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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 27 septembre 2006.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE
L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI, adopté par le Sénat (N° 2972), relatif à la fonction publique territoriale,

MESDAMES, MESSIEURS,

Le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, adopté par le Sénat le 16 mars 2006, est issu d’un long travail d’étude et de concertation sur l’avenir de la fonction publique territoriale et correspond à une attente de l’ensemble des acteurs locaux.

Cette réforme apparaît indispensable au vu des évolutions profondes qu’a connues la fonction publique territoriale depuis l’adoption de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (titre III du statut général des fonctionnaires).

Évolution quantitative, tout d’abord, avec une forte progression des effectifs : alors qu’elle comprenait environ un million d’agents en 1984, la fonction publique territoriale compte aujourd’hui plus de 1,7 million d’agents, soit 31 % des fonctionnaires. Sa part dans l’emploi public ne cesse de croître du fait de la progression rapide des effectifs. Ainsi, en 2003, 60 % des emplois publics créés l’ont été dans la fonction publique territoriale.

La fonction publique territoriale s’est également transformée du fait de l’exercice de missions toujours plus variées par les collectivités territoriales au cours des vingt dernières années. Les métiers se sont diversifiés, le besoin de cadres hautement qualifiés est devenu croissant et son attractivité s’est renforcée.

Le présent projet de loi répond à une demande forte des employeurs et des agents territoriaux. Les associations d’élus locaux, en particulier, ont signalé les difficultés rencontrées sur le terrain en raison de rigidités du statut. On peut citer à cet égard le livre blanc élaboré en octobre 2002 par l’Association des petites villes de France ⁽¹⁾ ou encore le rapport de novembre 2003 du groupe de travail sur la fonction publique territoriale de l’Association des maires de France ⁽²⁾.

Ces contributions font état du souhait des élus locaux de disposer d’un cadre plus souple pour gérer leur personnel, sans pour autant remettre en cause les éléments fondamentaux du statut. La réforme de la fonction publique territoriale leur permettra de mettre en place une gestion des ressources humaines plus dynamique et adaptée aux besoins des collectivités territoriales. Pour accompagner ce mouvement, il sera utile de repenser l’organisation institutionnelle de la fonction publique territoriale afin de la rendre plus efficace. Ces rapports mettent également l’accent sur la nécessité de renforcer l’attractivité de la fonction publique territoriale, notamment en améliorant les perspectives de carrière qui s’offrent aux agents. D’une part, le système des seuils d’emplois et quotas d’avancement est unanimement critiqué pour sa rigidité. D’autre part, il importe de mieux prendre en compte l’expérience professionnelle au stade du recrutement et pour la promotion interne, afin d’attirer des candidats qualifiés du secteur privé, de disposer d’agents ayant des compétences précises et de valoriser le mérite. Enfin, le développement de la formation professionnelle permettra simultanément d’adapter le service public en garantissant aux usagers un service plus efficace et de développer les possibilités de seconde carrière pour les agents, ce qui constitue une motivation importante dans un contexte d’allongement de la durée d’activité des fonctionnaires.

Les institutions de la fonction publique territoriale ont également mené une importante réflexion sur les réformes à mettre en œuvre. Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a publié plusieurs études, dont « Réussir la mutation de la fonction publique territoriale vingt ans après sa création » en avril 2004. En janvier 2004, un protocole d’accord a été conclu entre le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et la Fédération nationale des centres de gestion (FNCG).

Face à ces demandes, le Gouvernement a engagé une réflexion approfondie pour préparer l’élaboration du projet de loi. Des premières pistes avaient été évoquées lors de la publication, en mai 1998, du rapport de M. Rémy Schwartz sur « Le recrutement, la formation et le déroulement de carrière des agents territoriaux » et, en octobre 2000, du rapport de la commission pour l’avenir de la décentralisation, présidée par M. Pierre Mauroy, intitulé : « Pour refonder l’action publique locale », mais le projet de réforme de la fonction publique territoriale s’était enlisé. C’est avec la mise en œuvre de l’acte II de la décentralisation que l’élaboration du projet de loi a débuté ; il avait d’ailleurs été annoncé par le Gouvernement dès l’examen du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales. Deux rapports commandés par le ministère de la fonction publique, de la réforme de l’État et de l’aménagement du territoire ont notamment éclairé les travaux du Gouvernement : les rapports de M. Jean Courtial sur « les institutions de la fonction publique territoriale » (juin 2003) et de M. Bernard Dreyfus sur « la mise en œuvre du dispositif législatif sur la fonction publique territoriale » (novembre 2003).

