N^° 3278

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

Député.

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SOMMAIRE

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Pages

MESDAMES, MESSIEURS,

 

Au bout d’un long processus, il nous appartient aujourd’hui d’achever l’ouverture à la concurrence des marchés du gaz naturel et de l’électricité. En application des directives européennes⁽¹⁾, ces marchés devront, en effet, être totalement ouverts dans moins de onze mois. Le secteur terminera ainsi une révolution engagée à partir de 2000 avec la loi de transposition de la première directive électrique.

A cette fin, le projet de loi relatif au secteur de l’énergie comporte trois séries de dispositions ayant respectivement pour objet :

– de transposer les dispositions des directives selon des modalités adaptées aux spécificités de notre secteur électrique et gazier ;

– de procéder à des adaptations de notre droit ne relevant pas du champ de la stricte transposition des directives au nouveau contexte créé par celle-ci ;

– enfin, de moderniser le régime juridique de nos entreprises publiques du secteur, désormais pleinement satisfaisant s’agissant d’EDF, pour placer également Gaz de France en situation de poursuivre son développement dans ce nouveau contexte.

En outre, le projet de loi propose d’enrichir le service public de l’énergie en créant un tarif social du gaz naturel.

I.— DES DISPOSITIONS DE TRANSPOSITION PRENANT EN COMPTE NOS SPÉCIFICITÉS NATIONALES

Le projet de loi relatif au secteur de l’énergie propose de transposer les dispositions des directives devant entrer en vigueur au plus tard au 1^er juillet 2007. C’est l’objet de ses articles 1^er et 2 qui élargissent à l’ensemble des consommateurs l’éligibilité c’est-à-dire le droit de choisir librement leur fournisseur de gaz naturel et d’électricité, de son article 6 qui organise la séparation juridique des gestionnaires des réseaux de distribution et, pour partie, de son article 13 qui transpose des dispositions relatives à la protection des consommateurs.

L’adoption de ces dispositions est évidemment nécessaire en application de nos engagements internationaux. Les dispositions concernées des directives seraient d’ailleurs, pour la plupart d’entre elles, directement applicables en droit français en l’absence de transposition, celle-ci nous permettant toutefois de les adapter aux spécificités des secteurs français de l’électricité et du gaz.

Le projet de loi le prévoit, notamment en tenant compte de l’existence de l’opérateur de réseaux commun à EDF et Gaz de France dont il ne modifie pas le périmètre des missions (défini à l’article 5 de la loi du 8 avril 1946) et qu’il se borne, par l’article 7, à transformer en service commun aux filiales gestionnaires des réseaux de distribution séparées juridiquement, en application de l’article 6, d’EDF et de Gaz de France.

Il est toutefois apparu, lors des travaux de la Commission, que les modalités de transposition retenues par le projet de loi tenaient, en revanche, insuffisamment compte des spécificités des distributeurs non nationalisés. La Commission a été saisie de plusieurs amendements sur cette question qu’elle n’a pu retenir en l’état. Il lui apparaît toutefois souhaitable que le texte soit substantiellement amélioré sur ce point en séance publique.

S’agissant de la transposition des dispositions des directives relatives à la protection des consommateurs, le projet de loi apparaît satisfaisant sous réserve de la question de la médiation des litiges entre clients et fournisseurs. En application de la disposition des directives prévoyant la mise en place de « procédures transparentes, simples et peu onéreuses » pour traiter les plaintes des consommateurs permettant un « règlement équitable et rapide des litiges », le projet de loi propose la mise en place de médiateurs au sein des entreprises de fourniture d’énergie. Comme plusieurs parties, et notamment les représentants des consommateurs entendus par le rapporteur, l’ont souhaité, la Commission a estimé préférable de substituer à ce système un organisme de médiation public, susceptible de juger des pratiques de l’ensemble des opérateurs du secteur et offrant aux clients un guichet unique à leurs plaintes. Il vous est conséquemment proposé de confier le secrétariat de cet organisme au régulateur sectoriel, la Commission de régulation de l’énergie, déjà compétente pour traiter des litiges relatifs à l’accès aux réseaux et qui pourra orienter simplement les plaintes selon leur nature.

II.— LES ADAPTATIONS DE NOTRE DROIT SECTORIEL RENDUES NÉCESSAIRES PAR LE CONTEXTE CRÉÉ PAR LA TRANSPOSITION

L’essentiel de l’adaptation de notre secteur électrique et gazier au nouveau contexte créé par l’ouverture à la concurrence ne relève pas de la stricte transposition des directives et il aurait été irresponsable de s’en tenir à celle-ci.

La question centrale à cet égard est celle des tarifs réglementés, offerts par les opérateurs historiques aux clients n’ayant pas exercé leur éligibilité.

Cette question est d’abord juridique. Notre droit électrique et gazier repose aujourd’hui sur la distinction entre les clients non éligibles et les clients éligibles (cette dernière catégorie se subdivisant elle-même en deux, selon que l’éligibilité ait ou non été exercée). Cette distinction n’aura plus de sens à compter du 1^er juillet 2007, date à laquelle les directives (qui sont, sur ce point, d’application directe) imposent de rendre tous les consommateurs éligibles et donc de faire disparaître la catégorie des clients non éligibles. La question du devenir des tarifs réglementés, explicitement définis, en l’état du droit, comme les tarifs de vente aux consommateurs non éligibles, est donc posée.

Sur le fond, votre rapporteur a constaté la divergence des analyses des différents acteurs du secteur énergétique sur la question du devenir de ces tarifs dans le cadre de la consultation sur l’ouverture des marchés de l’énergie au 1^er juillet 2007 qu’il a organisée dans le cadre du Conseil supérieur de l’électricité et du gaz, à la demande du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie.

Pour certains opérateurs et le régulateur, l’ouverture des marchés emporte à terme la disparition des tarifs réglementés, notion qui n’aurait alors plus de sens, sauf à limiter ces derniers à un périmètre spécifique d’obligations de service public. D’autres acteurs, dont les consommateurs et les organisations syndicales, estiment, au contraire, que l’ouverture des marchés ne doit pas entraîner la suppression des tarifs réglementés.

Le projet de loi, qui traite la question à l’article 4, propose d’assurer la pérennité de ses tarifs pour les consommateurs domestiques et de les mettre en extinction pour les consommateurs professionnels, en privant de leur bénéfice, à compter du 1^er janvier 2008, les nouveaux sites de consommation professionnelle.

Pour votre Commission, l’éligibilité est et doit rester une faculté que nul ne peut être contraint d’exercer. A cette question de principe, s’ajoute le fait que le système actuel serait, dans l’hypothèse où les prix resteraient durablement supérieurs aux tarifs comme c’est aujourd’hui le cas, fortement pénalisant pour le développement d’activités nouvelles. Votre Commission estime donc nécessaire de maintenir l’accès aux tarifs pour tous les consommateurs, y compris les nouveaux sites de consommation non domestiques, sans limitation de durée.

Une question liée est celle des conséquences de l’exercice par un consommateur de son éligibilité. En l’état du droit, l’éligibilité est une option exercée pour un site de manière irrévocable. Cela signifie que lorsqu’un consommateur a, pour un commerce donné, renoncé au bénéfice des tarifs réglementés en exerçant son éligibilité pour conclure un contrat à un prix librement négocié, ce site ne peut plus bénéficier d’une fourniture au tarif réglementé, même si cette fourniture est sollicitée par un nouvel occupant.

Ce dispositif apparaît peu opérationnel pour les ménages qui pourront exercer, à partir du 1^er juillet 2007, leur éligibilité. Reprenant une solution conçue lors de la consultation animée par votre rapporteur dans le cadre du Conseil supérieur de l’électricité et du gaz, le projet de loi propose, sans modifier le système s’agissant des consommateurs non domestiques, d’organiser l’éligibilité des ménages sur la base du couple site/personne.

Cela signifie que, pour les consommateurs domestiques, le bénéfice des tarifs sera ouvert à tout consommateur n’ayant pas lui-même exercé son éligibilité sur un site. Il s’ensuit qu’un ménage s’installant dans un appartement pour lequel l’éligibilité a été exercée par les occupants précédents pourra néanmoins, s’il le souhaite, bénéficier du tarif. En revanche, une même personne ne pourra pas revenir au tarif pour un site donné après avoir exercé son éligibilité pour ce site. L’occupant d’un logement ayant exercé son éligibilité pour ce logement ne pourra donc bénéficier à nouveau des tarifs qu’après avoir déménagé.

Ce système évite, en premier lieu, l’inconvénient du droit existant, reposant sur la seule notion de site, qui serait de distinguer, éventuellement en affectant leur valeur si l’écart entre les prix et les tarifs devait se maintenir, les logements pour lesquels l’éligibilité a été exercée de ceux pour lesquels elle ne l’a pas été. Il évite également, symétriquement, l’inconvénient d’un dispositif attaché à la personne qui aurait supposé la constitution d’un fichier nominatif exhaustif des consommateurs et qui aurait interdit tout « droit à l’erreur ».

