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N° 3388
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 18 octobre 2006.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (n° 3362),
PAR M. Yves BUR,
Député.
Voir le numéro : 3384.
INTRODUCTION : UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE POUR LA SÉCURITÉ SOCIALE 7
A.− QUESTIONS DE MÉTHODE : LES PQE NE SONT PAS LES PAP 8
B.– LES AVANT-PROJETS DE PQE JOINTS EN ANNEXE AU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2007 9
1.– Le programme « financement » 10
2.− Le programme « maladie » : trop d’indicateurs de contexte, pas assez d’indicateurs d’efficience 11
3.– Le programme « accidents du travail – maladies professionnelles » 13
4.– Le programme « famille » 14
5.– Le programme « retraites » 15
6.– Le programme « invalidité et dispositifs gérés par la CNSA » 17
CHAPITRE IER : LES RECETTES ET L’ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE 19
I.– QUEL AVENIR POUR LE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ? 19
A.– MALGRÉ DES EFFORTS CERTAINS, LES DÉFICITS VONT PERDURER 19
1.– L’impact sur les comptes sociaux des mesures de la législature 19
2.– Les perspectives des comptes sociaux restent difficiles 21
B.– LE MODE DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE DOIT ENCORE S’ADAPTER 25
1.– L’allègement des cotisations patronales 25
a) L’importance structurelle des baisses de charges sociales 25
b) Le débat sur la réforme de l’assiette des cotisations 26
2.– La poursuite de la fiscalisation de la sécurité sociale 27
a) La résorption progressive des niches sociales 27
b) La responsabilisation des assurés sociaux par la fiscalisation des comportements à risque 29
II.– QUELLE RATIONALITÉ POUR LES FLUX FINANCIERS DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ? 31
A.– CONSOLIDER LES ÉLÉMENTS DE VERTU DU SYSTÈME 32
1.– Rembourser la dette sociale 32
2.– L’intérêt des fonds sociaux 36
B.– CLARIFIER LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L’ÉTAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE 37
1.– Reconnaître à sa vraie valeur l’importance de l’État dans le financement de la sécurité sociale 37
a) Les transferts financiers de l’État vers la sécurité sociale 37
b) Les conséquences indirectes des réformes de la fiscalité d’État 39
2.– Assainir le passé pour repartir sur de nouvelles bases 40
a) L’état des créances réciproques 40
b) Les avancées significatives du projet de loi de finances pour 2007 41
c) La mise en place d’un contrat de croissance et de solidarité entre l’État et la sécurité sociale 42
CHAPITRE II : L’ASSURANCE MALADIE : DES ACQUIS CERTAINS, UN EFFORT À CONSOLIDER 45
I.– L’ÉVOLUTION DE L’ONDAM ET DU DÉFICIT DE LA BRANCHE MALADIE REFLÈTE LES ACQUIS RÉELS DE LA MAÎTRISE MÉDICALISÉE 45
A.– LES DÉPENSES DANS LE CHAMP DE L’ONDAM ET LE DÉFICIT DE LA CNAM SONT REVENUS À UN RYTHME NETTEMENT PLUS SOUTENABLE 45
B.– LA DÉCOMPOSITION DE L’ONDAM ENTRE 2005 ET 2007 DÉMONTRE LA CRÉDIBILITÉ DE LA POLITIQUE ACTUELLE 48
1.– L’ONDAM pour 2005, respecté à 180 millions d’euros près 48
2.– L’ONDAM pour 2006, menacé de dépassement excessif 49
3.– L’ONDAM prévu pour 2007 implique 2,8 milliards d’euros d’économies 51
4.– Le cadrage financier pluriannuel de la branche a sensiblement évolué depuis l’an dernier 54
II.− LE PILOTAGE DES SOINS DE VILLE, « TEST DE RESPONSABILITÉ » POUR 2007 55
A.– LE PLAN D’ÉCONOMIES INITIÉ EN 2004, PREMIER BILAN 56
1.− Les objectifs de maîtrise médicalisée sont précis 56
2.− Le « score » de 2005 s’établit à 72 % 57
3.− Le premier bilan qui peut être dressé pour 2006 58
B.– UN EFFORT À NE PAS RELÂCHER EN 2007 59
1.− Le plan médicament concentre, à juste titre, une grande part des gains attendus 59
a) Vue d’ensemble : une politique nécessaire, des chiffres ambitieux 60
b) Le potentiel de développement des génériques est encore important 62
2.– Pour une politique du médicament toujours plus cohérente 64
3.− Le poids des ALD justifie leur mise sous surveillance 64
4.− La question des honoraires des professionnels libéraux doit être replacée dans son contexte 65
a) Les revalorisations tarifaires négociées en 2006 : un impact de 344 millions d’euros en année pleine 65
b) Une forte croissance du pouvoir d’achat sur la période récente 65
III.− LE SECTEUR HOSPITALIER ET LES FONDS INTÉGRÉS DANS L’ONDAM MÉRITENT UNE ÉVALUATION À LA HAUTEUR DES MOYENS ALLOUÉS 68
A.– LA T2A EST L’UN DES ÉLÉMENTS QUI DOIVENT CONDUIRE L’HÔPITAL À AMÉLIORER SA PRODUCTIVITÉ 68
B.– LE PLAN « HÔPITAL 2007 » DEVRA FAIRE L’OBJET D’UNE ÉVALUATION APPROFONDIE 71
1.– Les objectifs fixés dans le volet investissement du plan 71
2.– Le bilan de la réalisation du plan au 31 décembre 2005 72
C.– LES DOTATIONS ALLOUÉES AUX FONDS FINANCÉS PAR L’ASSURANCE MALADIE MÉRITENT UN SUIVI ATTENTIF 73
1.– Le FMESPP et le FAQSV peuvent optimiser leur consommation 74
2.– La création d’un nouveau fonds ne saurait se traduire par un recul du contrôle parlementaire 75
CHAPITRE III : LES AUTRES POLITIQUES DE SÉCURITÉ SOCIALE 77
I.– LA BRANCHE ACCIDENTS DU TRAVAIL ET MALADIES PROFESSIONNELLES 77
A.– VERS UN SOLDE EXCÉDENTAIRE EN 2007 78
1.– Une dégradation du déficit en 2005 78
2.– L’amélioration de la situation financière de la branche en 2006 et 2007 78
B.– LES CONSÉQUENCES DE L’AMIANTE 80
1.– Le fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante 81
2.– Le fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante 82
3.– La mission d’information parlementaire sur les risques et les conséquences de l’exposition à l’amiante 83
II.– LA BRANCHE FAMILLE 84
A.– LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA BRANCHE FAMILLE 85
B.– LA FORTE PROGRESSION DES DÉPENSES D’ACTION SOCIALE 88
C.– UNE MEILLEURE ÉVALUATION DES ACTIONS DE LA BRANCHE 92
III.– LA BRANCHE VIEILLESSE 93
A.– LE CREUSEMENT DU DÉFICIT DE LA CNAV 93
1.– Un déficit prévisionnel de 3,5 milliards d’euros en 2007 93
2.– Des perspectives financières qui demeurent préoccupantes 96
B.– UNE DÉGRADATION CONTENUE DES COMPTES DU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE 97
1.– Une réduction du déficit du FSV en 2006 et 2007 97
2.– Un déficit cumulé qui atteindrait 5,6 milliards d'euros fin 2007 98
C.– LE FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES 98
IV.- LA CNSA : LE FINANCEMENT DU HANDICAP ET DE LA DÉPENDANCE 101
A.– LES RECETTES DE LA CNSA 102
B.– UNE MONTÉE EN CHARGE PROGRESSIVE DE LA CNSA 103
C.– LES PRÉVISIONS BUDGÉTAIRES DE LA CNSA POUR 2007 107
EXAMEN EN COMMISSION 109
AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 155
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR VOTRE RAPPORTEUR POUR AVIS 163
INTRODUCTION :
UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE POUR LA SÉCURITÉ SOCIALE
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 comporte certes, plus d’articles que le projet de loi de finances lui-même, et c’est une première, mais il s’agit, pour l’essentiel, de mesures techniques qui n’engagent pas l’avenir. Votre Rapporteur pour avis souhaite donc profiter de ce dernier texte social de la législature pour ouvrir des pistes de réflexion, afin de consolider en la réformant notre sécurité sociale pour les prochaines décennies. À ce titre, des mesures fortes devront être prises par la prochaine équipe au pouvoir, dès 2007-2008.