L’avant-projet de loi a ensuite fait l’objet d’une large concertation avec les syndicats et les représentants des élus locaux, ce qui a permis au texte d’obtenir un avis favorable du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) en octobre 2005. Les auditions menées par le rapporteur confirment que ce texte, après son examen au Sénat, qui l’a enrichi en ajoutant 33 articles supplémentaires, est globalement approuvé par les employeurs publics locaux et les organismes représentatifs des agents. Ses orientations, consistant à développer la formation professionnelle, simplifier l’architecture institutionnelle et améliorer le déroulement de carrière des agents font l’objet d’un large consensus.

La fonction publique territoriale a été créée par la loi du 26 janvier 1984 précitée, qui constitue le titre III du statut général des fonctionnaires. Avant cette date, le personnel local était régi par des règles particulières, plus proches du système de l’emploi que du système de la carrière. Or, pour exercer les compétences qui leur sont conférées par les lois de décentralisation, les collectivités territoriales ont eu besoin de personnel spécialisé ; il a donc été nécessaire d’attirer des candidats en proposant des conditions d’emploi plus intéressantes. Dans ce but, le statut général consacre le principe d’unité de la fonction publique, dont le personnel local devient une composante à part entière. La loi du 26 janvier instaure la parité entre la fonction publique territoriale et la fonction publique de l’État, organise la mobilité des agents grâce au système de la carrière et crée des institutions chargées de gérer le système.

Toutefois, ces principes d’unité et de parité doivent être conciliés avec le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales énoncé à l’article 72 de la Constitution, qui ne permet pas un alignement total du statut de la fonction publique territoriale sur celui de la fonction publique de l’État. C’est pourquoi une organisation particulière est mise en place par la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale, dite « loi Galland ». Si la fonction publique territoriale est régie par un socle de règles commun avec les fonctions publiques de l’État et hospitalière, elle se caractérise cependant par une certaine autonomie des employeurs locaux dans la gestion des personnels. Ainsi, la loi du 13 juillet 1987 remplace l’organisation en corps par une organisation en filières et en cadres d’emplois. 60 cadres d’emplois, qui regroupent les fonctionnaires soumis au même statut particulier à caractère national, se répartissent en huit filières, selon la nature des fonctions exercées. À la différence des corps, pour lesquels l’essentiel de la gestion était assumée par les centres de gestion, les cadres d’emplois permettent aux élus locaux de gérer de manière décentralisée leur personnel, notamment en matière de recrutement, d’avancement…

LES CADRES D’EMPLOIS DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE
FILIÈRES	CATÉGORIE	CADRES D’EMPLOIS		FILIÈRES	CATÉGORIE	CADRES D’EMPLOIS
Administrative	A	Administrateur		Sanitaire et sociale	A	Conseiller socio-éducatif
		Attaché				Puéricultrice
		Secrétaire de mairie				Puéricultrice cadre de santé
	B	Rédacteur territorial				Sage-femme
	C	Adjoint administratif				Psychologue
		Agent administratif				Médecin
Technique	A	Ingénieur territorial				Biologistes, vétérinaires et pharmaciens
	B	Technicien supérieur				Cadres de santé infirmiers, rééducateurs et assistants médico-techniques
		Contrôleur de travaux			B	Assistant socio-éducatif
	C	Agent de maîtrise				Éducateur de jeunes enfants
		Agent technique				Moniteur éducateur
		Agent de salubrité				Infirmiers
		Conducteur de véhicules				Rééducateurs
		Gardien d’immeuble				Assistant médico-technique
		Agent d’entretien			C	Agent spécialisé des écoles maternelles
Culturelle	A	Conservateur des bibliothèques				Agent social
		Conservateur du patrimoine				Auxiliaires de soins
		Directeur d’établissements d’enseignement artistique				Auxiliaires de puériculture
		Professeur d’enseignement artistique				Aide médico-technique
		Attaché de conservation du patrimoine		Animation	B	Animateur
		Bibliothécaire			C	Adjoint d’animation
	B	Assistant qualifié de conservation du patrimoine et des bibliothèques				Agent d’animation
		Assistant de conservation du patrimoine et des bibliothèques		Police municipale	B	Chef de service de police municipale
		Assistant spécialisé d’enseignement artistique			C	Agent de police municipale
		Assistant d’enseignement artistique				Garde-champêtre
	C	Agent qualifié du patrimoine		Sapeurs-pompiers profession-nels	A	Capitaines, commandants, lieutenants-colonels et colonels de sapeurs-pompiers
		Agent du patrimoine				Médecins et pharmaciens de sapeurs-pompiers professionnels
Sportive	A	Conseiller des activités physiques et sportives			B	Lieutenants de sapeurs-pompiers professionnels
	B	Éducateur des activités physiques et sportives				Infirmiers de sapeurs-pompiers professionnels
	C	Opérateur des activités physiques et sportives			C	Sapeurs-pompiers professionnels non officiers

