N° 3384

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 17 octobre 2006.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI de financement de la sécurité sociale pour 2007 (n° 3362)

TOME III

FAMILLE

PAR Mme  Marie-Françoise Clergeau,

Députée.

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INTRODUCTION 7

I.- LES COMPTES DE LA BRANCHE FAMILLE 11

A. LE CONTEXTE DÉMOGRAPHIQUE ET JURIDIQUE 11

1. Les facteurs démographiques 11

a) Des entrées nombreuses dans le dispositif des prestations familiales 11

b) La réduction de la taille des familles 12

2. L’impact financier des mesures décidées les années précédentes 12

a) L’impact de la loi de financement pour 2003 12

b) L’impact de la loi de financement pour 2004 13

c) L’impact de la loi de financement pour 2005 14

B. LE DÉFICIT DE LA BRANCHE FAMILLE EN 2005 16

1. Le bilan de la branche famille pour les années 2005 et 2006 16

2. Les prévisions pour 2006 et 2007 17

a) Les charges 17

b) Les produits 18

C. L’ÉVOLUTION DES RECETTES 18

1. Les cotisations 19

2. Les impôts et taxes 20

3. Les subventions de l’Etat 20

D. L’ÉVOLUTION DES DÉPENSES 21

1. Une croissance soutenue des dépenses de prestations 21

2. Un bloc de dépenses « petite enfance » encore très dynamique 22

3. Une croissance modérée des prestations d’entretien 23

4. Une forte croissance des prestations liées au handicap 24

5. Une progression dynamique des aides au logement 25

II.- QUEL BILAN POUR LA POLITIQUE D’ACTION SOCIALE DE LA BRANCHE FAMILLE ? 27

A. UNE POLITIQUE D’ACTION SOCIALE DYNAMIQUE POUR AIDER À LA CONCILIATION DE LA VIE FAMILIALE ET DE LA VIE PROFESSIONNELLE 28

1. L’originalité de l’action sociale de la branche famille 28

2. La priorité donnée aux modes de garde des jeunes enfants 29

a) Le soutien à l’offre d’accueil collectif 29

b) Les aides à l’investissement pour financer les établissements d’accueil 30

c) Le développement des contrats temps libre 33

3. La réponse à de nouveaux besoins non satisfaits 34

4. La volonté de développer les partenariats locaux 36

a) Les prestations de service ordinaires 38

b) Le développement de partenariat avec les collectivités locales : les contrats enfance et temps libre 41

5. Des résultats positifs conditionnés par l’engagement des collectivités locales 45

6. Une croissance non maîtrisée des dépenses cofinancées 49

B. UNE POLITIQUE D’ACTION SOCIALE RECENTRÉE SUR LES TERRITOIRES PRIORITAIRES 50

1. Une réorganisation décidée dans l’urgence en raison des contraintes financières 50

2. Des critères de sélectivité pour financer les équipements ou services prioritaires 51

3. La mise en œuvre du contrat « enfance et jeunesse » 52

C. UNE CLARIFICATION NÉCESSAIRE DES COMPÉTENCES ENTRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET LA BRANCHE FAMILLE 54

1. La nécessité d’une clarification des compétences des différents acteurs 54

2. Vers un service public de la petite enfance ? 54

ANALYSE DES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI RELATIVES À LA BRANCHE FAMILLE 57

Section 4 : Dispositions relatives aux dépenses de la branche famille 57

Article 63 : Attribution du complément de libre choix du mode de garde de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) aux familles ayant recours à des établissements d’accueil expérimentaux 57

Article 64 : Report de la date de versement de l’allocation de base de la PAJE 59

Article 65 : Possibilité de partage des allocations familiales entre les parents séparés en cas de garde alternée des enfants 61

Article 66 : Création du congé de soutien familial 67

Article 67 : Création d’un prêt à taux zéro pour les jeunes entrant dans la vie active 71

Article 68 : Objectifs de dépenses de la branche famille pour 2007 74

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 75

INTRODUCTION

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 affiche de grandes ambitions : rééquilibrer les comptes, préparer l’avenir, renforcer la solidarité ; c’est en ces termes que M. Philippe Bas, ministre en charge de la famille a présenté ce projet loi lors de son audition par la commission des affaires culturelle familiales et sociales de l’Assemblée nationale le 11 octobre dernier.

Affichant un optimisme surprenant, il annonçait que dans le domaine de la politique familiale la solidarité à l’égard des jeunes, des personnes âgées et des personnes handicapées était renforcée tout en permettant un retour rapide de la branche famille à l’équilibre. Le déficit de la branche devrait diminuer de moitié en 2007 passant de 1,3 milliard à 700 millions d’euros grâce à des mesures d’économie et à la réforme des mécanismes de financement de l’action sociale.