Réformer notre modèle social pour l’adapter aux contraintes d’un monde où les pays, les cultures et les modèles économiques et sociaux sont en compétition, est en effet une obligation éthique. La protection sociale constitue un socle du modèle social français, un modèle qui donne la priorité à la solidarité collective face aux aléas de la vie. Le périmètre de ce modèle est très étendu et englobe aussi bien les relations sociales liées au travail, le droit à la santé pour tous, les contours de la politique en faveur des familles, sans oublier les garanties de ressources pour la retraite.
Ce modèle social français, que nous considérons comme étant le plus abouti au monde et auquel nous conférons, en conséquence, une portée universelle comme bien d’autres spécificités hexagonales, est profondément ancré dans la conscience collective, au point que les Français semblent même prêts à accepter les inégalités criantes qui se pérennisent alors que le financement fait défaut et se reporte sur les générations futures. L’imprégnation de cette culture d’un modèle social idéalisé dans l’ensemble des relations sociales, au cœur de l’État et parmi les partenaires sociaux rend particulièrement délicate son adaptation aux exigences d’un monde globalisé, tant sont fortes les résistances et les incompréhensions.
Les Français ne resteront attachés à ce modèle social, qui peut attirer de nombreux travailleurs de qualité dans un contexte de concurrence économique internationale, qu’à la condition que la sécurité sociale soit la plus performante possible. À ce titre, la mesure de la performance doit être développée, pour mettre en place une culture de résultat, comme cela se produit avec la LOLF pour le budget de l’État.
Or l’outil a d’ores et déjà été prévu par la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) : il s’agit des programmes de qualité et d’efficience (PQE) relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche de sécurité sociale, qui doivent être joints, annuellement, au projet de loi de financement. La même loi organique a prévu un mécanisme transitoire menant au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 qui comprendra, pour la première fois, l’annexe relative à ces PQE. Après des échanges prospectifs avec les commissions chargées des affaires sociales dans les deux assemblées sur la forme et le contenu des PQE, le dépôt du présent projet de loi de financement s’accompagne de la version quasiment aboutie de ces programmes. Dès lors, il a paru opportun à votre Rapporteur pour avis de formuler quelques remarques à leur sujet, et, ce, à un double titre :
− d’une part, le suivi de la mise en œuvre de la LOLFSS à l’élaboration de laquelle il a contribué, au nom de votre commission des Finances ;
− d’autre part, l’expérience que peut faire valoir votre Commission alors que le projet de loi de finances pour 2007 est déjà le deuxième à comporter, en annexe, des projets annuels de performances (PAP), dont les PQE s’inspirent explicitement.
Il faut toutefois noter que l’exercice de présentation des PQE est bien différent de celui qu’illustrent les PAP. Après avoir approuvé et souligné cette différence de méthode faite par le Gouvernement lui-même, votre Rapporteur pour avis souhaite exposer, programme par programme, quelques observations à verser au débat.
Les PQE s’inspirent bien des PAP ; des dépenses sociales supérieures à celles du budget de l’État, et qui font l’objet, annuellement, d’une loi de financement, ne sauraient s’exonérer d’une gestion par la performance. Mais de fait, la démarche par objectifs et résultats existait dans la sphère sociale avant que d’être utilisée par le budget de l’État, au travers des conventions d’objectifs et de gestion instituées par l’ordonnance du 24 avril 1996 portant mesures relatives à l’organisation de la sécurité sociale.
Cela amène à poser la question fondamentale, bien plus complexe que dans le cadre du budget de l’État : de quelle structure s’agit-il de mesurer la performance de gestion, de « la sécurité sociale », du régime général, de ses branches ? Pour prendre l’exemple de la branche maladie du régime général, s’agit-il de la performance de la CNAM, de l’État dans son champ d’intervention, des partenaires sociaux signataires des conventions, des personnels de santé censés s’y conformer, des multiples acteurs de la chaîne du médicament, etc ? La mesure de la performance n’a de sens que si les évalués ont les instruments qui leur permettent d’agir sur les données soumises à évaluation.
De façon connexe avec ce qui précède, les dépenses sociales sont tributaires d’éléments de contexte qui n’ont guère de commune mesure avec ceux qu influent sur les dépenses de l’État. Telle est d’ailleurs la raison pour laquelle les objectifs de dépenses votés en loi de financement de la sécurité sociale n’ont pas la même portée normative que les crédits du budget général.
Le projet d’annexe 1 joint au présent projet de loi de financement souligne bien ces contraintes et ces limites, et explicite la méthodologie retenue pour calibrer objectifs et indicateurs des PQE : ni limitation au strict champ des lois de financement, ni approche trop vaste. Les objectifs se veulent larges et les indicateurs, en revanche, précis. Votre Rapporteur pour avis salue cet effort de pédagogie et ne peut que souscrire à la démarche retenue. De même, le périmètre des six PQE doit-il être approuvé : maladie, AT/MP, retraites, famille, financement, invalidité et dispositifs gérés par la CNSA.
Cependant, devant le choix de structurer chaque programme en deux parties, « Diagnostic d’état des lieux » et « Objectifs / résultats », qui n’est certes pas contraire à la lettre de la LOLFSS, il convient de souligner que, pour utile qu’elle soit, la première partie n’est qu’un recueil de statistiques, quand la seconde partie seule répond véritablement à l’ambition d’une gestion par la performance et d’une responsabilisation des acteurs.
La démarche spécifique aux politiques sociales et de santé peut permettre d’expliquer que des cibles n’aient pas été systématiquement assignées à chaque indicateur, dans la mesure où certains objectifs relèvent de plusieurs politiques ou sont étroitement liés à des causes de nature conjoncturelle. Pour autant, certains objectifs et indicateurs devraient faire l’objet d’une évaluation réelle, particulièrement lorsqu’ils portent sur des données financières : le pilotage de la dépense sociale la rend indispensable. On ne mesure en effet vraiment une performance que si l’on s’assigne un objectif. Des valeurs cibles doivent donc être plus systématiquement définies.
De plus, on ne réalise des objectifs qu’avec des moyens, notamment administratifs, dont l’efficience doit elle aussi être mesurée. C’est pourquoi une meilleure articulation entre l’annexe 1 au projet de loi de financement, concernant les PQE, avec l’annexe 2, qui récapitule les objectifs et moyens des organismes de sécurité sociale, doit être recherchée. Certains objectifs ne peuvent en effet être atteints que si la gestion administrative des caisses est plus efficace. Pour une lecture croisée des deux annexes, la structure de l’annexe 2 devrait donc être revue, afin d’être présentée par branche et non par génération de conventions d’objectifs et de gestion de manière transversale, et des renvois entre annexes devraient permettre d’apprécier en quoi tels moyens des organismes de sécurité sociale permettent d’atteindre tels objectifs de performance de la sécurité sociale. Parallèlement, au sein de l’annexe 1, un objectif de maîtrise des coûts de gestion de la sécurité sociale devrait être introduit, pour chaque branche.
B.– LES AVANT-PROJETS DE PQE JOINTS EN ANNEXE AU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2007
L’ordre de présentation retenu par l’annexe 1 pourrait être modifié, afin de mieux correspondre à la structure du projet de loi de financement de la sécurité sociale lui-même et de respecter un ordre logique. C’est pourquoi votre Rapporteur pour avis souhaite commencer par le financement, avant d’aborder les politiques soutenues par les différentes branches et de conclure par l’invalidité et la dépendance, qui sont pour l’essentiel gérées en dehors des branches.
La partie diagnostic de ce programme comprend sept indicateurs de contexte tout à fait pertinents, dont deux seulement sont renseignés dès cette année. L’indicateur de l’évolution du coût du travail, net des exonérations de cotisations, devrait viser plusieurs niveaux différents de rémunération.
