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N° 3256
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juillet 2006.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI (n° 3184) réformant la protection de l’enfance
PAR Mme Valérie Pecresse,
Députée.
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A. LE RENFORCEMENT DE LA PRÉVENTION SUR TOUS LES LIEUX IMPORTANTS POUR LES ENFANTS 11
1. Le soutien au plus près des familles 12
2. L’aide pendant la grossesse et après la naissance 13
3. La vigilance à l’école et au collège 14
4. L’éducation dans les centres de loisirs 17
5. La prise en charge des mineurs étrangers isolés 17
B. LA CLARIFICATION NÉCESSAIRE DES COMPÉTENCES JUDICIAIRES ET ADMINISTRATIVES 18
1. Le conseil général conforté dans son rôle de premier recours 18
2. Le juge saisi en cas de danger grave et manifeste 19
3. Des compétences mieux respectées et mieux coordonnées 20
C. L’AMÉLIORATION DU DÉPISTAGE ET DES SIGNALEMENTS 21
1. La centralisation et le traitement pluridisciplinaire des informations 21
2. Le partage de certaines informations confidentielles 22
3. La mise en cohérence des données chiffrées 23
D. La diversification des modes de prise en charge autour des besoins de l’enfant 24
1. La prise en compte des capacités innovantes des départements 25
a) L’accueil à la journée et les lieux d’hébergement d’urgence 25
b) Les points-rencontres 26
c) L’accompagnement à la gestion du budget familial 27
2. L’obligation d’entendre l’enfant qui en fait la demande 27
3. Le rôle essentiel des parents dans les dispositifs de protection 28
II - L’ÉTAT DOIT RESTER PILOTE DE LA POLITIQUE DE PROTECTION DE L’ENFANCE ET GARANT DE L’ÉGALITÉ TERRITORIALE 29
A. L’ABSENCE REGRETTABLE D’UNE ÉVALUATION DES RÉSULTATS DE LA DÉCENTRALISATION DE L’AIDE SOCIALE À L’ENFANCE 29
1. Des inégalités territoriales fortes qui ne se réduisent que lentement 30
2. La réintroduction du schéma départemental conjoint 31
B. LA NÉCESSITÉ DE RENFORCER LES CONTRÔLES ET LES ÉVALUATIONS AU NIVEAU NATIONAL 32
1. Le rôle de l’Observatoire national de l’enfance en danger 33
2. Le rôle du Défenseur des enfants 34
3. Le rôle du Parlement 37
III - LE PROBLÈME MAJEUR DE L’ACCOMPAGNEMENT FINANCIER ET HUMAIN DES MESURES 37
A. LA SOUS-ÉVALUATION DES MOYENS HUMAINS NÉCESSAIRES À UNE VÉRITABLE POLITIQUE DE PRÉVENTION SANITAIRE 37
1. La nécessité de rénover la médecine scolaire 37
2. Le développement des moyens et des personnels de la Protection maternelle et infantile doit trouver une solution 39
3. La nécessité de renforcer les structures de pédopsychiatrie 41
4. L’effort important accompli en direction de la Protection judiciaire de la jeunesse 42
B. LES MODALITÉS DE LA COMPENSATION FINANCIÈRE AU PROFIT DES DÉPARTEMENTS DOIVENT ÊTRE PRÉCISÉES 43
TRAVAUX DE LA COMMISSION 45
I - DISCUSSION GÉNÉRALE 45
II - EXAMEN DES ARTICLES 51
TITRE IER : MISSIONS DE LA PROTECTION DE L’ENFANCE 51
Avant l’article 1er 51
Article 1er : Missions de la protection de l’enfance et extension des compétences des services de protection maternelle et infantile 52
Article 2 : Élargissement des missions de la politique de protection de l’enfance à la prévention des risques de danger pour l’enfant 61
Après l’article 2 65
Article 3 : Assouplissement des conditions de dispense de l’obligation alimentaire 65
Après l’article 3 67
Article additionnel après l’article 3 : Règles d’installation des établissements dont l’activité est la vente ou la mise à disposition du public de publications ou de produits dont la vente aux mineurs est prohibée 68
TITRE II : AUDITION DE L’ENFANT ET LIENS ENTRE PROTECTION SOCIALE ET PROTECTION JUDICIAIRE DE L’ENFANCE 69
Article additionnel avant l’article 4 : Droit de l’enfant d’entretenir des relations personnelles avec ses ascendants 69
Article 4 : Audition de l’enfant dans les procédures le concernant 69
Article additionnel après l’article 4 : Possibilité pour l’enfant de saisir directement le juge aux affaires familiales 72
Article 4 bis : Demande d’agrément au président du conseil général en vue d’adoption 72
Article 5 : Signalement des mineurs en danger 73
Article 5 bis : Bilan de la mise en œuvre de la cellule opérationnelle départementale 82
Article 6 : Coordination de la protection administrative et de la protection judiciaire des mineurs en danger 82
Article 7 : Secret professionnel partagé 84
Article 8 : Création d’observatoires départementaux de la protection de l’enfance 86
Article 9 : L’accueil de jour comme forme nouvelle de placement judiciaire 89
Article 10 : Information réciproque du président du conseil général et de l'autorité judiciaire sur la situation des mineurs faisant l'objet d'une mesure de protection 91
TITRE III DISPOSITIFS D’INTERVENTION DANS UN BUT DE PROTECTION DE L’ENFANCE 93
Avant l’article 11 93
Article 11 : Engagements réciproques des parents et du service de l’aide sociale à l’enfance au sujet de la prise en charge du mineur 94
Après l’article 11 97
Article 12 : Création d’une mesure administrative d’accompagnement en économie sociale et familiale et d’une mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial 97
Article 13 : Diversification des modes d’accueil des enfants placés et aménagement des règles d’exercice de l’autorité parentale 101
Article 14 : Organisation des établissements en unités de vie distinctes en fonction des motifs du placement 109
Article 15 : Obligation de formation des professionnels participant à des missions de protection de l’enfance à la problématique de l’enfance en danger 111
Après l’article 15 113
Article 16 : Dispositions transitoires pour organiser les modes d’accueil séparés dans les établissements 114
Après l’article 16 115
Article 17 : Création d’un fonds de financement de la protection de l’enfance pour compenser les charges de la mise en œuvre du projet de loi 115
Après l’article 17 117
Article additionnel après l’article 17 : Délégation parlementaire aux droits de l’enfant 117
TABLEAU COMPARATIF 119
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 159
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 169
ANNEXE 1 : Dépenses de protection maternelle et infantile par habitant de moins de 4 ans 171
ANNEXE 2 : Personnel de santé pour 100 000 habitants 172
Au-delà de l’émotion suscitée par les procès d’Angers ou d’Outreau ou par le drame de Drancy, il convient de garder à l’esprit que la France est confrontée à des situations quotidiennes de maltraitance d’enfants : deux enfants meurent encore chaque semaine dans notre pays de mauvais traitements infligés au sein de leur milieu familial. Comment de tels drames peuvent-ils se dérouler alors que la France dispose d’une politique familiale particulièrement dynamique et que l’effort financier des départements, qui assument aujourd’hui l’essentiel de la mission de protection de l’enfance, a été multiplié par quatre en vingt ans pour atteindre un peu plus de 5 milliards d’euros par an en 2005 ?
Le dispositif législatif de la protection de l’enfance issu de la loi n°89-487 du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l’égard des mineurs et à la protection de l’enfance est aujourd’hui inadapté car son champ d’application se limite aux enfants maltraités et il ne répond plus aux évolutions de la société. Ce sont de plus en plus les familles, fragilisées par la précarité ou la monoparentalité, qui s’adressent elles-mêmes aux services de l’aide sociale à l’enfance pour recevoir un soutien par rapport à leurs enfants. Etre parent ne va plus de soi et les carences éducatives sont aujourd’hui le premier facteur de signalement auprès des services sociaux.
Par le passé l’exercice de la fonction parentale était sans doute plus aisé du fait de contacts plus étroits entre les générations, qui facilitaient l’apprentissage du « métier » de parent. L’isolement social et l’éclatement des familles sont deux facteurs cruciaux qui doivent conduire à une évolution des dispositifs de protection de l’enfance.
