONNES HOSPITALISÉES D’OFFICE 43
B. METTRE EN PLACE UNE RÉFORME PRAGMATIQUE ET RESPECTUEUSE DES DROITS DES PATIENTS HOSPITALISÉS D’OFFICE 47
C. PROPOSER DANS LES MEILLEURS DÉLAIS UNE RÉFORME GLOBALE DE LA LOI DU 27 JUIN 1990 52
V.- RÉACTIVER L’INJONCTION THÉRAPEUTIQUE ET L’OBLIGATION DE SOINS VISANT LES TOXICOMANES 55
A. LUTTER CONTRE L’USAGE DE STUPÉFIANTS PAR UN DISPOSITIF RÉPRESSIF ET DES MESURES SANITAIRES 55
B. METTRE EN PLACE UNE INTERFACE MÉDICALE ENTRE L’AUTORITÉ JUDICIAIRE ET L’USAGER DE DROGUE 58
VI.- PRENDRE EN COMPTE LES DANGERS DE L’ALCOOL 61
A. PERMETTRE AU PROCUREUR DE LA RÉPUBLIQUE DE PROPOSER UNE MESURE D’INJONCTION THÉRAPEUTIQUE DANS LE CADRE DE LA COMPOSITION PÉNALE 61
B. ÉTUDIER LE PRONONCÉ D’UNE MESURE D’INJONCTION THÉRAPEUTIQUE POUR LES CONDUCTEURS EN ÉTAT D’ALCOOLÉMIE HABITUELLE ET EXCESSIVE 61
Article 5 : Coordination des interventions en matière d’action sociale en faveur des familles en difficulté et secret professionnel partagé 73
Article 6 : Création du conseil pour les droits et devoirs des familles 81
Article 7 : Désignation du travailleur social coordonnateur comme tuteur aux prestations familiales 85
Après l’article 7 90
Article 8 : Possibilité pour le maire d’adresser un rappel à l’ordre aux personnes troublant l’ordre public 90
Article 8 bis : Missions du service public de l’éducation 92
Article 9 : Contrôle de l’absentéisme scolaire – Statut des « Écoles de la deuxième chance » et des « Lycées de toutes les chances » 93
Article 17 : Réorganisation du contrôle administratif des documents électroniques à caractère pornographique ou violent – Protection des mineurs contre la pédophilie sur Internet 96
Après l’article 17 100
Article 18 : Renforcement du contrôle des sorties d’essai des établissements psychiatriques 101
Article 19 : Création d’un fichier national des hospitalisations d’office 104
Article 20 : Recours obligatoire à l’hospitalisation d’office en cas d’atteintes à la sûreté des personnes ou à l’ordre public 109
Article 21 : Renforcement du rôle du maire dans la procédure de l’hospitalisation d’office 111
Article 22 : Renforcement des garanties médicales lors de la confirmation des décisions d’hospitalisation sans consentement 113
Article 23 : Possibilité pour le préfet d’ordonner une expertise médicale 114
Article 24 : Régime d’hospitalisation d’office pour irresponsabilité pénale 116
Article 27 : Modalités de l’injonction thérapeutique applicables aux personnes signalées par l’autorité judiciaire 117
Article 28 : Peines applicables en cas d’usage illicite de stupéfiants 122
Article 29 : Procédures judiciaires applicables à l’injonction thérapeutique 126
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales s’est saisie pour avis des articles du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance entrant dans son champ de compétences : l’aide aux familles en difficulté (articles 5 à 8), la prévention de la délinquance à l’école (articles 8 bis et 9), la lutte contre la pornographie et la violence diffusée via les supports électroniques de vidéos ou de jeux et contre la pédophilie sur internet (article 17), les malades mentaux hospitalisés sous contrainte (articles 18 à 24) et la prévention de la toxicomanie et l’obligation des soins pour les toxicomanes (articles 27 à 29).
Sur tous ces points le projet de loi comporte de réelles avancées pour permettre une prévention efficace. Il n’est, en effet, pas possible de considérer comme une fatalité l’augmentation de la délinquance des mineurs qui a progressé de 80 % en dix ans. Ce triste constat doit conduire les pouvoirs publics à se remettre en cause pour examiner avec lucidité les raisons de l’échec des politiques publiques passées, tant dans leur dimension pénale que sociale.
Le présent projet de loi propose donc deux axes d’action :
– adapter les sanctions à la gravité des actes pour renforcer leur caractère dissuasif ;
– revoir l’organisation des actions publiques sur le terrain en donnant au maire un rôle pivot pour la prévention de la délinquance mais aussi pour la coordination des multiples travailleurs sociaux qui interviennent souvent de manière trop cloisonnée auprès des mêmes familles en difficulté.
Le projet de loi attribue de nouvelles compétences aux maires. Ils pourront désormais proposer la mise en place d’un accompagnement parental quand des enfants paraissent être une menace pour l’ordre, la sécurité ou la tranquillité publics en raison d’un défaut de surveillance ou d’assiduité scolaire, cette mesure pouvant être suivie d’un contrat de responsabilité parentale ou d’une mise sous tutelle des prestations familiales. Ils seront également chargés de contrôler l’effectivité de la scolarisation des enfants.
En matière de sécurité publique, leurs pouvoirs seront accrus car ils deviendront l’autorité de droit commun pour le déclenchement des procédures l’hospitalisation d’office des personnes atteintes de troubles mentaux et constituant une menace pour la sécurité des personnes.
Le maire sera l’interlocuteur privilégié de tous les publics en difficulté mais aussi des acteurs sociaux de la prévention. Le projet de loi lui donne de nouveaux instruments gradués d’intervention dans le cadre de la prévention.
Les compétences des autorités sociales et judiciaires sont respectées. Les coordinations entre les différents acteurs de la prévention de la délinquance sont améliorées et l’efficacité des mesures d’alerte ou de sanction renforcée.