Votre Commission estime ce dispositif pleinement satisfaisant mais juge nécessaire de tirer des conclusions de l’expérience d’éligibilité des consommateurs professionnels dont il apparaît qu’ils ont souvent exercé cette faculté sans être conscients de son caractère irrévocable.

Il vous est donc proposé, en premier lieu, dans la perspective de l’élargissement de l’éligibilité, de renforcer l’information des petits consommateurs quant à la nature des offres commerciales qu’ils reçoivent. Votre Commission vous propose ainsi de prévoir, sur les offres contractuelles et les contrats, une mention obligatoire du caractère réglementé ou non des clauses tarifaires proposées et une information sur l’irrévocabilité de l’exercice de l’éligibilité.

Votre Commission vous propose également d’imposer aux opérateurs historiques, déjà tenus d’offrir le tarif réglementé aux clients pouvant y avoir droit le demandant, de leur proposer systématiquement une offre à ce tarif, y compris, pour ce qui concerne l’énergie qu’ils distribuent au tarif (donc l’électricité pour EDF et le gaz naturel pour Gaz de France), lorsqu’ils proposent des offres concernant les deux énergies. Le consommateur devra ainsi renoncer explicitement au bénéfice du tarif et sans démarche expresse de sa part, toute offre commerciale qu’il aurait acceptée se verrait appliquée les conditions tarifaires du tarif réglementé.

En second lieu, il apparaît aujourd’hui que les consommateurs professionnels ayant exercé leur éligibilité sont confrontés à la forte hausse du prix de l’électricité. Cette situation met aujourd’hui en péril l’équilibre économique de certaines entreprises. Elle crée, en outre, des distorsions de concurrence entre ces entreprises et leurs voisins et concurrents restés au tarif.

La Commission vous propose donc de répondre à cette situation par l’instauration d’un droit temporaire, devant être exercé avant le 1^er juillet 2007, de retour pendant une période transitoire de deux ans à un tarif réglementé spécifique d’ajustement du marché, défini par arrêté dans la limite de 130 % du tarif réglementé de droit commun.

Le bénéfice de ce tarif sera ouvert à l’ensemble des consommateurs pour leur consommation finale, à la seule exclusion donc des consommations correspondant aux pertes des gestionnaires des réseaux électriques. Il sera obligatoirement consenti par le fournisseur du client au 1^er août 2006, le choix d’une date antérieure au dépôt de l’amendement permettant d’éviter, compte tenu de la création simultanée d’un dispositif de compensation au bénéfice des fournisseurs incapables de produire ou d’acquérir l’électricité correspondante à un prix leur permettant de fournir au niveau du tarif d’ajustement du marché, que des fournisseurs, qui ne seraient pas compensés en application du dispositif, organisent le départ de leurs clients vers d’autres fournisseurs qui le seraient.

Cette compensation sera due par les producteurs exploitant les installations de production d’électricité en base hydrauliques et nucléaires, EDF et Suez, sans conséquence pour les consommateurs et notamment sur les tarifs réglementés de droit commun. Ce sont ces producteurs qui en supporteront le coût, notre volonté étant de garantir le maintien du bénéfice des rentes nucléaire et hydraulique aux consommateurs.

III.— LA NÉCESSITÉ DE DONNER À GAZ DE FRANCE LA POSSIBILITÉ DE POURSUIVRE SON DÉVELOPPEMENT DANS LE NOUVEAU CONTEXTE

Outre les dispositions d’adaptation générale de notre secteur électrique et gazier à l’ouverture à la concurrence, le projet de loi propose, en dernier lieu, une évolution de la part du capital de Gaz de France détenue par l’Etat.

Il convient de rappeler que deux lois précédentes, les lois du 10 février 2000 et du 3 janvier 2003, assuraient la transposition des premières directives sans modifier fondamentalement le statut de nos opérateurs historiques, EDF et GDF. Ces deux premières directives imposaient une ouverture à la concurrence progressive. Six ans après l'entrée en vigueur de la directive relative à l'électricité et dix ans après l'entrée en vigueur de la directive relative au gaz naturel, la part de marché ouverte à la concurrence devait ainsi représenter environ un tiers du marché total.

La portée de cette modification de l'organisation de nos marchés électriques et gaziers ne doit pas être surestimée. Il existe, en effet, de très gros consommateurs industriels d'électricité et de gaz naturel. L'éligibilité prévue par les premières directives ne concernait donc, en pratique, que ces grands consommateurs, soit quelques milliers de sites sur tout le territoire.

Du point de vue de nos entreprises publiques, le changement était significatif mais ne constituait pas un bouleversement. Chacun sait, en effet, que même si elle n'était pas prévue par le droit, une forme de concurrence existait déjà pour ces grands industriels qui, de fait, négociaient les conditions de leur approvisionnement énergétique avec les opérateurs historiques soit en faisant jouer la concurrence entre énergies, soit en prenant en compte le critère du coût dans le choix de leurs sites de production en Europe. On doit, en outre, rappeler que la France exporte entre 15 % et 20 % de son électricité vers des Etats voisins dans des conditions qui ont toujours été concurrentielles et que l'ouverture à la concurrence du tiers du marché national ne traduisait, en quelque sorte, par rapport au régime du monopole, qu'un prolongement de l'existant.

L'accord politique, intervenu en mars 2002 au Conseil européen de Barcelone, sur une nouvelle étape de libéralisation des marchés ⁽²⁾ a, en revanche, changé la nature de celle-ci. Il a, en effet, été convenu, à ce sommet, d'ouvrir à la concurrence, dès juillet 2004, l'intégralité du marché des professionnels, entreprises, artisans, commerçants et professions libérales, soit environ 70 % du marché français. Changeant ainsi d'échelle pour concerner désormais des dizaines de millions de clients, l'ouverture à la concurrence a véritablement changé de nature pour créer un nouvel environnement auquel l'organisation de notre secteur électrique et gazier définie en 1946 n'était clairement plus adaptée.

Une troisième loi, la loi du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières a engagé cette adaptation, d’une part par une transposition des dispositions des deuxièmes directives (à l’exception de celles d’entre elles correspondant à la dernière étape de transposition, devant intervenir au plus tard le 1^er juillet 2007, transposée par le présent projet de loi) et, d’autre part, par une transformation d’EDF et de Gaz de France, jusqu’alors établissements publics, en sociétés anonymes au capital détenu au moins à 70 % par l’Etat. Si cette transformation n’était pas directement prévue par les directives, elle en résultait, de fait, mécaniquement.

Qu’est-ce, en effet, que l’ouverture à la concurrence des marchés du gaz et de l’électricité ? Juridiquement, c’est la possibilité donnée à tout opérateur de fournir chaque client en utilisant des réseaux qui doivent être exploités de manière totalement neutre vis-à-vis des intérêts des différents fournisseurs. Économiquement, c’est évidemment le recul des parts de marché des anciens monopoles. Sur des marchés relativement peu dynamiques, cette perte de parts de marché conduit mécaniquement à un recul du chiffre d'affaires. L'immobilisme signifie donc nécessairement le déclin. Celui-ci n'est pas acceptable, d’autant que chacun doit être conscient que le recul du chiffre d'affaires de ces entreprises poserait rapidement la question de l'ajustement de leurs charges et donc de l'évolution de leurs effectifs.

Le nouveau contexte créé par les directives impose donc, de fait, d’organiser la capacité des opérateurs historiques à se développer sur d’autres marchés pour y compenser leur recul sur leur marché initial. Ce nouveau contexte place les opérateurs historiques en concurrence. On le dit parfois peut-être sans mesurer pleinement la portée de ce que cela représente : ce changement est un bouleversement immense qui n’a pas les mêmes effets pour EDF et pour Gaz de France.

Deux différences fondamentales distinguent ces entreprises : la taille (la capitalisation d’EDF représente environ trois fois celle de Gaz de France ce qui signifie qu’il y a à peu près la même différence d’échelle entre les deux entreprises qu’entre Gaz de France et le groupe Essilor) et le fait qu’alors qu’EDF produit l’énergie qu’elle vend, Gaz de France l’achète pour l’essentiel.

Ainsi, alors qu’EDF peut désormais sans difficulté poursuivre son développement dans le cadre fixé par la loi, chacun sait, depuis des années, que Gaz de France doit se rapprocher d’un autre partenaire pour faire face à la concurrence, d’une part, des électriciens développant des offres duales et, d’autre part, des producteurs pétro-gaziers descendant vers l’aval.

Les auditions de la Commission ont d’ailleurs mis en lumière que ce constat était assez largement partagé, y compris par les confédérations syndicales proposant des schémas tel que la fusion d’EDF et de Gaz de France, également défendue par le groupe socialiste, qui reconnaissent implicitement que la taille de Gaz de France est insuffisante pour lui permettre de poursuivre son développement.

Une occasion nouvelle nous est aujourd’hui offerte d’assurer le développement de Gaz de France : le projet de fusion élaboré par cette entreprise et Suez.

L’intérêt industriel du projet est triple.