Depuis 2000, conscients de la nécessité de faire évoluer la politique de protection de l’enfance, les ministres en charge de la famille ont demandé à des spécialistes de la protection de l’enfance et à des élus de réfléchir aux évolutions nécessaires. L’Assemblée nationale a contribué à ce travail préparatoire avec la constitution d’une mission d’information parlementaire dont le rapport « l’enfant d’abord » a émis en janvier 2006 une cinquantaine de propositions de réforme relative à l’enfance en danger et à la réorganisation des procédures de signalement.
Il convient aussi de rappeler que deux professionnels éminents représentants les deux piliers de la protection de l’enfance à savoir le président du tribunal des enfants de Bobigny, Jean-Pierre Rosenczveig, et le directeur de l’aide sociale à l’enfance de Seine-Saint-Denis, Claude Roméo, ont lancé « l’appel des cent » en septembre 2005 pour inciter les pouvoirs publics à engager un grand débat national sur la protection de l’enfance avant de présenter une réforme législative. Le 19 novembre 2005 M. Philippe Bas, ministre délégué en charge de la famille, a annoncé qu’un grand débat décentralisé serait organisé pour permettre à tous les acteurs concernés de se prononcer sur les grands axes de cette réforme.
Ce débat a eu lieu au cours des six premiers mois de 2006 et a permis d’enrichir le projet de loi sur la protection de l’enfance.
Un des premiers atouts de ce texte est qu’il reflète un large consensus parmi les professionnels et les associations de défense des enfants. C’est un texte qui améliore les procédures existantes et clarifie les rôles des différents intervenants : les conseils généraux dont la mission de chef de file de la protection de l’enfance est renforcée, la justice des mineurs dont les spécificités sont maintenues mais qui ne doit intervenir que pour régler les cas les plus graves de maltraitance, les associations et les professionnels du travail social dont le travail d’accompagnement social est conforté.
Cette réforme est bâtie sur trois axes majeurs :
– Tout d’abord, elle renforce la prévention car il faut anticiper les difficultés et agir dès le plus jeune âge de l’enfant pour éviter qu’une intervention trop tardive ne conduise à l’éclatement de la famille et à des dégâts irréversibles sur le développement harmonieux de l’enfant.
– Elle vise ensuite à mieux organiser le signalement pour centraliser les informations préoccupantes que différents professionnels de l’enfance peuvent détenir sur le cas du même enfant. Ce décloisonnement de l’information devrait contribuer, en instaurant un secret professionnel partagé, à limiter le recours à la justice tout en permettant de trouver la forme d’assistance éducative adaptée à chaque famille en difficulté.
– Enfin, elle diversifie les modes de prise en charge des familles et des enfants. Le code de l’action sociale et des familles prévoit une stricte alternative entre l’assistance éducative à domicile et le placement de l’enfant, alors qu’il est indispensable que l’aide sociale à l’enfance dispose d’une gamme différenciée de mesures éducatives pour accompagner les parents dans leurs difficultés éducatives tout en disposant d’établissements d’accueil pour mettre les enfants à l’abri d’un milieu familial dangereux. De nombreux départements ont expérimenté de nouvelles formes de placement que cette loi va permettre de généraliser.
En conclusion de cette introduction, la rapporteure tient à souligner que cette réforme de la protection de l’enfance vise à promouvoir le développement harmonieux des enfants que certains spécialistes de l’action sociale dénomment la « bientraitance ». L’objectif est beaucoup plus ambitieux que de prévenir la maltraitance ou de repérer les enfants en danger. Cette loi s’adresse à l’ensemble des familles en ce qu’elle organise une prévention très en amont pour permettre un appui aux parents dès la grossesse, puis lorsque les enfants rencontrent des difficultés de santé ou de développement. Elle entend aussi contribuer à renforcer les aides à la parentalité pour que les parents puissent surmonter des périodes de crise sans devoir se séparer de leurs enfants. Cette loi a pour objectif de conforter l’autorité parentale en aidant les parents à assumer leurs responsabilités et ce n’est qu’en cas de grave défaillance que les pouvoirs publics doivent suppléer les parents dans leur mission éducative.
Dans l’esprit de cette réforme de la protection de l’enfance, l’intérêt supérieur de l’enfant doit toujours primer sur les impératifs de stabilité de la famille biologique ou sur les considérations socioéconomiques qui ont souvent conduit à placer des enfants dans des établissements qui ne correspondaient pas au projet éducatif de l’enfant.
La réforme a pour ambition de valoriser l’accompagnement des familles et des mineurs en difficulté pour qu’ils puissent progressivement redevenir autonomes. Son axe central n’est pas de doter la société de nouveaux outils d’encadrement des familles défaillantes, ni de punir leurs carences éducatives, mais plutôt de contribuer à ce que toutes les familles puissent remplir leurs devoirs éducatifs, quitte à ce que dans des situations extrêmes certains enfants soient retirés de leur milieu familial si la sécurité de leur développement est menacé.
La prévention des troubles du développement de l’enfant doit avoir pour premier objectif de détecter et de prendre en charge sa souffrance selon des moyens adaptés. Par cette loi la société ne cherche pas à se doter de nouveaux outils pour repérer au plus tôt des comportements déviants. Il s’agit au contraire de promouvoir une organisation sanitaire et sociale modernisée pour aider au bien-être et à l’épanouissement des enfants les plus fragiles.
I - UN TEXTE CONSENSUEL GUIDÉ PAR LES BESOINS DES FAMILLES ET DES ENFANTS
Sur tous les sujets liés à la protection de l’enfance, il faut concilier beaucoup d’exigences souvent contradictoires. Il faut que la puissance publique ne parle que d’une seule voix, et ce quel que soit le point de vue d’où elle s’exprime. Mais il faut aussi que les innovations et les expérimentations locales puissent aboutir. Il faut agir très en amont en direction de toutes les familles mais il faut aussi regarder le droit à la vie privée comme inviolable. Il faut que tous les lieux où sont accueillis les jeunes tout au long de leur parcours d’enfant et d’adolescent puissent permettre de détecter un dysfonctionnent préoccupant sans que les adultes se sentent coupables d’intervenir. Il faut délimiter clairement les compétences des institutions en charge de ces questions et, dans le même temps, impérativement décloisonner toutes les filières tant au sein du département qu’au sein de la justice et entre ces deux pôles d’intervention.
Améliorer la procédure de signalement et donc la situation d’enfants en grande difficulté, voire en grande souffrance, ne nécessite pas de bouleversements institutionnels.
Il convient néanmoins de réaffirmer le rôle pivot du conseil général en la matière et de mettre en place des outils d’aide à la décision, alimentés par l’ensemble des professionnels de la protection de l’enfance. Il convient également de réaffirmer l’importance du rôle du juge des enfants pour faire respecter la loi lorsqu’elle ne l’est plus.
C’est ce que le projet de loi s’efforce de faire, en s’appuyant sur des expériences de terrain réussies et après une large concertation avec tous les acteurs concernés.
Certaines solutions sont urgentes à mettre en œuvre telle la cellule départementale de recueil des informations dites « préoccupantes ». D’autres demanderont sans doute plus de temps et surtout plus de moyens, telles que la rénovation des interventions de la médecine scolaire et des services de la protection maternelle et infantile (PMI) ou la formation approfondie, initiale et continue, de tous les professionnels concernés.
La culture médico-sociale française est encore très peu imprégnée de l’égale importance des actions et des protocoles de prévention et des interventions curatives ou de remédiation.
Cette faille est particulièrement préjudiciable dans le domaine de la protection de l’enfance.
On donnera un seul exemple. La loi n° 86-17 du 6 janvier 1986 de décentralisation a précisé les nouvelles compétences des départements en matière d’action sociale et a confié aux conseils généraux la responsabilité de l’aide sociale à l’enfance (ASE). Auparavant les actions de l’ASE étaient définies en fonction des différentes catégories juridiques d’enfants pris en charge : enfants surveillés, enfants recueillis temporairement, enfants secourus, enfants en garde, pupilles de l’État. La loi de transfert de compétences a eu une approche plus dynamique en définissant des missions. Mais un oubli majeur entachait le système : aucune mission de prévention et de détection n’était mentionnée. Il a fallu attendre la loi n° 89-487 du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l’égard des mineurs et à la protection de l’enfance pour que soit posé le principe d’une obligation de signalement à la justice des situations d’enfants maltraités.
