Dans le domaine du médicament, dont l'étymologie devrait pourtant inciter à la plus grande prudence, puisqu'en grec le mot pharmakon désigne tout à la fois un remède et un poison, il est en France un paradoxe saisissant.

Alors que plusieurs médicaments ont été mis en cause au cours des dernières années - notamment des molécules anticholestérol, telles que la cérivastatine, ou des anti-inflammatoires prescrits contre l'arthrose, comme le Celebrex ou encore le Vioxx brutalement retiré du marché en 2004 - suscitant de profondes inquiétudes, voire une crise de confiance de l'opinion à l'égard des médicaments, leur consommation n'en continue pas moins de croître et surtout de se banaliser.

C'est tout particulièrement le cas des médicaments psychotropes, comme l'a mis en évidence le très récent rapport de Mme Maryvonne Briot, au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé (OPEPS) de l'Assemblée nationale.

En la matière, on peut bien sûr continuer de rêver au « risque zéro », mais il apparaît infiniment plus constructif et surtout protecteur de se poser plutôt la question dans les termes suivantes : de quelle façon prévenir, limiter et gérer au mieux les risques nécessairement liés aux médicaments, dès lors qu'ils ont par définition une action sur le corps humain ? Et comment « restaurer la confiance », pour reprendre l'intitulé du rapport récent de la mission d'information de la commission des affaires sociales du Sénat ⁽¹⁾ ?

Face à ces interrogations, l'Europe, historiquement guidée par la nécessité d'harmoniser la réglementation des États membres, afin de supprimer les entraves au développement du marché intérieur et à la libre concurrence, a progressivement défini un corpus de règles « avec pour objectif essentiel la sauvegarde de la santé publique ⁽²⁾ ».

C'est ainsi qu'au printemps 2004, le code communautaire relatif aux médicaments à usage humain a été substantiellement modifié par un « paquet » de directives, en particulier la directive n° 2004/27 du 31 mars 2004 ⁽³⁾, que le présent projet de loi vise à transposer en droit interne.

D'une lecture il est vrai aride, et comportant certaines dispositions très complexes et techniques, ce texte pourrait par bien des aspects sembler éloigné des préoccupations de nos concitoyens. Il n'en est pourtant rien, bien au contraire.

En effet, comme l'a souligné avec justesse la revue indépendante Prescrire, qui s'est fortement impliquée dans le suivi de la réforme de la législation pharmaceutique communautaire, avec d'autres associations européennes représentant les consommateurs, les professionnels de santé, les malades et les mutuelles, réunis au sein du Collectif Europe et médicament : « L'Europe, ce n'est pas trop « loin » : c'est même là où se décide nos choix de société. L'Europe, ce n'est ni « inaccessible », ni « incompréhensible » : il suffit de se retrousser les manches et de ne pas laisser le champ libre aux intérêts particuliers. L'Europe, ce n'est pas trop « technique » : derrière chaque dossier se cachent en fait des choix de société ⁽⁴⁾ ».

Souvent critiquée pour son opacité et son déficit démocratique, la procédure d'examen ayant conduit à l'adoption de ce « paquet médicament » a donné lieu à des débats particulièrement approfondis et animés, la proposition initiale de la Commission ayant été très substantiellement modifiée et enrichie par le Parlement européen et le Conseil.

Le temps est à présent venu pour les membres du Parlement français de se saisir de ce sujet et de permettre la transposition de l'ensemble de ces textes dans les plus brefs délais, en adoptant ce projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament.

La compétence de l'Union européenne en la matière s'appuie, s'agissant de la directive n° 2004/27, sur l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne. Cet article prévoit que le Conseil arrête les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur. Conformément à cet article, la Commission, dans ses propositions en matière de santé, de sécurité, de protection de l'environnement et de protection des consommateurs, « prend pour base un niveau de protection élevé en tenant compte notamment de toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques. Dans le cadre de leurs compétences respectives, le Parlement européen et le Conseil s'efforcent également d'atteindre cet objectif ».

La particularité de l'élaboration de ce droit européen relatif au médicament est qu'elle est marquée par l'influence de la direction générale de la Commission chargée des entreprises et de l'industrie. La direction générale chargée de la santé et de la protection des consommateurs est cependant de plus en plus impliquée.