La répartition des agents territoriaux au sein d’un nombre restreint de cadres d’emplois permet une gestion plus souple que dans la fonction publique de l’État, qui compte près de 900 corps. Le cloisonnement résultant de la multiplicité des corps limite les possibilités de mobilité pour les agents et complique la gestion des ressources humaines, tout en la rigidifiant, en raison du grand nombre de statuts particuliers. À cet égard, la fonction publique territoriale pourrait constituer un modèle pour la réforme de la fonction publique. Les 253 métiers territoriaux recensés par le CNFPT ont pu sans problème se développer au sein de cette structure de cadres d’emplois.

Le statut mis en place s’est révélé attractif, la fonction publique territoriale entendue au sens strict comptant, au 31 décembre 2004, plus d’un million et demi d’agents, sans compter les 48 000 agents sous contrat de droit privé travaillant dans des organismes sous tutelle locale ⁽³⁾ et les 83 000 contrats aidés ⁽⁴⁾. Tous régimes confondus, les administrations locales employaient ainsi 1 777 300 personnes au 31 décembre 2004 ⁽⁵⁾. La qualification moyenne s’est accrue, avec 8 % de catégorie A, 14 % de catégorie B et 78 % de catégorie C. La proportion d’agents titulaires (76 %) s’est également accrue. Enfin, si les personnels des communes constituent encore la grande majorité des agents territoriaux, les départements, régions et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) emploient une part croissante de fonctionnaires.

RÉPARTITION DES FONCTIONNAIRES TERRITORIAUX PAR TYPE DE COLLECTIVITÉ ET D’ÉTABLISSEMENT PUBLIC ADMINISTRATIF (E.P.A.)
	Effectifs au 31 décembre 2004	Part en %
Communes et EPA communaux	1 083 869	68,9
Établissements intercommunaux	169 984	11
Départements et EPA départementaux	284 953	18
Régions	13 900	0,8
Autres EPA locaux	20 570	1,3
TOTAL	1 573 276	100
Source : Ministère de la fonction publique, Rapport annuel 2005-2006 « Fonction publique : faits et chiffres », La Documentation française.

La mise en place des institutions de la fonction publique territoriale s’est effectuée dans le double souci de garantir l’existence d’une fonction publique de carrière, gouvernée par le principe d’unité de la fonction publique, et l’autonomie de gestion des ressources humaines par les autorités locales.

À l’origine, la loi du 26 janvier 1984 établissait une architecture lourde reposant sur la distinction entre formation des agents et gestion des carrières. Elle créait ainsi, d’une part, des centres régionaux de formation et un centre national de formation et, d’autre part, des centres de gestion à l’échelle départementale, régionale et nationale.

En pratique, ce système n’a jamais été mis en application. Cette superposition d’organismes s’est avérée trop lourde à mettre en place et a fait l’objet de critiques sur son coût, en raison des multiples cotisations imposées aux collectivités locales. Les centres régionaux de gestion ont ainsi été supprimés dès 1985 ⁽⁶⁾. L’organisation institutionnelle a été encore allégée par la « loi Galland » du 13 juillet 1987 précitée, qui a supprimé les centres régionaux de formation et qui a fusionné le centre national de formation et le centre national de gestion – qui n’avait jamais été mis en place – en un seul établissement : le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

La répartition des compétences entre les deux structures a été réaménagée par la loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives à la fonction publique territoriale. Cette loi a autorisé le CNFPT à déconcentrer certains concours à ses délégations régionales ou interrégionales ou à confier l’organisation d’autres concours aux centres de gestion. Elle a par ailleurs renforcé les centres de gestion en élargissant leurs missions et en relevant le plafond d’affiliation obligatoire de 200 à 350 fonctionnaires à temps complet.

Les centres de gestion sont des établissements publics locaux à caractère administratif. Ils sont départementaux, ou exceptionnellement interdépartementaux ⁽⁷⁾.