Aujourd’hui la vision des choses a encore profondément évolué et il est clair que la mission du service de l’aide sociale à l’enfance au sein des conseils généraux ne peut plus consister à attendre l’évidence des mauvais traitements pour agir.
L’observation et le suivi des enfants et des familles doivent faire intervenir de nombreux partenaires à toutes les étapes de la vie des enfants. Si le conseil général est impliqué quasiment du début à la fin de ce processus et si les institutions judiciaires et scolaires doivent jouer des rôles de tout premier plan, il importe de ne pas négliger les associations qui, pour certaines, assument un grand nombre de mesures dans le cadre administratif comme dans le cadre judiciaire et, pour d’autres, sont à la pointe d’actions de prévention innovantes au plus près des familles.
Les actions préventives doivent être comprises très largement et s’adresser à toutes les familles qui ont besoin d’un soutien dans leur rôle éducatif. Ces actions visent à développer des formes efficaces d’écoute, de construction de lien, de connaissances des besoins et des difficultés, d’accompagnement et de soutien à travers divers types d’interventions qui doivent se développer au plus près des gens dans leur quartier.
Plusieurs départements ont commencé à encourager et à financer ces actions de soutien à la parentalité, qui peuvent prendre la forme de groupes de parole, d’écoute individuelle, de formation parentale, d’organisation d’espaces parents/enfants. Il est hautement souhaitable que ces expériences puissent être très rapidement évaluées et généralisées sous leurs aspects les plus efficaces.
Les réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents (REAAP), créés dans le prolongement de la Conférence de la famille du 12 juin 1998, ont pour objectif essentiel d’aider tous les parents dans l’exercice de leur action éducative en favorisant l’accès aux informations, le contact avec les professionnels et les services sociaux.
Il est important de souligner que ce travail doit être encouragé et démultiplié dans une perspective de bien être ou de « bientraitance » des enfants autour des thèmes liés à leur santé et à leur relation avec la famille et avec l’école. Il faut donc éviter de trop instrumentaliser ces expériences en les ciblant sur des objectifs et des publics trop limités, ce qui par cette approche stigmatisante risquerait de leur faire perdre beaucoup de leur efficacité.
L’action de prévention de l’aide sociale à l’enfance (ASE) étant trop intimement liée à sa mission de protection, son rôle se situe trop exclusivement sur le terrain du traitement des difficultés familiales. Cette confusion rend peu lisible son intervention dans le domaine de la prévention, au sens courant du terme : les familles ont en effet du mal à comprendre que l’action de prévention de l’ASE puisse aller jusqu’au placement, même si celui-ci n’intervient qu’avec l’accord des intéressés.
Aux termes de l’article L. 2112-2 du code de la santé publique, le service de la protection maternelle et infantile (PMI) a une mission de prévention médico-sociale en direction des femmes enceintes et des enfants de moins de six ans. Cette prévention, bien que qualifiée de médico-sociale, passe toutefois essentiellement par des moyens sanitaires. C’est à travers les consultations prénatales pour les femmes enceintes, les consultations pour les nourrissons, le suivi des vaccinations, les réunions sur l’éducation à la santé et à l’alimentation que les services de PMI entrent en contact avec les familles.
La prévention assurée par la PMI prend parfois un aspect social quand elle se penche sur les difficultés familiales et sur l’environnement de l’enfant. Le vecteur principal de cette prévention plus sociale est l’intervention à domicile, notamment par le biais des techniciens en intervention sociale et familiale (TISF).
Contrairement aux actions à domicile menées par le service de l’aide sociale à l’enfance, les interventions des TISF sont en général très bien perçues par les familles, qui sont souvent soulagées de l’aide matérielle et éducative que celles-ci leur apportent. Ces interventions devraient permettre de balayer toutes les formes de prévention puisqu’elles offrent la possibilité d’engager des actions d’éducation à la parentalité très en amont et, le cas échéant, de désamorcer des situations de crise par la présence d’un tiers dans la famille.
Grâce à ces interventions à domicile, la PMI constitue enfin un outil essentiel de dépistage de la maltraitance ou, plus largement, des familles présentant des risques éducatifs. Sa vocation universelle lui permet à la fois de toucher des familles qui ne font pas la démarche volontaire de demander de l’aide et de repérer celles dont les difficultés exigent une aide plus soutenue et donc une orientation vers l’ASE.
La PMI reste pourtant mal employée. Sa vocation universelle, qui fait sa spécificité parmi les partenaires de la protection de l’enfance, n’a pas de réalité puisque les familles aisées la délaissent pour un suivi médical en cabinet privé, ce qui renforce sa tendance à se concentrer sur les publics en difficulté sociale.
Pour retrouver cette vocation universelle et dans un but de prévention précoce, une piste consisterait à ouvrir la porte des maternités aux services de PMI : une telle coopération serait en effet de nature à améliorer le suivi des jeunes mères, à rompre leur isolement à une époque où le séjour en maternité est devenu extrêmement court et donc à prévenir les difficultés de la construction du lien mère-enfant, facteur souvent présent dans les cas de maltraitance ou de carence éducative ou affective.
Le projet de loi étend d’une façon satisfaisante les domaines d’intervention des PMI dans le champ de l’action préventive, sous réserve, comme cela sera évoqué plus avant dans le rapport, des moyens financiers et humains qui seront mis à leur disposition.
Rappelons cependant les propositions formulées à ce sujet par la mission d’information de l’Assemblée nationale sur la famille et les droits des enfants (1), pour ce niveau d’action préventive :
Propositions
– Renforcer le suivi prénatal effectué lors de l’entretien du quatrième mois de grossesse, en élaborant un référentiel permettant de dépister les difficultés dans les liens entre la mère et l’enfant.
– Favoriser les « maisons de naissance », chargées de suivre la mère et l’enfant après l’accouchement, et les services de maternologie en milieu hospitalier pour prévenir les troubles de l’attachement.
– Rendre possibles les visites à domicile de sages-femmes et de puéricultrices après l’accouchement, sur prescription du médecin accoucheur, de la sage-femme, du pédiatre ou du médecin généraliste, ou sur demande des parents.
Les actions de prévention en milieu scolaire doivent pouvoir se dérouler par deux entrées : le suivi sanitaire des élèves et la vigilance des enseignants.
Le suivi sanitaire est théoriquement organisé à différents stades de la scolarité par la médecine scolaire qui prend le relais des services de PMI. En réalité une seule visite obligatoire est pratiquée à l’heure actuelle, celle qui est prévue à l’article L 541-1 du code de l’éducation pour tous les élèves entre 5 et 6 ans. Elle est effectuée par les médecins de l’éducation nationale avec le concours d’un service social. Son objectif principal est la détection précoce des difficultés des élèves, notamment le repérage des signes pouvant entraîner des problèmes d’apprentissage.
La médecine scolaire est une spécificité française dont la société pourrait s’enorgueillir si les moyens humains dont elle dispose étaient à la hauteur des besoins, lesquels augmentent à très grande vitesse notamment en rapport avec le durcissement des problèmes de violence à l’intérieur des établissements. L’intérêt de ce système est qu’il est constitué de médecins intégrés à l’équipe éducative, connaissant bien l’institution et les problèmes des jeunes.
Mme Martine Le Guen, sous-directrice de la vie scolaire et des établissements du ministère de l’éducation nationale, et Mme Nadine Neulat, chef du bureau d’action sanitaire et sociale et de la prévention, ont été entendues par la rapporteure. Elles ont indiqué que le bilan de santé obligatoire de la sixième année ne bénéficie à l’heure actuelle qu’à 77 % des élèves. Quant aux examens médicaux périodiques, qui sont également mentionnés à l’article L. 541-1 du code de l’éducation et devraient être effectués tout au long de la scolarité, ils ne sont pas pratiqués.
Il est clair que cette situation ne saurait perdurer. Le projet de loi prévoit à juste titre de rendre obligatoire une visite médicale à 12 ans, soit à l’entrée au collège, s’ajoutant à celle existante à 6 ans, et d’élargir l’objet de ces examens aux aspects liés à la santé psychique car les troubles psychologiques ou du comportement sont souvent les seuls signaux permettant de repérer les enfants en danger.