La rapporteure ne parvient pas à se laisser convaincre par un tel volontarisme politique, qui a du mal à masquer certaines réalités concrètes défavorables aux familles.

En 2005, le gouvernement s’était engagé à faire de la question des enfants pauvres sa priorité. La Conférence de la famille devait annoncer des mesures propres à améliorer la situation des familles vulnérables mais le sujet fut déprogrammé au dernier moment.

Un groupe de travail avait pourtant été mandaté par M. Philippe Douste-Blazy, alors ministre de la famille, pour travailler sur le thème « Familles, vulnérabilité, pauvreté ». Cette commission, présidée par M. Martin Hirsch, et composée aussi bien de représentants des partenaires sociaux, des associations familiales que des associations de lutte contre l’exclusion a rendu public un rapport ⁽¹⁾ très novateur en juin 2005, qui incite à avoir une approche totalement nouvelle pour éradiquer la pauvreté.

Le Premier ministre promit alors que le sujet serait à l’ordre du jour de la Conférence contre l’exclusion du printemps 2006 et il déclarait, le 6 avril 2006, que « La Nation doit aussi pouvoir afficher et atteindre des objectifs ambitieux de réduction de la pauvreté, à partir d’indicateurs précis portant notamment sur la pauvreté des enfants ».

Il est regrettable de constater que dans les mesures annoncées lors du dernier comité interministériel de lutte contre l’exclusion le 12 mai 2006, aucune mesure significative n’a été annoncée susceptible de changer le quotidien des deux millions d’enfants pauvres que compte notre pays. Il est d’ailleurs symptomatique que le ministère de la famille n’ait pas été associé étroitement à la préparation de ces mesures, comme si la dimension familiale de la pauvreté était sous-estimée.

Au terme de cette législature, la rapporteure constate une fois de plus, avec regret, que les aides individuelles au logement n’assurent pas une solvabilisation correcte de l’accès au logement, les familles devant consacrer une part croissante de leur revenu pour se loger. La dernière revalorisation de l’allocation logement, en septembre 2005, après le retard cumulé les trois années précédentes est nettement insuffisante pour compenser l’augmentation des loyers. La rapporteure espère qu’une réforme de ces aides personnelles au logement pourra être possible pour mieux prendre en compte les difficultés de logement des jeunes en voie d’insertion professionnelle et la situation des familles recomposées qui, proportionnellement aux autres familles, supportent des frais de logement supérieurs pour pouvoir accueillir les enfants dont elles n’ont pas la charge à temps plein.

Les articles relatifs à la famille dans ce PLFSS s’apparentent un peu à la signature d’un chèque en blanc : les parlementaires sont invités à se prononcer sur des principes sur lesquels un large consensus peut se dégager mais sans qu’il soit possible de savoir comment ces principes seront mis en œuvre.

L’article 63 du projet de loi vise, par exemple, à permettre aux parents qui auront recours à des modes de garde expérimentaux de bénéficier de l’allocation dite de complément de libre choix du mode de garde qui jusqu’ici était réservée à la prise en charge des frais de garde individuels (assistant maternel ou garde à domicile). La définition de ces modes de garde innovants et expérimentaux est renvoyée au décret. La rapporteure ne conteste pas l’argument juridique qui empêche que ces établissements expérimentaux aient une définition légale mais elle constate que le législateur va voter un article sans en connaître réellement le champ d’application.

L’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés à but non lucratif du secteur médico-social (Uniopss) a d’ailleurs attiré l’attention sur les dérives possibles que ces établissements expérimentaux peuvent représenter et elle préconise qu’ils restent financés, comme tous les autres établissements d’accueil de la petite enfance, par le biais de la prestation de service unique versée par la caisse d’allocations familiales (CAF) et non pas par cette prestation qui solvabilise les familles.

La rapporteure souhaite donc interroger le ministre sur ses intentions lorsqu’il dit souhaiter encourager la création de micro-structures de garde. Le risque est en effet que ces établissements pratiquent soit des prix très bas au détriment de la qualité de l’accueil puisque les normes fixées dans le futur décret seront très allégées par rapport aux crèches, soit des tarifs élevés au détriment de la mixité sociale et du respect du barème des participations familiales mis en place par la CNAF pour l’ensemble des crèches.

Quant à l’article 65, qui prévoit pour les parents séparés dont les enfants vivent sous le régime de la garde alternée la possibilité de se partager le droit aux allocations familiales, il s’agit là encore d’un principe louable mais dont les conséquences concrètes ne peuvent être évaluées en l’état. Un groupe de travail vient d’ailleurs d’être constitué pour étudier la faisabilité d’un tel partage ! Il y tout lieu de craindre que l’application de cet article pose des difficultés considérables qui n’auront pu être détectées avant le vote de cet article.