En matière de médicament, le but de la législation européenne est de promouvoir le bon fonctionnement du marché intérieur, tout en assurant un niveau élevé de protection de la santé humaine grâce notamment à l'amélioration de l'accès de tous les patients européens aux médicaments. Depuis quelques années, la construction du droit communautaire du médicament s'oriente autour de ces deux axes fondamentaux. Pourtant, au fil du temps, d'autres préoccupations sont également apparues : le souci de promouvoir les médicaments génériques, les conditions de déroulement des essais cliniques, le questions de propriété industrielle et l' « impact environnemental »,... L'Union a aussi joué un rôle moteur dans la promotion des médicaments orphelins. La compétence communautaire ne s'étend pas aux conditions de fixation des prix et de remboursement des médicaments, question qui continue à relever de la compétence nationale.

Trois textes ont été adoptés le 31 mars 2004 par le Parlement européen et par le Conseil de l'Union européenne, après plus de deux ans de négociations :

- le règlement n° 726/2004/CE établissant des procédures communautaires pour l'autorisation et la surveillance en ce qui concerne les médicaments à usage humain et à usage vétérinaire, et instituant une Agence européenne des médicaments ; cette norme abroge et remplace le règlement n° 2309/93/CE ;

- la directive n° 2004/27 modifiant la directive n° 2001/83/CE instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain ;

- la directive n° 2004/28/CE modifiant la directive n° 2001/82/CE instituant un code communautaire relatif aux médicaments vétérinaires, qui ne sera pas traité dans le cadre du présent rapport.

Les propositions de textes communautaires relatifs aux médicaments ont été approuvées par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale au cours de sa réunion du 11 mai 2003.

Un fait a particulièrement joué en faveur de la modification de la législation communautaire relative au médicament : le scandale du médicament Vioxx intervenu à l'automne 2004. Ce scandale à la dimension mondiale touchant la firme Merck, conjugué aux doutes récurrents entourant l'indépendance des experts, voire celle de prestigieuses revues médicales, a mis en évidence la nécessité d'améliorer les procédures d'autorisation de mise sur le marché, de renforcer l'indépendance des agences vis-à-vis de l'industrie pharmaceutique et surtout de promouvoir des dispositifs efficaces de pharmacovigilance. Devant la construction d'acteurs mondiaux de la pharmacie, il devenait nécessaire de mettre en place des institutions et des procédures susceptibles de faire le poids.

Les crises relatives aux médicaments n'ont pas commencé en 2004. On peut citer, par exemple, l'affaire de la thalidomide. En effet, par construction, le médicament doit répondre à un délicat arbitrage entre avantages et risques. La tendance à la revendication d'une sécurité accrue, dans la perspective de l'application du principe de précaution, a tendu à compromettre la perception par le grand public de ce délicat équilibre. Le besoin de sécurité est sans doute devenu plus grand.

En outre, la croissance très forte des dépenses de promotion et de marketing des laboratoires a pu être considérée comme problématique, alors même que, depuis une quinzaine d'année, les laboratoires semblent peiner à sortir des molécules réellement innovantes.

La nécessité de transposer les dispositions de la directive est rendue encore plus aiguë en raison des spécificités françaises en matière de médicaments. Ces spécificités sont largement connues. Il s'agit d'abord d'une surconsommation générale de médicaments, et en particulier d'antibiotiques, de tranquillisants et d'hypnotiques. Par rapport à nos voisins européens, les alternatives à la prise de médicaments (par exemple la psychothérapie ou la phytothérapie) sont insuffisamment développées. Cette situation préoccupante, à la tendance difficile à infléchir, a deux aspects négatifs : d'abord pour la santé publique, puis pour les finances des régimes d'assurance maladie. De même, la France se caractérise par le poids de la visite médicale. On compte ainsi en France un visiteur médical pour neuf médecins, contre un visiteur pour vingt-deux médecins en Allemagne.

De plus, la France, par rapport à ses pays voisins de l'Union européenne, l'Allemagne notamment, connaît des taux de pénétration des médicaments génériques relativement bas. Les vagues récentes de déremboursement de médicaments à service médical rendu insuffisante vont mécaniquement augmenter en France l'automédication, qui appelle une réglementation particulière. Enfin, la France a longtemps été marquée par une certaine opacité dans le circuit du médicament. Cette opacité a depuis quelques années fait part à plus de transparence, mais la situation est encore perfectible.

Il convient au préalable de rappeler qu'aux termes de l'article 249 du Traité instituant la communauté européenne, une directive « lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ». Si le règlement s'applique directement dans les États membres, la directive doit ainsi faire l'objet d'une transposition, dans un délai déterminé, pour entrer en vigueur.