Le projet de loi prévoit également l’organisation en amont d’un bilan de santé pour les enfants âgés de 3 à 4 ans, notamment en école maternelle.
Pour compléter ce suivi sanitaire, il semble indispensable d’instaurer deux autres rendez-vous, l’un à la fin du primaire vers 9 ans, l’autre à la fin du collège et de la scolarité obligatoire, à 15 ans. Ce dernier entretien paraît particulièrement nécessaire, à un moment où certains troubles apparaissent avec l’adolescence, rendant indispensable un nouveau bilan adapté à cet âge.
L’efficacité de ces nouvelles mesures de prévention est entièrement dépendante de la rénovation urgente de la médecine scolaire mais aussi de la présence accrue d’infirmières, affectées en établissement, de psychologues et d’assistants de service social dans les écoles du premier degré.
Le second aspect de la prévention et du dépistage précoce des situations à risque passe par les enseignants. Ils sont en contact permanent avec les enfants et leur mission éducative comporte une obligation de vigilance par rapport aux signes révélateurs de maltraitance ou de violences sexuelles. Il faut leur donner les moyens d’adopter les bons comportements face à une situation suspecte. Il incombe par ailleurs à l’école de participer à la prévention par des actions d’information qu’elle conduit auprès des élèves. Pourtant, le plus souvent les enseignants apparaissent démunis et mal informés face à ces situations.
Deux circulaires (2) abordent ces problèmes de manière un peu confuse et peu mobilisatrice. S’agissant du signalement, la circulaire sur les mauvais traitements indique que « la communication des cas de mauvais traitements et privations s’impose, comme à tout citoyen, aux personnels des établissements scolaires ; le fait de ne pas porter ces informations à la connaissance des autorités judiciaires ou administratives constitue un délit pénal ». Cette rédaction plutôt sèche explique en partie la tendance des personnels de l’éducation nationale à s’adresser directement à la justice même si un peu plus loin, la circulaire précise les distinctions à opérer entre les situations de maltraitance grave et manifeste et les simples présomptions qui relèvent du conseil général. La circulaire sur les violences sexuelles détaille avec beaucoup plus de précisions les situations auxquelles les personnels de l’éducation nationale peuvent être confrontés.
Une formation approfondie de ces personnels, notamment des enseignants, est à la base de toute amélioration du système.
Le futur cahier des charges de la formation initiale des personnels enseignants, qui doit accompagner la réforme en cours des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM), devra impérativement intégrer la problématique de la protection de l’enfance. Cette formation initiale, comme la formation continue, devra présenter et analyser les lois et les textes réglementaires en relation avec la sécurité des élèves (obligations de surveillance) et leur sûreté (obligation de signalement). Elle devra aider les enseignants et futurs enseignants à repérer les signes traduisant des difficultés spécifiques des élèves dans le domaine de la santé physique et psychique, les comportements à risques et les symptômes de la maltraitance. Les enseignants devront aussi être alertés sur la nécessité impérative de coopérer avec des partenaires internes ou externes à l’institution, en vue de la résolution des problèmes, tout particulièrement avec les conseils généraux.
Il convient toutefois de rappeler que l’article L. 542-1 du code de l’éducation prévoit déjà, au chapitre sur la prévention des mauvais traitements, que les médecins, ainsi que l’ensemble des personnels médicaux et paramédicaux, les magistrats, les enseignants et les personnels de la police et de la gendarmerie doivent recevoir une formation initiale et continue propre à leur permettre de répondre aux cas d’enfants maltraités et de prendre les mesures appropriées. Faute de décret d’application ces dispositions ne sont pas appliquées.
Les centres de loisirs ont d'abord été créés pour répondre à un besoin de garde des enfants. Cette demande sociale reste très importante, notamment pour les parents. Mais cela ne doit pas empêcher d’y associer un projet éducatif. Chaque année, plus de 3 millions d’enfants fréquentent les centres de loisirs. Des enquêtes récentes montrent que certains enfants passent plus de temps dans le centre de loisirs qu’à l’école.
Ces centres doivent devenir un lieu privilégié de prévention par l’éducation mais aussi de dépistage des souffrances enfantines et des situations de risques.
La situation des mineurs étrangers isolés, qui relèvent de la protection de l’enfance mais dont la prise en charge soulève des difficultés particulières, doit être abordée, ce que ne fait pas le projet de loi.
Leur recensement est complexe par nature. En 2000, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) a estimé à 2 700 le nombre de mineurs isolés étrangers ayant eu un contact avec l’autorité judiciaire, dont plus d’un tiers dans le seul ressort de la cour d’appel de Paris. Parmi eux, 1 800 auraient bénéficié d’une prise en charge, dont 75 % par des services de l’ASE.
En 2005, l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) a effectué une enquête (3) qui révèle que 3 100 mineurs isolés ont été pris en charge par l’ASE en 2003. A Paris, ces mineurs étrangers isolés représentent 13 % des effectifs de l’ASE.
Les départements ne devraient plus être laissés seuls face à cette responsabilité, d’autant que la répartition territoriale est très inégale.
Une intervention en deux temps a été proposée par plusieurs interlocuteurs de la rapporteure dans le cadre de la préparation du présent rapport. Dans un premier temps le juge des enfants devrait être chargé d’une mission d’investigation confiée à la PJJ afin d’éclaircir le statut et la situation de l’enfant ainsi que les éventuelles possibilités de retour dans le pays d’origine, la prise en charge financière incombant alors aux services de l’Etat. Dans un second temps, lorsque la situation est stabilisée, les services du département seraient chargés d’une prise en charge de plus long terme.
Le système français de protection de l’enfant se caractérise par la dualité de compétences partagées entre les départements en charge de l’aide sociale à l’enfance depuis les lois de décentralisation et la justice des mineurs au titre de la procédure d’assistance éducative sur la base des articles 375 et suivants du code civil.
Cette double compétence peut être une force si la complémentarité et la coordination des actions respectives de l’Etat et des collectivités territoriales est assurée. C’est assurément une faiblesse si les deux recours contribuent à brouiller la lisibilité des procédures, tant pour les professionnels que pour le public.
La protection administrative intervient toujours à la demande des parents ou avec leur accord écrit, à la différence de la protection judiciaire qui peut intervenir en passant outre le désaccord de la famille. L’action sociale en faveur de l’enfance et de la famille relève de la responsabilité des présidents de conseils généraux, avec l’aide des communes pour les actions de prévention collective.
L’article L. 222-2 du code de l’action sociale et des familles prévoit qu’une aide à domicile peut être attribuée, sur sa demande ou avec son accord, à la mère, au père ou à la personne qui assume la charge effective de l’enfant lorsque la santé de celui-ci, sa sécurité ou son éducation l’exigent. L’intervention de l’ASE est fondée sur l’intérêt de l’enfant et elle est justifiée par la volonté de pallier les risques encourus par le mineur. À la différence de l’intervention judiciaire, l’intervention administrative se situe davantage en amont avec le souci d’enrayer une situation dégradée.
L’article L. 222-3 du code précité précise les formes d’aide à domicile à la disposition du département. Elles sont essentiellement de trois sortes :
– l’intervention de professionnels de l’action sociale auprès de l’enfant et de sa famille, soit pour des aides matérielles (intervention d’une conseillère en économie sociale et familiale ou d’une aide ménagère pour l’organisation de la vie quotidienne), soit pour une action éducative (intervention d’éducateurs et de psychologues) ;
– l’allocation d’aides financières sous forme de secours exceptionnel ou d'allocations mensuelles ;
– en cas d’échec des mesures de suivi éducatif à domicile, l’accueil temporaire des enfants en établissement ou en famille d’accueil, avec l’accord de leurs parents.
L’ASE peut déléguer ces actions à une association habilitée.
Les articles L. 223-1 à L. 223-5 du code précité organisent les rapports entre le service de l’ASE et les familles des enfants bénéficiant d’une mesure de protection administrative, en prévoyant des dispositions qui garantissent aux parents leurs prérogatives éducatives.
L’article L. 223-2 rappelle, en outre, que les mesures de protection administrative ne doivent pas porter atteinte à l’autorité parentale, et notamment au droit de visite et au droit d’hébergement.