Ils regroupent les collectivités locales et les établissements publics qui leur sont affiliés à titre obligatoire ou volontaire. L’affiliation obligatoire au centre de gestion concerne les communes et établissements publics locaux employant moins de 350 fonctionnaires (titulaires et stagiaires) à temps complet. Les employeurs affiliés paient une cotisation obligatoire, assise sur la masse salariale. Les autres collectivités peuvent s’affilier volontairement. Le conseil d’administration du centre de gestion est composé de représentants des collectivités affiliées titulaires d’un mandat électif local.

Les centres de gestion offrent un service aux employeurs locaux dépourvus de moyens suffisants pour gérer la carrière de leurs agents : tenue des dossiers des fonctionnaires, mutualisation des organismes paritaires, organisation des concours de recrutement et des examens professionnels pour les agents de catégorie C, publicité des créations et vacances d’emplois pour les mêmes agents, prise en charge des agents de catégorie B et C momentanément privés d’emplois, reclassement des agents des mêmes catégories devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions…

Les centres de gestion exercent également d’autres types de missions à l’égard des collectivités, qu’elles soient ou non affiliées. Ils sont notamment chargés de la mise en œuvre de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) dans la fonction publique territoriale. Ils accomplissent diverses missions à la demande des collectivités, comme l’accomplissement de tâches administratives concernant les agents, la négociation de contrats d’assurance couvrant les risques statutaires…

Le CNFPT est l’héritier du Centre de formation des personnels communaux (CFPC) créé en 1972 ⁽⁸⁾ et exerce principalement des missions de formation initiale et continue. C’est un organisme paritaire, dont le conseil d’administration est composé de représentants des syndicats de fonctionnaires territoriaux et de représentants des collectivités territoriales, parmi lesquels est élu le président. Il dispose de 28 délégations régionales, de huit centres interrégionaux de concours, de quatre écoles nationales d’application des cadres territoriaux (ENACT) et d’un institut de formation des cadres supérieurs, l’Institut national des études territoriales (INET).

Sa principale source de financement est une cotisation obligatoire versée par les employeurs publics locaux, qui correspond à 1 % de la masse salariale.

Bien qu’il soit à l’origine un organisme de formation, le CNFPT s’est vu confier certaines missions de gestion des fonctionnaires de catégorie A et B car il est la seule institution nationale en matière de fonction publique territoriale. Il est ainsi chargé de l’organisation des concours et examens professionnels ainsi que de la publicité des déclarations de vacances des emplois pour les fonctionnaires de catégories A et B. Il gère la bourse nationale des emplois. Enfin, il prend en charge les fonctionnaires de catégorie A momentanément privés d’emploi et s’occupe du reclassement des fonctionnaires de même catégorie devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions.

RÉPARTITION DES MISSIONS DE GESTION DES AGENTS ENTRE LES CENTRES DE GESTION ET LE C.N.F.P.T.
	CENTRES DE GESTION	C.N.F.P.T.
Organisation des concours et examens professionnels	catégorie C (et quelques cadres d’emplois de catégorie A et B (9))	catégories A et B (à l’exception de quelques cadres d’emplois)
Fonctionnement des commissions administratives paritaires et des conseils de discipline	tous les agents des collectivités affiliées	–
Établissement des listes d’aptitude pour la promotion interne	tous les agents des collectivités affiliées	–
Publicité des tableaux d’avancement, des créations et des vacances d’emplois	catégorie C (et quelques cadres d’emplois de catégorie A et B)	catégories A et B (à l’exception de quelques cadres d’emplois)
Prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d’emploi	catégories B et C	catégorie A
Reclassement des agents devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions	catégories B et C	catégorie A

Le CSFPT réunit à parité des représentants des collectivités territoriales et des syndicats de fonctionnaires territoriaux. Il désigne son président parmi les représentants des collectivités territoriales.

Le CSFPT joue un rôle consultatif important : il est obligatoirement saisi pour avis des projets de loi relatifs à la fonction publique territoriale et des projets de décrets modifiant les règles statutaires. Il peut également, de sa propre initiative, examiner toute question relative à la fonction publique territoriale et formuler des propositions, réaliser des études sur la gestion du personnel et établir des statistiques sur la fonction publique territoriale.

L’organisation de la fonction publique territoriale définie il y a vingt ans a permis de faire face à l’acte I de la décentralisation de manière satisfaisante. Cependant, la fonction publique doit faire face actuellement à des situations nouvelles qui appellent une adaptation de son mode de gestion. Une rénovation de la fonction publique locale apparaît ainsi nécessaire pour préserver l’efficacité des services publics locaux.