L'acte de transposition ne doit cependant pas uniquement être entendu comme une simple retranscription des dispositions d'une directive. Il s'agit au contraire, selon la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), de prendre « toutes mesures générales ou particulières, propres à assurer l'exécution de cette obligation ». Cela peut nécessiter l'édiction de nouvelles normes, l'organisation de mécanismes de contrôles, voire la mise en œuvre de sanctions, non prévues par la directive, mais nécessaires pour garantir le plein effet de ses objectifs.

« De la qualité de la transposition en droit interne des directives et des décisions-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes dépendent à la fois la sécurité des situations juridiques et le crédit de la France auprès de ses partenaires européens », comme l'a rappelé avec force et justesse la circulaire du Premier ministre du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives.

En effet, un manquement aux obligations communautaires n'affecte pas seulement notre crédit au sein de l'Union, il expose aussi la France à des sanctions contentieuses, y compris pécuniaires, et entrave le bon fonctionnement du marché intérieur, portant préjudice in fine à la compétitivité des entreprises et à la protection des consommateurs.

En matière de transposition de directives, dont il faut rappeler qu'elle constitue une exigence constitutionnelle ⁽⁵⁾, la France a enregistré des résultats significatifs depuis quelques années. Ainsi, le déficit de transposition - soit le pourcentage de directives du marché intérieur qui n'ont pas encore été transposées et dont le délai de mise en œuvre est dépassé - se situait à 1,7 % à la fin du mois de novembre 2005, contre 4,1 % en mai 2004.

Evolution du déficit de transposition de la France depuis 1997

Source : Rapport d'information n° 2447 de M. Christian Philip, au nom de la Délégation pour l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, sur la transposition des directives européennes

Encourageants, ces résultats sont toutefois encore insuffisants, dans la mesure où la France se place aujourd'hui au dix-huitième rang des vingt-cinq pays de l'Union européenne, ce dont témoigne également le nombre de procédures en manquements qui ont été engagés à son encontre.

Source : Commission européenne (tableau d'affichage du marché unique), février 2006

S'il faut saluer tant la détermination que les mesures annoncées par Mme Catherine Colonna, ministre déléguée aux affaires européenne, dans sa communication sur la transposition des directives présentée au Conseil des ministres le 22 février 2006, des efforts substantiels n'en devront pas moins être déployés pour atteindre l'objectif fixé par le Conseil européen d'un déficit de transposition de 1,5 %.

En particulier, la mise en œuvre de l'ensemble des dispositions prévues par la circulaire du 27 septembre 2004 ainsi qu'une meilleure préparation de la traduction en droit interne d'une directive, en amont de son adoption, pourraient sans doute permettre de rompre avec les délais anormalement longs de transposition qui ont trop longtemps caractérisé la France, en particulier dans le domaine de la santé.

Bien que parcellaire, la transposition en droit du « paquet médicament » a été engagée par le gouvernement dès l'été 2004.

Ainsi, l'article 30 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a permis d'étendre la définition des génériques aux différents dérivés chimiques d'un même principe actif, tels que les sels, les esters ou les isomères, dès lors qu'ils ont une efficacité et une sécurité équivalente à celle de la spécialité de référence, dite princeps. Transposant l'article 10 de la directive n° 2004/27, ces dispositions visaient également à limiter les pratiques de certains laboratoires consistant à commercialiser des dérivés chimiques de leur princeps dans le seul but de conserver leurs parts de marché au moment de l'expiration des droits attachés au brevet de celui-ci.

Dans un sens très favorable aux génériques, le décret n° 2005-156 du 18 février 2005 a également apporté plusieurs aménagements substantiels au régime d'autorisation de mise sur le marché (AMM) des médicaments, à travers principalement l'introduction de la notion d' « AMM globale » (cf. infra).

Enfin, des efforts significatifs ont été réalisés par l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) concernant la transparence de ses travaux. La modification de son règlement intérieur a ainsi permis de rendre applicables certaines dispositions de la directive n° 2004/27.

S'agissant de la directive n° 2004/27, dont le délai de transposition a été largement dépassé puisqu'il était fixé au 30 octobre 2005, la Commission européenne n'a pas encore engagé de procédure en manquement contre la France, selon les informations communiquées par le ministère de la santé et des solidarités. Lors de la réunion du 2 décembre 2005 du comité pharmaceutique ⁽⁶⁾, il est en effet apparu que la grande majorité des États membres n'avaient pas encore transposé ce texte, du moins dans sa totalité.