La protection judiciaire demeure de la responsabilité de l’État. Le juge pour enfants dispose de plusieurs dispositifs dits « d’assistance éducative » pour protéger les mineurs dont la santé, la sécurité ou la moralité sont en danger ou dont les conditions d’éducation sont gravement compromises. Les juges pour enfants ont eux-mêmes une double compétence civile et pénale.
En matière civile, ils décident de mesures de protection des enfants en situation de danger. Ces mesures sont financées par les départements et sont confiées soit à des établissements et services habilités par l’État et par le département, soit directement à l’ASE, soit aux services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) qui dépendent du ministère de la justice. Des enquêtes sociales, des mesures d’investigation et d’orientation éducative, des expertises
– financées par l’État et non par les départements – évaluent les situations de danger et les besoins.
Le juge pour enfants a aussi une compétence pénale lorsque des infractions ont été commises par les mineurs : il décide de mesures éducatives financées par l’État et exercées par la PJJ ou par des services habilités par l’État. Il préside le tribunal pour enfants, assisté de deux assesseurs qui ne sont pas des magistrats professionnels, qui peut prononcer des mesures éducatives, mais aussi des sanctions pénales.
Pour pouvoir intervenir, le juge pour enfants doit être saisi. En matière civile, l’article 375 du code civil prévoit que les parents, la personne qui a la garde de l’enfant, la personne ou le service auquel celui-ci est confié, le tuteur, le mineur lui-même ou encore le ministère public peuvent demander l’intervention du juge, et ce n’est qu’à titre exceptionnel que celui-ci peut se saisir d’office.
Le juge doit toujours s’efforcer de recueillir l’adhésion de la famille à la mesure envisagée et se prononcer en stricte considération de l’intérêt de l’enfant, selon les termes de l’article 375-1 du code civil.
Les décisions du juge doivent être motivées, indiquer la durée précise de la mesure qui ne peut être supérieure à deux ans si l’enfant est confié à un service ou à une institution (article 375 du code civil). Cependant les mesures d’assistance éducative peuvent être modifiées à tout moment sur requête des parents, du mineur lui-même ou du service auquel l’enfant a été confié (article 375-6 du même code).
Lorsque la situation de l’enfant est gravement compromise et qu’il ne peut plus rester dans sa famille, le juge pour enfants peut décider d’un placement judiciaire (article 375-3 du code civil).
Selon l’article 375-7 du code civil, les parents conservent l’autorité parentale sur le mineur ayant fait l’objet d’une décision judiciaire d'assistance éducative, mais le texte prévoit une restriction : les parents peuvent exercer tous les attributs de l’autorité parentale « qui ne sont pas inconciliables avec l'application de la mesure ». Les parents bénéficient d’un droit de visite et de correspondance. La gravité de la situation peut toutefois inciter un juge à décider qu’ils ne rencontreront leurs enfants que dans le cadre de « visites médiatisées » (en présence de tiers) ou dans des points-rencontres créés pour favoriser la continuité des liens familiaux.
Lorsqu’un enfant court un grave danger, le juge pour enfants dispose d’une procédure d’urgence, l’ordonnance de placement provisoire, qui permet de placer l’enfant sans avoir préalablement reçu sa famille. Le juge devra convoquer la famille sous quinze jours, faute de quoi l’enfant devra être rendu à ses parents ou à la personne ou au service auquel il était confié.
On assiste depuis plusieurs années à une tendance préoccupante à la judiciarisation des signalements et des prises en charge en l’absence de danger grave. En effet, le circuit de transmission des signalements et des informations préoccupantes est actuellement indifférencié entre le conseil général et l’institution judiciaire et le juge des enfants étant sans doute mieux connu et plus rassurant, beaucoup de signalements lui sont directement adressés hors même les situations de danger prévues pour son intervention.
Les départements eux-mêmes sont responsables de cette évolution puisqu’ils transmettent 60 % des signalements qu’ils reçoivent à la justice et cette proportion a tendance à s’accroître depuis 2001.
Plusieurs facteurs expliquent cette situation :
– Les travailleurs sociaux, souvent confrontés à des dossiers complexes, ne comprennent pas pourquoi un même enfant peut avoir été signalé à plusieurs reprises par des professionnels différents et n’avoir pas fait l’objet d’une prise en charge adéquate. C’est en réalité l'impossibilité d’effectuer le recoupement des informations préoccupantes transmises sur un enfant qui nuit à l’efficacité de l’intervention départementale.
– Les professionnels se trouvent également de plus en plus souvent confrontés à des parents qui refusent de collaborer avec les services de l’ASE. Or en l’absence d’accord volontaire de la famille, le recours à la justice devient effectivement le seul moyen d’action.
– Enfin, la très grande médiatisation d'affaires récentes de maltraitance grave et d’abus sexuels sur mineurs joue sans aucun doute dans le sens d’une plus grande judiciarisation.
Or cette intervention de plus en plus systématique de la justice pose des problèmes : plus stigmatisante pour les familles, elle entretient un climat de méfiance à l’égard des services de l’ASE et empêche d’instaurer un environnement favorable à la prévention. Par ailleurs, compte tenu de l’encombrement général des tribunaux, le recours systématique au juge s’accompagne de longs délais de traitement préjudiciables à l’enfant.
L’articulation entre protection sociale et protection judiciaire doit donc être clarifiée. Le département doit être clairement désigné comme le pivot de la mise en œuvre des procédures de protection de l’enfance. Il doit saisir l’autorité judiciaire dans des cas clairement délimités : en cas de danger grave et manifeste, lorsqu’un mineur est en danger et que l’action sociale n’a pas permis de remédier à la situation ou lorsque aucune collaboration avec la famille n’est possible. La protection administrative doit prévaloir lorsqu’elle suffit à protéger du danger ou à surmonter une situation de crise.
Pour que cette clarification des rôles soit possible et clairement perçue par tous, il est impératif de réorganiser en le centralisant le circuit de transmission des informations préoccupantes sur les mineurs.
Aujourd’hui, les départements ne sont pas en mesure de jouer pleinement leur rôle de coordinateur des actions de protection de l’enfance dans la mesure où ils ne disposent pas de la totalité des informations. Les départements sont mal informés des saisines directes faites au parquet. Bien souvent ils ne sont pas davantage en mesure de récupérer les informations relatives aux suites judiciaires réservées au signalement (classement sans suite, assistance éducative ou encore poursuites pénales).
Devant une situation familiale préoccupante, chaque professionnel dispose d’une part d’informations pouvant conduire à un signalement, mais qu’il convient de confronter à d’autres. Un comportement alarmant par rapport à la tranche d’âge et un niveau trop faible des acquis scolaires perçus par un enseignant ou une tentative de suicide révélée à un médecin ou à l’infirmière scolaire peuvent constituer un signal d’alerte. Il convient donc de susciter des échanges interdisciplinaires afin de confronter un signal d’alerte avec d’autres en provenance d’autres professionnels, l’ensemble pouvant constituer un faisceau d’indices.
Aujourd’hui, le signalement est organisé de manière très variable selon les départements. Il manque souvent de fiabilité et de lisibilité tant pour les professionnels que pour les particuliers.
À l’inverse certains départements ont su innover en mettant en place des cellules de recueil des informations qui constituent une entrée unique de réception et de traitement des données relatives aux enfants en danger ou simplement menacés de l’être.
Dans son premier rapport annuel publié en septembre 2005, l’Observatoire national de l’enfance en danger (ONED) relate ces expériences qui s’avèrent très concluantes et préconise la généralisation de ces cellules de signalement en prenant au préalable la précaution de préciser la nature des informations qui doivent être recueillies et qui peuvent être qualifiées de « préoccupantes ». Dans ce rapport, l’ONED éclaire ce que cette notion recouvre.
Pourquoi préférer l’expression « information préoccupante » ou « inquiétante »
à celle d’« information signalante » selon l’ONED ?
« La difficulté, lorsque l’on cherche à travailler à la fois avec l’entrée judiciaire et l’entrée administrative, est qu’une même information (courrier, télécopie ou appel téléphonique) sera considérée comme « information signalante » si elle arrive à l’ASE ou comme un « signalement » si elle arrive directement au procureur ou au juge des enfants dans le cadre de l’assistance éducative (sauf si elle émane d’un service de police ou de gendarmerie, dans ce cas il s’agit d’une procédure).