Les dispositions du projet de loi relatives à l’hospitalisation psychiatrique sous contrainte ont suscité de multiples réactions. Cette réforme se veut pragmatique : il s’agit de trouver un équilibre délicat entre la prise en charge sanitaire des malades mentaux dans le respect de leur dignité et la prise en compte des exigences de la sécurité publique, ce qui peut conduire à des décisions attentatoires à la liberté individuelle. Les dispositions des articles 18 à 24 du projet de loi, loin d’être attentatoires aux droits des patients, apportent de nouvelles garanties pour les malades : l’hospitalisation d’office décidée en urgence ne pourra plus être justifiée sous prétexte que « la notoriété publique » atteste de la dangerosité d’une personne ; un avis médical sera toujours nécessaire pour éclairer la prise de décision de l’autorité administrative.
Malgré ces avancées, on peut comprendre l’émotion suscitée chez les professionnels de la santé mentale, les patients et leurs familles par l’insertion dans un texte de sécurité publique d’articles relatifs à l’hospitalisation sous contrainte. Il est urgent de parvenir à une réforme globale des soins psychiatriques dans le cadre de la révision de la loi du 27 juin 1990 relative aux droits et à la protection des personnes hospitalisées en raison de troubles mentaux et à leurs conditions d’hospitalisation, objectif poursuivi depuis dix ans par les professionnels, l’ensemble des structures et associations ainsi que les familles concernées.
Le gouvernement s’est engagé à tout mettre en œuvre pour parvenir à une réforme globale de la loi du 27 juin 1990 en privilégiant la voie de l’habilitation à légiférer par ordonnance. Il n’existe pas d’autres solutions si l’on veut véritablement réformer la loi de 1990 avant la fin de cette législature.
Le texte de cette ordonnance devrait être négocié avec l’ensemble de la profession et les associations de patients, déjà parties à la concertation mise en œuvre depuis plusieurs mois par le ministère de la santé et des solidarités. La négociation portera sur l’ensemble des dispositions de la loi du 27 juin 1990, y compris les articles 18 à 24 du présent projet de loi. Les professionnels et les familles pourront donc discuter des problèmes de fond comme la réforme de l’hospitalisation à la demande d’un tiers, la création d’une obligation de soins qui pourrait se dérouler dans un cadre ambulatoire ou le renforcement des prérogatives de la commission départementale des hospitalisations psychiatriques.
Aujourd’hui, il faut déterminer le véhicule législatif qui permettra d’habiliter le gouvernement à réformer par voie d’ordonnance la loi du 27 juin 1990. L’objectif est de réussir à déposer un projet de loi de ratification de cette ordonnance avant la fin de la législature. Dans l’attente, il est nécessaire d’examiner et de voter les articles 18 à 24, qui répondent à un réel besoin de sécurité publique. Ces articles pourront être supprimés au cours de la navette entre les deux assemblées, dès lors que le Parlement aura constaté que la procédure de l’ordonnance a été menée à son terme.
Si la loi de 1990 est réformée, chacun sera satisfait, familles et patients, associations et ministères de l’intérieur et de la santé, qui ont tous travaillé sur cette question.
Par ailleurs, l’autorité sanitaire est remise au centre du dispositif sanitaire de la procédure d’injonction thérapeutique et d’obligation de soins pour les usagers de drogues. Un médecin relais est institué pour servir de véritable interface entre l’autorité judiciaire et la personne concernée par une mesure d’injonction thérapeutique.
Enfin, les nouveaux dangers pour les mineurs sont pris en compte. Le projet de loi adapte la procédure d’interdiction des vidéos et jeux électroniques présentant un risque pour la jeunesse en raison de leur caractère pornographiques, violent, ou incitant à la discrimination ou la haine raciales ou encore à l’usage de stupéfiants. Une signalétique spécifique est mise en place pour permettre de limiter la mise à disposition de ces produits à certaines catégories de publics en fonction de leur âge. Un nouveau délit de sollicitation sexuelle faite à un mineur de quinze ans par un moyen de communication électronique est institué.
Malgré le foisonnement des dispositifs pour aider les familles en difficulté, force est de constater que le sentiment d’impuissance grandit tant chez les élus locaux, qui sont confrontés à la montée des incivilités, que chez les professionnels du secteur éducatif, qui peinent à maîtriser les comportements violents des élèves ou à traiter les phénomènes d’absentéisme. Quant aux parents, beaucoup se sentent dépassés par les comportements à risques de leurs enfants et sont inquiets de leurs difficultés d’insertion professionnelle.
Cette difficulté grandissante à assumer le rôle de parent s’explique par de multiples facteurs, parmi lesquels on peut citer la fragilisation des unions et le développement des familles monoparentales, le changement de statut de l’enfant qui en quelques années s’est vu reconnaître des droits, ce qui conduit à une évolution de la manière de considérer l’exercice de l’autorité parentale, ou encore l’affaiblissement des liens intergénérationnels : les parents sont souvent seuls pour surmonter des difficultés éducatives alors qu’auparavant la famille élargie pouvait plus facilement suppléer à certaines carences éducatives des parents.
Les politiques d’action sociale ont été longtemps inadaptées pour répondre à cette nouvelle demande des familles : les seuls dispositifs existants relevaient de la protection de l’enfance et s’adressaient à des familles fortement déstructurées chez lesquelles les risques de maltraitance ou de carence éducative étaient patents. Il n’existait pas de mesure intermédiaire entre l’intervention du juge des enfants ou des éducateurs de l’assistance éducative en milieu ouvert et la démarche volontaire des parents qui, confrontés à une difficulté éducative, devaient trouver de l’aide auprès de psychologues ou de certaines associations spécialisées comme la Fédération nationale des écoles de parents et des éducateurs.