Le vieillissement de la population va confronter la fonction publique, et notamment la fonction publique territoriale, à des départs à la retraite massifs dans les années à venir. Aujourd’hui, près d’un tiers des agents territoriaux ont plus de 50 ans. Selon les estimations réalisées par l’Observatoire de l’emploi public, 38 % des fonctionnaires territoriaux devraient partir à la retraite d’ici 2015. Le problème du vieillissement est particulièrement sensible dans la fonction publique car la part d’agents de plus de 50 ans y est plus élevée que dans le secteur privé, en raison de l’irrégularité de la progression des effectifs ⁽¹⁰⁾.

L’arrivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses nées après-guerre se traduira par une baisse de la population active en France à partir de 2015, et donc une contraction du vivier de recrutement des employeurs publics. Dans ce contexte, il importe de garantir l’attractivité de la fonction publique, en particulier auprès des personnels qualifiés.

En effet, ce sont les agents les plus qualifiés qui vont partir le plus rapidement à la retraite. Les fonctionnaires de catégorie A sont en moyenne plus âgés que les fonctionnaires de catégorie B et C : 50 % d’entre eux auront dépassé l’âge de 60 ans en 2012 – contre 32 % pour la catégorie B et 35 % pour la catégorie C –, et 70 % seront partis en retraite en 2016. Les régions, dont plus de 30 % du personnel relève de la catégorie A, sont particulièrement concernées par ce phénomène. Or, les besoins en personnel qualifié des collectivités territoriales sont croissants. Des difficultés de recrutement sont donc à prévoir.

Les filières les plus concernées sont la filière technique, au sein de laquelle de nombreux ingénieurs devront être remplacés, et surtout la filière sanitaire et sociale, qui est d’ores et déjà confrontée à une pénurie de personnel spécialisé en raison de l’extension de ses missions et du volume de départs à la retraite.

En conséquence, la fonction publique territoriale doit adopter une gestion des ressources humaines plus efficace pour anticiper les besoins de recrutement et renforcer son attractivité.

En premier lieu, une amélioration des modes de recrutement est souhaitable pour tirer le meilleur parti du marché du travail. Le développement de la GPEEC doit permettre de définir plus précisément les besoins en compétences des collectivités à moyen terme pour pouvoir anticiper les créations d’emplois et remplacements d’agents. Par ailleurs, pour satisfaire plus précisément ces besoins, il conviendrait d’affiner le recrutement pour le professionnaliser davantage et mieux prendre en compte l’expérience professionnelle. Le développement des concours sur titres s’inscrit dans cette logique.

Afin d’élargir le vivier de recrutement et d’attirer des personnels disposant d’une expérience professionnelle extérieure à la fonction publique, l’ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 ⁽¹¹⁾ a supprimé les limites d’âge pour se présenter aux concours de la fonction publique. Dans la fonction publique territoriale, les concours assortis d’une limite d’âge étaient peu nombreux. C’était le cas, notamment, des concours externes de conservateur territorial du patrimoine ou des bibliothèques, pour lesquels l’âge limite était de 30 ans.

Un autre problème concerne la surqualification des lauréats des concours de la fonction publique territoriale. Pour les concours de catégorie B et C, on observe que les trois quarts des lauréats ont un diplôme supérieur à celui exigé. En conséquence, il est devenu difficile aux jeunes ne possédant pas de diplôme de l’enseignement supérieur d’accéder à la fonction publique. L’ordonnance du 2 août 2005 précitée a créé un nouveau mode d’accès aux trois fonctions publiques : le PACTE, qui est un contrat de formation en alternance destiné aux jeunes non diplômés âgés de 16 à 25 ans et à l’issue duquel le bénéficiaire peut être titularisé dans un corps ou un cadre d’emplois.

En second lieu, l’amélioration de l’attractivité de la fonction publique nécessite de fluidifier les progressions de carrière pour les agents. C’est notamment l’objet du projet de réforme réglementaire de la fonction publique territoriale qui est à l’étude concomitamment avec le présent projet de loi. Ce volet réglementaire de réforme prévoit :

–  d’abaisser le seuil de création des emplois correspondant aux grades d’attaché principal et d’ingénieur principal, pour faciliter le recours à des cadres de haut niveau ;

–  de revaloriser certains emplois fonctionnels, en fixant des exigences plus élevées pour occuper ces emplois ;

–  d’assouplir les quotas d’avancement de grade, qui font obstacle à l’individualisation de la gestion des carrières. Dans cette optique, l’application d’un ratio promus / promouvables est actuellement expérimentée sur le cadre d’emplois des rédacteurs ;

–  d’augmenter les recrutements au titre de la promotion interne, qui valorisent le mérite des fonctionnaires. Aujourd’hui, la promotion interne reste un mode de recrutement marginal, qui ne représente que 3,9 % des recrutements. Il est possible de majorer la proportion de postes susceptibles d’être pourvus par cette voie.