En revanche, des procédures en manquement ont été engagées contre la France pour défaut de transposition des directives n° 2004/24 ⁽⁷⁾ et n° 2004/28 ⁽⁸⁾, relatives aux médicaments à base de plantes et aux médicaments vétérinaires, qui doivent être transposées par ordonnance sur le fondement de l'article 29 du projet de loi. Le collège des commissaires européens, lors de sa réunion « infractions » du 28 juin prochain, doit se prononcer sur l'envoi ou non à la France de deux avis motivés concernant ces directives.

Une mise en demeure a par ailleurs été adressée à la France concernant la directive n° 2002/98/CE relative aux composants sanguins ⁽⁹⁾, à laquelle il a été répondu le 7 décembre 2005. Enfin, une procédure d'astreinte financière a été engagée pour non-exécution d'un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes relatif aux importations personnelles de médicament, la réponse à la mise en demeure ayant été transmise aux autorités communautaires le 9 février dernier. L'article 22 du projet de loi doit permettre de mettre fin à cette procédure.

Il y a donc urgence à transposer rapidement l'ensemble du « paquet médicament », et ce d'autant plus qu'il comporte des avancées majeures pour la santé publique, le renforcement de la compétitivité des industries européennes, l'information et la protection des patients.

A titre liminaire, il convient de préciser que le présent projet de loi n'est pas exclusivement un projet visant à transposer des dispositions du droit communautaire.

En effet, les articles et dispositions suivantes ne relèvent pas de la transposition des textes communautaires stricto sensu, bien qu'ils aient un rapport étroit avec la politique du médicament et qu'ils renforcent les dispositions issues de la transposition des directives :

- la définition du groupe générique, posée par l'article 4, correspond à une notion française ;

- l'article 12 s'inscrit dans le cadre d'une faculté laissée aux États membres par le code communautaire ;

- les articles 13 et 14 constituent pour partie des mesures de clarification de la réglementation nationale ;

- l'article 22 relatif aux importations personnelles de médicaments tire les conséquences d'un arrêt de la CJCE mais ne transpose pas directement la directive ;

- les articles 23 à 25 permettent d'introduire une définition des matières premières à usage pharmaceutique et de renforcer la sécurité sanitaire, mais ne constituent pas une transposition de la directive ;

- l'article 27 (transmission d'échantillons à l'AFSSAPS) n'a pas de lien avec le code communautaire mais est destiné à permettre à l'AFSSAPS de mieux remplir des missions qui relèvent de la mise en œuvre de la directive ;

- s'agissant du II de l'article 29, les 3° (régime juridique des programmes d'observance destinés aux patients) et 4° (faculté donnée aux agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), de la direction générale des douanes et de la direction générale des impôts de recourir à l'AFSSAPS) n'ont pas de lien avec le code communautaire.

Les trois grandes orientations proposées par le présent projet consistent à assurer la promotion équilibrée des génériques, la mise en place d'un contrôle accru des médicaments et enfin le renforcement de l'information des patients sur les médicaments et le fonctionnement de l'AFSSAPS.

Selon le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de juin 2006, les dépenses de médicaments remboursés par le régime général de l'assurance maladie se sont élevées à plus de 16,7 milliards d'euros en 2005. S'agissant d'un secteur caractérisé par une croissance dynamique (+ 5,2 % en 2005), le développement des génériques, dont le prix est inférieur de 30 à 50 % à celui des autres médicaments, représente un enjeu décisif pour la maîtrise des dépenses de santé, à qualité des soins égale. Leur promotion constitue ainsi un axe central de la politique du médicament engagée par le gouvernement, qui a enregistré des résultats très significatifs depuis 2002.

Cette progression est encore plus nette parmi les médicaments pour lesquels il existe une offre générique, c'est-à-dire ceux qui sont inscrits au répertoire des groupes génériques (ces derniers comprenant la spécialité originale de référence, dite princeps, et son ou ses génériques).

En à peine plus de trois ans, le taux de pénétration des génériques au sein du répertoire est en effet passé de 32,5 % à 63 % en décembre 2005. Outre la mobilisation des caisses d'assurances maladie, des professionnels de santé et des assurés, il faut à cet égard saluer la contribution très significative des pharmaciens à cette progression, à travers l'exercice de leur droit de substitution entre les différentes spécialités pharmaceutiques inscrites dans un même groupe du répertoire.