Tous les parlementaires seront aussi d’accord pour voter un dispositif de prêt à taux zéro pour aider à l’insertion professionnelle des jeunes. Là encore les parlementaires risquent d’adopter une disposition qui restera « une coquille vide ». L’article 67 du projet de loi sera voté avant même que la Caisse des dépôts et consignations, qui assure la gestion du Fonds de cohésion sociale chargé de la garantie de ces prêts, n’ait été en mesure de négocier avec la profession bancaire pour connaître ses conditions pour distribuer ce type de prêts de faible montant destinés à une clientèle considérée comme « à risques ».

Quant à l’article relatif à la création du congé de soutien familial, il s’agit d’une mesure intéressante pour les aidants familiaux mais qui peut présenter le risque d’inciter plutôt des femmes à se retirer du marché du travail car ce congé n’est pas rémunéré.

Enfin, la rapporteure voudrait faire part de son incompréhension au sujet de l’article 64 qui reporte d’un mois l’allocation de base de la PAJE ⁽²⁾. Le signal envoyé aux familles est incompréhensible : cette prestation a pour objet de compenser le coût que représente un enfant et elle ne serait pas versée le mois de la naissance de l’enfant, alors même que les familles doivent faire face à des dépenses importantes à ce moment là ! Ces arguments de bon sens ont d’ailleurs conduit la commission des affaires culturelles, familiales et sociales à adopter à l’unanimité un amendement de suppression de cet article.

La rapporteure se félicite des amendements relatifs à la branche famille adoptés par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales et tout particulièrement celui visant à réformer le congé de paternité. Ce congé s’intitulera désormais « congé d’accueil à l’accueil » et il sera mis un terme à une discrimination à l’encontre des familles homoparentales. Il permettra aux couples de femmes homosexuelles d’être pleinement reconnues comme porteurs d’un projet parental même si l’enfant n’est biologiquement lié qu’à un membre du couple.

Cette réforme du congé de paternité mettra fin à une incohérence du droit social qui selon les cas prend en compte ou non l’existence de couples homosexuels : une femme homosexuelle peut bénéficier d’un congé parental, et de la prestation de la PAJE prévu dans ce cas, même si l’un des deux enfants ayant permis l’obtention du congé parental est l’enfant biologique de sa compagne alors que sa compagne ne peut bénéficier du congé dit de « paternité ».

La rapporteure souhaite également faire part de son inquiétude au sujet de la réforme des mécanismes d’intervention de l’action sociale de la branche famille.

En 2005, les dépenses d’action sociale de la branche famille ont connu une progression très importante de 15,2 % au lieu des 7,2 % attendus. Cette crise financière a conduit la branche famille à revoir ses mécanismes d’intervention qui permettent aux collectivités locales et aux associations de recevoir des subventions pour financer des équipements d’accueil de la petite enfance et des centres de loisirs et en assurer le fonctionnement à des coûts raisonnables.

La rapporteure voudrait souligner que ces aides financières de la branche famille ont eu des résultats remarquables en termes d’amélioration des services aux familles, par la création de place de crèches et par l’accès à des loisirs de qualité pour la majorité des enfants. Ces crédits ont clairement permis aux familles de mieux concilier vie professionnelle et vie familiale.

Sans nier la nécessité de parvenir à un meilleur pilotage financier de ces interventions, la rapporteure estime très importante la poursuite du partenariat avec les collectivités locales qui ont largement profité de l’expertise technique des caisses d’allocations familiales pour monter des projets d’équipement.

Après avoir accordé des sommes considérables pour faciliter l’investissement des collectivités locales pour ouvrir des crèches, il ne serait pas possible que la branche famille se désengage brusquement et réduise son aide au fonctionnement des établissements d’accueil des jeunes enfants.

La rapporteure tient à rappeler que c’est bien à l’initiative de Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à l’enfance et aux personnes âgées, que le premier plan en faveur de l’investissement des crèches a été lancée à la fin 2000 (PLFSS 2001). Son succès fut tel qu’il fallut augmenter très rapidement les crédits prévus au Fonds d’investissement à la petite enfance (FIPE). Le deuxième plan intitulé « aide exceptionnelle à l’investissement » (AEI) fit l’objet d’un avenant à la COG en mai 2002 mais a été conçu en 2001 (PLFSS 2002). Au total, c’est bien grâce à une ministre de la famille socialiste que 450 millions de crédits ont pu être consacrés aux équipements de la petite enfance, ce qui représente 80  % des places de crèches financées entre 2000 et 2005.

La CNAF a décidé de recentrer sa politique d’action sociale sur les territoires sous-dotés en équipement et pour cela elle a demandé aux CAF de hiérarchiser les communes pour établir un ordre de priorité en faveur de celles qui sont dépourvues d’équipements. Les CAF ayant reçu une enveloppe limitative pluriannuelle pour financer ces équipements devront sélectionner des projets et réduire les financements en faveur des collectivités qui ont déjà bénéficié des crédits d’action sociale.

