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en distribution

le 26 juin 2006

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 21 juin 2006.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE
L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 3134), de modernisation de la fonction publique,

MESDAMES, MESSIEURS,

Avec cinq millions d'agents publics, soit 18 % de la population active, l'importance de la fonction publique dans le dynamisme et la compétitivité de la France n'est pas à démontrer. De son organisation dépend la capacité de l'État, des collectivités territoriales et des autres organismes publics à exercer efficacement leurs missions, de manière à satisfaire non seulement les usagers du service public, mais également ses agents.

Le présent projet de loi participe d'un effort constant réalisé par le Gouvernement pour adapter la fonction publique aux enjeux et défis auxquels elle est confrontée sans pour autant remettre en cause les principes fondamentaux du statut posés il y a soixante ans avec la loi du 19 octobre 1946 portant statut général des fonctionnaires.

Le statut général de la fonction publique, sous sa forme actuelle, reste fondé sur les lois statutaires adoptées entre 1983 et 1986, qui constituent les quatre titres de ce statut. La loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires (titre I^er du statut) pose les règles communes aux agents des trois fonctions publiques. Les dispositions relatives à chacune des trois fonctions publiques font l'objet des titres suivants, à savoir la loi n° 84-16 portant dispositions statutaires applicables à la fonction publique de l'État (titre II), la loi n° 84-53 portant dispositions statutaires applicables à la fonction publique territoriale (titre III) et la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires applicables à la fonction publique hospitalière (titre IV). Cette permanence n'a cependant pas empêché le statut, dès ses premières années d'existence, d'évoluer au rythme des changements dans les missions des collectivités publiques et des nouvelles questions qui se sont posées.

Les évolutions du droit de la fonction publique ne se font cependant pas sans impliquer les agents eux-mêmes. À cet égard, le projet de loi est en grande partie le résultat d'un processus de dialogue social incluant un volet statutaire, un volet consacré aux rémunérations et un volet social. Ces discussions très complètes ont abouti à la signature, le 25 janvier 2006, d'un protocole d'accord qui a inspiré bon nombre des modifications proposées. Le programme de travail ainsi établi tend à améliorer et à fluidifier les déroulements de carrière des agents publics. Pour cela, les principaux moyens retenus sont, d'une part, le développement de la formation professionnelle, pour améliorer les progressions de carrière (chapitre I^er), et, d'autre part, l'accroissement de la mobilité des fonctionnaires, aussi bien entre les différentes fonctions publiques (chapitre II) qu'avec le secteur privé (chapitres III et IV).

Cet agenda de réformes se décline au niveau législatif, avec le présent projet de loi, mais également, et en grande partie, au niveau réglementaire, avec des modifications des statuts particuliers des corps. Il comprend en outre un volet spécifique à la fonction publique territoriale, avec un projet de loi adopté par le Sénat le 16 mars 2006 et dont les dispositions en matière de formation professionnelle sont l'équivalent de celles proposées par le présent projet de loi pour la fonction publique de l'État et la fonction publique hospitalière. Le choix a néanmoins été fait d'un véhicule législatif distinct, car le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale aborde des problématiques spécifiquement locales comme les institutions de la fonction publique territoriale.

Sous la présente législature, la modernisation de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique a constitué l'une des priorités gouvernementales.

La fonction publique doit faire face à un important renouvellement démographique, associé à une attrition du vivier de recrutement.

Les années à venir vont connaître des départs massifs de fonctionnaires à la retraite, phénomène accentué par le fait que la part des plus de 50 ans est plus importante dans le secteur public que dans le secteur privé, du fait de la réduction des recrutements de l'État à partir de 1978. En moyenne, 40 % des agents publics - principalement de catégorie A ou B - partiront à la retraite d'ici 2015.

De plus, l'évolution de la population active devrait très prochainement s'inverser, le nombre d'actifs commençant à décroître de 30 000 par an. Des tensions devraient donc apparaître sur le marché du recrutement, posant avec davantage d'acuité qu'aujourd'hui la question de l'attractivité de la fonction publique, notamment auprès des jeunes les plus qualifiés.

DÉPARTS À LA RETRAITE PRÉVUS DES TITULAIRES DES TROIS FONCTIONS PUBLIQUES D'ICI 2015
	État (ministères civils)	Fonction publique territoriale	Fonction publique hospitalière
Effectifs au 31 décembre 2002	1 696 000	1 100 000	849 000
Départs à la retraite :
-  1995 (réalisation)	36 900	15 800	13 700
-  2000 (réalisation)	47 000	16 800	15 500
-  2005 (estimation)	56 300	23 800	22 000
-  2010 (estimation)	62 100	35 200	28 000
-  2015 (estimation)	54 500	38 600	29 700
Cumul des départs de 2003 à 2015	769 000	415 000	345 000
Taux cumulés de départ par rapport à l'effectif 2002	45 %	38 %	41 %
Source : Observatoire de l'emploi public territorial, rapport annuel 2004-2005.

Pour éviter une dégradation du recrutement, les gestionnaires se doivent donc d'anticiper les besoins futurs en matière de personnel et en déduire la structure des emplois et des compétences nécessaires. Il est probable que les réponses à ces besoins seront diversifiées, mêlant recrutements externes et actions de promotion interne. À cet égard, la formation professionnelle doit être renforcée pour que l'administration ne soit pas confrontée à une pénurie de travail qualifié en cas de difficultés à couvrir ses besoins par les concours externes.

Il importe notamment, afin d'éviter de créer de nouveaux déséquilibres au sein de la pyramide des âges, de réaliser un effort de diversification du recrutement, en accueillant des travailleurs d'âges divers.