Evolution du taux de pénétration des génériques dans
le répertoire en vigueur au 31 décembre 2005

Source : Rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de juin 2006

En dépit de ces progrès tangibles, les génériques conservent toutefois un potentiel de développement significatif : en 2005, ceux-ci ne représentaient en effet que 8,6 % des remboursements de médicaments en valeur et 14,6 % en volume. Sans prétendre à l'exhaustivité, on peut néanmoins identifier plusieurs freins, qui sont autant d'enjeux pour les années à venir et auxquels le présent projet de loi permet partiellement de répondre.

En matière de substitution, l'accord pluriannuel (2006-2008), conclu entre l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) et les trois organisations syndicales représentatives des pharmaciens, le 18 janvier dernier, a tout d'abord fixé un objectif ambitieux de 70 % de pénétration des génériques pour la fin 2006.

La promotion de la prescription en dénomination commune internationale (DCI) doit également être renforcée. Lors de sa réunion en date du 31 mai 2006, le collège de la Haute autorité de santé a d'ailleurs décidé que « la certification [des logiciels d'aide à la prescription] devra imposer aux éditeurs la possibilité d'une prescription en DCI ».

L'un des problèmes majeurs demeure toutefois le caractère encore très restreint du répertoire des groupes génériques, puisqu'il représente uniquement 17,5 % du marché total en valeur. Cette situation s'explique notamment par l'importance des médicaments, pour lesquels les droits de propriété intellectuelle attachés au brevet (valable 20 ans) n'ont pas encore expiré, mais aussi par la durée de protection des données cliniques de l'AMM et, dans certains cas, par les stratégies de contournements mises en œuvre par les laboratoires pharmaceutiques, consistant par exemple à accroître les durées de protection ou à diversifier leurs gammes de produits. D'ici fin 2007, le répertoire devrait toutefois être sensiblement élargi, en raison du nombre important de molécules qui vont tomber dans le domaine public et dont le potentiel d'économies s'élève à près de 700 millions d'euros.

Enfin, les délais, ainsi que la lourdeur des procédures d'autorisation de mise sur le marché (AMM) et d'inscription au remboursement et de fixation du prix ont pu contribuer à freiner le développement des génériques. En particulier, le délai de délivrance d'une AMM générique est plus important que pour les autres médicaments, puisqu'il s'élevait à un an en 2005.

L'article 5 du projet de loi prévoit tout d'abord que seront définies par voie réglementaire les nouvelles modalités de mise en œuvre de la procédure « allégée » d'autorisation, applicable aux génériques, c'est-à-dire les conditions dans lesquelles les demandeurs d'une AMM peuvent être dispensés de produire les résultats de certaines données et études, à la condition notamment que leur bioéquivalence avec la spécialité de référence soit démontrée. Conformément à la directive n° 2004/27, la période de protection des données, qui est actuellement de dix ans, sera ainsi portée à huit ans. Il s'agit là d'une avancée substantielle pour les génériqueurs, puisqu'ils pourront déposer une demande d'AMM dès la fin de la huitième année de protection des données.

La protection des données de l'AMM

« La protection des données consiste à interdire l'utilisation des données de l'évaluation clinique d'un médicament princeps pendant un certain nombre d'années. En France, jusqu'à présent, la durée était de dix ans [ à compter de la délivrance de l'AMM à la spécialité de référence ]. [S'agissant de la directive n° 2004/27], le compromis porte à huit ans la protection des données des essais cliniques, sans possibilité de commercialiser un générique avant dix ans. Cela signifie qu'une firme spécialisée dans les génériques peut constituer un dossier de demande d'AMM en utilisant les résultats des essais cliniques réalisés pour évaluer un médicament princeps dès la fin de la huitième année de protection des données. Il peut ainsi se préparer à commercialiser son générique (...) ».

Source : « Europe et médicament », Revue Prescrire n° 252 de juillet - août 2004

Dans le même sens, l'article 4 du projet de loi permet de consacrer au niveau législatif le principe de l' « AMM globale », qui a déjà été transposée par le décret n° 2005-156 du 18 février 2005 ⁽¹⁰⁾. Ainsi, les autorisations obtenues pour pour tout nouveau dosage, forme pharmaceutique ou voie d'administration d'un médicament - c'est-à-dire les « extensions de gamme » - sont désormais considérées comme faisant partie d'une même AMM et ne peuvent plus dès lors donner lieu à des périodes supplémentaires de protection des données. Il est également proposé de modifier la définition des groupes génériques, de façon à inclure ces gammes de médicaments en leur sein et faciliter ainsi la substitution.