La partie « objectifs / résultats » comprend quatre objectifs et dix-sept indicateurs, dont huit seulement sont renseignés cette année.
– Le premier objectif est de « veiller à l’équité du prélèvement social ». Cinq indicateurs lui sont associés : les prélèvements sociaux sur les ménages rapportés à l’ensemble des revenus des ménages, le montant des niches sociales rapporté à la masse salariale, un indicateur, à préciser, permettant d’évaluer l’assiette fraudée, le taux de couverture du fichier des URSSAF par l’activité de contrôle et le taux de redressement des personnes dans le cadre de la lutte contre le travail dissimulé.
Les trois derniers indicateurs se rapportent plutôt à l’objectif d’amélioration de l’efficience du recouvrement. Le premier indicateur devra être différencié par type de revenus des ménages (revenus d’activité, de remplacement, financiers, du patrimoine). Enfin, le suivi des niches sociales, qui est tout à fait primordiale, ne saurait se limiter à une comparaison entre les assiettes de la CSG et des cotisations ; il faut en effet aussi tenir compte des réductions d’assiette et de taux de la CSG elle-même, et de l’effet des niches sur la progression des rémunérations non salariales. C’est pourquoi une comparaison avec l’ensemble de l’assiette salariale potentielle serait préférable.
– Le deuxième objectif vise à « concilier le financement de la sécurité sociale et la politique de l’emploi ». Trois indicateurs lui sont associés : les taux de prélèvement effectifs (au niveau du SMIC et du plafond), l’usage de procédures simplifiées ou dématérialisées facilitant l’embauche et un indicateur, à préciser, sur la perception du prélèvement social et des exonérations de charges par les employeurs. Il serait utile que ce dernier indicateur soit différencié par secteur d’activité. Il pourrait aussi être intéressant de rendre compte de l’effet de la politique de l’emploi, notamment des baisses de charges, sur le dynamisme induit des recettes sociales. Il faudrait surtout que la mesure de la performance correspondant à cet objectif soit coordonnée avec celle du PAP de la mission Travail et emploi.
– Le troisième objectif consiste à « améliorer l’efficience de la gestion financière et du recouvrement ». Quatre indicateurs lui sont associés : le taux de restes à recouvrer (qui pourrait aussi être différencié par secteur d’activité), un indicateur, qui n’est pas encore construit, sur la neutralité financière vis-à-vis des partenaires de la sécurité sociale, l’écart entre le taux d’intérêt des emprunts de l’ACOSS et le taux du marché et le coût de 100 euros recouvrés par le régime général.
Votre Rapporteur pour avis estime nécessaire de mieux séparer l’évaluation des fonctions de recouvrement et de gestion financière, qui correspondent à deux métiers très différents. Le suivi du recouvrement pourrait se faire aussi à l’aide des indicateurs déjà signalés du premier objectif. La gestion financière concerne aussi la CADES (coût de ses emprunts propres) et le réseau interne à la sécurité sociale (objectif de trésorerie zéro).
– Enfin, le quatrième objectif est de « garantir la viabilité financière des régimes de base ». Cinq indicateurs lui sont associés : le taux d’adéquation des dépenses avec les recettes du régime général, le taux d’évolution comparée des recettes de la sécurité sociale et du PIB, le solde structurel des régimes de base, un indicateur de suivi de la dette globale des organismes de sécurité sociale et un indicateur de suivi de la dette sociale portée par la CADES.
Le premier indicateur est totalement redondant avec celui figurant dans le programme correspondant à chacune des branches. Il faudrait donc, au moins, l’étendre à l’ensemble des régimes de base ; des valeurs cibles doivent être indiquées, au minimum en cohérence avec l’annexe pluriannuelle B adoptée dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale ; une comparaison des taux de croissance des recettes et des dépenses aurait sans doute une plus grande utilité, car l’indicateur serait plus dynamique. Pour le second indicateur, une comparaison avec la croissance de la masse salariale serait aussi la bienvenue. En ce qui concerne le troisième indicateur, l’évolution du solde structurel, le Gouvernement devra présenter plusieurs hypothèses macroéconomiques réalistes. Un indicateur de suivi des compensations financières à la sécurité sociale, notamment des exonérations de cotisations, serait aussi utile.
Ce n’est pas, on l’a dit, l’aspect le plus intéressant du PQE. Votre Rapporteur pour avis se contentera de suggérer une précision et deux ajouts.
La précision porte sur l’indicateur du revenu annuel libéral moyen net de charges des médecins, qui n’est pas encore détaillé à ce stade dans le projet d’annexe, mais semble mélanger les taux de croissance d’honoraires d’omnipraticiens, spécialistes et dentistes, d’infirmières et masseurs-kinésithérapeutes, et enfin des cliniques et hôpitaux. Une scission serait souhaitable.
Les deux ajouts concernent la consommation de médicaments et le volume des indemnités journalières de maladie, à replacer éventuellement dans un contexte de comparaisons internationales. Ces données sont retracées dans la partie objectifs / résultats du projet, or elles paraissent ressortir bien davantage à l’état des lieux, ce qui permettrait de recentrer la seconde partie sur des aspects effectivement sensibles à l’action des responsables.
Parmi les cinq objectifs proposés, seuls les deux derniers (« Renforcer l’efficience du système de soins et développer la maîtrise médicalisée des dépenses » et « Assurer la viabilité financière de la branche maladie ») paraissent réellement pertinents en termes de performance. En effet, les trois premiers (« Assurer un égal accès aux soins », « Développer la prévention » et « Améliorer la qualité de la prise en charge des patients par le système de soins ») éludent la question : « À quel coût ? ». Et les indicateurs correspondants peuvent tous être améliorés par l’augmentation des moyens alloués et le creusement du déficit de la branche maladie…
S’agissant des indicateurs retenus, deux axes de progrès peuvent être suggérés :
− une classification plus systématique, sur le modèle de la LOLF, qui range les objectifs selon les points de vue du citoyen, de l’usager et du contribuable. Ici, tel indicateur pourrait mesurer « l’efficience de l’UNCAM » ou « l’efficience des ARH » lorsqu’il décline tel objectif d’efficience dans un segment donné du système de soins ;
− la définition de cibles à atteindre pour chacun des indicateurs (assortie d’un bref descriptif de la stratégie élaborée et des moyens disponibles pour ce faire), faute de quoi l’exercice ne relève que du constat et non de l’outil de pilotage.
Le présent rapport n’est pas le lieu pour discuter la pertinence de chacun des indicateurs présentés. Votre Rapporteur pour avis veut néanmoins saluer l’aspect tout à fait encourageant de ceux qui doivent étayer les objectifs « Renforcer l’efficience du système de soins et développer la maîtrise médicalisée des dépenses » et « Assurer la viabilité financière de la branche maladie », qui pourraient être améliorés sur deux points :
− une meilleure mise en cohérence de l’indicateur correspondant au taux d’atteinte des objectifs conventionnels, qui mesure le taux de réalisation des engagements conventionnels, avec les indicateurs consacrés au suivi de tel ou tel aspect du système de soins, qui figure lui-même dans le champ conventionnel ;
− un suivi spécifique de la montée en charge de la T2A, ainsi qu’une mesure de l’efficacité (c’est-à-dire du ciblage) des contrôles relatifs aux indemnités journalières (le nombre ou le montant d’IJ injustifiées rapporté au nombre de contrôles effectués, par exemple, avec une cible fixée à la hausse).
Le programme de qualité et d’efficience « accident du travails – maladies professionnelles » comprend trois objectifs et détaillera onze indicateurs dont certains sont à construire.
– Le premier objectif est de « réduire la fréquence et la gravité des accidents du travail, des accidents de trajet et des maladies professionnelles grâce à la prévention ». Cinq indicateurs y seront associés : l’indice de fréquence et de gravité des accidents du travail et des maladie professionnelles, le même indice dans les secteurs à plus fort risque, la part des visites d’inspection du travail suivies des remises en conformité des démarches d’évaluation des risques dans les entreprises, et trois autres indicateurs décrivant les actions de prévention menées par la CNAM pour réduire la fréquences des AT/MP, les actions de formation et de contrôle menées par la CNAM pour réduire la fréquences des AT/MP et des cas-types d’impact de la survenue des accidents sur le niveau des cotisations des entreprises.