Enfin, l’accroissement de la mobilité au sein de la fonction publique territoriale ainsi qu’entre les fonctions publiques revêt une grande importance. Du point de vue de l’agent, de larges possibilités de mobilité lui offrent de meilleures perspectives de carrière. Du point de vue de la collectivité employeur, la mobilité permet une gestion plus efficace des ressources humaines en motivant les personnels. Au niveau national, la mobilité permet une meilleure adéquation entre les postes offerts et les compétences des agents. Dans un contexte de tension sur le marché du travail, en particulier, la mobilité peut devenir un élément important d’efficacité. Or, la mobilité reste peu importante dans la fonction publique territoriale. Entre 1991 et 2001, seuls 2,1 % des agents des collectivités territoriales ont changé de commune par an, tandis que cette proportion est de 13 % dans le secteur privé.

La coopération intercommunale, apparue en 1890 avec la création du syndicat intercommunal à vocation unique, a connu un développement accéléré depuis la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Cette loi a créé un nouveau cadre institutionnel en supprimant les communautés de ville, les districts et les syndicats d’agglomération nouvelle. Ces structures devaient prendre la forme de communautés de communes, de communautés urbaines ou de communautés d’agglomération, nouveau type d’EPCI créé par la loi. En outre, la loi crée des mécanismes incitatifs au profit des EPCI à fiscalité propre, par opposition à l’ancienne intercommunalité de gestion.

Entre le 1^er janvier 1999 et le 1^er janvier 2006, le nombre d’EPCI à fiscalité propre est passé de 1 678 à 2 573. Cette progression s’est logiquement accompagnée d’une forte croissance des effectifs d’agents territoriaux employés dans des structures intercommunales : ils ont crû de 89 % entre 1994 et 2004. La progression annuelle des effectifs reste également plus forte que pour les autres employeurs publics : elle a été de 8,9 % en 2004, contre 1,7 % pour l’ensemble de la fonction publique territoriale. Aujourd’hui, les agents travaillant dans les EPCI représentent environ 10 % des agents territoriaux.

Avec le développement des organismes intercommunaux, de nombreux agents ont été amenés à changer de structure. L’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi que le transfert d’une compétence d’une commune à un EPCI s’accompagne du transfert du service et des personnels chargés de cette compétence. Les agents transférés conservent le bénéfice de leur régime indemnitaire antérieur. Il en est de même lorsque des personnels d’un EPCI sont transférés à une commune à la suite d’une modification des statuts de l’EPCI. Par ailleurs, les EPCI recrutent directement de nouveaux personnels, qui relèvent également du statut de la fonction publique territoriale.

Ces évolutions nécessitent l’adaptation d’un certain nombre de règles. En premier lieu, les procédures à suivre pour les transferts de services doivent être simples pour éviter l’apparition de « doublons » entre les communes et les EPCI. Il arrive en effet qu’un EPCI crée de nouveaux postes alors que les services communaux pourraient lui être transférés. En second lieu, le développement des EPCI entraîne l’apparition de nouveaux métiers, auxquels les formations et les recrutements des agents doivent s’adapter. C’est un facteur supplémentaire d’accroissement des besoins en personnel hautement qualifié. Enfin, il est nécessaire de tenir compte de la grande variété des EPCI, qu’il s’agisse de leurs dimensions, de leur régime juridique ou des compétences qu’ils exercent.

Dans le cadre de l’acte II de la décentralisation, de nombreux transferts de compétences de l’État aux collectivités territoriales ont été opérés par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. À titre d’exemple, on peut citer le transfert des routes nationales d’intérêt local, de l’entretien des collèges et des lycées, des formations sociales et paramédicales, de l’aide aux jeunes et aux personnes âgées, de l’inventaire général du patrimoine culturel ou de la propriété de certains monuments historiques.