« Afin d’éviter toute forme de confusion, nous parlerons d’information préoccupante ou inquiétante au sens littéral du terme, pour nommer tout élément d’information susceptible de laisser craindre qu’un enfant puisse avoir besoin d’aide. Cette information peut émaner de sources multiples. Dans certains cas, c’est le regroupement d’informations partielles et hypothétiques qui conduit à déclencher une investigation plus approfondie de la part des services sociaux ou de PMI. »
Source : rapport de l’ONED (septembre 2005)
De son côté, l’Observatoire de l’action sociale décentralisée (ODAS) a donné une définition des « informations signalantes ». Il s’agit d’informations caractérisant un enfant en danger, qui peuvent provenir du service national d’accueil téléphonique pour l’enfance (SNATEM), du voisinage, des associations, des familles ou encore de services ou d’intervenants médicaux, sociaux ou éducatifs en contact avec l’enfant ou sa famille ou l’institution qu’il fréquente.
Le partage d’informations relatives à une situation familiale pose la question du secret professionnel.
La notion de « secret professionnel », tel que défini par l’article L.221-6 du code de l’action sociale et des familles, concerne toute personne participant aux missions de l’aide sociale à l’enfance.
La pratique du partage est néanmoins courante. Elle pose à l’évidence un problème éthique : comment articuler l’obligation du secret avec la transmission d’informations nécessaire pour mener à bien l’action au bénéfice des personnes aidées ?
Le cadre législatif actuel ne permet pas de régler facilement la question du partage des informations concernant une situation préoccupante. La solution adoptée devra soumettre le partage d’informations confidentielles à un certain nombre d’obligations : la transmission de l’information est-elle vraiment utile pour la famille ? Est-elle nécessaire pour un meilleur travail de protection ? Le destinataire de l’information est-il lui-même tenu au secret ?
L’intervention législative doit consacrer l’égale importance de la protection de la vie privée et de l’efficacité du dépistage de la maltraitance.
L’observation de l’enfance en danger s’effectue actuellement à partir de différentes sources de données chiffrées visant des finalités gestionnaires et non la connaissance d’une population précise. Chaque source de données nationales est alimentée par le terrain et se rapporte davantage à des événements qu’à des enfants. Les remontées sont généralement annuelles et agrégées par type de situation.
L’enfance en danger touche un grand nombre d’institutions et de ministères à des niveaux différents. Les enfants victimes de maltraitances sont répertoriés dans l’outil statistique des faits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie (l’état 4001). Le rapport d’activité du service national d’accueil téléphonique pour l’enfance maltraitée (SNATEM), l’enquête sur les signalements d’enfants en danger de l’ODAS, le tableau de bord des tribunaux pour enfants et le volet « enfants en danger » du recueil de données chiffrées communes aux personnels sociaux et de santé constituent autant d’autres sources d’informations. Au total aucune réelle photographie nationale du problème de l’enfance en danger ne peut ressortir de cette dispersion.
On retrouve une dispersion comparable concernant les informations relatives au suivi et à la prise en charge des signalements en raison, notamment, de la bipolarisation de la protection de l’enfance. Par exemple, l’enquête sur les bénéficiaires de l’ASE effectuée par le ministère de la santé et des solidarités prend en compte toutes les mesures financées par l’ASE alors qu’un grand nombre de ces prises en charge sont décidées par le juge des enfants.
Le projet de loi propose utilement de créer un observatoire de la protection de l’enfance dans chaque département qui travaillera en liaison avec l’Observatoire national de l’enfance en danger (ONED) et lui fournira les données exhaustives rendues anonymes résultant de l’ensemble des activités du dispositif départemental de protection de l’enfance.
Depuis quelques années les travailleurs sociaux soulignent la difficulté de trouver le bon équilibre entre le maintien dans le milieu familial et le placement car l’appréciation du caractère plus ou moins durable des défaillances parentales n’est pas toujours aisée.
Le code civil prévoit que l’enfant doit être maintenu dans son milieu familial « chaque fois qu’il est possible » (article 375-2). La manière d’interpréter cette disposition a varié dans le temps, comme le constatait M. Pierre Naves lors de son audition par la mission d’information parlementaire : « Il y a eu un retour de balancier. En effet, pendant de trop nombreuses années, on a séparé les enfants de leur famille, et, en fait, les véritables évolutions datent des années 1980, à la suite du rapport Bianco-Lamy. Par la suite, on a cherché à préserver au maximum les liens entre parents et enfants, mais cela a conduit à laisser des enfants au sein de leur famille, même s’il existe un risque réel de violences physiques, sexuelles ou psychologiques ». (4)
Madame Roselyne Bécue, responsable de l’aide sociale à l’enfance du département du Gard, a expliqué que les départements ont progressivement mis au point des solutions innovantes de placement en partant du constat que le retrait de l’enfant de son environnement familial ne règle pas le problème au fond. La rupture est difficile à vivre pour les parents comme pour l’enfant, même s’il a été gravement maltraité. Bien souvent on constate que l’enfant ne s’autorise pas à s’épanouir dans son nouvel environnement car il ne parvient pas à « faire le deuil » de sa famille biologique. Les services de l’ASE ont donc empiriquement cherché des solutions d’assistance éducative permettant de continuer à apporter un soutien éducatif aux parents durant la période pendant laquelle leur enfant est placé pour leur permettre, à terme, d’assumer le retour de l’enfant dans son milieu familial.
La mise en œuvre de ces solutions a été difficile et elles sont restées limitées en raison d’un obstacle juridique. En effet l’assistance éducative en milieu ouvert, c’est-à-dire les mesures éducatives à domicile, ne peut se poursuivre lorsque l’enfant a été placé. C’est pourquoi certains établissements ont mis au point des solutions à la marge de la légalité mais qui, comme elles répondaient à un besoin profond des familles, ont été accepté par les conseils généraux. Dans certains départements ce sont les services de l’ASE qui ont été les promoteurs de ces formules innovantes de placement permettant de combiner accompagnement social des familles et placement des enfants en danger.
De nombreux départements ont donc développé des accueils de jour pour permettre aux enfants de fréquenter ces lieux d’accueil en dehors des heures scolaires et durant les week-ends. La plupart des dispositifs offrent des possibilités d’hébergement pour répondre à des besoins ponctuels et pour offrir des solutions d’urgence en cas de crise familiale.
La fondation « La vie au grand air », association spécialisée dans l’accueil des enfants confiés à l’ASE, travaille depuis plusieurs années à l’assouplissement des structures d’accueil. M. Patrick Molina, directeur général-adjoint de cette association, a souligné, au cours de son audition par la rapporteure, l’intérêt de pouvoir combiner dans le même établissement des accueils séquentiels et des accueils de jour. Dans son établissement de Dreux des formules mixtes sont possibles combinant accueil de jour et hébergement temporaire, ce qui permet aux parents de continuer à voir régulièrement leurs enfants et de participer à certaines taches éducatives comme, par exemple, le suivi des devoirs tout en pouvant se décharger sur l’établissement de la prise en charge de leur enfant lorsqu’ils sont dans l’incapacité de le faire. Cette fréquentation régulière de l’établissement par les parents permet de poursuivre avec eux un travail de soutien à la parentalité qui leur permettra plus facilement de retrouver l’intégralité de leurs responsabilités parentales lors du retour au domicile familial de leur enfant.
Il faut saluer la reconnaissance de ces nouvelles formes de placement par l’article 13 du présent projet de loi.
La rapporteure s’interroge sur l’opportunité de compléter cet article pour donner une reconnaissance légale à un autre type d’accueil qui a été expérimenté avec succès dans le Gard. Il s’agit d’un dispositif appelé « service d’adaptation progressive en milieu naturel » (SAPMN) qui consiste à permettre à un enfant qui a été placé de revenir dans sa famille alors que la mesure de placement n’a pas été levée : il s’agit d’une sorte de « retour à l’essai » dans le milieu familial qualifié aussi de « placement à domicile ». Dans cette formule l’équipe éducative intervient plusieurs fois par semaine à domicile pour s’assurer que le retour de l’enfant se déroule dans de bonnes conditions. Si une difficulté est constatée, l’enfant peut être à nouveau hébergé en établissement. Cette formule très souple concerne aujourd’hui trois cents enfants dans le Gard et a nécessité une adaptation des structures d’accueil dans le département. Les unités se sont rapprochées des familles et il a fallu reconvertir des lits d’internat en places d’accueil de jour.