La définition de critères de sélectivité ne sera pas aisée et la rapporteure souhaite interroger le ministre pour savoir si les CAF pourront aménager les critères de sélectivité proposés par la CNAF pour tenir compte de certaines réalités locales.

Le nouveau dispositif contractuel de la branche famille intitulé « contrat enfance jeunesse », qui fusionne les dispositifs préexistants du contrat enfance et du contrat temps libre, prévoit un taux de participation unique de 55 %, en forte baisse par rapport aux contrats précédents (fourchette de 55 à 70 % du montant des dépenses). Ce désengagement de la branche famille sera préjudiciable aux collectivités locales déjà fortement pénalisées par d’autres transferts de charges du fait de l’Etat. La rapporteure aimerait interroger le ministre en charge de la famille pour lui demander s’il mesure les risques d’un tel désengagement. L’offre de modes de garde est déjà insuffisante, qu’en sera-t-il demain si les collectivités locales ne sont plus assurées d’un financement pérenne de la part de la branche famille ?

Ce risque est d’autant plus fort que contrairement aux prévisions optimistes de M. Philippe Bas, la Cour des comptes estime que le dérapage des dépenses d’action sociale de la branche famille sera difficile à maîtriser. La Cour fait remarquer que même si des mesures d’économies importantes ont été prises, elles ne feront sentir leurs effets que lentement, les contrats en cours continuant à être honorés selon les anciennes dispositions financières plus favorables.

La Cour s’interroge sur la nécessité de revoir les prévisions financières pluriannuelles de la convention d’orientation et de gestion (COG) qui lient la CNAF et l’Etat sur la période de 2005 à 2008. Face à un nouveau dérapage probable des dépenses en 2007, la CNAF ne sera-t-elle pas contrainte de limiter encore ses interventions ?

En conclusion, la rapporteure aimerait souligner la nécessité de revoir les compétences respectives de l’Etat, des collectivités territoriales et de la branche famille pour l’accueil des jeunes enfants et les activités socio-éducatives de la jeunesse. Faire dépendre ces équipements de dispositifs extralégaux, qui reposent uniquement sur le libre engagement des collectivités locales, a montré ses limites.

I.- LES COMPTES DE LA BRANCHE FAMILLE

A. LE CONTEXTE DÉMOGRAPHIQUE ET JURIDIQUE

1. Les facteurs démographiques

Les résultats de la branche famille sont largement dépendants de facteurs démographiques, à savoir le nombre des naissances, l’âge des enfants et la taille des familles. Le nombre de naissances vivantes demeure relativement élevé en France depuis 2000, supérieur à 760 000 par an pour la métropole. En revanche, la taille des familles ne cesse de se réduire en se concentrant autour des ménages avec deux enfants et l’âge moyen des mères à la naissance du premier enfant continue de s’élever (29,7 ans en 2005 contre 28,3 ans en 1990).

Le nombre de sorties des différentes prestations familiales découle chaque année du dynamisme des naissances sur le passé : vingt ans plus tôt pour les allocations familiales, vingt-et-un ans pour le complément familial et trois ans pour les aides destinées aux jeunes enfants.

a) Des entrées nombreuses dans le dispositif des prestations familiales

En 2005, les naissances se maintiennent à un niveau relativement élevé atteignant pratiquement avec 807 400 naissances vivantes le niveau atteint en 2000 (808 200). Une telle natalité est similaire à celle qui avait été observée à la fin des années quatre-vingt, et sensiblement supérieure à celle des années quatre-vingt-dix. Le nombre de naissances se maintient à un niveau élevé après le rebond observé en 2000 (+ 30 000 naissances par rapport à 1999).

Pour 2006 et 2007, l’hypothèse de natalité est celle d’une stabilité par rapport à 2005.

Tout comme en 2004, les sorties en 2005 et 2006 des dispositifs d’aide à la petite enfance – allocation pour jeune enfant (APJE), allocation parentale d’éducation (APE), aide à l’emploi d’une assistante maternelle agréée (AFEAMA), allocation de garde d’enfant à domicile (AGED) et prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) – devraient être nombreuses au regard du nombre élevé de naissances en 2002 et en 2003. En outre, l’arrivée à l’âge de vingt ans des générations 1985 et 1986, comparables en taille à la tendance actuelle (768 000 naissances en métropole en 1985, 778 000 en 1986), entraînerait un nombre de sorties des allocations familiales soutenu et une légère décroissance du nombre de bénéficiaires et 2006.

b) La réduction de la taille des familles

Si le rythme soutenu des naissances contribue à l’accroissement de la population, le nombre de ménages croît encore plus vite (24,9 millions de ménages en 2003 contre 21,9 en 1990), conduisant à une réduction de la taille des familles. Le nombre de personnes vivant seules est ainsi passé de 27,2 % en 1990 à 29,0 % en 2003 selon les données de l’INSEE (recensement de la population et enquête emploi).