Le transfert de compétences s’accompagne du transfert des services ou parties de services chargés de leur exercice. Les collectivités territoriales doivent ainsi accueillir environ 130 000 personnels supplémentaires, ce qui aura un impact significatif sur leur gestion des ressources humaines. L’arrivée de nouveaux agents concerne surtout les régions et les départements, qui sont concernés par le transfert de 31 000 agents du ministère de l’équipement, de 93 000 agents techniciens, ouvriers et de service (TOS) travaillant dans les collèges et les lycées et de 2 500 agents travaillant dans les domaines de l’action économique, de l’action sociale, du tourisme et de la formation professionnelle. Ces transferts augmenteront significativement les effectifs de ces collectivités, et plus particulièrement ceux des régions, celles-ci comprenant surtout des administrations de mission et employant une forte proportion d’agents de catégorie A. En moyenne, les régions verront leurs effectifs multipliés par trois : alors que 13 000 agents travaillent aujourd’hui pour les régions, celles-ci devront intégrer environ 43 000 agents TOS. Ces collectivités devront donc renforcer leurs services de gestion des ressources humaines. De manière générale, l’arrivée de nombreux nouveaux agents imposera aux collectivités de créer davantage d’emplois d’encadrement.

Ce transfert de personnels s’effectue en deux étapes. Tout d’abord, les agents concernés sont mis à la disposition des collectivités bénéficiaires du transfert. À compter du transfert définitif du service, les agents bénéficient d’un droit d’option pendant deux ans entre l’intégration dans la fonction publique territoriale
– dans des cadres d’emplois existants ou éventuellement dans des cadres d’emplois spécifiques créés à cet effet – et le maintien au sein de la fonction publique de l’État. Dans ce dernier cas, ils seront placés en détachement sans limitation de durée auprès de la collectivité. Après l’expiration du délai d’option, les agents placés en détachement sans limitation de durée pourront encore demander l’intégration dans la fonction publique territoriale, mais la collectivité territoriale ne sera pas tenue d’accepter. Compte tenu de ce droit d’option, les collectivités devront donc gérer des agents placés dans des situations statutaires variées ⁽¹²⁾.

Au-delà de la question des transferts de personnels prévus par la loi du 13 août 2004 précitée, les collectivités territoriales pourraient souhaiter consacrer à l’exercice de certaines compétences davantage de moyens humains que ceux que l’État leur affectait et donc procéder à des embauches. Elles auront alors besoin de personnels possédant des compétences particulières. Or, les concours sur épreuves ne permettent pas toujours de recruter des agents possédant des qualifications précises car le caractère théorique des épreuves favorise les candidats dont le profil est plutôt généraliste.

L’amélioration de la formation professionnelle des agents territoriaux est l’un des enjeux de la réforme de la fonction publique territoriale. Dans le cadre des compétences de plus en plus nombreuses qui sont confiées aux collectivités locales par les lois de décentralisation et alors que près de 130 000 fonctionnaires de l’État vont pouvoir exercer un droit d’option pour rejoindre la fonction publique territoriale, la rénovation du dispositif de formation professionnelle s’impose. La formation des agents publics locaux doit leur permettre d’assurer l’ensemble des tâches de plus en plus nombreuses qui leur sont confiées et garantir ainsi sur l’ensemble du territoire un service public local de qualité.

Les dispositifs qui sont créés visent à favoriser le recours à la formation professionnelle tout au long de la carrière. Leur mise en œuvre efficace dépendra cependant des agents publics eux-mêmes, ainsi que de leurs autorités territoriales.

Aussi, afin de favoriser le recours à la formation professionnelle, il convient dans le même temps de promouvoir l’expérience professionnelle. En effet, les agents recourront d’autant plus à la formation professionnelle que l’expérience professionnelle qu’ils pourront ainsi espérer acquérir sera ensuite valorisée. C’est la raison pour laquelle certaines dispositions du présent projet de loi doivent permettre aux agents d’obtenir une meilleure reconnaissance de leur expérience professionnelle, tant en termes de diplômes qu’en termes de promotion.

Le chapitre premier du présent projet de loi entend développer la formation des agents territoriaux, en s’inspirant des réformes intervenues dans la formation professionnelle des salariés du secteur privé. En cela, il répond aux recommandation d’un rapport du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, selon lequel la loi du 4 mai 2004 relative à la formation tout au long de la vie et au dialogue social ⁽¹³⁾ « constitue une source qui peut inspirer utilement la réflexion à conduire pour les agents publics locaux » ⁽¹⁴⁾.