Si le choix de l’objectif semble pertinent, certains indicateurs sont des indicateurs d’activité et non de performance. L’évaluation de la performance ne consiste pas simplement à décrire les actions de prévention et de formation de la CNAM, mais à mesurer l’effet de son action sur les comportements. Tel est le cas de l’indicateur sur la part des visites d’inspection suivies de mise en conformité et du sous-indicateur sur le taux d’évolution du nombre d’accidents du travail au sein des entreprises ayant signé des contrats de prévention.
L’indicateur sur les actions de prévention devrait expliciter plus précisément les entreprises prioritairement choisies, celui sur les actions de formation devrait davantage évaluer l’évolution des comportements suite à ces formations. Les deux premiers indicateurs permettent d’avoir une appréciation globale sur la fréquence des accidents du travail et des maladies professionnelles, mais ils constituent peut-être des indicateurs trop lointains, influencés par de multiples facteurs et ne permettant pas suffisamment d’appréhender l’efficacité des actions de prévention de la CNAM.
– Le second objectif est d’« améliorer la connaissance des accidents du travail et des maladies professionnelles et l’équité de la réparation ». Le premier indicateur est constitué par « les pathologies les plus fréquentes parmi les dossiers passant devant les comités régionaux de reconnaissance des maladies professionnelles » et le second suit la dispersion, au niveau national, des taux d’incapacités permanente reconnus pour une même pathologie. Ces indicateurs sont descriptifs : ils permettent à la branche de mieux connaître les accidents du travail et les maladies professionnelles, mais ils ne mesurent pas la capacité de la branche à améliorer cette connaissance. De plus, un indicateur devrait concerner l’amélioration de l’équité de la réparation.
– Le troisième objectif est de « garantir la viabilité financière de la branche ». Les indicateurs sont les montants récupérés dans le cadre des procédures de recours contre tiers, et la part des majorations M1, M2 et M3 dans le taux net moyen de cotisation AT/MP. Compte tenu de l’importance croissante des contributions aux fonds amiante, il apparaîtrait pertinent d’ajouter un indicateur les concernant. Il pourrait décrire, par exemple, la contribution créée par l’article 47 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005. De même, afin de limiter les transferts entre la branche maladie et la branche AT/MP, un indicateur pourrait évaluer les politiques menées pour réduire la sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles. Cet indicateur serait d’autant plus pertinent que de telles actions sont inscrites dans la convention d’objectifs et de gestion signée le 25 février 2005 et dans le plan national de santé au travail (2005-2009).
Le programme de qualité et d’efficience « famille » comprend quatre objectifs et quinze indicateurs.
– Le premier objectif est de « contribuer à la compensation financière des charges de famille ». L’indicateur est le niveau de vie initial des ménages et le niveau de vie après prestations familiales, aides au logement, cotisations sociales, CSG, CRDS, en fonction de la configuration familiale. Il s’agit d’un indicateur de moyens, puisque le changement de niveau de vie des ménages après versement de prestations et paiement des contributions sociales est étroitement corrélé au budget consacré à ces prestations.
– Le second objectif est de « concilier vie familiale et vie professionnelle ». Huit indicateurs sont proposés : un indicateur de dispersion des modes de garde, un indicateur à venir sur la contribution de l’action sociale de la CNAF à la réduction des écarts locaux de nombre de places, le taux d’effort et le reste à charge des familles selon le mode de garde, le revenu et la configuration des familles, un indicateur, à construire, sur le coût des différents modes de garde pour les finances publiques, un indicateur sur l’emploi des femmes, le nombre de bénéficiaires d’aides à la conciliation de vie familiale et professionnelle (CLCA (1) et COLCA (2)) et la proportion des femmes parmi ces bénéficiaires, un indicateur, à définir, sur la reprise d’activité après un CLCA ou un COLCA, et le nombre de bénéficiaires et le taux de recours au congé de paternité. Des indicateurs concernant l’encadrement des CAF par les CNAF et la sélectivité des projets contractualisés avec les communes seraient pertinents. Compte tenu du nombre important d’indicateurs associés à cet objectif, pourrait être ajouté un objectif qui concernerait une utilisation efficiente des dépenses d’action sociale. Le second indicateur sur la réduction des écarts locaux pourrait y être associé.
– Le troisième objectif est « d’aider les familles vulnérables ». Les trois indicateurs sont : le nombre d’enfants de moins de 18 ans vivant dans des familles dont les ressources sont inférieures au seuil de pauvreté, l’impact des prestations familiales sur le taux de pauvreté et le taux d’effort des ménages titulaires d’une allocation logement en fonction de la configuration familiale. Le premier indicateur est trop vague, le niveau de pauvreté des familles dépendant de nombreux facteurs (croissance, chômage,…).
– Le quatrième objectif consiste à « garantir la viabilité financière de la branche famille ». Le premier indicateur est le taux d’adéquation des dépenses avec les recettes de la CNAF, le second est la contribution de la CNAF au financement des aides au logement, de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) et les majorations de pensions pour enfant, et le dernier est la réalisation des dépenses d’action sociale par rapport aux prévisions de la COG de la CNAF. Compte tenu de la croissance importante des dépenses d’action sociale depuis 2002 et le dépassement des prévisions de la COG en 2005 et probablement en 2006 ; ce dernier indicateur apparaît particulièrement pertinent.
Ce programme comporte cinq objectifs et vingt-neuf indicateurs, dont seize actuellement renseignés.
– Le premier objectif consiste à « assurer un niveau de vie adapté aux retraités ». Cinq indicateurs lui sont associés : le taux de remplacement net pour une carrière au SMIC, le ratio entre le niveau de vie des actifs et des retraités, la pension moyenne du flux des personnes partant en retraite, la pension moyenne des retraités et enfin, l’écart de niveau de pension entre hommes et femmes. La définition des indicateurs est toujours en cours, et il est donc difficile d’évaluer la pertinence globale de ceux-ci au service de l’objectif général qu’est la hausse du niveau de vie des retraités. Le seul indicateur renseigné, qui porte sur le taux de remplacement net pour une carrière au SMIC semble pertinent, quoique l’on puisse regretter qu’il ne retienne pour le moment que l’objectif prédéfini par la loi du 21 août 2003, c’est-à-dire un taux de remplacement net de 85 % en 2008, sans aller au-delà de cette échéance.
– Le deuxième objectif vise à « offrir une plus grande liberté de choix quant à l’âge de départ à la retraite » et est mesuré par six indicateurs entièrement renseignés. Les deux premiers indicateurs concernent l’information des assurés qui passe par l’envoi de relevés de situation individuelle et d’estimations indicatives globales de pension. Il est regrettable que le troisième indicateur se contente de recenser le nombre de retraites anticipées « longues carrières » sans fixation de cible particulière : ce faisant, il ne permet en aucune façon la mesure d’une quelconque qualité ou efficience. D’autre part, si le quatrième indicateur pose de façon pertinente comme cible l’allongement à 167 trimestres de la durée de la carrière en l’alignant avec la durée requise pour bénéficier d’une retraite à taux plein, il semble en inadéquation avec l’objectif global d’une plus grande liberté de choix quant à l’âge du départ à la retraite. Enfin, les deux derniers indicateurs mesurent la part des pensions liquidées avec une décote ou avec une surcote. Au final, c’est l’intitulé de l’objectif lui-même qui peut être remis en question, dans la mesure où les divers indicateurs s’avèrent, en tout état de cause, orientés vers l’allongement de la durée des carrières.
– Le troisième objectif vise à « garantir la solidarité entre les retraités ». Les quatre indicateurs qui lui sont attachés mesurent le nombre et la proportion de bénéficiaires du minimum vieillesse chez les plus de 60 ans, la part des personnes âgées de plus de 60 ans ayant un niveau de vie inférieur au seuil de pauvreté, la part du flux des nouvelles pensions portées au minimum contributif et, enfin, le nombre de titulaires de pensions de réversion.