Toujours selon les recensements, les familles monoparentales augmentent fortement (7,4 % des ménages en 2003 contre 6,6 % en 1990) et représentent en 2003 près de 20 % des ménages avec enfant(s). Quel que soit son âge, un enfant a une probabilité bien plus forte d’être élevé dans une famille monoparentale en 1999 qu’en 1990 : 13 % des enfants de moins de quinze ans sont élevés dans une famille de ce type au dernier recensement, contre 9 % lors du recensement de la population de 1990.

En outre, la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) sert de plus en plus de prestations à des familles de un à deux enfants. À l’inverse, les familles de trois et, surtout, quatre enfants et plus sont de moins en moins nombreuses parmi les allocataires de la branche. Le nombre de familles de trois enfants bénéficiant d’au moins une prestation familiale a ainsi diminué d’environ 32 000 unités entre 1990 et 2005, celui des familles de quatre enfants et plus de 80 000 alors que le nombre total de familles bénéficiaires a augmenté de 500 000 au cours de la même période.

2. L’impact financier des mesures décidées les années précédentes

De nombreuses mesures décidées de 2003 à 2006 ont encore un impact sur les comptes de la branche famille pour 2006 et 2007 du fait d’une montée en charge progressive.

a) L’impact de la loi de financement pour 2003

Ÿ Création de la mesure dite « grands enfants » ou « allocation forfaitaire ».

Cette mesure est destinée à atténuer la perte de revenus que subissent les familles bénéficiaires des allocations familiales lorsque l’aîné atteint son vingtième anniversaire, soit l’âge limite de versement des allocations familiales. En effet, les familles perdent le bénéfice des allocations familiales alors qu’elles continuent très souvent à assumer la charge des enfants, perte d’autant plus lourde que la famille est nombreuse.

La mesure a pour objet de verser un montant mensuel d’allocation forfaitaire de 70 euros par enfant aux familles ayant au moins trois enfants à charge et qui perdent le bénéfice des allocations familiales. Selon la Commission des comptes de la sécurité sociale, la montée en charge de cette mesure peut être considérée comme achevée.

b) L’impact de la loi de financement pour 2004

Ÿ La mise en place progressive de la prestation d’accueil du jeune enfant a été fortement sous-évaluée (275 millions d’euros pour 2004 au lieu de 140 initialement prévus).

Cette prestation s’articule selon trois modules :

– une prime de naissance suivie d’une allocation forfaitaire venant remplacer l’APJE ;

– une aide à la garde se substituant à l’AFEAMA et à l’AGED ;

– un complément d’activité, se substituant progressivement à l’APE, destiné aux parents qui cessent ou réduisent leur activité professionnelle à la naissance d’un enfant.

Ce nouveau dispositif étant ouvert aux naissances postérieures au 1^er janvier 2004, il remplace progressivement les allocations destinées à l’aide à la petite enfance.

D’après les analyses de la CNAF, la création de cette prestation a provoqué un surcroît de dépenses de 890 millions d’euros en deux ans, dépenses supplémentaires provenant principalement :

– de l’assouplissement des conditions de ressources pour l’éligibilité au socle de la PAJE (« prime à la naissance ou à l’adoption » et « allocation de base » versée aux enfants de zéro à trois ans sous conditions de ressources) par rapport à l’ancienne APJE (surcoût d’environ 270 millions d’euros) ;

– des nouvelles modalités du « complément de libre choix d’activité » de la PAJE par rapport à l’ancienne APE, en particulier l’éligibilité au premier enfant et la revalorisation de la prestation pour les temps partiels (surcoût d’environ 130 millions d’euros) ;

– des nouvelles modalités du « complément de libre choix du mode de garde » de la PAJE (surcoût total d’environ 490 millions d’euros, avec un effet prix – augmentation du montant du complément et des seuils de modulation – et un effet volume – augmentation du recours à ces modes de garde du fait d’un meilleur soutien financier par la branche famille).

D’autres facteurs ont joué un rôle, mais d’ampleur beaucoup plus limitée : revalorisations de la BMAF, légère augmentation du nombre de naissances et succès du recours aux assistants maternels.

La CNAF estime qu’à la fin de sa montée en charge (2009), la PAJE représentera un surcoût annuel de l’ordre de 1,6 milliard d’euros. C’est deux fois plus que les estimations présentées par le Gouvernement au Parlement avant le vote de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 (estimation du coût annuel de la PAJE de 850 millions d’euros).

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 a prévu par ailleurs la mise en œuvre d’un plan d’aide au financement de nouvelles places de crèches (le dispositif d’aide à l’investissement pour la petite enfance après les précédents du Fonds d’investissement pour la petite enfance et de l’aide exceptionnelle à l’investissement).