Les pouvoirs publics ont institutionnalisé le soutien à la fonction parentale en créant les Réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents (REAAP) en 1999. Ce dispositif, institué par l’État en partenariat avec la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et les grandes associations familiales, a pour objectif d’aider et d’accompagner les parents en valorisant leur rôle et leurs compétences. Dans le cadre d’une logique d’entraide et de solidarité entre les familles, les REAAP ont vocation à s’adresser à tous les parents et s’appuient sur les initiatives associatives existantes tout en soutenant le développement de nouveaux services aux familles. Par le dialogue les parents s’aident mutuellement à trouver des repères ou des réponses à leurs interrogations (accueil de l’enfant à la naissance, petite enfance, adolescence, co-parentalité, exercice de l’autorité parentale, assiduité scolaire…)
Les réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents
Selon les informations communiquées par le ministère de la santé et des solidarités, il ressort du bilan réalisé sur l’année 2005 que 5 389 actions ont bénéficié d’un financement dans le cadre du dispositif des Réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents (REAAP).et plus de 550 000 familles en ont bénéficié. Ces actions s’inscrivent dans une logique préventive et interviennent principalement dans les domaines suivants :
– prévention et appui aux parents les plus fragilisés (27 %) ;
– accompagnement des parents de jeunes enfants (15,3 %) ;
– amélioration des relations entre les familles et l’école (12,5 %) ;
– soutien aux parents de pré-adolescents et d’adolescents (12 %).
L’aide à la parentalité s’organise selon différentes modalités :
– des conférences débats (14,5 % des actions en 2005) ;
– des groupes de parents (17,2% des actions en 2005) ;
– des groupes de parole (28 % des actions en 2005) ;
– des groupes d’activité parents-enfants (28,5% des actions en 2005) ;
– des lieux d’accueil et d’écoute individuels (11,8 % des actions en 2005).
Ce premier bilan des REAAP conduit à s’interroger sur le point de savoir s’ils sont réellement adaptés pour des familles très fragilisées, qui répugnent souvent à exposer devant d’autres personnes leurs difficultés. Il serait sans doute préférable de développer le mécanisme d’entretiens individuels au cours desquels les personnes peuvent s’exprimer plus librement sans avoir l’impression d’être jugée car elles ne sont pas « dans la norme ». Dans son bilan d’évaluation des REAAP en mars 2004, l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS)1 soulignait qu’il fallait faire un effort pour toucher les familles « ne demandant rien » et qui sont souvent celles qui auraient le plus besoin d’un accompagnement à la fonction parentale. Elle préconisait un effort de communication non pas de la part des responsables institutionnels mais par une incitation des parents bénéficiaires des services des REAAP à les faire connaître auprès d’autres parents en difficulté.
Par ailleurs, l’action sociale des caisses d’allocations familiales subventionne les actions de soutien à la parentalité, la branche famille ayant une conception extensive de la notion d’aide à la parentalité.
La convention d’objectifs et de gestion (COG) entre l’État et la CNAF, signée en juillet dernier pour la période 2005-2008, prévoit de renforcer l’intervention de la branche famille en faveur du soutien à la parentalité. La branche s'engage en effet à poursuivre des actions aux moments clés de la vie de la famille : naissance, changements de rythme de vie (passages scolaires par exemple), disparition d’un parent, rupture conjugale, etc. À cette fin, elle encourage l'offre de lieux d’accueil des enfants et de leurs parents, d’échanges entre parents et entre parents et professionnels, de soutien aux couples en difficulté et aux parents dont les enfants ne résident pas en permanence avec eux, mais aussi le développement d'espaces de rencontre pour le maintien des liens des enfants avec le parent dont les enfants ne résident pas en permanence avec eux.
À partir des priorités fixées dans la COG au titre de l’action sociale, chaque caisse d’allocations familiales définit sa propre politique dans ce domaine et les interventions en matière d’aide à la parentalité sont donc très variées d’une caisse à l’autre, selon les caractéristiques socio-économiques du département, l’implication des collectivités territoriales et la richesse du tissu associatif. Pour l’année 2005, le montant total des aides à la parentalité financé par la branche famille atteignait 35,6 millions d’euros alors que l’Etat y consacrait 9 millions d’euros. Les collectivités locales sont aussi parties prenantes, la plupart des services d’aide à la parentalité reposant sur un partenariat entre les collectivités locales, la Caf et les associations familiales. C’est ainsi que de nombreuses communes disposent de leur « maison des parents » qui permet aux familles à la fois de trouver de l’information sur des problèmes pratiques comme les modes de garde, l’orientation scolaire ou les activités périscolaires, mais aussi de pouvoir bénéficier de conseils individuels en cas de difficulté éducative ou de conduite à risques de leurs enfants.
Un autre mode de soutien à la fonction parentale est apparu nécessaire avec l’augmentation des divorces et des familles recomposées. La médiation familiale a été créée pour pacifier l’exercice conjoint de l’autorité parentale après la séparation des parents et permettre que les enfants conservent des relations étroites avec leurs deux parents, le parent n’ayant pas la garde de l’enfant devant continuer à jouer son rôle éducatif. Les CAF se sont fortement impliquées pour soutenir la médiation familiale depuis 1998. Trente CAF gèrent elles-mêmes un service de médiation familiale. Le soutien apporté par les caf aux associations familiales spécialisées dans la médiation familiale a facilité la professionnalisation de cette forme spécifique d’aide à la parentalité.
Afin de diminuer l’impact des conflits familiaux sur l’enfant et privilégier la préservation de liens familiaux entre les parents et les enfants, l’Etat s’est engagé dans une phase de reconnaissance institutionnelle de la médiation familiale. Cette reconnaissance s’est traduite par son inscription à l’article 373-2-10 du code civil et par la professionnalisation des médiateurs familiaux, via la création d’un diplôme d’Etat.
Pour la période 2006-2008, une enveloppe de 18,89 millions d’euros a été prévue par la CNAF pour le financement des services de médiation familiale.