En premier lieu, la fusion renforce considérablement le nouvel ensemble dans son activité gazière et la sécurité d’approvisionnement. En créant le premier opérateur gazier européen, elle améliore sa position de négociation par rapport à ses fournisseurs et diversifie ses approvisionnements en diminuant notamment la dépendance du nouvel ensemble vis-à-vis de la Russie par rapport à celle de Gaz de France. La Russie ne sera ainsi que le troisième fournisseur du nouvel ensemble (avec environ 15 % des volumes) alors qu’elle est le deuxième fournisseur de Gaz de France (avec près de 20 % des volumes).

Le nouvel ensemble bénéficiera, en outre, d’une position exceptionnelle en matière de gaz naturel liquéfié (GNL) en devenant le premier opérateur mondial de cette activité ce qui est, en soi, un facteur de sécurité d’approvisionnement.

Le GNL permet, en effet, de rompre les logiques régionales du marché du « gaz gazeux » transporté dans des pipelines sur des distances limitées en faisant appel à un approvisionnement mondialisé. Or, pour l’Europe, le gaz transporté dans des pipelines provient principalement de trois zones, la mer du Nord dont on sait que les gisements s’épuisent, la Russie et l’Afrique du Nord, en particulier l’Algérie. A terme, l’Europe sera donc de plus en plus dépendante, pour son approvisionnement par pipelines, de ses fournisseurs algérien et russe, Sonatrach et Gazprom. Lorsque l’on sait que ces deux entreprises viennent de conclure, le 4 août, un mémorandum portant sur la possibilité d’échanger des actifs et des savoir-faire dans le domaine de l’exploration et de la production de gaz, de créer des co-entreprises, de participer ensemble à des développements gaziers internationaux et d’optimiser leurs offres de gaz sur le marché international, on mesure le risque d’une cartellisation des producteurs dont nous dépendons.

Or, le gaz naturel liquéfié nous permet de limiter ce risque, en accédant à des réserves plus lointaines, par exemple, aux réserves du Quatar, pays avec lequel Suez dispose de contrats de long terme. La fusion permet donc, et c’est un point absolument fondamental, d’améliorer notre sécurité d’approvisionnement.

En second lieu, la fusion répond au besoin impératif pour Gaz de France d’acquérir des capacités de production électriques. L’ouverture à la concurrence des marchés européens va, en effet, permettre de proposer aux consommateurs des offres intégrées gaz et électricité dont les petits consommateurs sont clairement demandeurs. Alors que des électriciens peuvent satisfaire cette demande en achetant, comme Gaz de France, du gaz sur les marchés internationaux, Gaz de France n’est pas aujourd’hui en mesure de disposer d’électricité à un prix compétitif. L’apport du parc de production de Suez, très compétitif puisqu’il s’agit, pour l’essentiel, d’une part, du parc de production nucléaire belge et, d’autre part, du parc hydraulique de la compagnie nationale du Rhône est, à cet égard, déterminant. Le nouvel ensemble sera d’ailleurs le cinquième électricien européen.

Enfin, en troisième lieu, la fusion a pour immense mérite d’être possible. Les deux groupes la souhaitent. Son succès, toujours délicat, semble acquis car la culture des deux groupes est proche, grâce à l’expérience de service public de Suez. Enfin, les deux entreprises sont très complémentaires mais présentent peu de redondances en France, de sorte que l’opération n’a aucune raison de se traduire par des suppressions d’emplois.

La fusion est donc opportune mais, c’est incontestable, d’autres rapprochements pourraient également être industriellement pertinents.

C’est probablement le cas d’une fusion entre EDF et Gaz de France. Celle-ci semble toutefois impossible au regard des règles européennes de concurrence.

On sait, en effet, que le contrôle des opérations de concentration entre entreprises est régi au niveau communautaire par le règlement du 20 janvier 2004. Ce règlement soumet au contrôle de la Commission européenne les opérations dites de dimension communautaire. Au sens du règlement, une opération est de dimension communautaire lorsque :

« a) le chiffre d’affaires total réalisé au plan mondial par l’ensemble des entreprises concernées représente un montant supérieur à 5 milliards d’euros, et

b) le chiffre d’affaires total réalisé individuellement dans la Communauté par au moins deux des entreprises concernées représente un montant supérieur à 250 millions d’euros

à moins que chacune des entreprises concernées réalise plus des deux tiers de son chiffre d’affaires total dans la Communauté à l’intérieur d’un seul et même Etat membre. »

Une fusion entre EDF et GDF serait donc de dimension communautaire, comme l’est le projet de fusion entre Suez et GDF en cours de négociation avec la Commission. Au premier semestre 2006, EDF a, en effet, réalisé un chiffre d’affaires de 30,3 milliards d’euros dont 16,44 milliards (soit 54 %) en France tandis que Gaz de France a réalisé un chiffre d’affaires de 15,2 milliards d’euros, le chiffre d'affaires de l'ensemble des activités du groupe à l'international atteignant 5,7 milliards d'euros de sorte que 62 % du chiffre d’affaires est réalisé en France.

Compte tenu de l’internationalisation des deux entreprises, et en particulier d’EDF suivant l’objectif établi en 2001 par M. François Roussely de réaliser la moitié du chiffre d’affaires hors de France, leur fusion serait donc aujourd’hui soumise au contrôle de la Commission européenne ce qui n’aurait pas été le cas au cours de la précédente législature.

On ne peut évidemment connaître la position exacte qu’adopterait la Commission européenne sur un tel projet. Des éléments ont toutefois été apportés lorsque la faisabilité juridique de la fusion EDF-GDF a été étudiée à l’occasion des travaux de la Commission Roulet. Ainsi, selon les conclusions de l’étude alors réalisée par le cabinet Bredin-Prat pour le compte de l’Agence des participations de l’Etat, « l’importance des entraves significatives à une concurrence effective imposerait la présentation de mesures correctives lourdes, radicales et de nature structurelle qui impliqueraient nécessairement des cessions d’actifs dans les deux entreprises concernées, à tous les niveaux de la filière énergétique ».

Il convient d’écarter cette option. De même, les autres rapprochements envisageables avec des entreprises privées, par exemple avec Total, ne sont pas souhaités par celles-ci et ne sont donc pas envisageables.

C’est donc bien la fusion annoncée qui représente la meilleure solution actuelle pour assurer la poursuite du développement de Gaz de France et le renforcement de notre sécurité d’approvisionnement. Est-elle envisageable sans privatisation de Gaz de France ?

Une première piste envisagée à cet égard est la solution dite des participations croisées. Il s’agirait donc de faire entrer Gaz de France et Suez mutuellement dans leur capital respectif.

Cette option répond largement au souci de protéger Suez contre une OPA. Elle présente donc un intérêt. Elle ne permet toutefois pas, par définition, une fusion puisque pour qu’il y ait échange de participations, il faut qu’il y ait deux entreprises. Elle ne présente donc pas le même intérêt industriel pour le développement de Gaz de France qu’une véritable fusion, dont elle aurait, en revanche, pu être une phase préparatoire. Reprendre cette proposition serait donc un recul industriellement coûteux. Il convient donc d’écarter cette solution.

Une seconde solution parfois envisagée serait de n’abaisser qu’à 51 % la part de l’Etat dans le capital de Gaz de France. Cette solution a le mérite de préserver pleinement le contrôle public sur l’entreprise. Elle a toutefois pour inconvénient majeur d’empêcher la fusion, car si l’Etat reste majoritaire dans Gaz de France, tout groupe fusionné avec Gaz de France serait, ipso facto, nationalisé. Cette nationalisation serait inacceptable pour les actionnaires de ce groupe, voire pour les Etats où il exerce.

Porter la part du capital de Gaz de France à 51 %, ce n’est donc pas une modalité de fusion, c’est autre chose que la fusion. C’est donner à Gaz de France plus de souplesse pour continuer son développement seul. Là encore, c’est donc une solution qui parait moins satisfaisante qu’une véritable fusion.

Votre rapporteur a exploré une autre voie reposant sur la séparation juridique, par filialisation, des activités concurrentielles de Gaz de France et sur l’autorisation de privatisation de cette filiale en vue d’une fusion avec Suez au capital duquel Gaz de France entrerait ainsi par échange d’actions sans privatisation de la maison mère, conservant directement ou par des filiales ses activités de gestion de réseaux.

Cette solution préserve tout l’intérêt industriel de l’opération. Elle implique certes une séparation patrimoniale des réseaux déjà organisée par plusieurs de nos partenaires. A la différence de l’électricité, celle-ci ne soulève toutefois pas de difficultés industrielles s’agissant du gaz naturel, énergie pour laquelle l’équilibre du réseau est assurée par les stockages qui sont dans le champ des activités régulées alors qu’il l’est, pour l’électricité, par des installations de production intervenant dans le domaine concurrentiel. Elle permet, en outre, de donner partiellement satisfaction aux demandes sur ce point de la Commission européenne.

Il convient de noter que cette solution répond également à l’objectif de stabiliser l’actionnariat de Suez, grâce à l’entrée dans son capital de Gaz de France complétant le noyau dur d’actionnaires du groupe.