Mme Roselyne Bécue a d’ailleurs souligné que cette formule, rodée très lentement après un lancement au début des années 1990, a permis un travail de concertation beaucoup plus étroit avec la justice, le juge devant être informé de toute évolution du type de prise en charge des enfants.
Le projet de loi a aussi reconnu la spécificité des lieux d’accueil d’urgence pour les adolescents fugueurs. La possibilité de disposer d’un laps de temps de 72 heures durant lesquelles l’adolescent peut faire le point sur sa situation, sans qu’il soit impératif d’engager une procédure d’admission à l’aide sociale à l’enfance, est très appréciable. Il arrive très fréquemment que, passée cette période de crise, l’adolescent puisse retourner dans son milieu familial sans nécessiter un accompagnement social de longue durée.
La rapporteure est consciente que cette diversification des modes d’accueil aura un coût important pour les conseils généraux, surtout pour ceux qui n’ont pas encore mis en place ces dispositifs expérimentaux. Mme Roselyne Bécue a d’ailleurs insisté sur la nécessité de prévoir une période transitoire car les établissements qui pratiquaient des formules d’internat au sens strict ne pourront du jour au lendemain être en mesure d’offrir aux familles des lieux d’accueil de jour. Au-delà de l’adaptation des locaux, la principale difficulté est de former les éducateurs à un autre type de travail social non plus centré sur l’enfant mais sur l’appui éducatif aux parents.
Au cours de ces dernières années plusieurs types de points de rencontre parents-enfants ont été développés pour permettre un exercice « pacifié » du droit de visite des parents selon la nature du conflit qui empêche l’enfant d’entretenir des relations naturelles avec ses deux parents.
Dans la majorité des cas il s’agit de l’exercice du droit de visite d’un des deux parents décidé par le juge aux affaires familiales lorsqu’il est saisi d’un litige sur le droit de garde ou de visite dans le cadre d’un conflit sur l’autorité parentale (article 373-2-12 du code civil).
Ces points-rencontres se sont développés sous forme associative et sans aucun encadrement légal pour permettre à des parents de bénéficier de leur droit de visite tout en offrant un contexte sécurisant pour l’enfant avec la présence de professionnels formés au travail de médiation familiale. Habituellement les visites du parent sont précédées d’un entretien entre le travailleur social et l’enfant pour faciliter l’entrevue avec le parent et éviter que les conflits conjugaux ne nuisent à la relation parent-enfant.
D’autres types de points-rencontres ont pu être organisés notamment dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance, par exemple lorsqu’un père violent n’est autorisé à voir son enfant que dans un lieu neutre et ne dispose pas de l’autorisation du juge de l’amener à son domicile.
Certains établissements de l’ASE ont ainsi développé des lieux annexes aux locaux d’hébergement pour permettre aux parents d’exercer leur droit de visite tout en restant encadrés par le personnel de l’établissement.
Le projet de loi consacre la reconnaissance légale des espaces-rencontres organisés par les établissements ou par des structures associatives, mais leur mode de financement n’a pas été précisé (voir en ce sens le commentaire de l’article 13 du projet de loi).
Le projet de loi formalise en deux nouvelles mesures le travail mené empiriquement dans le cadre du travail social de secteur par les conseillères en économie sociale et familiale (CESF) pour aider les familles fragilisées du fait de situations de surendettement.
La principale innovation du projet de loi est d’intégrer la nouvelle mesure d’accompagnement en économie sociale et familiale à la liste des mesures d’assistance éducative à domicile. De nombreux professionnels de la protection de l’enfance ont souligné que cette aide à la gestion du budget, même si elle n’était pas directement liée à la protection de l’enfance, pourrait avoir des conséquences très positives dans la prévention des carences éducatives en évitant d’aggraver la précarisation économique des familles. De plus, par le biais de la gestion du budget, ces travailleurs sociaux abordent des questions cruciales pour le développement des enfants (alimentation équilibrée et économique, gestion des frais de scolarité, activités périscolaires des enfants…).
La rapporteure estime très positive la gradation en deux types de mesure : la première étant une simple aide à la gestion du budget alors que la seconde est décidée par le juge des enfants s’il s’avère que les prestations familiales ne sont pas gérées dans l’intérêt des enfants. Dans ce cas, la famille ne dispose plus de la libre gestion de son budget mais voit ses prestations familiales gérées par un délégué aux prestations familiales.
L’amélioration de la protection de l’enfance passe par le renforcement des droits de l’enfant. Il en est un négligé depuis fort longtemps, celui d’être entendu par le juge qui sera amené à prendre des décisions susceptibles d’avoir de profondes répercussions sur la vie de l’enfant.
L'article 12 de la convention internationale des droits de l’enfant (5) fait obligation aux États signataires de garantir à l’enfant qui est capable de discernement le droit d'exprimer librement son opinion sur toute question l'intéressant. Il prévoit explicitement le droit d'être entendu dans toute procédure judiciaire ou administrative.
Or, en France, selon l'article 388-1 du code civil, l’audition du mineur est possible lorsqu’il est capable de discernement mais, si le mineur en fait la demande, elle peut être écartée par le juge par une décision spécialement motivée. Il ne peut être fait appel de cette décision de refus. Les enfants ne disposent donc pas actuellement du droit d’être entendus avant toute prise de décision les concernant.
La mission d’information de l’Assemblée nationale sur la famille et les droits de l’enfant a préconisé dans son rapport de modifier l’article 388-1 du code civil pour donner aux enfants le droit d’être entendus dans toute procédure judiciaire, tout en leur garantissant la possibilité de refuser d’être entendus. Il conviendrait aussi, selon la mission, que les juridictions expliquent systématiquement aux enfants les décisions qui ont été prises, en tant que celles-ci les concernent, y compris, pour les enfants victimes, lorsqu’elles ont conduit à une relaxe ou qu’il y a eu classement sans suite.
Enfin, l’introduction d’un droit nouveau devrait être associé à la possibilité pour l’enfant de se faire assister d’un avocat pour garantir le respect de ce droit.
Ce projet de loi tend à valoriser le rôle des parents dans la définition des mesures d’assistance éducative. Même quand un placement est nécessaire, le projet de loi cherche à les associer pour définir quelle est la formule de placement qui semble la mieux adaptée à leur enfant et qui pourrait le mieux les aider à assumer leurs responsabilités parentales.
L’article 11 doit être salué pour sa valeur symbolique en ce qu’il consacre les parents comme de véritables codécideurs des mesures d’assistance éducative dont bénéficieront leur famille et l’enfant qui sera placé. Le document retraçant les engagements réciproques du service d’aide sociale à l’enfance et de la famille sur les objectifs de l’accompagnement social mis en place est une manière de reconnaître que les parents n’ont pas qu’un rôle passif mais peuvent être partie prenante dans la définition de l’aide qui leur est proposée, élaborant ainsi avec le département un véritable « projet pour leur enfant ».
II. L’ÉTAT DOIT RESTER PILOTE DE LA POLITIQUE DE PROTECTION DE L’ENFANCE ET GARANT DE L’ÉGALITÉ TERRITORIALE
La majorité des personnes auditionnées dans le cadre de la préparation du vote de cette réforme de la protection de l’enfance ont déploré que le rôle de l’Etat comme pilote de la politique de la protection de l’enfance n’ait pas été réaffirmé.
Même si les conseils généraux sont les principaux opérateurs de la protection de l’enfance, il n’en demeure pas moins que l’Etat doit rester le garant de l’égalité des citoyens aux dispositifs d’aide sociale à l’enfance. De plus, l’Etat est responsable de certaines compétences qui sont des rouages essentiels d’une protection de l’enfance efficace : services de la justice, de la police, de la médecine scolaire et des structures de soins de pédopsychiatrie. L’État se trouve donc en situation d’acteur et d’arbitre.