– Le quatrième objectif consiste à « accroître l’emploi des salariés âgés ». Parmi les huit indicateurs associés à cet objectif, seuls deux sont renseignés : il s’agit du taux d’emploi des 55-64 ans, assorti de la cible de 50 % en 2010 définie par le conseil européen de Stockholm de mars 2001, d’une part, et du nombre de chômeurs indemnisés de plus de 55 ans et de personnes dispensées de recherche d’emploi, d’autre part. Si le premier indicateur retenu est particulièrement pertinent, des interrogations subsistent sur la capacité à atteindre cette cible, puisque le taux d’emploi des 55-64 ans n’était que de 37,9 % en 2005. Les autres indicateurs qui concernent l’âge de cessation d’emploi, l’âge au départ à la retraite des affiliés de la CNAV, le nombre de bénéficiaires des mesures de préretraites publiques, le nombre d’invalides de plus de 55 ans, le nombre de bénéficiaires de la mesure de retraite progressive et, enfin, le nombre de bénéficiaires de la mesure de cumul emploi-retraite, demeurent non renseignés.
– Le cinquième objectif est de « garantir la viabilité financière des régimes de retraite ». Six indicateurs lui sont associés : les trois indicateurs relatifs à la structure de financement des principaux régimes, à leur besoin de financement et à au montant de la compensation inter-régimes, ne sont pas renseignés. Seuls le sont les trois autres indicateurs : le taux d’adéquation des dépenses avec les recettes de la CNAV permet d’appréhender l’évolution du déficit de la caisse sans pour autant fixer un objectif de résorption de celui-ci ; le ratio de durée d’activité sur la durée moyenne de retraite doit, quant à lui, retrouver entre 2009 et 2012 sa valeur de 2003 ; enfin, l’indicateur relatif à la somme des réserves accumulées par le FRR sert clairement l’objectif global de la viabilité financière des régimes de retraite, avec une cible fixée à 152 milliards d’euros de réserves en 2020.
Si l’objectif de « garantir la viabilité financière des régimes de retraite » apparaît essentiel, l’absence de valeur cible fixée aux indicateurs qui lui sont associés ne permet pas de mettre en place une authentique démarche d’évaluation de la qualité et de l’efficience du programme. De la même manière, les objectifs visant à « garantir la solidarité entre retraités » et à « assurer un niveau de vie adapté » à ceux-ci, gagneraient à comporter des cibles plus précises, ce que le principal indicateur renseigné permet pour l’objectif « accroître l’emploi des salariés âgés », en fixant un taux de 50 % pour 2010. C’est le second objectif, « offrir une plus grande liberté de choix quant à l’âge de départ en retraite », qui s’avère le plus inadéquat, les indicateurs étant en réalité principalement orientés vers l’allongement de la durée de la carrière.
Le programme de qualité et d’efficience « invalidité et dispositifs gérés par la CNSA » comporte quatre objectifs et onze indicateurs associés. Il demeure à l’état d’ébauche. Même si cela est difficile statistiquement compte tenu de la dispersion des acteurs au niveau des départements, il importe aussi de prendre en compte l’action des conseils généraux dans la réalisation de ces objectifs. Enfin, le titre même de ce programme est trop technocratique : les « dispositifs gérés par la CNSA » correspondent à une approche institutionnelle, alors que les politiques sociales à évaluer touchent au handicap et à la dépendance.
– Le premier objectif vise à « assurer un niveau de vie adapté aux personnes invalides » et passe par l’évaluation du nombre et de la proportion de titulaires de pensions d’invalidité bénéficiant de l’allocation du fonds spécial d’invalidité.
– Le deuxième objectif consiste à « répondre au besoin d’autonomie des personnes handicapées ». Quatre indicateurs y concourent : le taux de dispersion pour les établissements médico-sociaux pour adultes et enfants handicapés, la part des personnes handicapées résidant à domicile, le suivi de la prestation de compensation du handicap, et, enfin, le nombre de bénéficiaires de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé.
– Le troisième objectif consiste à « répondre au besoin d’autonomie des personnes âgées », en mesurant le taux de dispersion pour les établissements médico-sociaux pour personnes âgées, la part des personnes âgées titulaires de l’APA résidant à domicile, et le nombre de bénéficiaires de l’APA ou de l’action sociale des caisses de retraite.
– Enfin, le quatrième objectif vise à « garantir la viabilité financière de la CNSA ». Les trois indicateurs qui lui sont associés restent à préciser : les modalités de l’évaluation de la soutenabilité financière de la CNSA ne sont effet pas encore arrêtées, et le montant des engagements financiers liés à l’enveloppe nationale d’anticipation des établissements et services médico-sociaux fait l’objet d’une réserve . Seule, la part des dépenses d’APA et de PCH financées par la CNSA est définie, mais elle ne fait l’objet d’aucune analyse précise.
CHAPITRE IER : LES RECETTES ET L’ÉQUILIBRE GÉNÉRAL
DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
La question du financement de la sécurité sociale se pose aujourd’hui avec une particulière acuité si l’on veut pouvoir assurer durablement aux Français le bénéfice d’une sécurité sociale de qualité, efficiente, et financièrement équilibrée. Il ne suffit pas de vouloir faire croire, comme cela a été récemment entendu lors de débats en vue de l’élection présidentielle, qu’il suffirait simplement de régler la question de l’installation des médecins ou de l’accès aux soins pour traiter, comme par magie, l’ensemble des problèmes liés à la protection sociale et à son financement.
Il conviendrait d’inscrire dans la Constitution l’objectif d’un équilibre financier réel pour la sécurité sociale, pour garantir les générations futures des aléas de l’impuissance publique. Afin d’atteindre cet équilibre, les prélèvements sociaux doivent être consolidés et modernisés, sans augmentation du taux global de prélèvements obligatoires, et les relations financières entre l’État et la sécurité sociale clarifiées.
I.– QUEL AVENIR POUR LE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ?
La rénovation du mode de financement de la sécurité sociale est centrale pour mettre un terme à la recherche désespérée d’expédients et de fonds de tiroirs pour atténuer, année après année, l’impact des déficits. À défaut, le financement par la dette sera toujours et encore la signature de notre irresponsabilité collective au détriment de nos enfants. Nous ne pouvons moralement plus nous y soustraire et il faudra trancher pour répartir cette charge entre les contribuables, les actifs, les revenus du patrimoine et les entreprises, sans pénaliser la compétitivité ni l’emploi, par une redistribution de la charge socio-fiscale, sans augmentation globale des prélèvements.
Outre un modèle social qui privilégie la solidarité plutôt que la responsabilité, la spécificité française reste notre incapacité collective à assumer le coût de la solidarité et d’en reporter, avec insouciance, la charge sur nos enfants. Notre protection sociale est structurellement déficitaire, et, ce, en dépit des effets des réformes déjà menées au cours de la législature.
Selon les comptes définitifs pour l’année 2005, approuvés en première partie du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, les dépenses des régimes de base se sont élevées à 363,7 milliards d'euros, en augmentation de 16,9 milliards d'euros par rapport à 2004 (+ 4,6 %). Toutes les branches de la protection sociales sont en déficit et le besoin de financement se monte à 11,4 milliards d'euros, ce qui est considérable (bien plus que lors de la mise en œuvre du plan Juppé en 1995...)
L’année 2006 enregistre une décrue du déficit, qui devrait s’établir à 8,8 milliards d'euros pour l’ensemble des régimes obligatoires de base, et à 9,7 milliards d'euros pour le seul régime général. Ce résultat est largement imputable à la branche maladie, dont le déficit devrait être ramené à 5,9 milliards d'euros à la fin de l’année, contre 8,1 milliards d'euros en 2005. Le déficit de la branche vieillesse se dégrade un peu par rapport à 2005, notamment en raison du succès plus important que prévu des départs anticipés pour carrière longue, qui représentent pour la branche un coût de l’ordre de 2 milliards d'euros. Les comptes de la branche famille se dégradent également légèrement, du fait de la progression des aides au logement et de la poursuite de la montée en charge de la PAJE. Globalement, les dépenses devraient augmenter de 23,9 milliards d'euros par rapport à 2005.