La CNAF a souhaité que le financement de la médiation familiale s’inscrive dans le cadre d’un partenariat institutionnel, lequel a été formalisé par la signature d’un protocole national de développement de la médiation familiale le 30 juin 2006 avec le ministère de la justice, le ministère chargé de l’action sociale et la caisse centrale de la mutualité sociale agricole et par la mise en place d’un comité national de pilotage regroupant tous les signataires du protocole.
La mise en place de ce partenariat relatif à la médiation familiale s’est aussi traduite par la mise au point d’un barème pour la participation des familles qui est adapté aux capacités contributives des familles, ce qui va favoriser l’accès à ce service qui jusqu’à présent était assez onéreux.
Les pouvoirs publics se sont progressivement rendus compte que les familles connaissent mal l’étendue des services dont elles peuvent bénéficier en raison de la multiplicité des intervenants. L’idée d’un « guichet unique » pour les familles a donc été concrétisée par la mise en place de « Points Info Famille ».
La conférence de la famille du 29 avril 2003 a décidé de créer des lieux d’information, de conseil et d’orientation ayant pour objectif de favoriser l’accès des familles à l’information et de simplifier ainsi leurs démarches quotidiennes. Ces Points Info Famille sont chargés d’informer les parents de l’existence de services pouvant les appuyer pour faire face à des difficultés dans l’éducation de leurs enfants. Après une période d’expérimentation menée au premier semestre 2004 avec quinze sites pilotes, le dispositif a été généralisé sur l’ensemble du territoire. L’appel à projet lancé en septembre 2004 a abouti à la labellisation de 234 Points Info Famille. La campagne de labellisation a été poursuivie sur l’année 2005. Environ 270 projets ont été recensés sur l’ensemble du territoire national. Dans de nombreuses communes la maison des parents regroupe ainsi un Point Info Famille et un lieu d’accueil labellisé REAAP.
Certaines associations familiales ont eu un rôle précurseur pour aider les parents à assumer leur fonction parentale et continuent de mener des actions spécifiques, tout en étant partie prenante des REAAP. On peut ainsi citer l’action de la Fédération nationale des écoles des parents et des éducateurs (FNEPE) qui fédère les 40 écoles des parents et des éducateurs (EPE). Cette fédération offre toute une palette de services aux familles : des services d’information téléphonique dont le service national « Fil Santé Jeunes », des consultations de guidance parentale, de conseil conjugal et de médiation familiale. Elle offre aussi des conseils pour des publics particuliers : accueil des parents adoptants, aide aux parents d’enfants placés, aux familles dont un des parents est incarcéré, etc.
Jusqu’en 2005, les services offerts aux parents dans le cadre de l’aide à la fonction parentale reposaient sur une démarche volontaire des parents qui, conscients de la nécessité de se faire aider pour assumer leur fonction d’autorité parentale, entreprenaient une démarche pour chercher un soutien auprès de professionnels. En revanche, rien ne semblait exister pour pallier les carences éducatives avérées de certains parents dont les enfants ont des conduites délinquantes ou de marginalisation sociale.
Plusieurs travailleurs sociaux et magistrats ont ainsi constaté une carence du dispositif d’aide à la fonction parentale. Si la dimension psychologique des difficultés relationnelles entre parents et enfants est assez bien cernée, il ne semble pas exister d’outils adaptés pour expliquer aux parents les aspects juridiques de l’exercice de l’autorité parentale. Cette carence est patente pour les familles immigrées qui sont confrontées à un fort décalage entre leur culture d’origine et la culture française en matière de « normes éducatives ». C’est ainsi que M. Jean-Pierre Rosenczeig, président du tribunal pour enfants de Bobigny, lorsqu’il a été auditionné par la mission d’information sur la famille et les droits des enfants (2) a souligné la nécessité de faire œuvre de pédagogie pour expliquer aux parents quelles sont leurs responsabilités éducatives. Il a donné comme exemple le cas des parents d’origine étrangère qui ont du mal à comprendre que l’interdiction dans le droit français des violences sur les enfants par les ascendants ne signifie pas que tout acte d’autorité d’un parent sur son enfant soit prohibé. Les droits reconnus aux enfants ne doivent pas être perçus, par ces parents, comme une manière de décourager tout acte d’autorité parentale.
C’est pourquoi le dispositif d’aide aux familles en difficulté a évolué récemment pour parvenir à une gradation de mesures adaptées à la gravité de la situation de la famille.
Il est tout d’abord apparu nécessaire de moderniser les mesures les plus coercitives lorsque la carence de l’autorité parentale est patente ou les risques de maltraitance avérés. Le juge des enfants peut décider de mesures de mise sous tutelle des prestations familiales et de mesures dites d'assistance éducative, pouvant déboucher sur un accompagnement en milieu ouvert ou sur un placement du mineur.
Le projet de loi relatif à la protection de l'enfance, adopté en première lecture au Sénat en juin 2006, s'attache précisément à moderniser ces dispositifs : il met en lumière le rôle éducatif et non punitif de la tutelle aux prestations familiales (désormais intitulée, pour plus de clarté, mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial) ; il introduit plus de souplesse dans la prise en charge des mineurs grâce à la reconnaissance de l'accueil de jour, de l'accueil temporaire ou encore du placement à domicile, afin de disposer d’outils adaptés pour retirer temporairement le mineur de son milieu familial tout en poursuivant un accompagnement social des parents pour permettre un retour du mineur dans sa famille dans de bonnes conditions.
Le contrat de responsabilité parentale (CRP) est une mesure intermédiaire – entre l’aide à la parentalité et les mesures de contrainte décidées par le juge – qui repose sur une logique contractuelle. Mis en place par la loi du 31 mars 2006 relative à l'égalité des chances, il vise à responsabiliser les parents défaillants en leur rappelant leurs obligations éducatives tout en leur proposant un accompagnement, adapté aux difficultés traversées par leur famille et leur enfant, par les travailleurs sociaux du conseil général. Il s'agit notamment de répondre aux comportements qui, sans être délictueux, entraînent leurs auteurs sur la voie de la marginalisation.