A. L’ABSENCE REGRETTABLE D’UNE ÉVALUATION DES RÉSULTATS DE LA DÉCENTRALISATION DE L’AIDE SOCIALE À L’ENFANCE
M. Philippe Chaillou, magistrat délégué à la protection de l’enfance à la Cour d’appel de Paris, a vivement regretté que le travail préparatoire de ce projet de loi n’ait pas pu être mené en partant d’un document sur le bilan de la décentralisation de la protection de l’enfance pour établir une évaluation tant quantitative que qualitative de l’action des départements. Des travaux partiels existent, comme ceux réalisés par l’ODAS ou d’un point de vue strictement statistique par la DREES (6), mais il aurait été intéressant de disposer d’une étude réalisée par un organisme indépendant pour analyser les raisons des disparités en termes de dépense par habitant et de taux de placement par rapport au nombre d’enfants confiés à l’ASE mais aussi pour évaluer les pratiques innovantes de certains départements qui gagneraient à être généralisées. Dans sa phase de concertation avec les acteurs de la protection de l’enfance le ministère délégué à la famille a procédé empiriquement à ce bilan mais il n’a pu être que très partiel et il a été communiqué ni aux parlementaires, ni aux acteurs de terrain.
Le diagnostic partagé sur l’état de la protection de l’enfance en France a donc manqué d’un travail préalable effectué à partir de critères objectifs et en associant l’ensemble des parties prenantes : les services de l’état, y compris la justice qui dispose de statistiques rarement intégrées aux études menées par les ministères sociaux ; l’Assemblée des départements de France qui ponctuellement recueille des données très intéressantes sur les dépenses des départements ; les autres organismes qui disposent d’éléments d’information sur la protection de l’enfance comme l’ODAS, l’ONED et le Défenseur des enfants.
Contrairement aux craintes exprimées au début de la décentralisation, les départements ont pleinement assumé leurs nouvelles responsabilités dans le domaine de la protection de l’enfance. L’analyse des budgets départementaux d’aide sociale à l’enfance le confirme : leur dépense nette a plus que doublé de 1984 à 2004, passant de 2,29 milliards d’euros à 5,10 milliards, tandis que l’inflation a été durant cette période d’environ 60 %.
En 2004, les dépenses nettes ont diminué en euros constants de 1 % par rapport à 2003 alors que le nombre de bénéficiaires s’est légèrement accru passant de 262 289 à 265 755, soit une progression de près de 1 %. Selon la DREES il convient d’analyser cette évolution avec précaution dans la mesure où les conseils généraux ont modifié au cours de l’année 2004 leur manière de comptabiliser leurs dépenses de personnel, lesquelles ont été regroupées en un seul poste d’action sociale alors qu’auparavant elles étaient individualisées par catégorie d’intervention (aide sociale à l’enfance, aux personnes âgées…). La structure des dépenses est restée quasiment stable depuis plusieurs années, les dépenses pour le placement en établissement représentant 49 %, les placements en familles d’accueil 24 % et les mesures d’assistance éducative seulement 6 %. Les allocations mensuelles bourses et autres secours financiers ne représentent que 5 % des dépenses.
L’analyse des disparités entre départements fait l’objet d’analyses contrastées et il est difficile de disposer d’informations à ce sujet. Il convient de rappeler que Claire Brisset, défenseure des enfants, soulignait dans son rapport annuel de 2004 de fortes disparités en termes tant de dépenses que de normes d’encadrement. Elle relevait ainsi : « On constate de nettes disparités selon les départements : des écarts de 1 à 12 dans le taux des enfants placés, de 15 à 45 dans le nombre d’enfants suivis par un éducateur d’AEMO, de 1 à 200 dans le montant du budget consacré aux aides financières par enfant »7.
L’Observatoire national de l’action sociale décentralisée (ODAS) dans son dernier sur la protection de l’enfance nuance l’idée d’une très forte disparité entre les départements et fait remarquer que la tendance est plutôt à un resserrement des écarts entre départements. Ceux qui étaient en retard dans les structures d’accueil pour la protection de l’enfance ont plus investi que les autres. C’est ainsi que les départements à faible dépense ont augmenté leur dépense par habitant de 42 % entre 1996 à 2002 alors que ceux à forte dépense ont, sur la même période, fait progresser leur effort de 16 %. De 1996 à 2002 le ratio mesurant l’écart entre les départements en termes de dépenses par habitant est ainsi passé de 2,12 à 1,73.
Il convient cependant de garder à l’esprit que les écarts de dépense par habitant s’échelonnent de 176 à 665 euros par an.
Cette analyse quantitative ne doit pas cacher que les associations de défense des enfants comme les magistrats perçoivent surtout de fortes disparités qualitatives entre les départements. M. Pierre Chaillou, magistrat, a fait part de sa perplexité lorsqu’il s’est rendu compte qu’un département du ressort de sa juridiction avait un taux de placement pour 1 000 habitants deux fois supérieur à celui des départements limitrophes alors que rien n’expliquait dans sa composition socio-économique cette particularité. Selon lui, ce taux de placement s’expliquait par une profonde indigence de la politique d’assistance éducative et d’action sociale du département qui ne disposait donc pas d’autre alternative que de placer les enfants faute de dispositifs sociaux plus différenciés.
La nécessité d’une coordination des initiatives en matière de protection de l’enfance a été soulignée par toutes les personnes auditionnées. La cellule centralisée de signalement permettra cette coordination des professionnels et facilitera la constitution d’une culture commune de prévention de l’enfance en danger mais rien n’est prévu pour coordonner et planifier les équipements.
L’UNIOPSS (8) comme M. Jean Pierre Rosenczveig, président du tribunal des enfants de Bobigny, ont insisté sur l’utilité de réintroduire un outil de planification conjoint au plan local pour mieux programmer les structures d’hébergement et les accueils de jour mais aussi pour disposer d’une vision plus claire sur la palette de services que peuvent offrir les différentes associations habilitées à accompagner des mineurs en danger. Ces deux interlocuteurs ont donc proposé de mettre en œuvre un schéma départemental conjoint de la protection de l’enfance sur le modèle de celui qui avait été mis en place par la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 pour les schémas d’organisation sociale et médicosociale mais a été modifiée par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 sur les libertés et responsabilités locales.
L’UNIOPSS a rappelé que cette loi avait prévu un mode d’élaboration conjoint du schéma départemental qui devait être arrêté par le président du conseil général et le préfet. Le caractère conjoint lui conférait un rôle de coordination des actions de l’Etat et du département en matière de prise en charge des mineurs, notamment entre le service de l’aide sociale à l’enfance et la protection judiciaire de la jeunesse. Le schéma pouvait aussi prévoir des synergies et des collaborations avec le secteur sanitaire, plus particulièrement les secteurs de pédopsychiatrie, ainsi qu’avec l’éducation nationale.
Or, depuis le 1er janvier 2005 en application de loi du 13 août 2004 sur les responsabilités locales, l’élaboration des schémas départementaux est désormais de la compétence unique des conseils généraux (art L-312-5 du code de l'action sociale et des familles). Un lien est toutefois maintenu avec le représentant de l’Etat qui, d’une part, est amené à communiquer les orientations que le schéma doit prendre en compte pour le versant Etat et assurance maladie et, d’autre part, doit être consulté sur sa définition.
M. Jean-Pierre Rosenczveig a estimé qu’il faudrait également revenir à l’esprit de l’instruction interministérielle cabinet/DGAS n° 2001-52 du 10 janvier 2001 relative à la protection de l’enfance, qui avait institué un groupe de coordination départemental réunissant tous les services de l’État concernés par la protection de l’enfance. Même si cette structure n’a pas été généralisée dans tous les départements, elle a permis dans certains d’améliorer considérablement la concertation entre les services de l’ASE et la justice.
Il semble donc essentiel de trouver un moyen de coordonner les intervenants de la protection de l’enfance et de disposer d’un outil de programmation des investissements pour que les différents partenaires puissent faire évoluer harmonieusement les outils de la protection de l’enfance. La diversification des modes d’accueil est à ce titre un défi important que devront relever les acteurs locaux et la transformation des établissements traditionnels ne pourra se faire sans une concertation approfondie et sans une planification des moyens financiers nécessaires.
L’établissement de nombreux référentiels nationaux qui sont en cours d’élaboration par plusieurs groupes de travail pour permettre de codifier les bonnes pratiques e