En 2007, le déficit de l’ensemble des régimes atteindrait 7,5 milliards d'euros, grâce à la poursuite de la mise en œuvre de la réforme de l’assurance maladie et au rééquilibrage de la branche accidents du travail – qui redevient excédentaire – ainsi que de la branche famille, suite à l’achèvement de la montée en charge de la PAJE. La branche vieillesse, confrontée aux flux de départs importants des premières générations du baby boom, devrait voir son déficit se creuser à 2,9 milliards d'euros. L’ensemble des dépenses de la sécurité sociale devrait se monter à 402 milliards d'euros, soit encore 14,4 milliards d'euros de plus qu’en 2006.
Ces résultats encourageants en termes d’évolution du déficit ont pu être atteints grâce à deux réformes qui auront marqué cette législature : la réforme des retraites en 2003 et celle de l’assurance maladie en 2004. Leur mérite aura été de rester fidèle à l’idéal de solidarité qui est la marque de notre modèle social, face à la maladie et à la vieillesse notamment. Elles engagent les Français dans la voie de la rénovation d’un système de solidarité qui n’avait intégré ni le défi du vieillissement, ni l’explosion du progrès médical pour tous. Grâce à la pédagogie de la réforme, les esprits ont évolué et sauront accompagner les exigences d’adaptation pour sauvegarder cette solidarité, sans la mettre à la seule charge des générations futures par la dette.
La faiblesse de ces réformes réside toutefois dans leur caractère progressif : la nécessité de prendre en compte le temps de la pédagogie, de la prise de conscience et de l’évolution des comportements, conduit encore à nous accommoder des déficits et à recourir à l’endettement. De plus, malgré les progrès permis par ces réformes, il y a une insuffisance structurelle de financement qui doit être traitée. C’est à l’évidence le chantier prioritaire de la prochaine législature.
Comment financer nos retraites durant la montée en charge, jusqu’en 2020, de la réforme de 2003 ? Cela appelle une réponse de l’ordre de 3,3 à 5,1 milliards d'euros par an à l’horizon 2010, en tenant compte du fait que même une baisse continue du chômage ne permettrait pas de faire basculer des cotisations UNEDIC avant 2011, date retenue pour son désendettement. De même, comment continuer à financer le progrès médical, avec des dépenses d’assurance maladie qui auront progressé de 27,9 milliards d'euros depuis le début de la législature ? Une question de financement se pose indubitablement, au-delà de tous les efforts de maîtrise des dépenses qui sont menés.
Selon les prévisions pluriannuelles figurant dans l’annexe B au présent projet de loi de financement, le besoin de financement cumulé pour les régimes de base de la sécurité sociale pourrait atteindre 37,6 milliards d'euros à l’horizon 2010. La résorption de ces déficits impliquera tout à la fois des efforts accrus en matière de maîtrise des dépenses et une hausse des prélèvements quelque soit la solution retenue, c’est-à-dire soit un transfert à la CADES, soit une augmentation de la CSG ou d’autres contributions. Il faut ajouter à cela la situation particulièrement difficile des fonds de financement, FFIPSA et FSV.
Les projections quadriennales présentées en annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, conformément à la loi organique du 2 août 2005, étudient deux scénarios économiques. Les deux scénarios reprennent les hypothèses d’évolution du PIB, de la masse salariale et de l’inflation retenues dans les scénarios présentés dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2007.
Dans ces deux scénarios, le solde global de l’ensemble des régimes de base s’améliore régulièrement sur la période 2007-2010, pour un retour à l’équilibre en 2010 dans les deux cas. Le scénario haut table sur une croissance de la masse salariale de 5,2 % et une progression moyenne de l’ONDAM de 2,5 % dans le scénario haut, alors que la croissance de ces deux variables est réduite dans le scénario bas, à 4,4 % pour la masse salariale et à 2,2 % pour l’ONDAM.
Votre Rapporteur pour avis estime qu’il serait plus réaliste de combiner les hypothèses des deux scénarios pour obtenir une simulation fiable. Il ne croit guère, en effet, à une croissance de la masse salariale de plus de 4,4 % en moyenne, comme le prouve le tableau ci-dessous. En revanche, la progression de l’ONDAM n’a jusqu’à présent jamais atteint moins de 2,5 % en moyenne, comme cela sera présenté dans le chapitre II du présent rapport. Il ne faut donc pas se bercer d’illusions, et reconnaître que, si rien de plus n’est fait, l’équilibre financier ne sera pas atteint spontanément, même en 2010.
ÉVOLUTION DE LA MASSE SALARIALE DU SECTEUR PRIVÉ
(en %)
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2,6 |
3,0 |
4,0 |
5,4 |
6,9 |
5,4 |
4,1 |
2,4 |
3,9 |
3,2 |
4,1 |
4,4 |
La dette accumulée, dans chacun de ces deux scénarios pourtant très favorables, atteindrait 37,6 milliards d'euros entre 2005 et 2010 avec les hypothèses basses, et 28 milliards d'euros avec les hypothèses hautes. Cette progression mécanique de la dette sociale résulte de l’impasse réalisée chaque année dans le financement de la sécurité sociale, que résume très bien un des indicateurs de performance figurant de le programme de qualité et d’efficience « financement » : le taux d’adéquation des dépenses avec les recettes du régime général. Ce taux s’améliore (de 95,6 % en 2005 à 97,3 % en 2007) en raison d’une progression des recettes plus importante que celle des dépenses, mais il demeure toujours inférieur à 100 %. Compte tenu des centaines de milliards d’euros en jeu chaque année, la dette sociale ne peut donc que s’accumuler. D’où la nécessité de garantir un équilibre financier réel pour la sécurité sociale, car nos enfants ne doivent pas financer demain nos dépenses sociales d’aujourd’hui.
En plus des déficits accumulés au titre des régimes de base, il faut tenir compte des sommes « externalisées » au sein des fonds de financement. Or l’annexe B au présent projet de loi permet d’estimer à 16,4 milliards d'euros le montant des déficits cumulés entre 2005 et 2010 pour les deux fonds de financement existant aujourd’hui au sens de la loi de financement de la sécurité sociale, à savoir le FFIPSA et le FSV.
• Le FFIPSA
Le fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) a été crée par la loi de finances pour 2004 avec pour mission d’assurer le financement et la gestion des prestations sociales des non salariés agricoles. Le FFIPSA ne pouvant être opérationnel au 1er janvier 2004, la loi a également introduit une disposition transitoire prolongeant jusqu’au 31 décembre 2004 le BAPSA, budget annexe qui exerçait antérieurement cette mission. En conséquence, en 2004, les missions du FFIPSA ont été limitées à la seule prise en charge des intérêts de l’emprunt de 1,3 milliard d’euros contracté par la CCMSA pour financer le passage à la mensualisation des exploitants agricoles prévue par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
Sur l’exercice 2004, la gestion courante du régime de protection sociale des exploitants agricoles par le BAPSA (y compris les montants relatifs au FFIPSA) s’est traduite par un déficit d’un milliard d'euros. À ce résultat, il convient également d’ajouter la prise en compte du coût de la mensualisation des pensions pour un montant de 1,31 million d’euros, l’incidence du passage à une comptabilisation en droits constatés pour un montant de 0,85 million d’euros et les résultats cumulés des exercices antérieurs pour 28,74 millions d’euros.
Étant chargé de la liquidation des droits et obligations du BAPSA, le FFIPSA a repris au passif de son bilan d’ouverture le déficit cumulé du BAPSA tel que défini ci-dessus, soit un montant total de 3,2 milliards d’euros. Cette dette d’ouverture est bien de la responsabilité de l’État. Elle a déjà été apurée à hauteur de 2,5 milliards par un versement de l’agence France Trésor en janvier 2006, conformément à l’article 117 de la loi de finances rectificative pour 2005. Les 662 millions d’euros devraient être définitivement apurés dans le cadre du collectif budgétaire de fin d’année 2006.