Allant de pair la modification de la définition du médicament générique par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, cette modification du régime des AMM doit permettre de limiter les stratégies de contournement des génériques, qui avaient conduit par le passé à retarder significativement l'arrivée sur le marché de nouveaux génériques.

Parachevant ce dispositif, une clause dite « Bolar » ⁽¹¹⁾ est introduite afin de faciliter la réalisation des études et des essais nécessaires à l'obtention d'une AMM et des actes pratiques qui en résultent, l'article 10 du projet de loi précisant qu'ils ne peuvent être considérés comme contraires au droit des brevets.

Deux décennies après la mise sur le marché communautaire des premiers médicaments produits par des moyens biotechnologiques, plusieurs de ces brevets arrivent maintenant à expiration. De ce fait, les premiers médicaments « biogénériques » ou « biosimilaires » - soit les copies de médicaments biologiques, qui ne peuvent pas toujours être considérés comme des « génériques », en raison notamment des caractéristiques particulières de leurs matières premières ou de leurs procédés de fabrication - sont sur le point d'arriver sur le marché de l'Union européenne. En mars dernier, la Commission a ainsi accordé la première autorisation de commercialisation pour un produit biosimilaire, l'omnitrope, destiné à traiter le manque d'hormone de croissance chez les enfants et les adultes.

Il s'agit là d'une évolution d'autant plus importante que, comme l'a déclaré le vice-président de la Commission européenne, M. Günter Verheugen, « les médicaments biosimilaires présentent de nouvelles opportunités, tant pour l'expansion de notre industrie générique que pour le contrôle des dépenses nationales de santé. Néanmoins, ces produits complexes doivent se conformer aux mêmes normes rigoureuses de qualité, de sécurité et d'efficacité que tout autre médicament, dans l'intérêt des patients européens ».

C'est pourquoi le projet de loi propose tout d'abord de définir les notions de médicaments biologiques et biologiques similaires (article 4) et d'appliquer à ces derniers un régime juridique proche de celui des génériques (articles 5 et 11). Aussi pourront-ils bénéficier d'une procédure allégée d'AMM et obtenir une telle autorisation avant l'expiration du brevet du médicament biologique de référence. En revanche, dans la mesure où il n'y a pas identité totale entre ces deux catégories de médicaments et par application du principe de précaution, la substitution ne sera pas autorisée dans ce cas.

L'article 9 institue tout d'abord une période de protection de marché, d'une durée de dix ans après la délivrance de l'AMM initiale au princeps, pendant laquelle un générique ne pourra être commercialisé, étant précisé que ce dernier aura toutefois la possibilité d'obtenir une AMM ou d'être inscrit au répertoire avant cette échéance.

Par ailleurs, afin de favoriser la recherche sur de nouvelles indications, l'exploitant du princeps pourra bénéficier d'une année supplémentaire de protection, s'il obtient, pendant les huit premières années suivant la délivrance de son AMM, une autorisation pour une ou plusieurs indications thérapeutiques nouvelles de nature à apporter un avantage clinique important par rapport aux thérapies existantes. Ce faisant, cette règle dite des « 8+2+1 » (les huit ans faisant dans ce cas référence à la période au terme de laquelle, un génériqueur peut déposer une demande d'AM) permet ainsi d'introduire une notion de « valeur thérapeutique ajoutée » du médicament.

Afin de mieux veiller au respect effectif des droits conférés par le brevet, le projet de loi soumet le titulaire d'une AMM d'un générique à l'obligation d'informer le directeur général de l'AFSSAPS de toutes les formes, indications et dosages du princeps, qui demeurent protégés par des droits de propriété intellectuelle au moment de la commercialisation du générique (article 11).

La loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique comporte un important volet de mesures destinées à améliorer la capacité de réaction des pouvoirs publics dans le cas d'une menace sanitaire grave, telle qu'une attaque bioterroriste ou un risque de pandémie grippale. L'article 1^er du projet de loi permet de renforcer l'efficacité de ce dispositif, en prévoyant l'exonération de la responsabilité des fabricants et des titulaires de l'AMM d'un médicament, dans le cas où son utilisation serait prescrite par le ministre chargé de la santé, en dehors de ses indications ou sans qu'il ne soit autorisé.