La responsabilisation des parents, à la base du CRP, passe aussi par la sanction des parents en cas de non-respect de leurs engagements. Il ne s'agit pas d'une sanction automatique, mais de la possibilité accordée au président du conseil général d'enclencher une procédure plus contraignante, à savoir une mesure de suspension des allocations familiales, une demande de mise sous tutelle de ces mêmes prestations ou, dans les cas les plus graves, l'engagement de poursuites pénales.
Le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance cherche à poursuivre ce mouvement en favorisant une meilleure coordination des interventions sociales dont peut bénéficier une famille, en reconnaissant au maire un rôle spécifique et en facilitant le décloisonnement des services sociaux.
L’efficacité des dispositifs d’accompagnement social des familles en difficulté est pénalisée par le manque de coordination des travailleurs sociaux qui interviennent auprès d’une même famille.
Même si les départements ont un rôle de chef de file dans la définition des politiques d’action sociale et ont à leur disposition 80 % des travailleurs sociaux chargés de l’accompagnement social des familles, ils rencontrent des difficultés à imposer leurs orientations stratégiques aux caisses d’allocations familiales, qui définissent leur propre plan d’action sociale ou aux communes, qui par l’intermédiaire de leurs centres communaux d’action sociale, et les dispositifs d’animation de la politique de la ville décident de leurs propres outils d’intervention.
Ce défaut de coordination en matière de pilotage de l'action sociale en faveur des familles en difficulté a des conséquences préoccupantes : il arrive ainsi fréquemment que des travailleurs sociaux relevant d'institutions différentes interviennent auprès d'une même famille sans le savoir ou tout au moins sans communiquer entre eux.
Ce cloisonnement des services sociaux empêche de mener un bon diagnostic sur le degré de gravité de la situation de certaines familles. La mission d’information parlementaire sur la famille et les droits de l’enfant a souligné la nécessité d’améliorer les procédures de détection des situations à risques, notamment pour prévenir des maltraitances d’enfants mais aussi pour prendre en charge suffisamment tôt certains comportements à risques chez les adolescents conduisant souvent à la délinquance.
Ainsi, les actes de privation et de maltraitance constatés à Drancy en août 2004 sont emblématiques de l’impuissance des services sociaux faute de coordonnateur social chargé d’assurer la cohérence des interventions auprès d’une même famille. Rappelons en quelques mots le cas de cette famille : au cours du mois d’août 2004 quatre enfants pieds nus, sales et mal vêtus ont été repérés dans la rue par la gardienne remplaçante de l’immeuble où ils habitaient. Après deux heures de négociation avec les parents, la police nationale est parvenue à entrer dans le domicile de la famille et a découvert un enfant de treize mois qui pesait quatre kilos et qui vivait au milieu de détritus. Cette famille, dont la mère avait plusieurs fois accouché à domicile, était connue des services sociaux et notamment du centre de Protection maternelle et infantile (PMI). Toutefois, aucune visite à domicile n’avait eu lieu et les différents signalements effectués, notamment par les enseignants, n’avaient été recoupés par aucun service social. Ce manque de coordination entre services sociaux a conduit à ce drame qui a touché une famille certes marginalisée, mais qui ne connaissait pas de précarité financière, le père de famille ayant une activité professionnelle régulière.
Comme le constatait M. Jean-Michel Lagarde, député-maire de Drancy, qui a été auditionné par la mission d’information parlementaire, les services sociaux demeurent impuissants face à des personnes qui, comme « les parents et la grand-mère employaient une stratégie constante d’évitement de tous les dispositifs sociaux (…) Le parquet, l’éducation nationale, les services sociaux départementaux et ceux de la municipalité avaient, chacun, des bribes d’informations, mais nul n’était en mesure de reconstituer le puzzle dont ils avaient certains morceaux en mains. Personne n’a imaginé le drame vécu par les enfants. Dix-huit mois plus tard, l’échange d’informations n’a toujours pas eu lieu » (3).
Ce cloisonnement des services sociaux est aussi très mal ressenti par les familles bénéficiaires de ces différents dispositifs. Le morcellement des compétences ne permet pas d’avoir une vision d’ensemble des difficultés rencontrées par une famille et les principaux intéressés doivent, face à chaque intervenant social, réexpliquer leurs problèmes et fournir à nouveau des pièces justificatives avec souvent l’impression d’être renvoyé d’un interlocuteur à l’autre sans que personne n’ait le souci de personnaliser l’accompagnement social demandé pour qu’il réponde réellement aux besoins.
La coopération entre professionnels se heurte aussi aux contraintes imposées par le secret professionnel en matière de partage d'information. Mais, même lorsque les règles relatives au secret professionnel ne s’y opposent pas, le partage d’information s’accorde difficilement avec la culture de ces professions pour lesquelles l’efficacité de l'action repose en grande partie sur la confiance des jeunes et des familles et dont les personnels se sentent, par déontologie professionnelle, tenus à une obligation de discrétion.
Le projet de loi cherche à améliorer cette situation en apportant deux innovations importantes dans le code de l’action sociale et des familles.
Il attribue, tout d’abord, au maire un pouvoir général de coordination de l'action sociale sur le territoire de sa commune. Cette compétence générale se traduit par une obligation, pour le professionnel de l’action sociale qui constate la nécessité d'une intervention pluridisciplinaire lorsqu’une famille est dans une situation particulièrement grave, d'en avertir le maire de la commune de résidence.
Cette information devrait permettre au maire de désigner, lorsque plusieurs professionnels interviennent effectivement auprès d'une même famille, un coordonnateur investi d'un double rôle : assurer la cohérence de la prise en charge et servir de relais d'information entre les différents travailleurs sociaux et le maire.