À compter du second semestre 2004, un ensemble de mesures portant sur les allocations logement (suppression de l’abattement frais de garde, suppression du mois de rappel en cas de passage au chômage, hausse de la participation minimale et du seuil de non-versement) a entraîné une économie de l’ordre de 40 millions d’euros en 2004, ce montant ayant doublé en 2005.

c) L’impact de la loi de financement pour 2005

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 n’a pas créé de charges significatives pour la branche famille.

Toutefois à partir de 2005, le financement de l’aide personnelle au logement (APL), partagé entre l’Etat et la CNAF, est modifié et entraîne un coût supplémentaire pour la branche famille évalué à 270 millions d’euros.

En 2005, le transfert de la gestion des prestations des fonctionnaires de l’Etat aux caisses d’allocations familiales (CAF) a dû entraîner une augmentation des dépenses d’action sociale de la branche de l’ordre de 56 millions d’euros.

Depuis le 1^er août 2005, la prime d’adoption a vu son montant doubler.

Enfin la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 relative à l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées met en place en 2006 une majoration de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé pour les parents isolés.

Il est encore trop tôt pour évaluer précisément les effets de la dernière loi de financement de la sécurité sociale. Néanmoins la Commission des comptes de la sécurité sociale estime à 21 millions d’euros le surcoût entraîné par la mise en place de l’allocation journalière de présence parentale.

Coûts cumulés pour la CNAF des mesures nouvelles prises depuis 2004

(en millions d’euros)

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale, rapport de septembre 2006

(1) Prestation à la charge de l’Etat, mesure neutre pour le solde de la CNAF.

(2) Mesure financée par la CNSA, neutre pour le solde de la branche famille.

Lecture : ce tableau présente des écarts à un compte tendanciel sous-jacent à la législation constante. Ainsi la mise en œuvre de la PAJE a eu un coût estimé de 301 millions d’euros en 2004 et 588 millions d’euros supplémentaires en 2005 soit 889 millions d’euros de coût cumulé fin 2005 par rapport à un compte tendanciel sans réforme.

Les dépenses sont aussi conditionnées par les décisions de revalorisation des bases de calcul. La plupart des prestations sont égales à un pourcentage de la base mensuelle qui a été revalorisé de 1,7 % en 2004 et de 2,2 % en 2005. Pour 2006 le taux est de 1,8 %.

Seules évoluent indépendamment de cette base l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée (AFEAMA) – hormis son complément –, l’AGED, le complément de garde de la PAJE (pour la partie relative à la prise en charge de cotisations), l’allocation de logement familiale (ALF) et l’allocation aux adultes handicapés (AAH) : les trois premières sont assez corrélées aux évolutions du SMIC, la quatrième est revalorisée suivant plusieurs indicateurs dont les indices des prix et du coût de la construction, la dernière suit la revalorisation des pensions de retraite.

Il convient de souligner que, depuis 1999, la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF) est revalorisée en tenant compte uniquement de l’évolution des prix à la consommation hors tabac, alors qu’auparavant elle progressait en fonction de la progression générale des salaires moyens ou du SMIC, selon les termes de l’ancien article L. 551-1 du code de la sécurité sociale.

Les prestations familiales, dans leur ensemble, ont fortement perdu en pouvoir d’achat et sont loin de compenser « totalement ou partiellement la charge que le ou les enfants représentent pour la famille » pour reprendre l’ancienne formulation du code de la sécurité sociale !

B. LE DÉFICIT DE LA BRANCHE FAMILLE EN 2005

1. Le bilan de la branche famille pour les années 2005 et 2006

Les résultats de la branche famille continuent à se dégrader pour atteindre un déficit de 1,3 milliard d’euros, soit une nette détérioration par rapport à 2004 où il atteignait déjà 0,4 milliard d’euros.

Il convient de se rappeler que la branche était encore excédentaire de 1,8 milliard d’euros en 2001 !

Les résultats de la branche famille de 2004 à 2007

(en millions d’euros)

Source : Direction de la sécurité sociale (SDEPF/6A)

Les prestations, légales et extralégales, ont conservé en 2005 le dynamisme constaté en 2004. Les prestations légales ont connu une croissance de 4,4 % en 2005 (4,2 % en 2004, contre seulement 2,1 % en 2003), principalement sous l’effet de la poursuite de la montée en charge de la PAJE : le bloc des aides destinées à la petite enfance (PAJE + APJE + AFEAMA + APE+ AGED) a crû de près de 10 % entre 2004 et 2005. Les prestations liées au handicap (allocation adultes handicapés et allocation d’éducation spéciale) sont demeurées également dynamiques en 2005 (+ 4,7 %).