En 2005, le FFIPSA a exercé, de façon pleine et entière, la mission qui lui était impartie par les textes. Son déficit courant a atteint 1,4 milliard d’euros. Ce déficit est inférieur de plus de 300 millions d’euros au déficit prévisionnel prévu dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. Cette situation résulte principalement d’un phénomène d’anticipation des versements des droits sur la consommation de tabacs survenu fin 2005, ainsi que d’un rendement des cotisations et contributions sociales meilleur que prévu.
Les prévisions relatives à l’exercice 2006 font apparaître une insuffisance de financement de l’ordre 1,9 milliard d’euros. Pour 2007, des recettes de 14,5 milliards d’euros et des dépenses de 16,6 milliards d’euros devraient aboutir à une insuffisance de financement de l’ordre de 2,1 milliards d’euros, compte tenu d’une première étape de revalorisation des petites retraites agricoles dont le coût, non financé, s’élève à 162 millions d'euros. À fin 2007, le déficit cumulé du FFIPSA devrait donc s’élever à 5,4 milliards d'euros. Compte tenu d’une impasse structurelle de plus de 2 milliards d'euros chaque année, il atteindra près de 12 milliards d'euros d’ici 2010. Votre Rapporteur pour avis estime que la remise à plat du financement du FFIPSA devra se faire en même temps que celle des régimes spéciaux, dans un souci d’équité envers les agriculteurs et en tenant compte du poids d’une démographie pénalisante.
Il convient toutefois de souligner qu’en dépit de cette situation, le versement des prestations servies par le régime des exploitants agricoles n’est en aucune façon menacé : le FFIPSA est en effet autorisé à recourir à des ressources non permanentes dans les limites définies chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale (l’article 31 du présent projet de loi autorise le FFIPSA à emprunter dans la limite de 7,1 milliards d’euros). Le financement de ces déficits est donc assuré par des emprunts de trésorerie, conclus auprès du consortium CALYON.
• Le FSV
Jusqu’en 2001, le fonds de solidarité vieillesse (FSV) a cumulé des excédents à hauteur de 1,2 milliard d’euros. Comptablement, les excédents sont venus alimenter le fonds de roulement du FSV. À partir de 2002, le FSV a constamment présenté des comptes annuels déficitaires, et un solde cumulé également déficitaire. Ce changement de situation est lié, d’une part à une perte de recettes : à partir de 2000, les droits alcools, la taxe prévoyance et une part de CSG (0,15 point) jusqu’alors affectés au fonds lui ont été retirés, dans le cadre du financement des 35 heures, de même qu’à compter du 1er janvier 2002, 0,1 point de CSG de moins au profit du fonds de financement de l’allocation personnalisée pour l’autonomie (APA). Si, à l’inverse, il bénéficie dorénavant d’une fraction de prélèvement social sur les revenus du capital et de l’excédent de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), ces ressources fiscales représentent en moyenne le quart des taxes retirées au FSV. S’agissant de l’excédent de C3S, il s’agit de surcroît d’un solde par définition très volatile d’une année sur l’autre, et dont l’évolution future apparaît peu favorable compte tenu des perspectives des régimes non-salariés, principaux affectataires de cette contribution.
D’autre part, les dépenses du fonds ont fortement augmenté sur la même période, principalement du fait des dispositions de la loi du 17 janvier 2002 prévoyant que le FSV reprend la dette de l’État envers l’AGIRC et l’ARRCO, au titre de la validation des périodes de chômage dans ces régimes (dette fixée forfaitairement à 1,4 milliard d'euros pour les exercices 1999 et antérieurs) et finance à l’avenir les cotisations dues dans ce dispositif (441 millions d'euros par an, indexés sur l’évolution des prix hors tabac).
Dans la mesure où il ne peut avoir recours à des avances de trésorerie ou à des emprunts, le FSV a été conduit à différer le paiement de certaines des charges qui lui incombe. Depuis 2003, le choix du conseil d’administration a ainsi consisté, afin de régler les dettes annuelles les plus anciennes, de différer le règlement des cotisations chômage dues à la CNAV et à la CCMSA, en diminuant à due concurrence les montants des acomptes de l’année. Le FSV a ainsi effectué la régularisation chômage 2002, à hauteur de 581 millions d'euros, de manière fractionnée au cours du premier semestre 2004. Le solde de régularisation dû au titre de l’exercice 2003 (856 millions d'euros) a, quant à lui, été acquitté au cours du premier semestre 2005, et la régularisation des acomptes 2004 (1,4 milliard d'euros) effectuée au cours du premier semestre 2006. La régularisation des acomptes 2005, estimée à 2,8 milliards d'euros, devrait être réalisée en 2007.
Les déficits cumulés du FSV se traduisent donc par une dette de ce fonds vis-à-vis de la CNAV et de la CCMSA, ce qui pèse sur la trésorerie du régime général, qui intègre financièrement également le régime des salariés agricoles, et lui fait subir des intérêts d’emprunts de trésorerie estimés à 150 millions d'euros pour 2006. Ce déficit de trésorerie est couvert par l’ACOSS, dans le cadre du plafond d’emprunt du régime général fixé par la loi de financement.
Le résultat du FSV pour l'exercice 2005 est déficitaire de 2 milliards d'euros. L’amélioration de la conjoncture, qui se traduit par une accélération des recettes et par un ralentissement des charges au titre de la prise en charge des cotisations de retraite des chômeurs, permet une amélioration notable de son solde, avec un déficit de 1,2 milliard d'euros en 2006, 600 millions d'euros en 2007 et 400 millions d'euros en 2008, pour ensuite atteindre juste l’équilibre. Le déficit cumulé du FSV, inscrit au bilan en fonds de roulement négatif, devrait donc s’élever à 5,9 milliards d’euros d’ici 2008. Le fonds n’aura pas les moyens de dégager des excédents pour rembourser lui-même sa dette. Votre Rapporteur pour avis estime donc indispensable d’intégrer cet élément financier dans la prochaine étape de la mise en œuvre de la réforme des retraites.
On voit approcher le moment où la question du financement se posera pour l’assurance maladie comme pour l'assurance vieillesse. Le retour de la croissance permet certes de se rapprocher d’un équilibre relatif, mais une bonne gestion voudrait plutôt que l’on profitât des excédents pour se préparer à affronter des périodes plus délicates. On peut donc se demander où en est la réflexion du Gouvernement s’agissant du financement de la protection sociale. Ce sera à l'évidence le débat central des prochaines années, compte tenu du vieillissement de la population, mais aussi du fait que la maîtrise médicalisée finira bien par atteindre ses limites.
Avec plus de 150 milliards d'euros prélevés en 2007, les cotisations patronales représentent encore plus du tiers des ressources des régimes de base de la sécurité sociale. La nécessité de les réduire, compte tenu du poids qu’elles font peser sur les charges d’exploitation des entreprises, pose inévitablement la question de l’assiette du prélèvement social.
La majorité actuelle a rompu avec la politique menée sous la précédente législature, qui utilisait les baisses de charges sociales pour compenser le coût entraîné par la réduction du temps de travail. Cette politique avait rendu la vie des entreprises plus complexe et induit une stagnation des rémunérations salariales.
La loi du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et à l'emploi a créé l’allégement Fillon, qui se substitue aux dispositifs préexistants (ristourne Juppé et allégement Aubry II). Il consiste en une ristourne dégressive dont le taux est maximum au niveau du SMIC (26 points de cotisations sociales) et qui s’annule pour un salaire égal à 1,6 fois le SMIC. Le système des allégements de charges, totalement déconnecté des 35 heures, est donc simplifié et concentré sur les bas salaires.
En excluant les cotisations relatives aux accidents du travail et aux maladies professionnelles (AT/MP), il ne subsiste plus au niveau du SMIC que 2,1 points de cotisations patronales destinées au financement de la sécurité sociale. Un effort supplémentaire est encore réalisé par le projet de loi de finances pour 2007, qui supprime ces 2,1 points restant au niveau du SMIC pour les seules entreprises de moins de 20 salariés, et ce à compter du 1er juillet 2007.