Le projet de loi autorise, ensuite, un partage d'informations entre les travailleurs sociaux intervenant auprès d'une même famille, la vie privée des personnes concernées étant naturellement protégée par le fait que les informations ainsi échangées sont couvertes par le secret professionnel.
Le texte donne une consécration législative à une pratique déjà courante sur le terrain, consistant à organiser des réunions de synthèse sur des situations individuelles. Il apporte à ces dispositifs informels de coordination une sécurisation juridique indispensable, dans la mesure où, malgré les nombreuses « chartes de confidentialité » adoptées au niveau local, ils restaient manifestement contraires à la lettre des articles 226-13 et 226-14 du code pénal relatifs au secret professionnel.
Par ailleurs, dès lors que le coordonnateur estimera que certaines de ces informations confidentielles sont nécessaires au maire pour assurer ses missions sociales, éducatives et sanitaires, il sera autorisé à les divulguer au maire sans risque, pour les travailleurs sociaux concernés, de voir leur responsabilité pénale engagée à raison d'un non-respect du secret professionnel.
Le rapporteur partage l’objectif recherché par le gouvernement de coordonner les interventions sociales dont bénéficie une même famille mais il s’interroge sur la répartition des compétences entre le département et la commune pour le pilotage de l’action sociale. La rédaction de l’article 5 du projet de loi a été amendée à juste titre par le Sénat pour tenir compte de la compétence attribuée au conseil général en matière de coordination et de pilotage de la politique d’action sociale. Il convient en effet de rappeler les termes de l’article L. 121-1 du code de l'action sociale et des familles qui dispose que « le département définit et met en œuvre la politique d'action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l'Etat, aux autres collectivités territoriales ainsi qu'aux organismes de sécurité sociale » et qu'il « coordonne les actions menées sur son territoire qui y concourent. ».
Le rapporteur tient par ailleurs à préciser que l'action sociale en faveur des familles en difficulté a une vocation beaucoup plus large que d'assurer la seule prévention de la délinquance. Ainsi, si le maire est le mieux placé pour veiller à la sécurité au niveau local, il n’est pas certain qu’il en aille de même en matière d'action sociale, car la plupart des moyens d'intervention disponibles en la matière ne relèvent pas de la commune mais du département notamment pour ce qui concerne les moyens humains, puisque 80 % des travailleurs sociaux relèvent du conseil général et 4 % seulement des communes, les autres étant salariés du secteur associatif.
Il est donc tout à fait logique que le Sénat ait fortement remanié le texte du projet de loi pour prévoir que le président du conseil général doit, d’une part, donner son accord sur le choix du travailleur social désigné par le maire comme coordonnateur, lorsque ce dernier est un agent du conseil général, et d’autre part, être informé, au même titre que le maire, des informations confidentielles relatives à une famille en difficulté si la divulgation de ces informations apparaît comme nécessaire à l’accomplissement des compétences d’action sociale du département.
Le rapporteur souligne l’importance de l’article 2 du projet de loi qui permet par convention au département de déléguer tout ou partie des compétences d’action sociale relevant du département en vertu des articles L. 121-1 et L. 121-2 du code de l’action sociale et des familles. Là où les textes actuels imposent des délégations par blocs entiers de compétences, l’article 2 du projet de loi permet une délégation « à la carte ». Grâce à cette nouvelle mesure il sera possible d'atteindre les objectifs fixés par le gouvernement tendant à améliorer la coordination de l'action sociale à destination des familles en difficulté et à impliquer les maires dans cette action sociale, sans bouleverser la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivité. De plus, cet article prévoit que la convention précise les conditions financières de cette délégation et les moyens humains des services départementaux qui seront mis à la disposition de la commune.
Le rapporteur approuve les amendements adoptés par le Sénat visant à mieux encadrer le partage d’informations confidentielles sur une famille en difficulté entre les professionnels de l’action sociale d’une part et le coordonnateur social et les élus (le maire et le président du conseil général) d’autre part.
Il convient toutefois de s’interroger sur l’opportunité de mettre en place une procédure de partage d’informations entre professionnels de l’action sociale qui diffère du dispositif relatif au secret professionnel partagé prévu par l’article 7 du projet de loi réformant la protection de l’enfance. Selon les informations communiquées par M. Jean Jacques Trégoat, directeur général de l’action sociale les deux mécanismes peuvent différer car le présent projet de loi a un objet beaucoup plus large que celui réformant la protection de l’enfance, ce dernier texte devant être analysé comme une loi spéciale pouvant déroger au dispositif de droit commun posé par l’article 5 du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance.
Tout en comprenant ce raisonnement, le rapporteur souhaite que le rapprochement des deux mécanismes de partage d'informations aille aussi loin que possible afin d'éviter que les travailleurs sociaux, faute de pouvoir déterminer avec certitude la procédure adéquate, s’abstiennent tout simplement de transmettre les informations en leur possession.
Le rapporteur s’interroge aussi sur l’opportunité de prévoir sous quelle forme se fera le partage d’informations confidentielles. Un texte réglementaire ne devrait-il pas être prévu pour définir les modalités d’échange et de conservation des informations nominatives relatives aux familles en difficulté ? Il conviendrait également de s’interroger sur l’opportunité de prévoir une modalité d’information préalable des familles dont la situation va faire l’objet d’un partage d’informations entre travailleurs sociaux et d’un signalement au maire ou au président du conseil général.
Si le code pénal protège de façon si ferme le secret professionnel, c'est parce qu'il constitue une garantie fondamentale pour le respect de la vie privée. Il vise à rendre possible la relation de confiance entre ces personnes, souvent placées en situation de vulnérabilité (malade face à son médecin, famille en difficulté face à une assistante sociale...), et le professionnel. Il apparaît comme un élément essentiel pour l’efficacité du travail social. L’information préalable de la famille est sans doute indispensable pour distinguer ce dispositif de coordination sociale d’autres mécanismes décidés par l’autorité judiciaire et qui mettent en œuvre des dispositifs d’accompagnement social sous la contrainte, comme dans le cas des actions éducatives en milieu ouvert.