Votre rapporteur ne peut toutefois que constater que cette solution n’a pas recueilli l’approbation des entreprises, ni des organisations syndicales. Il ne peut, dans ces conditions, la défendre. Il en est de même de sa variante proposée par notre collègue, M. Patrick Devedjian.

Ayant donc exploré loyalement et exhaustivement l’ensemble des options juridiques permettant la fusion, votre rapporteur constate que la privatisation de Gaz de France apparaît aujourd’hui comme celle qu’il convient de privilégier dès lors qu’elle est assortie de garanties préservant un contrôle public efficace.

Le projet de loi prévoit ces garanties.

Il s’agit, en premier lieu, du maintien d’une détention de plus du tiers du capital de l’entreprise par l’Etat. L’Etat disposera ainsi d’une minorité de blocage lui permettant de s’opposer seul à toute décision d’assemblée générale extraordinaire qu’il estimerait contraire à ses intérêts. Il sera, en outre et surtout, de fait le premier actionnaire du groupe, y compris après une fusion avec Suez.

En second lieu, le projet de loi prévoit d’attribuer à l’Etat une action spécifique lui donnant des prérogatives particulières tel que le droit de s’opposer aux cessions d’actifs stratégiques pour la sécurité d’approvisionnement national.

Enfin, l’Etat pourra organiser la présence de commissaires du Gouvernement dans les organes dirigeants de Gaz de France et de ses filiales de gestion de réseaux.

Votre Commission estime donc que les modalités proposées par le projet de loi pour faire évoluer la part du capital de Gaz de France détenu par l’Etat sont de nature à permettre à cette entreprise de poursuivre son développement sans porter atteinte à l’efficacité du contrôle public. Les missions de service public de l’entreprise comme le statut de ses personnels n’étant, par ailleurs, pas remis en cause par cette évolution, votre Commission est favorable aux dispositions du projet de loi relatives au capital de Gaz de France.

IV.— LA CRÉATION DU TARIF SOCIAL DU GAZ NATUREL

Le dernier volet important du projet de loi, qui comprend également des dispositions de toilettage du droit existant, concerne la création d’un tarif social du gaz naturel.

Comme on le sait, un tel tarif existe déjà pour l’électricité, son principe ayant été posé par la loi du 10 février 2000 bien que son entrée en vigueur effective ait attendue un décret de 2004. Il avait alors été considéré que l’électricité présentait une forte spécificité, étant une énergie absolument vitale et universelle. Ce raisonnement reste évidemment tout à fait pertinent mais il n’en reste pas moins que beaucoup de nos concitoyens sont des consommateurs de gaz naturel, y compris beaucoup de foyers modestes.

Il apparaît donc légitime d’étendre à ces consommateurs le bénéfice de la solidarité nationale en leur donnant droit à une tarification spéciale. C’est ce que propose le projet de loi selon des modalités très proches de celles régissant la tarification spéciale "produit de première nécessité" de l’électricité à savoir :

- un bénéfice de la tarification de solidarité lié au niveau de revenu et à la composition du foyer (sachant que, pour l’électricité, le décret du 8 avril 2004 fixe à 5 520 euros le montant annuel des ressources permettant à un foyer de bénéficier de la tarification spéciale),

- une tarification spécifique sur une part de la consommation (sachant que, pour l’électricité, le décret du 8 avril 2004 fixe le plafond de consommation bénéficiant de la tarification spéciale à 100 KWh par mois et dispose que cette tarification spéciale repose sur l’application d’un pourcentage de réduction, fonction de la taille du foyer et compris entre 30 et 50 %, sur la partie fixe du tarif et sur le prix de l'énergie),

- une application de la tarification spéciale aux services liés à la fourniture (interventions sur les compteurs par exemple pour la mise en place d’un service de maintien d’énergie ou pour un rétablissement de la fourniture après coupure),

- enfin, une information des distributeurs sur les ayants droits potentiels à partir de fichiers constitués par les organismes d’assurance maladie.

Compte tenu, d’une part, de la grande similitude du dispositif proposé avec celui existant en matière électrique et, d’autre part, du fait que, par construction, tous les consommateurs de gaz naturel sont également consommateurs d’électricité, votre Commission, qui soutient naturellement pleinement cet enrichissement du service public de l’énergie, estime possible de simplifier substantiellement la rédaction du projet de loi en ouvrant droit à la tarification spéciale de solidarité pour le gaz naturel aux ayants droit à la tarification spéciale existante pour l’électricité.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.— AUDITIONS

AUDITION DE M. THIERRY BRETON, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE, ET DE M. FRANÇOIS LOOS, MINISTRE DÉLÉGUÉ À L’INDUSTRIE

La Commission a entendu M. Thierry Breton, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, et M. François Loos, ministre délégué à l’industrie, sur le projet de loi relatif au secteur de l’énergie au cours de sa réunion du 4 juillet 2006.

Le président Patrick Ollier, après avoir accueilli M. Thierry Breton, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, et M. François Loos, ministre délégué à l’industrie, a indiqué que la commission des affaires économiques, une fois saisie, s’était immédiatement penchée sur le projet de loi relatif au secteur de l’énergie.

Il a indiqué que des auditions publiques seront organisées probablement les 18 et 19 juillet et que le rapporteur présenterait un rapport d’étape à la Commission le 26 juillet. Il a précisé que la Commission travaillerait en synergie avec le Sénat pour que la session extraordinaire permette de dégager des points de convergence entre les deux assemblées. Puis, il a indiqué que, si la session commençait dans les premiers jours de septembre, la commission se réunirait les 29, 30, 31 août et éventuellement le 1^er septembre afin d’examiner les articles et que, si la session commençait plus tard, les réunions de la commission se tiendraient les 5, 6 et 7 septembre.

M. François Brottes ayant demandé qu’un rapport définitif ne soit pas déposé lors de la réunion du 26 juillet, ce qui empêcherait le dépôt ultérieur d’amendements, le président Patrick Ollier a pris l’engagement que cette réunion serait seulement l’occasion d’examiner un rapport d’étape.

Puis il a jugé nécessaire de revenir sur l’économie générale du projet, projet qui a suscité des quiproquos et des incertitudes, davantage cependant sur des questions de calendrier que sur des problèmes de fond. Il n’en demeure pas moins que certains députés, de l’opposition mais aussi de la majorité, restent à convaincre. Le président de la commission et le porte-parole du groupe UMP dans le débat sur l’énergie du 14 juin, M. Serge Poignant, avaient insisté sur la qualité du projet industriel et sur la nécessité d’abaisser la part de capital public en vue de permettre une fusion décidée, en tout état de cause, par les actionnaires.

Le président Patrick Ollier a rappelé les conditions à son acceptation du projet, posées lors du débat du 14 juin dernier : la préservation de l’identité du groupe Gaz de France dans le cadre d’une fusion entre égaux, la pérennité des missions de service public et leur enrichissement par la création d’un tarif social du gaz, le maintien du statut des personnels et la garantie d’un contrôle public efficace sur le nouvel ensemble, avec, d’une part, une minorité de blocage de l’Etat à 34 % inscrite dans la loi et, d’autre part, la création d’une action spécifique.

S’agissant de l’électricité, il a jugé que les augmentations de prix de 60 à 80 % subies par les entreprises ayant exercé leur éligibilité étaient insupportables. Il a donc souhaité que les ministres indiquent la position du Gouvernement, d’une part, sur un tarif de retour, supérieur au tarif réglementé de droit commun, un peu à l’image de ce qui a été institué en Espagne et, d’autre part, sur le maintien du bénéfice des tarifs pour tous les consommateurs le souhaitant.

M. Thierry Breton, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, a insisté sur l’importance du projet de loi pour les consommateurs français et pour le développement de l’entreprise Gaz de France.

Au cours des derniers mois, le processus de concentration des entreprises dans le domaine de l’énergie, plus particulièrement dans celui du gaz, s’est accéléré en Europe. Ce phénomène est lié à l’ampleur exceptionnelle de l’augmentation du prix du pétrole, sur lequel est indexé celui du gaz, et qui n’a été anticipée ni par la France - à tel point que le prix du baril constaté en 2005 a atteint près du double de celui sur lequel était assis le budget adopté pour cet exercice – ni par quiconque.

Il importe de se donner les moyens de faire face à ce nouveau contexte. Gaz de France, à l’instar de la plupart de ses homologues européennes, ne disposant d’aucun gisement, elle exerce exclusivement une activité d’achat et de distribution, ce qui la contraint à sécuriser ses sources d’approvisionnement et à chercher à peser sur les prix d’achat.

Les tarifs du gaz sont fixés par le Gouvernement sur proposition ou après avis de la Commission de régulation de l’énergie. Contrairement à ce que pense parfois l’opinion publique, la détention du capital par l’État n’a aucune influence sur les tarifs ; c’est ainsi que le prix du gaz, en 2000-2001, augmenta de 30 % bien que le capital de Gaz de France fût alors intégralement public.