Les dépenses d’action sociale (hors plans crèches, comptabilisés en charges exceptionnelles) ont elles aussi enregistré une forte croissance : + 15,4 %.

Les charges de la branche famille au titre de sa participation au financement de l’APL et de l’ALF ont augmenté de 6,7 % en 2005 en raison d’une modification de la clé de financement de ces allocations.

Par ailleurs, une écriture exceptionnelle de régularisation du transfert relative à l’assurance vieillesse du parent au foyer (AVPF) entre la CNAF et la CNAV a accru les charges de la branche famille de 306 millions d’euros en 2005. Cette régularisation au titre des exercices 2002 à 2004 en faveur de la CNAV est cependant provisoire puisque les effectifs de bénéficiaires de l’AVPF ne sont pas encore définitivement connus sur cette période. Cette charge est presque entièrement compensée par une écriture de produits exceptionnels d’un montant de 265 millions d’euros correspondant à une régularisation au titre des exercices 1996 à 2001 au profit de la CNAF. Cette régularisation est définitive, ce qui justifie sa comptabilisation en opérations exceptionnelles tant dans les comptes de la CNAF que de la CNAV.

Si l’on neutralise l’effet de la régularisation au titre de l’AVPF, les produits de la CNAF ont progressé de 3,3 % en 2005.

Les recettes de la branche sont composées pour près de 80 % de cotisations sociales et de CSG. À ce titre le dynamisme des produits de la branche dépend beaucoup du rythme de croissance de la masse salariale du secteur privé qui a atteint 3,4 % en 2005 (sur le champ de recouvrement des Urssaf).

2. Les prévisions pour 2006 et 2007

Le déficit devrait se stabiliser en 2006 avant de diminuer en 2007. Le solde 2006 s’établirait à – 1,3 milliard d’euros en 2006 (en recul d’environ 60 millions d’euros par rapport à 2005) et à 0,9 milliard d’euros en 2007. Ces évolutions sont principalement expliquées par la croissance des charges.

a) Les charges

Les prestations légales devraient demeurer dynamiques en 2006 (+ 4,3 %) avant de ralentir en 2007 (+ 3,2 %). La poursuite de la montée en charge de la PAJE contribue pour une large part à la progression en 2006. Les charges de prestations à destination de la petite enfance augmenteraient de 7,7 % en 2006.

En 2007, la montée en charge de la PAJE serait pratiquement terminée (elle ne concernerait plus que les enfants de trois à six ans au bénéfice desquels les masses de prestations versées sont beaucoup moins importantes), et les prestations à destination de la petite enfance ralentiraient sensiblement (+ 4,9 %).

Les prestations liées au handicap connaîtraient une forte croissance (+ 5,8 %) en raison de la montée en charge des mesures de la loi handicap de février 2005 (création de la majoration pour la vie autonome et de la garantie de ressources personne handicapée pour l’AAH et de la majoration parent isolé pour l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé). Toutefois ces charges supplémentaires sont comptablement équilibrées par l’inscription de produits équivalents – et donc sans impact sur le solde – puisque ces réformes sont financées soit par l’Etat, soit par la CNSA. Ces prestations progresseraient de 4,5 % en 2007.

Les prestations extralégales retrouveraient un rythme de croissance plus modéré en 2006 et 2007 (respectivement + 5,8 % et + 5,9 %).

b) Les produits

Les produits croîtraient de 3,8 % en 2006 et de 3,9 % en 2007.

Si l’on neutralise l’effet de l’écriture exceptionnelle liée à l’AVPF passée en 2005, la croissance prévisionnelle des produits en 2006 est de 4,3 %, en ligne avec l’hypothèse de croissance de la masse salariale du secteur privé.

Les produits sur revenus d’activité progressent moins vite que la masse salariale du secteur privé en raison du dynamisme moindre des prélèvements sur les autres catégories de cotisants (cotisants du secteur public, exploitants agricoles, cotisants des régimes spéciaux), mais cet effet est compensé par la réforme de la taxation des PEL qui dynamise les produits de la CSG sur le capital.

En 2007, l’essentiel du rendement de cette mesure (correspondant à la taxation du stock de PEL de plus de dix ans opérée en 2006) disparaît, d’où une progression moindre des produits (+ 3,9 %) malgré une hypothèse de croissance de la masse salariale plus élevée en 2007 (+ 4,6 %) qu’en 2006.

Par ailleurs, les produits financiers de la CNAF seraient en forte diminution en 2006 compte tenu de l’effet cumulé des déficits enregistrés à partir de 2004 et la branche, devant emprunter pour couvrir son déficit de trésorerie, paierait des charges financières pour la première fois en 2007.

C. L’ÉVOLUTION DES RECETTES

Les comptes de la CNAF retracent les recettes et les dépenses de tous les régimes servant des prestations familiales en métropole et dans les départements d’outre-mer.