D. DONNER DE NOUVELLES ATTRIBUTIONS AUX MAIRES POUR AIDER LES FAMILLES CONFRONTÉES À DES DIFFICULTÉS ÉDUCATIVES
Comme le projet de loi attribue au maire un rôle de coordonnateur de l'action sociale en faveur des familles en difficulté, il est nécessaire de lui donner les moyens de répondre aux situations qui lui seront signalées par les professionnels.
Ces moyens sont de portée différente : le premier, l’accompagnement parental, est un nouveau dispositif d’action sociale et le second, « le conseil des droits et des devoirs des familles », est un outil d’aide à la décision.
L’accompagnement parental est un outil d'action sociale individuelle : le projet de loi donne ainsi la possibilité au maire de proposer aux familles un accompagnement parental. Dans ce cadre, il pourra coordonner plus efficacement les mesures d'aide à la parentalité correspondant aux besoins des familles, en mobilisant dans un cadre formalisé les mesures de soutien individualisé ou d'aide à domicile nécessaires.
● Le conseil des droits et devoirs
La création de ce dispositif vise également à solenniser les responsabilités éducatives des parents et il constitue, à ce titre, un premier échelon de mobilisation des pouvoirs publics, avant le recours à des mesures plus contraignantes comme le contrat de responsabilité parentale, voire d'autres mesures, éventuellement judiciaires, de protection de l'enfance.
Le conseil des droits et des devoirs, créé par l’article 6 du projet, est une instance consultative auprès du maire : le texte place ainsi auprès du maire un conseil des droits et des devoirs des familles, composé, à la discrétion de celui-ci, de représentants de l'Etat, d'autres collectivités locales et de personnes qualifiées œuvrant dans le domaine social, sanitaire, éducatif ou dans celui de la prévention de la délinquance, et chargé de proposer au maire les mesures les plus appropriées dans les situations individuelles que celui-ci décide de lui soumettre.
II.- RENFORCER LA PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE À L’ÉCOLE
La violence à l’école est une question débattue depuis de longues années. Mais si le phénomène n’est pas nouveau, le sentiment d’insécurité croît chez les élèves et les parents. Il existe à ce sujet une importante littérature, de nombreuses études sociologiques, pédagogiques, médicales et des rapports administratifs réguliers. Chacun s’accorde à dire que la violence à l’école est un phénomène multiforme, aux origines multiples, aux acteurs et aux victimes très divers, qui ne peut être appréhendé d’une seule manière, qu’elle soit pédagogique, répressive, psychosociologique.
La transgression des normes par l’enfant scolarisé est chose aussi ancienne que l’école elle-même. Le projet de loi ne vise pas à mettre un terme aux transgressions, mais à inscrire dans les missions et les méthodes de l’Education nationale une action visant à contenir la délinquance des plus jeunes : la lutte contre la violence et l’absentéisme scolaire.
Il s’agit de tracer une frontière claire entre la déviance tolérée et acceptée par la société (les jeux de cour d’école dont la violence n’est pas exempte, les rapports de force inégalitaires au sein des élèves, la dureté de la vie en collectivité,…) des violences et comportements intolérables conduisant l’enfant non encadré à des actes de délinquance répréhensibles (injures, vol, vandalisme, racket, violence physique ou psychologique sur des personnes ciblées). La violence ne peut pas être éradiquée mais elle peut être jugulée et canalisée afin de ne pas entraîner l’enfant dans la délinquance.
Dans ce contexte, la prise en compte de l’absentéisme au titre des politiques de lutte contre la violence scolaire fait débat. Comment en effet considérer qu’il y a violence puisque l’élève n’est pas là ? Il faut néanmoins la prendre en compte car il y a une perméabilité de plus en plus grande entre la violence interne et la violence externe aux établissements d’enseignement. L’Education nationale a montré sa capacité à contrôler les violences purement internes aux établissements (cf. par exemple les bizutages). En revanche, le service public doit s’organiser pour affronter la violence de la société faisant irruption dans les établissements. Or l’absentéisme prolongé et non justifié est le premier indice d’un risque de déviance délinquante.
La violence croît à l’école car la société est plus violente, parce que l’enfant est plus en contact avec la violence de la société, parce que l’Education nationale ne s’est pas organisée pour lutter contre cette violence. Comme on le verra ci-après, l’exercice de quantification est difficile mais le sentiment d’insécurité croissante correspond à une réalité et il appartient au politique de le traiter.
Le 22 septembre 2005, l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) a publié une expertise sur les troubles de conduite de l’enfant et de l’adolescent. L’INSERM souligne la précocité des troubles de conduite : deux tiers des adolescents présentant des troubles de conduite manifestaient les mêmes symptômes pendant leur enfance. Les troubles d’opposition et ceux d’hyperactivité ou de manque d’attention se prolongeraient à l’âge adulte par le développement d’une personnalité antisociale.
Les troubles de conduite se manifestent par des conduites agressives, la destruction de biens sans agression physique, des fraudes et des vols, la violation grave de règlements établis. L’absentéisme, les incivilités et l’échec scolaire sont reliables à ces troubles.
Les symptômes s’expriment aussi bien à l’école qu’en dehors des établissements scolaires. Ils se distinguent des comportements normaux des enfants (agressivité, mensonge, vols d’objets) par leur fréquence et leur prolongation au-delà de la petite enfance.
● Un phénomène difficilement quantifiable
En 2001, le logiciel SIGNA a été mis en place pour recueillir les données sur les actes graves de violence survenus dans les établissements et écoles publiques du second degré et les écoles des circonscriptions du premier degré.
Ce recensement repose sur des déclarations des chefs d’établissements. Il a pour premier objectif de dénombrer les incidents dont la qualification pénale est évidente ou qui ont fait l’objet d’un signalement à la police, à la justice ou aux services sociaux ou qui ont eu un retentissement important dans la communauté scolaire.