La plupart des acteurs européens de l’énergie sont engagés dans un processus de consolidation, comparable à celui qui toucha les télécommunications à la fin du siècle dernier : pour ne pas rester isolée et notamment pour ne pas manquer la formidable explosion de la téléphonie mobile, France Télécom dût alors procéder à des acquisitions en numéraire, faute d’être autorisée par la loi à céder des titres, contrairement à tous les autres grands opérateurs européens, ce qui coûta finalement très cher au contribuable. Gaz de France, très belle entreprise dont les salariés accomplissent depuis toujours un travail remarquable, mais acteur de taille moyenne, est à la veille d’un tournant similaire, auquel il faut se préparer.

Gaz de France peut-elle continuer sans changements ? Des projets existent pour que Gaz de France puisse aller de l’avant. L’un d’entre eux est l’alliance avec Suez, les deux entreprises souhaitant depuis longtemps examiner les conditions dans lesquelles elles pourraient élaborer un projet industriel commun et s’unir afin de devenir le premier opérateur mondial dans le secteur du gaz naturel liquéfié, secteur qui requiert des investissements considérables.

Les velléités exprimées par d’autres acteurs éminents, en particulier ENEL, entreprise bien connue et appréciée des pouvoirs publics français, ont révélé combien il était urgent de donner à Gaz de France les moyens d’avancer et d’utiliser une partie de son capital pour procéder à une consolidation et grandir, avec un ou plusieurs partenaires, sans pour autant mettre en péril son avenir ni ses missions premières, notamment ses missions de service public.

En soumettant ce texte au Parlement, le Gouvernement ne lui demande en aucun cas d’approuver ou de désapprouver le projet Suez-GDF, dont il incombe aux seules instances de gouvernance des deux entreprises d’évaluer l’intérêt et alors que d’autres projets seront peut-être proposés. Il convient donc simplement de se demander, en conscience, si la structure de Gaz de France lui permet de faire face aux défis mondiaux actuels tout en servant au mieux ses clients dans le cadre d’un projet industriel sachant qu’il ne s’agit pas de permettre à l’Etat de vendre ses titres dans le cadre d’une opération financière.

Gaz de France doit pouvoir bénéficier de davantage de souplesse pour procéder, le cas échéant, à des fusions ou à des participations croisées en fonction des projets possibles. Simplement, le débat sans vote qui a été organisé à l’Assemblée nationale et au Sénat a mis en évidence deux points auxquels les parlementaires sont attachés pour préserver les missions d’intérêt général de Gaz de France : la détention d’une minorité de blocage de 34 % par l’État et la création d’une action spécifique assurant un droit de veto de l’Etat sur les actifs stratégiques, à savoir les méthaniers, la distribution et les stockages stratégiques.

Le premier volet de la loi porte donc exclusivement sur l’évolution capitalistique de Gaz de France : il consiste à permettre à l’entreprise d’aller de l’avant en faisant évoluer la structure de son capital, la part minimale détenue par l’État passant de 70 à 34 %. La décision dépendra ensuite des instances de gouvernance de Gaz de France, dans lesquelles l’État est majoritaire.

Le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie a donné l’assurance au président de la commission qu’il s’entretiendrait avec lui des positions de l’Etat actionnaire avant toute opération industrielle. Il a rappelé qu’il avait mené, en tant que chef d’entreprise notamment lorsque M. Lionel Jospin était Premier ministre, nombre d’opérations industrielles, à l’occasion desquelles il avait pu mesurer l’importance de la structure du capital d’une entreprise.

Le deuxième volet du projet de loi consiste à transposer les dispositions de la directive adoptée à la fin de la précédente législature entrant en vigueur le 1^er juillet 2007. Si la France ne fait rien, la directive s’appliquera automatiquement, sans que les consommateurs puissent choisir le régime du tarif régulé, ce qui entraînera une concurrence sauvage sur le marché de l’énergie, complètement libéralisé. Le Gouvernement veut donc mieux protéger le consommateur en transposant la directive avant le 1^er juillet 2007.

Le Gouvernement souhaite maintenir les tarifs régulés et proposera un tarif social du gaz pour les citoyens les plus défavorisés, ce qui nécessite des dispositions législatives.

Si l’alliance entre Gaz de France et Suez se concrétise, ce sera une opération entre égaux. Les conditions suivantes seront respectées : les missions de service public de Gaz de France resteront évidemment inchangées ; le statut du personnel des industries gazières et pétrolières sera évidemment maintenu ; l’État assurera pleinement son rôle de contrôle sur le nouvel ensemble, grâce à la minorité de blocage et à l’action spécifique et, en outre, la possibilité de nommer des commissaires du Gouvernement dans les filiales ; l’ouverture aux marchés ne remettra pas en cause le cadre tarifaire existant ; tous les consommateurs qui le souhaiteront pourront continuer de bénéficier des tarifs réglementés de l’électricité et du gaz ; le Gouvernement est également disposé à assouplir les conditions d’accès au tarif des nouveaux sites industriels. Il répond donc positivement aux questions du président Ollier.

Le texte proposé pose donc, en résumé, deux questions. Premièrement, Gaz de France doit-il rester en l’état ou faut-il lui donner la possibilité d’évoluer, sous certaines conditions afin de mener un projet industriel ? Deuxièmement, ne convient-il pas de transposer la directive pour conforter la situation des consommateurs français ?

M. François Loos, ministre délégué à l’industrie, a ajouté que, si l’État ne faisait rien, la directive serait automatiquement appliquée au 1^er juillet 2007, ce qui entraînerait une suppression des tarifs régulés.

Aujourd’hui, dans le secteur de l’électricité, les tarifs sont beaucoup plus faibles que les prix – les entreprises qui se plaignent d’une hausse des prix ne ressortissent plus du régime des tarifs. Que le fournisseur de gaz ou d’électricité soit public ou privé, les tarifs sont régulés : ils sont fixés par le Gouvernement, sur proposition ou après avis de la Commission de régulation de l’énergie. Les prix, au contraire, déterminés par le marché, varient tous les jours, toutes les heures, toutes les minutes, comme la Bourse. Ils sont bien plus élevés que les tarifs, qui, sans loi, devront disparaître. C’est pourquoi il est indispensable de transposer la directive.

Le Gouvernement a par conséquent demandé au Conseil supérieur de l’électricité et du gaz (CSEG) – présidé par M. le député Jean-Claude Lenoir, et dans lequel siègent l’ensemble des acteurs de l’électricité et du gaz, y compris les partenaires sociaux – d’examiner comment une loi de transposition permettrait d’éviter la suppression des tarifs. Les propositions du CSEG ont pratiquement été retranscrites dans la deuxième partie du projet de loi.

Depuis 2002, la directive a été progressivement transposée : les plus gros consommateurs ont été autorisés à choisir leur fournisseur et à quitter le tarif, puis les consommateurs moyens et, au stade actuel, tous les professionnels, c’est-à-dire plusieurs millions des clients, ont le choix : ils sont qualifiés de consommateurs « éligibles ».

Si rien n’est fait, la prochaine étape sera, lors la généralisation de l’éligibilité à tous les consommateurs, la suppression du tarif. Il s’agit donc de déterminer les conditions de maintien du tarif tout en appliquant l’élargissement de l’éligibilité à tous les consommateurs.

Le système inventé par le CSEG est bien meilleur, bien plus souple que celui en vigueur. Actuellement, en vertu de la directive, quiconque a renoncé au tarif ne peut plus y revenir. Le CSEG suggère de maintenir les tarifs et d’ouvrir la possibilité d’un retour aux tarifs pour les ménages en prenant en compte le couple personne/site et non plus le site seul. Et le Gouvernement, sensible aux difficultés des petites entreprises ayant exercé leur éligibilité et faisant face à un prix de l’électricité élevé, est ouvert à la recherche d’une solution, dans le cadre des contraintes européennes et concurrentielles.

Le président Patrick Ollier s’est félicité que le projet de loi porte un projet industriel. Si la fusion devait aboutir, le nouveau groupe deviendrait le premier acheteur européen de gaz, ce qui pourrait jouer sur le prix d’importation. Compte tenu de la progression du prix du pétrole, celui des tarifs de gaz ne pourra pas baisser mais leur évolution sera mieux maîtrisée au bénéfice du consommateur.

M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, a souligné à son tour que ce projet de loi n’était pas un texte sur la fusion Suez-Gaz de France, mais comportait trois volets : la transposition des directives sur l’éligibilité à compter du 1^er juillet 2007 ; la transposition de l’annexe A sur les consommateurs ; la modification de la part de l’État dans le capital de Gaz de France.

Le CSEG s’est effectivement vu confier pour mission d’explorer les voies et moyens de transposer les directives européennes dans les meilleures conditions.

Les consommateurs s’estiment parties prenantes du mouvement vers l’ouverture des marchés mais sont extrêmement attachés à l’institution d’un médiateur pour l’énergie. Dans le texte, il est envisagé que chaque fournisseur se dote de son médiateur. Il serait préférable qu’un médiateur public unique traite les problèmes rencontrés par les clients de tous les fournisseurs.

Si le législateur français reste inactif, le couperet de l’ouverture des marchés tombera le 1^er juillet 2007 : la directive s’appliquera sans discernement. Le distributeur doit impérativement être séparé juridiquement de l’opérateur principal pour 2007, comme ce fut le cas, en 2004, du transporteur.