Les recettes de la branche famille sont constituées de quatre sources principales : les cotisations dues par les employeurs et assises sur les revenus professionnels, les remboursements d’exonérations de cotisations par l’Etat correspondant notamment aux mesures liées aux bas salaires et aux dispositifs d’aide à l’emploi, la contribution sociale généralisée et enfin les remboursements par l’Etat pour l’allocation aux adultes handicapés et l’allocation pour parent isolé. La branche famille perçoit 18 % du total des cotisations des régimes de base.

Recettes de la branche famille

(en milliards d’euros)

Source : annexe C du PLFSS pour 2007

Pour 2006, les recettes seraient à peine plus dynamiques (+ 3 %) qu’en 2005 (+ 2,8 %).

1. Les cotisations

Les recettes de la branche famille proviennent essentiellement des cotisations (à hauteur de 59 % environ), qui sont dans cette branche entièrement à la charge des employeurs et s’élèvent à 28,3 milliards d’euros pour 2004 et devraient atteindre 29,1 milliards en 2005. Depuis le 1^er janvier 1998, les cotisations des employeurs et travailleurs indépendants ont été entièrement déplafonnées.

Cotisations de la CNAF par type d’assiette

(en millions d’euros)

Source : Direction de la sécurité sociale

2. Les impôts et taxes

Depuis 2001, ce poste ne comprend plus que la seule CSG. En effet l’article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a supprimé le versement à la branche famille du prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine et les revenus de placement pour l’affecter au financement des retraites. La CNAF ne perçoit donc plus d’impôt ni de taxe affectés.

Pour 2005, la CSG a représenté 10,4 milliards d’euros et devrait atteindre 11 milliards pour 2006 (voir tableau ci-dessous).

La CSG pour la branche famille

(en millions d’euros et évolution en %)

Source : Direction de la sécurité sociale

3. Les subventions de l’Etat

Les subventions de l’Etat correspondent à la prise en charge des prestations servies par la branche famille pour le compte de celui-ci. Il s’agit de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), du solde des cotisations d’allocations familiales dues par l’Etat et des prestations servies aux fonctionnaires et, depuis 1999, de l’allocation de parent isolé (API). Ces remboursements ne couvrent que le montant des prestations, les coûts de gestion induits par cette activité n’étant pas pris en charge par l’Etat.

Il faut, par contre, rappeler que la majoration de l’allocation de rentrée scolaire (ARS) étant désormais entièrement intégrée dans l’allocation de base et financée par la branche famille, elle ne donne plus lieu à transfert.

Remboursement de prestations par l’Etat
à la Caisse nationale d’allocations familiales

(en millions d’euros)

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale, rapport de septembre 2006

D. L’ÉVOLUTION DES DÉPENSES

1. Une croissance soutenue des dépenses de prestations

La branche famille a versé en 2005 un total de 35,8 milliards d’euros de prestations légales, soit une augmentation de 4,4 % par rapport à 2005 (+ 2,1 % en 2003).

Cette progression du montant des prestations versées peut se décomposer en trois éléments : 1,7 % de cette croissance est dû aux mesures nouvelles, 2,1 % sont liés à la revalorisation des barèmes et 0,7 % aux variations du nombre de bénéficiaires.

En 2006, la croissance des prestations légales prolongerait la tendance observée en 2005 (+ 4,4 % en 2005) avant de s’infléchir légèrement en 2007(+ 3,2 %).

La PAJE poursuit sa montée en charge et de nouvelles mesures viennent augmenter les charges de la branche : mise en œuvre du complément optionnel de libre choix d’activité (dans le cadre de la PAJE), réformes de l’allocation journalière de présence parentale et des prestations liés au handicap.

En 2007, la PAJE devrait décélérer en achevant la première phase de sa montée en charge (sur le champ des enfants de zéro à trois ans ; la montée en charge sur le champ des 3-6 ans doit se poursuivre jusqu’en 2010 mais concerne des montants de prestations plus réduits).

La revalorisation de la BMAF serait de 1,7 % au 1^er janvier 2007.

Les aides à la petite enfance1 représenteraient une charge de 10,2 milliards d’euros en 2006 (dont 8,6 milliards d’euros au titre de la PAJE), et de 10,7 milliards d’euros en 2007 (dont 10,1 milliards d’euros au titre de la PAJE).

Ces dépenses représentent une augmentation de 7,7 % en 2006 et de 4,9 % en 2007. Le ralentissement attendu en 2007 s’explique par la fin de la montée en charge de la PAJE concernant les enfants de moins de trois ans, l’APJE et l’APE n’étant plus servies à compter du 1er janvier 2007 et l’AFEAMA et l’AGED ne pouvant plus bénéficier, à taux réduits, qu’aux parents d’enfants de plus de trois ans.

Masses financières des prestations familiales et évolution

(en millions d’euros)