Les allégements généraux de cotisations patronales ont désormais un caractère pérenne : déconnectés de tout lien avec la durée du travail, ils font partie intégrante non seulement de la politique de l’emploi, mais aussi du système de financement de la protection sociale. Les taux nominaux, qui ne correspondent déjà plus depuis de nombreuses années aux charges réelles des entreprises, ne sont pas davantage représentatifs de ce que perçoit la sécurité sociale. En réalité, la pérennisation des allègements de charges justifie leur intégration directe dans le mode de calcul des cotisations patronales de sécurité sociale. Cette opération de « vérité des prix », déjà réclamée par votre Commission l’année dernière, consisterait à « barémiser » les cotisations patronales, c'est-à-dire à intégrer directement l’allègement Fillon dans un barème de taux de cotisations.
Votre Rapporteur pour avis réitère cette proposition, en dépit des difficultés techniques – qui sont loin d’être insurmontables – soulevées par un rapport d’inspection remis au Parlement au mois de juin dernier. Elle correspond en effet à un véritable objectif politique, à savoir dépassionner le débat sur le niveau des charges sociales, notamment vis-à-vis des investisseurs étrangers.
À l’occasion de ses vœux aux Français, le 31 décembre 2005, le Président de la République a annoncé vouloir lancer, en 2006, une réforme du financement de la protection sociale, en s’intéressant aux cotisations patronales. Dans ses vœux « aux forces vives de la Nation », le 5 janvier 2006, il a écarté la piste de la TVA sociale – en raison des risques inflationnistes que présente cette solution - et envisagé plutôt de basculer une fraction des cotisations patronales sur une cotisation assise sur la valeur ajoutée (CVA) des entreprises.
Le Premier ministre a donc décidé la mise en place d’un groupe de travail chargé d’étudier une modification de l’assiette des cotisations sociales patronales. Le rapport de ce groupe de travail, rendu le 30 mai 2006, expose notamment les avantages et inconvénients de la création de plusieurs dispositifs en remplacement d’une fraction des cotisations patronales : CVA, modulation des cotisations en fonction de la valeur ajoutée, TVA sociale, contribution patronale généralisée (CPG)… Ce rapport met en avant le fait que le report d’une partie des cotisations patronales d’une assiette salariale vers une assiette fondée sur la valeur ajoutée dégagée par l’entreprise aurait un effet favorable à l’emploi à court terme, mais que ses effets sur l’emploi à plus long terme seraient plus indécis. Le rapport a également permis d’estimer l’importance des transferts entre entreprises propres à chaque scénario.
Le Gouvernement s’est attaché à une large consultation sur ce rapport. C’est la raison pour laquelle il a été transmis pour avis au conseil d’orientation pour l’emploi (COE) et au conseil d’analyse économique (CAE). Le COE, dont l’avis a été rendu public le 20 juillet 2006, s’est félicité de l’existence d’un débat sur l’assiette du financement de la sécurité sociale. Il s’est dit néanmoins sceptique sur la création d’une CVA. Les pistes de la CPG et de la TVA sociale ont suscité quant à elles de nombreux débats des partenaires représentés, ce qui a amené le COE à annoncer qu’il poursuivrait ses travaux dans le cadre de ses missions. L’avis du CAE, rendu le 27 juillet 2006, relativise quant à lui l’importance des analyses à court terme, notamment du fait des coûts fixes liés au changement sur cet horizon. Au vu des résultats de moyen terme, qui sont à privilégier, et également pour des raisons de maintien de la simplicité et la lisibilité du prélèvement, le CAE s’exprime à ce stade plutôt pour un statu quo.
Dans son avis de synthèse remis au Premier ministre en septembre 2006, le centre d’analyse stratégique a estimé souhaitable de poursuivre le mouvement de fiscalisation du financement de la protection sociale engagé depuis quinze ans, tout en confortant les avancées réalisées pour réduire le coût global du travail. De ce fait, la réflexion doit se poursuivre pour que des décisions soient prises, dès le début de la prochaine législature.
Votre Rapporteur pour avis souscrit aux hypothèses de travail retenues par le Gouvernement. Les besoins des régimes sociaux nécessitent une affectation de prélèvements sociaux supplémentaires, qui ne peuvent pas être supportés par les entreprises en raison de la concurrence économique internationale. Il ne faut pas prendre le risque de freiner l’investissement et l’innovation, en particulier pour les secteurs dynamiques de l’économie les plus soumis à la compétition internationale, notamment les PME capitalistiques. L’élargissement de l’assiette du prélèvement social, que permet la poursuite de la fiscalisation du financement de la sécurité sociale, doit donc être privilégiée. Il faudra tenir compte dans ce sens des expériences étrangères en la matière, et notamment étudier l’impact réel de l’augmentation de la TVA réalisée en Allemagne pour financer le système de santé outre-Rhin.
La piste de la fiscalisation accrue du prélèvement social semblant se dégager pour garantir l’avenir du financement de la sécurité sociale, il importe de se donner les moyens d’avoir un prélèvement à la fois dynamique et juste, qui ait donc une assiette large lorsqu’il taxe les revenus directs et qui responsabilise les comportements à risque lorsqu’il taxe les produits.
L’augmentation du taux des prélèvements sociaux, outre son impopularité manifeste, n’est pas nécessairement le meilleur moyen de garantir des recettes pérennes à la sécurité sociale. Les économistes ne connaissent que trop les risques d’évasion fiscale. Il faut donc d’abord s’attacher à stabiliser l’assiette des prélèvements sociaux, c'est-à-dire à réduire les trop nombreuses niches sociales, qui sont des dispositifs dérogatoires aux assiettes et aux taux de droit de commun.
On peut constater l’importance de ces niches en comparant l’assiette salariale des cotisations sociales (422,7 milliards d'euros en 2005, en hausse de 3,3 %) et l’assiette CSG correspondante (453 milliards d'euros, soit 30,3 milliards d'euros de plus, en hausse de 3,5 %). Cette différence d’assiette, déjà très substantielle à la base, continue d’augmenter, en raison même de l’existence des niches sociales qui permettent de soustraire de plus en plus d’éléments de rémunération non salariaux du montant du prélèvement social. L’écart entre l’assiette CSG et l’assiette de cotisations a ainsi progressé de 6,5 % en 2005. On voit donc toute l’importance, pour garantir un financement pérenne de la sécurité sociale, de la réduction des niches sociales. Comme le constatait la Cour des comptes dans son rapport de septembre 2002 sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, « ces dispositifs représentent une part croissante du coût du travail pour les entreprises. L’importance des exonérations consenties explique leur développement, les entreprises pouvant être conduites à privilégier ces dispositifs plutôt que le versement d’un salaire soumis à cotisation sociale et fiscale. Leur développement constitue ainsi une « menace » pour les régimes de base. »
Les enjeux financiers associés aux niches sociales, à savoir les pertes de recettes correspondantes, avoisinent globalement 50 milliards d'euros en 2007 : 20 milliards d'euros d’allègements généraux de charges patronales, 5,5 milliards d'euros d’allègements ciblés de charges patronales (spécifiques à certaines activités, certains types de contrats de travail ou certains territoires), 12 milliards d'euros d’exonérations au titre des compléments de rémunération (intéressement et participation notamment) et 7,5 milliards d'euros au titre des taux réduits de CSG (sur les revenus de remplacement en particulier).
Il ne s’agit pas de vouloir remettre en cause ex abrupto l’ensemble de ces niches sociales. Il convient plutôt d’en apprécier l’efficacité, par rapport aux objectifs des politiques publiques menées, pour choisir de ne conserver que les plus pertinentes. Telle est la démarche suivie par votre Commission des finances, qui a notamment demandé à la Cour des comptes de procéder à une enquête portant sur le bilan des allègements de charges sociales supportés par les entreprises, en application de l’article 58 2° de la LOLF. Cette étude, remise le 31 juillet 2006, conclut à la nécessité de mieux cibler et calibrer les dispositifs existants, en particulier les dispositifs d’exonération ciblés sur des publics particuliers ou sur des territoires. Une enquête complémentaire a été demandée à la Cour, pour le mois de septembre 2007.
Le Gouvernement doit remettre l’année prochaine un rapport détaillé sur le sujet, en application de l’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, adopté à l’initiative de votre Rapporteur pour avis, a