Pour ce qui concerne la question extrêmement sensible des prix et des tarifs, une pédagogie active est également nécessaire. Le groupe de travail du CSEG a jugé indispensable que la loi fixe le cap d’un maintien des tarifs, pour les entreprises industrielles comme pour tous les autres clients.

En vertu des lois précédentes, les grosses entreprises puis l’ensemble des professionnels sont devenus éligibles et des dysfonctionnements sont très rapidement apparus. Plusieurs parlementaires se sont fait l’écho d’entreprises industrielles menacées dans leur existence même du fait de la forte hausse des tarifs de l’électricité. Il convient de raisonner avec sagesse et pragmatisme : même si la directive ne le prévoit pas, il pourrait être envisagé d’autoriser les clients ayant opté pour le tarif dérégulé, au terme d’une période probatoire courte, par exemple jusqu’au 1^er juillet 2007, à revenir à un tarif de retour régulé, pour une durée très limitée, par exemple trois ans. Sinon, un problème majeur se posera avant même l’examen des autres dispositions du texte. Les ministres doivent lever le doute pesant sur cette question afin de créer un climat favorable à l’examen du troisième volet du projet de loi.

Sur ce point, le rapporteur a indiqué qu’il étudierait toutes les options avec ouverture et sans aucun tabou pour parvenir à des propositions à la fois satisfaisantes et acceptables.

M. François Brottes a ironisé sur l’habileté acquise par le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie en matière de marketing au cours de son parcours professionnel, en affirmant que le texte répondait à la question suivante : comment privatiser Gaz de France sans en avoir l’air et tout en parlant d’autre chose ?

La directive aurait pu être transposée dès 2004, à l’occasion de l’examen du projet de loi défendu par M. Nicolas Sarkozy. Mais un texte comportant l’instauration de tarifs sociaux permet d’esquiver le sujet principal.

Deux dates comptent s’agissant de l’ouverture du marché : en 1996, sous le gouvernement de M. Alain Juppé, première directive relative à l’ouverture du marché de l’électricité ; en novembre 2002, sous le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin, adoption des directives prévoyant l’ouverture totale à la concurrence pour les ménages, à l’occasion d’un conseil des ministres de l’énergie.

Le président Patrick Ollier et M. Jean-Claude Lenoir ont rappelé qu’il y avait également eu le sommet de Barcelone.

M. Jean-Marc Ayrault a précisé que les directives étaient approuvées en conseil des ministres et que la majorité ne pouvait se défausser, dans la mesure où, le 25 novembre 2002, la France était représentée par Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l’industrie.

M. François Brottes a rappelé qu’au sommet de Barcelone, M. Lionel Jospin avait obtenu deux engagements : l’exclusion des ménages de l’ouverture à la concurrence ; la rédaction d’une directive-cadre pour les services d’intérêt général.

Le parallèle avec le secteur des télécommunications ne tient pas, car ce secteur n’a strictement rien à voir avec celui de l’énergie, dans lequel entrent en jeu les problématiques de l’effet de serre ou de la pénurie des matières fossiles.

Si un acteur public ne peut pas influencer les prix, pourquoi M. Jean-François Cirelli reproche-t-il donc au Gouvernement d’avoir commis un abus de pouvoir d’État en freinant l’augmentation des prix du gaz ? L’actionnaire majoritaire peut évidemment peser sur les décisions.

Le projet de loi n’évoque la privatisation de GDF que dans son article 10. Mais pourquoi le Gouvernement, préalablement à l’ouverture définitive du marché à la concurrence pour l’ensemble des clients, n’a-t-il pas réclamé à la Commission européenne une étude d’impact avant l’ouverture définitive du marché pour l’ensemble des acteurs ? Cela aurait permis d’en mesurer les effets négatifs, à savoir l’accroissement considérable des prix, non seulement pour les industriels mais aussi pour les ménages.

L’eurocompatibilité du texte du Gouvernement est-elle garantie ? La Commission européenne a-t-elle donné son feu vert à l’action spécifique ? Quelles sont ses garanties d’efficacité ?

La majorité a successivement justifié la privatisation de GDF par une panoplie de raisons : sauver le soldat Suez face à la menace ENEL ; faire sortir Gaz de France de son isolement ; sécuriser les approvisionnements. Certains prétendent même qu’il s’agit de trahir M. Nicolas Sarkozy et l’engagement pris par lui sur les 70 %, voire tout simplement de faire entrer de l’argent dans les caisses de l’État.

Qui pourra continuer à bénéficier du tarif réglementé ? Sera-t-il eurocompatible ? La réversibilité sera-t-elle possible ? Bien que M. François Loos ait entrouvert une porte, rien n’est inscrit dans le texte pour que les victimes de l’éligibilité reviennent à meilleure fortune.

Sur quelle base le fichier des ayants droit au tarif social sera-t-il constitué ? Qui y aura accès ? Gaz de France réseau distribution (GRD) sera-t-il public ou privé ? Le maintien de services communs entre EDF et GDF sera-t-il compatible avec le funeste projet de privatisation accélérée de GDF et la fusion avec tel ou tel opérateur ? La péréquation sera-t-elle garantie sur l’ensemble du territoire ?

Sur tous ces points, le voile doit être levé.

Le président Patrick Ollier s’est dit déterminé à faire en sorte que la majorité, par ses amendements, fasse évoluer le texte pour combler ses lacunes.

M. Daniel Paul a estimé que les ministres devaient être perturbés pour en arriver à nier que ce texte n’était pas le prélude à la fusion entre Suez et GDF alors même que son exposé des motifs l’indique clairement.

Le gaz et l’électricité ne sont pas des produits comme les autres. Le Gouvernement propose là une fuite en avant libérale. En quoi une telle fusion sécurisera-t-elle l’approvisionnement de la France en gaz ? Quelle est la part des contrats de long terme dans le portefeuille de Suez ?

Quoi qu’en pense le Gouvernement, les Français font bien le lien entre concurrence et hausse des factures. Même si d’autres facteurs entrent en ligne de compte, la concurrence est synonyme de hausse des prix et menace l’industrie française. Le secteur de l’ammoniaque, en particulier, dans lequel le gaz représente 80 % du coût de production, est gravement atteint, au point qu’une entreprise, Yara, vient d’interrompre sa production au Havre. Comment préserver les entreprises gazo-intensives des turbulences du marché auxquelles elles sont aujourd’hui sujettes ?

Le tarif régulé, contre lequel se sont prononcés le régulateur, les opérateurs et la Commission européenne, est en danger. Au-delà de la loi, comment empêcher que le tarif régulé rejoigne le prix du marché ? Légiférer ne garantit rien.

À combien se chiffrent l’endettement du groupe Suez et celui du groupe Gaz de France ? Le Gouvernement confirme-t-il que GDF n’a pas pleinement bénéficié des sommes levées à l’occasion de l’ouverture de son capital ? Si c’était exact, la fusion constituerait une opération intéressante pour l’un des deux partenaires au moins.

Il existe une politique européenne dans le domaine énergétique : c’est la libéralisation à outrance. Derrière les mots, qui ne parviennent au demeurant même plus à rassurer, le Gouvernement veut, d’une part, casser les accords étatiques qui, pendant de décennies, ont partiellement protégé la France contre les fluctuations du marché, et, d’autre part, créer des oligopoles privés. Bref, il s’agit de privatiser de Gaz de France. Le nouveau groupe – il prendra peut-être pour dénomination « Gaz de Suez » – entrera en concurrence avec EDF, qui sera contraint de rechercher un partenaire gazier et devra ipso facto être privatisé, sans doute après les élections si elles sont par malheur favorables à la droite.

D’aucuns prétendent que la fusion entre EDF et GDF, si elle était obtenue, nécessiterait des cessions, dont le détail n’a du reste jamais été donné. De même, malgré les demandes répétées, le bilan de l’ouverture à la concurrence dans le secteur énergétique, en Europe et en France, n’a également jamais été dressé. Mais quelles cessions de moyens gaziers la fusion GDF-Suez imposerait-elle ?

M. Jean Dionis du Séjour a expliqué que, s’agissant de l’opération Suez-GDF, l’UDF était en « phase d’instruction », même si, à titre personnel, il a jugé que le projet industriel semblait sensé.

Selon les exigences de l’Union européenne, l’affaire sera plus ou moins intéressante. Le Gouvernement doit donner des précisions à ce propos. Où en est-il dans ses échanges, dans son dialogue avec l’Union européenne ? Quelles sont les lignes de force suivies par la direction générale de la concurrence ? Identifie-t-elle une position monopolistique ? Si oui, sur quel marché pertinent ? Identifie-t-elle des atteintes à la concurrence sur des concentrations verticales ? Quelles cessions exigera-t-elle ?

Des rumeurs assez crédibles commencent à circuler concernant des centrales nucléaires d’Electrabel. Sur quoi la Commission européenne concentrera-t-elle son attention ? Sur la participation de GDF dans le deuxième opérateur belge ? Des actifs ne devront-ils pas être cédés en France ? Ces questions seront déterminantes lorsque viendra le moment de se prononcer sur le texte.