Vise également à garantir l'accès de tous aux médicaments, la possibilité donnée à l'AFSSAPS de permettre la mise en marché d'un médicament, autorisé dans un autre État membre mais non en France, si, pour des raisons de santé publique, la situation devait le requérir (article 7).

Avancée majeure pour les personnes atteintes d'une maladie grave, dont le pronostic vital est gravement menacé, en l'état des connaissances scientifiques actuelles, l'article 12 du projet prévoit par ailleurs qu'ils auront désormais la possibilité d'avoir accès à des traitements, qui sont encore en phase d'expérimentation clinique, sous le régime des autorisations temporaires d'utilisation (ATU), délivrées par l'AFSSAPS.

L'article 22 du présent projet vise également à accroître la disponibilité des médicaments en supprimant les barrières excessives aux importations de médicaments réalisées par les particuliers. A la suite d'une condamnation de la France par la CJCE (cf. supra), il vise à ce que les importations personnelles de médicaments, lorsqu'elles concernent des médicaments ayant fait l'objet d'une AMM dans un État membre ou des médicaments homéopathiques ayant fait l'objet d'un enregistrement dans un État membre, soient autorisées a priori sans qu'une autorisation d'importation auprès des autorités françaises soit nécessaire.

Comme l'affirme très clairement la directive n° 2004/27, les critères de qualité, de sécurité et d'efficacité d'un médicament doivent permettre l'évaluation de son « rapport bénéfice/risque », aussi bien au stade de sa mise sur le marché qu'à tout autre moment que les États membres jugent approprié.

Les notions de nocivité et d'effet thérapeutique d'un médicament ne peuvent en effet être examinées qu'en relation réciproque et n'ont qu'une signification relative, appréciée en fonction de l'état d'avancement de la science et de l'indication du produit concerné. Selon ce principe, les effets secondaires ou les risques associés à un médicament ne peuvent, par exemple, être appréciés de la même manière selon qu'il vise à traiter une grippe ou une leucémie.

Définition communautaire du « rapport bénéfice-risque »

Aux termes du point 28 de l'article 1^er de la directive n° 2001/83 consolidée, ce terme désigne : « l'évaluation des effets thérapeutiques positifs du médicament au regard du risque », tel que défini au point 28, premier tiret, soit « tout risque pour la santé du patient ou la santé publique lié à la qualité, à la sécurité ou à l'efficacité du médicament. »

Si le rapport bénéfice-risque est de fait déjà mis en œuvre par l'AFSSAPS, le projet de loi permet de donnant ainsi un fondement légal à l'appréciation plus fine et « sur-mesure », à laquelle doit procéder l'agence avant d'autoriser, de refuser ou de retirer un médicament (article 6).

Ce projet de loi s'inscrit ainsi dans la continuité de la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique ⁽¹²⁾, qui a procédé à une réforme en profondeur du régime des recherches biomédicales. Depuis lors, l'autorisation des protocoles de recherche, pour les essais cliniques de médicaments, doit en effet se fonder sur l'évaluation de leur balance bénéfice-risque.

Dans le sens d'un renforcement de la sécurité sanitaire et d'une meilleure appréciation des risques associés à un produit à usage humain, l'article 3 du projet de loi permet également, en cas de doute, d'imposer l'application de la réglementation pharmaceutique, plus contraignante et protectrice pour les consommateurs, aux produits, par exemple des cosmétiques, qui pourraient répondre à la fois à la définition du médicament et à celles d'autres catégories de produits régies par le droit communautaire ou national.

Par ailleurs, si les AMM des médicaments sont actuellement renouvelables tous les cinq ans, le rapport sur l'expérience acquise dans le fonctionnement des procédures communautaires d'autorisation ⁽¹³⁾ a permis de mettre en évidence le fait que « le renouvellement des AMM relèvent en pratique de moins en moins souvent d'une réévaluation scientifique, mais davantage d'une simple procédure administrative ».

De fait, compte tenu du nombre de demandes dont elle est saisie, (cf. le tableau présenté ci-après), il est clair que l'AFSSAPS n'a pas actuellement les moyens de procéder une réévaluation scientifique approfondie de l'ensemble des médicaments inscrits à la pharmacopée à l'occasion de chaque renouvellement quinquennal de leur autorisation.