La loi du 4 mai 2004 a qualifié la formation dont bénéficient les salariés de « formation professionnelle tout au long de la vie », afin d’afficher explicitement un objectif d’adaptation permanente des salariés à leur emploi et de permettre ainsi à ces personnes de ne pas se trouver à un moment de leur carrière en rupture avec les demandes du marché du travail. La loi du 4 mai 2004 a également créé un droit individuel à la formation (DIF) des salariés, d’une durée de 20 heures par an cumulables sur six ans.

Par analogie, l’article 1^er du présent projet de loi prévoit de substituer au terme de « formation permanente » celui de « formation professionnelle tout au long de la vie ». En cohérence avec cette modification, la classification des actions de formation dont bénéficient les agents territoriaux est améliorée. Plus fondamentalement, alors que la formation initiale d’adaptation (FIA) est aujourd’hui réservée aux agents des catégories A et B, elle serait étendue par le projet de loi aux fonctionnaires de catégorie C, qui représentent près de 78,6 % des agents titulaires dans la fonction publique territoriale.

Sur proposition de sa commission des Lois, le Sénat a élargi la formation de préparation aux concours et examens professionnels à l’ensemble des concours et examens de la fonction publique.

La création d’un livret de formation a également été ajoutée par voie d’amendement parlementaire au Sénat, afin d’assurer le suivi de chaque agent en matière de formation et la cohérence de la démarche de formation tout au long de la carrière.

L’article 2 garantit aux agents territoriaux le bénéfice des différents types d’actions de formation, en prévoyant la saisine de la commission administrative paritaire si l’autorité oppose trois refus successifs à une demande de formation.

Un droit individuel à la formation est créé au profit des agents territoriaux (article 3). À l’instar du DIF des salariés, ce droit, d’une durée de vingt heures par an pour un agent à temps plein, peut être cumulé sur six ans. Il est mis en œuvre à l’initiative de l’agent en accord avec l’autorité territoriale, pour une action de perfectionnement ou de préparation à un concours, et peut être exercé en tout ou partie pendant le temps de travail. Si son exercice a lieu hors du temps de travail, il donne lieu au versement d’une allocation de formation. Afin que l’usage du droit individuel à la formation soit l’objet d’une concertation entre le fonctionnaire et l’autorité territoriale, le projet de loi prévoit que la mise en œuvre du DIF devra porter sur une action de perfectionnement ou de préparation à un concours figurant au plan de formation de la collectivité. En ce qui concerne les autres fonctions publiques, si le principe d’un droit individuel à la formation figure dans l’article 2 du projet de loi de modernisation de la fonction publique, les caractéristiques ainsi que les modalités de mise en œuvre de ce droit seront précisées par décret.

Dans la mesure où la mise en œuvre du DIF par un agent territorial dépendra des actions de formation inscrites au plan de formation de la collectivité, il est nécessaire de réformer les dispositions législatives relatives au plan de formation. L’article 6 prévoit par conséquent que le plan de formation, qui pourra être soit annuel soit pluriannuel, devra obligatoirement énumérer les actions de formation professionnelles ouvertes aux agents de la collectivité. Le comité technique paritaire sera consulté sur l’élaboration de ce plan (article 18).

Les actions de formation moins directement liées à l’exercice de l’activité professionnelle demeurent par ailleurs possibles, à la demande de l’agent (l’article 1^er les qualifie de « formation personnelle »). Dans le cadre de ces formations personnelles, le fonctionnaire pourra bénéficier de congés ou de décharges partielles de service (article 5).

La réforme de l’architecture des formations professionnelles n’engendrera pas de coûts supplémentaires en raison d’un redéploiement des actions de formation. En effet, les dispositifs de formation qui sont créés (droit individuel à la formation ; formation initiale étendue aux agents de catégorie C) doivent s’articuler avec les compétences déjà acquises par chaque agent. Les formations antérieures et les expériences professionnelles d’un agent seront prises en compte pour dispenser le cas échéant cet agent de tout ou partie d’une formation d’intégration ou d’une formation de professionnalisation (articles 3 et 4). Ainsi, les redondances inutiles seront évitées. En outre, en ce qui concerne la formation initiale,
M. Bernard Dreyfus, estimant qu’« entre 60 % et 90 % des agents reçus à un concours externe sont déjà en poste dans une collectivité », proposait de raccourcir la durée de ces formations initiales ⁽¹⁵⁾. Une formation moins longue et plus tournée vers la pratique contribuera à réduire le coût moyen des formations initiales. Une formation initiale sera d’autant plus légitimement réduite qu’elle se poursuivra sous la forme d’une formation d’adaptation à l’emploi tout au long de la vie.

L’expérience professionnelle est