Enfin, pourquoi la fusion-absorption de Suez est-elle préférable à d’autres montages, par exemple des participations croisées avec ENEL ?

En réponse aux orateurs des groupes, le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie a apporté les éléments suivants :

En matière de participations croisées, la question est de savoir quelle marge de souplesse maximum l’on entend donner à Gaz de France pour qu’il puisse procéder à de tels mouvements, dans l’intérêt notamment des consommateurs. Les décisions seront toujours prises par les organes de gouvernance dans lesquels l’État reste majoritairement représenté, et le Gouvernement s’engage à venir au préalable recueillir le sentiment de la représentation nationale sur cette question. Mais affirmer d’entrée de jeu que telle solution est la meilleure reviendrait à s’ingérer dans la vie de l’entreprise, ce qui n’est pas le rôle du Gouvernement. La confusion des responsabilités a pu expliquer certains malaises ou malentendus ; mais depuis, un grand pas a été fait en direction de la représentation nationale, aboutissant à la présentation d’un texte extrêmement simple proposant de donner à Gaz de France les moyens d’aller de l’avant selon des conditions précises.

L’activité gazière n’est pas exactement identique à celle des télécommunications. Reste qu’une erreur a été commise en 2000, relevée par la Cour des comptes et tous les observateurs, lorsque l’on a empêché France Télécom d’utiliser son capital comme les autres pour participer au mouvement européen de concentration ce qui, en définitive, a coûté 23 milliards d’euros à la Nation. Il serait absurde de refaire la même erreur. À l’entreprise de définir la meilleure stratégie – accord avec ENEL, participations croisées, ou autres –, aux pouvoirs publics de la soutenir, au ministre d’alerter la représentation nationale et de recueillir son sentiment pour savoir jusqu’où il est possible d’aller. L’État peut-il se contenter de 30 % des parts ? Cela ne suffira pas. Le projet propose 34 % et il existe un projet de fusion avec Suez mais il y en aura peut-être d’autres : la route est longue, et la Commission européenne ne sera définitivement saisie que lorsque le projet lui apparaîtra réalisable, autrement dit lorsque la loi sera votée. Il ressort toutefois des contacts déjà pris que l’action spécifique a déjà été admise par la Cour de justice des communautés européennes, notamment pour Distrigaz, filiale de Suez.

Pour le reste, des contacts ont lieu entre les entreprises et la Commission et les informations seront communiquées à la représentation nationale en temps réel. Mais une fois que la possibilité leur aura été donnée d’aller éventuellement jusque-là, il appartiendra in fine aux assemblées générales des entreprises et donc au Gouvernement, puisqu’il est majoritaire chez Gaz de France, de décider ou pas de l’utiliser.

Le principe de la directive portant adaptation des marchés de l’électricité et du gaz avait été adopté à l’unanimité lors du sommet de Barcelone : il faut la considérer comme un héritage commun.

S’agissant des tarifs, si l’État actionnaire avait voulu s’enrichir, il aurait dû répondre positivement à toutes les velléités d’augmentation, ce qui n’a pas été le cas dans les derniers mois. À l’inverse, il est arrivé par le passé à M. Dominique Strauss-Kahn et à M. Laurent Fabius de répondre positivement aux demandes d’augmentation de Gaz de France – plus 30 % en moins d’un an… Ce qui tend à prouver que les augmentations de tarifs n’ont rien à voir avec la détention du capital.

Le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie a donc appelé à recentrer le débat. La question est de savoir si l’on veut ou non donner à Gaz de France la possibilité d’aller de l’avant et si l’on doit transposer la directive telle quelle ou s’entourer de garanties.

Enfin, le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie a répondu positivement à la demande du rapporteur.

Le ministre délégué à l’industrie a précisé que la question posée par le rapporteur sur un retour aux tarifs appelle une réponse affirmative. Cela dit, tout un ensemble de contraintes doit être pris en compte. Les opérateurs n’ont pas tous la même capacité à vendre de l’électricité : certains ne vendent que l’électricité qu’ils ont achetée en gros. Revenir instantanément aux tarifs comme certains l’imaginent ferait purement et simplement disparaître un certain nombre d’entre eux. Ensuite, on ne saurait réduire à l’excès le niveau de concurrence en Europe sous peine de se voir condamné : force est de rechercher un système qui tienne compte tout à la fois des opérateurs existants et des règles de la concurrence.

Sur cette question, le ministre délégué à l’industrie s’est déclaré prêt à rechercher avec le rapporteur et la commission les réponses appropriées. Certaines ont d’ores et déjà été trouvées pour les entreprises dites électro-intensives, très grosses consommatrices d’électricité : un article a été introduit à cet effet dans la loi de finances de l’année dernière et les autres pays européens souhaitent faire de même. Des contacts ont été pris avec les producteurs afin qu’ils s’engagent à ne pas répercuter le prix des quotas d’émission dans celui de l’électricité, ni les hausses du prix du marché mais seulement les baisses. Autrement dit, le Gouvernement a garanti que les producteurs fassent le maximum de ce qui était faisable sur le plan commercial et est aujourd’hui prêt à discuter avec le Parlement d’une mesure qui permettrait d’aller plus loin, compte tenu évidemment des contraintes déjà exposées.

S’agissant du prix du gaz, le Gouvernement a reçu les entreprises dites « gazo-intensives », c’est-à-dire grosses consommatrices de gaz. À noter que toutes ces entreprises sont favorables à la fusion Gaz de France-Suez. Il faut par ailleurs savoir que certains pays producteurs de gaz comme la Russie pratiquent des prix à l’intérieur qui n’ont rien à voir avec les prix internationaux : c’est précisément cette double tarification qui lui interdit d’être membre de l’OMC. Enfin, obtenir un contrat à long terme, un droit ou une concession d’exploitation d’un gisement oblige à des investissements énormes, proportionnels aux quantités qu’il est supposé receler ; or si Total a les moyens de s’engager dans un tel projet, Gaz de France à lui seul ne les a pas – ce qui explique l’attente des entreprises gazo-intensives, particulièrement attachées à la sécurité de leurs approvisionnements.

Si la France peut paraître en difficulté au regard des prix intérieurs pratiqués en Russie, sa situation est en revanche bien meilleure que celle de la Grande-Bretagne qui a longtemps refusé de s’engager sur des contrats à long terme, persuadée que ses gisements de gaz lui permettaient de se passer de ce genre de précaution. Or le gaz a commencé à manquer cet hiver en Grande-Bretagne et les prix se sont immédiatement mis à flamber. Le but est d’éviter que pareil phénomène ne se produise en France.

M. Serge Poignant a tout d’abord remercié les ministres d’avoir pris le temps d’apporter les réponses nécessaires. Il a souhaité que la possibilité de rester aux tarifs au 1^er juillet 2007 soit inscrite dans la loi et vaille pour les consommateurs particuliers comme professionnels, y compris pour les nouveaux sites. Pour les entreprises, le retour à un tarif est une avancée très importante, le tarif en question devant prendre en compte tout à la fois une augmentation raisonnable et les besoins d’investissement d’EDF et GDF, mais certainement pas les rejets de carbone dans la mesure où, grâce à son parc nucléaire, la France produit l’électricité la moins chère et avec des rejets de CO₂ parmi les plus bas d’Europe. Il a enfin insisté sur l’enjeu que représentait ce projet pour l’approvisionnement énergétique de la France, pour ses entreprises et pour l’emploi.

Mme Chantal Brunel a voulu savoir ce que représentait la différence entre le tarif et le prix, qui paie la différence et qui la paiera demain. Elle a également demandé qui pourra bénéficier du tarif social et qui le paiera en fin de compte dans la mesure où l’entreprise ne manquera pas d’en réclamer le remboursement. Enfin, dans l’hypothèse d’une fusion Gaz de France-Suez, que deviendra le personnel de cette dernière ? Aura-t-il le statut Gaz de France ? Quel sera celui des gens recrutés par la suite ?

M. Christian Bataille a dénoncé la politique absurde d’un prix européen unique de l’énergie qui conduit à aligner le prix du kilowattheure nucléaire produit en France sur celui du baril de pétrole extrait en Arabie Saoudite. Non seulement l’avantage compétitif dû au nucléaire risque de se voir ainsi gommé, mais le fruit du combat courageux mené dans ce domaine depuis des décennies ne profitera pas aux citoyens et disparaîtra dans un magma incompréhensible.

Le gaz est certes un marché particulier, beaucoup moins maîtrisable que celui de l’électricité et soumis aux aléas des cours mondiaux. La directive européenne risque de s’appliquer inexorablement à compter du 1^er juillet 2007 et tout porte à craindre que le projet de loi proposé ne soit qu’un faux-semblant. Au moins le Gouvernement pourra-t-il assurer en 2007 qu’il aura fait l’impossible pour sauver les tarifs régulés et rejeter la faute sur l’Europe s’il garde la majorité, ou sur le nouveau pouvoir s’il vient à la perdre…

Remarquant enfin que, telle que présentée par le Gouvernement, la fusion Gaz de France-Suez se combinait avec une privatisation, M. Christian Bataille s’est demandé pourquoi l’hypothèse inverse n’avait pas été examinée.