Ce recensement repose sur l’application mise par les chefs d’établissements à assurer un suivi de la vie scolaire et à transmettre la totalité des incidents relevés. La circulaire interministérielle n° 2006-125 du 16 août 2006 signale d’ailleurs qu’« un nombre encore trop important d’établissements ne renseigne pas les indicateurs de manière régulière ». Par ailleurs, il n’englobe pas les établissements d’enseignement privés.
Sous ces réserves méthodologiques, les incidents violents recensés dans les établissements du second degré ont été les suivants depuis 2001.
Incidents signalés dans le premier degré
(maternelles et écoles élémentaires publiques)
Établissements ayant déclaré au moins un incident |
Pourcentage dans l’ensemble des établissements |
Nombre d’incidents signalés |
Nombre d’incidents pour mille élèves | |
Année 2001-2002 |
2 491 |
4,7 % |
4 469 |
0,8 |
Année 2002-2003 |
2 284 |
4,3 % |
4 142 |
0,7 |
Année 2003-2004 |
2 464 |
4,6 % |
4 358 |
0,8 |
Année 2004-2005 |
2 350 |
4,6 % |
4 300 |
0,8 |
Sept.2005–Avr.2006 |
1 890 |
3,7 % |
3 320 |
0,5 |
Source : ministère de l’éducation nationale, logiciel SIGNA.
Recensement des actes violents dans les établissements publics du second degré
Taux de réponse |
Établissements ayant répondu et déclaré au moins un incident |
Nombre moyen d’incidents | |||
Sur les établissements ayant répondu |
Sur les établissements ayant déclaré au moins un incident |
Nombre moyen d’incidents pour mille élèves | |||
Sept.-Oct. 2001 |
70 % |
41 % |
3,0 |
5,0 |
3,5 |
Sept.-Oct. 2002 |
70 % |
58 % |
2,7 |
4,7 |
4,6 |
Nov.-Déc. 2002 |
77 % |
64 % |
3,1 |
4,8 |
5,2 |
Janv.-Fév. 2003 |
77 % |
61 % |
2,7 |
4,4 |
4,5 |
Mars-Avr. 2003 |
74 % |
61 % |
2,6 |
4,2 |
4,3 |
Sept.-Oct. 2003 |
73 % |
63 % |
2,7 |
4,3 |
4,6 |
Nov.-Déc. 2003 |
83 % |
65 % |
3,1 |
4,8 |
5,3 |
Janv.-Fév. 2004 |
78 % |
66 % |
3,0 |
4,6 |
5,2 |
Mars-Avr. 2004 |
76 % |
63 % |
2,7 |
4,3 |
4,6 |
Sept.-Oct. 2004 |
68 % |
63 % |
2,8 |
4,4 |
4,8 |
Nov.-Déc. 2004 |
77 % |
66 % |
3,1 |
4,7 |
5,3 |
Janv.-Fév. 2005 |
76 % |
63 % |
2,7 |
4,3 |
4,7 |
Mars-Avr. 2005 |
76 % |
64 % |
2,9 |
4,5 |
5,1 |
Sept.-Oct. 2005 |
74 % |
61 % |
2,6 |
4,2 |
4,5 |
Nov.-Déc. 2005 |
78 % |
65 % |
3,1 |
4,7 |
5,3 |
Janv.-Fév. 2006 |
78 % |
69 % |
3,2 |
4,6 |
5,6 |
Mars-Avr. 2006 |
75 % |
65 % |
2,8 |
4,4 |
5,0 |
Source : ministère de l’éducation nationale, logiciel SIGNA.
Répartition par types d’incidents dans les établissements publics du second degré
Année |
Année |
Année |
Septembre 2005 à avril 2006 | |||||
Nombre |
% |
Nombre |
% |
Nombre |
% |
Nombre |
% | |
Violences physiques sans arme |
21 003 |
29,1 |
23 754 |
29,2 |
23 094 |
28,9 |
21 189 |
30,03 |
Insultes ou menaces graves |
16 623 |
23,1 |
20 082 |
24,7 |
20 732 |
25,9 |
18 031 |
25,55 |
Vol ou tentative |
7 844 |
10,9 |
8 535 |
10,5 |
8 051 |
10,1 |
6 007 |
8,51 |
Autres faits graves |
3 092 |
4,3 |
4 079 |
5,0 |
4 736 |
5,9 |
4 758 |
6,74 |
Dommages aux locaux |
2 675 |
3,7 |
2 963 |
3,6 |
3 049 |
3,8 |
2 621 |
3,71 |
Jet de pierres ou autres projectiles |
|
|
|
|
|
|
|
|
Intrusion de personnes étrangères à l’établissement |
|
|
|
|
|
|
|
|
Violences physiques avec arme ou arme par destination |
|
|
|
|
|
|
|
|
Fausse alarme |
1 438 |
2,0 |
1 420 |
1,7 |
1 488 |
1,9 |
1 396 |
1,98 |
Tags |
1 635 |
2,3 |
1 845 |
2,3 |
1 769 |
2,2 |
1 383 |
1,96 |
Racket ou tentative |
1 757 |
2,4 |
1 838 |
2,3 |
1 557 |
1,9 |
1 358 |
1,92 |
Consommation de stupéfiants |
1 654 |
2,3 |
2 135 |
2,6 |
1 698 |
2,1 |
1 187 |
1,68 |
Dommages au matériel autre que le matériel de sécurité |
|
|
|
|
|
|
|
|
Dommages aux véhicules |
1 386 |
1,9 |
1 342 |
1,6 |
1 276 |
1,6 |
1 092 |
1,55 |
Violences physiques à caractère sexuel |
|
|
|
|
|
|
|
|
Injures à caractère raciste |
850 |
1,2 |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
Dommages au matériel de sécurité |
|
|
|
|
|
|
|
|
Tentative d’incendie |
||||||||