M. Jean-Pierre Nicolas, tout en reconnaissant la nécessité de muscler Gaz de France, s’est néanmoins interrogé sur les tarifs, leur aspect social notamment, mais également sur le pouvoir de négociation que cette fusion est supposée renforcer : le marché du gaz a une certaine rigidité et l’on ne peut acheter davantage de gaz si l’on ne trouve pas de clients supplémentaires… Il faudrait donner à Gaz de France une véritable dimension de producteur si l’on veut peser véritablement sur les conditions d’approvisionnement.

À supposer que la loi soit votée, trois inconnues demeurent. Quelle sera la position des actionnaires de Suez ? Ils seraient partisans, dit-on, de voir la part de l’État fixée non à 34 %, mais seulement à 25 %. Un journal financier n’a-t-il pas titré qu’ils avaient intérêt à une OPA d’ENEL ? Il y aura également les contreparties éventuellement demandées par la Commission de Bruxelles. Enfin, quelle sera la position du Conseil constitutionnel au regard du neuvième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 ? Le Parlement ne risque-t-il pas de se voir infliger, après avoir voté une loi, un triple désaveu ?

M. Philippe Auberger a particulièrement apprécié la distinction désormais faite entre la fusion Suez-Gaz de France, devenue très hypothétique, et un texte exclusivement consacré à l’ouverture du capital de Gaz de France. Une éventuelle fusion était subordonnée non seulement au vote de cette loi, mais également à la décision de la Commission européenne qui pouvait obliger l’un ou l’autre à se dépouiller de certains actifs, et enfin à l’accord de l’assemblée générale des actionnaires de Suez en novembre. Autrement dit, le Parlement risquait de s’exposer, après avoir voté cette loi, à un désaveu proprement catastrophique pour son image. Ce changement de présentation apparaît des plus opportuns.

Cela étant, le problème reste celui de la politique des prix et l’ouverture du capital à elle seule ne saurait le régler. Le pétrole est en France distribué par des entreprises privées : or on ne voit guère de véritable concurrence dans ce domaine et les pétroliers s’entendent à augmenter leurs prix sitôt que les cours montent, mais rechignent à les diminuer quand les cours baissent. Il n’y en a pas davantage dans le secteur de l’électricité : Suez ne représente guère que 10 % de la production et, faute de capacités, on est contraint de recourir au marché spot pour faire face aux pointes de consommation.

Ouvrir le capital d’une entreprise impose de faire miroiter un minimum de rentabilité aux actionnaires potentiels, ce qui interdit de pratiquer une politique des prix trop restrictive. Il faudra, pour avoir une vision plus claire et emporter l’adhésion, mettre sur pied un véritable programme de développement détaillant les investissements possibles dans les pays producteurs et les différentes opérations envisageables.

Enfin, la séparation juridique des distributeurs est, dit-on, un impératif. Mais on peut avoir quelques doutes si elle ressemble à celle de EDF et RTE, qui n’est qu’un faux nez dans la mesure où jamais le capital de RTE n’a été ouvert aux entreprises ou à d’autres propriétaires publics.

M. Claude Gaillard s’est également réjoui de l’évolution de l’analyse et de la présentation, passant de « il faut sauver Suez » à une autre logique. Reste que l’énergie et les télécommunications, secteur qu’il a rappelé connaître un peu pour avoir été notamment rapporteur de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications, ne procèdent pas des mêmes logiques : l’indépendance énergétique est une affaire importante, sinon essentielle. On ne peut pas ne pas y porter un regard politique dès lors que l’État est propriétaire d’une grande entreprise, Gaz de France. On peut comprendre qu’il faille laisser aux industriels la responsabilité industrielle, mais beaucoup moins que la seule logique économique des groupes prime par rapport à une politique plus européenne. À l’heure où il est plus que nécessaire de retricoter l’Europe après l’échec du référendum, il serait bon de chercher à dégrossir certaines pistes avant de se laisser happer par une logique par trop exclusivement économique et industrielle.

Enfin, comment peut-on être sûr que, une fois le texte adopté, l’ensemble des critères sera bien pris en compte et que ceux-ci seront bien pondérés ? La construction d’une stratégie européenne, au moins à partir de l’Europe des six, essentielle, sera-t-elle la préoccupation première ? Les entreprises publiques à privatiser ne sont pas légion et, une fois Gaz de France vendu, il sera trop tard pour revenir en arrière.

M. Jacques Bobe, tout en reconnaissant que la nécessité d’une évolution du statut de Gaz de France avait été amplement démontrée, s’est demandé pourquoi aucune autre solution que le rapprochement Gaz de France-Suez n’avait été examinée par les intéressés, qui aurait pu avoir des incidences différentes sur le niveau de participation de l’État – quoique la minorité de blocage avec 34 % lui convienne parfaitement. Cela dit, l’augmentation du capital de la nouvelle structure sera inévitable compte tenu de l’ampleur des investissements nécessaires sur le plan international et l’État sera de facto obligé de suivre pour conserver sa participation de 34 %. Cela ne risque-t-il pas de poser problème aux finances publiques ?

M. Pierre Ducout a rappelé que, contrairement à ce que l’on espérait en 1996, la véritable ouverture des marchés ne s’est pas produite et les interconnexions ne se sont pas généralisées. Mme Nicole Fontaine a néanmoins accepté le 25 novembre 2002 l’éligibilité de l’ensemble des consommateurs. Une étude d’impact avait été prévue. Qu’en est-il ? Quid d’un contrôle de l’État dans Gaz de France-Suez garanti par le biais d’une action spécifique ? Il en serait allé différemment si l’on avait conservé un grand pôle public EDF-GDF.

L’acceptabilité par les Français du nucléaire passe, on le sait, par le maintien de tarifs modérés. EDF n’a aucune raison de vendre à un prix supérieur à son prix de revient, investissements compris, ni de faire du dumping. Est-il prévu de demander un prix régulé à Gaz de France, s’il reste majoritairement détenu par l’État français ?

Enfin, si le principe de tarifs régulés semble être accepté pour les ménages et les petites entreprises, cela ne sera a priori pas le cas pour les collectivités et les grandes entreprises. Reste à savoir si l’Europe est disposée à accepter des tarifs régulés qui ne correspondent pas à ce qui était originellement prévu par les directives.

M. Léonce Deprez a félicité le Gouvernement comme le président Patrick Ollier de s’astreindre à travailler en ce début juillet sur un sujet qui exige d’être traité sans précipitation. Le fait que, le matin même, la commission ait reçu une délégation d’industriels dits électro-intensifs prouve la réalité du problème et la nécessité d’y apporter des solutions en prenant le temps de clarifier les effets d’une politique de relèvement du coût de l’électricité dans un marché jusqu’alors régulé. Il faut impérativement régler cette question avant de s’attaquer à celle du gaz si l’on veut emporter l’adhésion des Français qui entreprennent comme celle des consommateurs.

La preuve étant faite que la déréglementation ne donnait pas, dans un premier temps en tout cas, les effets bénéfiques espérés, il va falloir expliquer pourquoi, et ensuite se placer sur un autre terrain. Il faut se garder d’agir trop vite et savoir se donner le temps d’une réflexion en profondeur : le temps n’est plus aux petites déclarations dans la salle des Quatre Colonnes. Ne pas le comprendre, c’est prendre le risque de tout perdre.

M. Claude Birraux a tenu à féliciter le Gouvernement, premièrement d’avoir rapidement « fait le ménage » à EADS en remplaçant M. Noël Forgeard, deuxièmement d’avoir reconduit Mme Anne Lauvergeon à la tête d’AREVA. Il a ensuite rappelé que le gouvernement de M. Lionel Jospin avait nommé une parlementaire en mission, Mme Nicole Bricq, sur l’évolution des marchés gaziers, laquelle avait proposé de privatiser purement et simplement Gaz de France.

Gaz de France n’est pas un producteur : si les prix de l’énergie sont élevés, c’est en raison de la pénurie. Dès lors, que peut garantir l’action spécifique ? Que répondre au président Vladimir Poutine dans l’hypothèse d’un renouvellement des évènements récents survenus avec l’Ukraine ? Que Gaz de France soit seul ou fusionné, c’est de toute façon le Kremlin ou Gazprom qui sera en position de force…

On sait également qu’ENEL veut reprendre la main dans le nucléaire. Où en est sa participation dans la construction de l’EPR à Flamanville ? En quoi sa participation dans Electrabel serait une insupportable abomination ? Enfin, peut-on envisager une entreprise avec deux statuts pour les employés, et comment avoir une vision industrielle dans de telles conditions ?

M. Michel Roumegoux a remarqué qu’une association de Suez avec ENEL provoquerait sans doute un démantèlement de Suez qui pourrait bénéficier à des entreprises françaises. Il s’est demandé si cette solution ne serait pas in fine intéressante, sacha