Il a d'ores et déjà été tenu compte de cette nécessité avec la suppression des limites d'âge pour se présenter aux concours des trois fonctions publiques, opérée par l'ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 relative aux conditions d'âge dans la fonction publique et instituant un nouveau parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l'État. Cette réforme élargit le vivier de recrutement et favorise l'accès à la fonction publique de profils plus divers et expérimentés. La possibilité de conserver des limites d'âge ne concerne que des cas très limités : les corps classés en service actif, qui supposent des contraintes physiques particulières, et les corps qui exigent le suivi d'une scolarité d'au moins deux ans après le concours ⁽¹⁾.

Le droit de la fonction publique a été sensiblement affecté par le droit communautaire dans plusieurs domaines. Certes, théoriquement, l'organisation administrative des États échappe au champ de compétence de l'Union européenne tel qu'il est défini dans les traités européens. Cependant, les règles applicables aux agents publics ne peuvent pas s'affranchir totalement des principes fixés par des directives ou par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (cjce) en matière de droits des salariés ou de libre circulation des travailleurs.

En particulier, la fonction publique s'est ouverte aux ressortissants communautaires, dans un premier temps avec la loi du 26 juillet 1991 qui a autorisé l'accès à certains corps ⁽²⁾, et dans un second temps avec la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique. La loi du 26 juillet 2005 a suivi le raisonnement de la cjce en réservant aux ressortissants nationaux les seuls emplois participant à l'exercice de la puissance publique, et non des corps entiers. L'ouverture aux ressortissants communautaires s'est également traduite par la création, par voie réglementaire, d'une possibilité de détachement de fonctionnaires d'États membres dans la fonction publique française et, réciproquement, de détachement de fonctionnaires français dans les administrations étrangères ⁽³⁾. Plusieurs décrets ont complété ce dispositif en instaurant un système d'assimilation des diplômes requis pour se présenter aux concours et en organisant la prise en compte des services accomplis dans un autre État.

La loi du 25 juillet 2005 précitée a également été l'occasion de lutter contre une forme de précarité résultant du renouvellement successif de contrats à durée déterminée (cdd). Transposant une directive du 28 juin 1999 ⁽⁴⁾, elle a prévu que le renouvellement d'un cdd au-delà de six ans entraîne sa transformation en contrat à durée indéterminée. Elle a par ailleurs prévu le maintien des droits des salariés de droit privé lorsque la structure qui les emploie est transférée à une collectivité publique.

Enfin, cette loi a renforcé le dispositif de protection des agents contre les discriminations, le harcèlement moral et le harcèlement sexuel. Elle a également garanti la réintégration des agents sans perte d'avantages à l'issue d'un congé de maternité, de paternité ou d'adoption.

On pourrait évoquer encore bien d'autres facteurs de bouleversement pour la fonction publique : le développement des technologies de l'information et de la communication, l'impact de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (lolf), qui fait évoluer la fonction publique vers une culture de résultats...

Les agents publics ont aujourd'hui des attentes fortes en matière de fluidité des carrières et d'organisation de parcours professionnels plus attractifs. La qualité de leur travail doit notamment être mieux prise en compte, aussi bien dans les règles d'avancement que dans la rémunération.

Le déséquilibre de la pyramide des âges dans la fonction publique, et plus particulièrement la forte proportion de fonctionnaires âgés de plus de 45 ans, a eu pour effet de réduire les possibilités d'avancement des fonctionnaires recrutés dans les vingt dernières années.

Dans la fonction publique de l'État, le nombre d'emplois était fixé, pour chaque ministère, chaque corps et chaque grade, par la loi de finances, ce qui était source de rigidités. En effet, le nombre de postes ouverts à l'avancement résultait mécaniquement du nombre de postes vacants dans les grades de promotion. De nombreux agents se voyaient de ce fait bloqués à l'indice terminal de leur grade, sans perspectives d'évolution pour des raisons indépendantes de leur mérite personnel.

Cette situation a incité à modifier les règles d'avancement de grade, dans le cadre de la lolf, en instaurant des taux d'avancement de grade. La lolf instaure en effet un cadre plus souple pour la gestion des ressources humaines, avec une autorisation budgétaire globale pour les dépenses de personnel. Le décret n° 2005-1090 du 1^er septembre 2005 relatif à l'avancement de grade dans les corps des administrations de l'État a donc prévu un nouveau mécanisme de régulation des avancements : pour chaque corps, un taux de promotion fixé par arrêté ministériel est appliqué à l'effectif des agents remplissant les conditions statutaires pour être promus. Les ratios promus/promouvables permettent de mieux organiser les déroulements de carrière, qui ne se verront plus affectés par les particularités démographiques des corps concernés, et par conséquent de mieux reconnaître la valeur professionnelle des fonctionnaires. Ils constituent un outil précieux pour définir une politique de gestion des ressources humaines fondée sur une prévision pluriannuelle d'évolution des effectifs et des compétences.

De la même manière, dans la fonction publique territoriale, des quotas d'avancement de grade ont été institués au sein de chaque cadre d'emploi, selon la pyramide des effectifs de chacun de ces cadres d'emploi. Cette existence de quotas d'avancement au sein de cadres d'emploi nationaux, alors que les employeurs sont multiples, est destinée à assurer une égalité entre les agents quel que soit l'employeur. Néanmoins, il en est résulté des blocages dans le déroulement de carrière des agents territoriaux. Un rapport du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (csfpt) sur les seuils et quotas d'avancement, en juillet 2004, a signalé le souhait des élus locaux que les quotas d'avancement de grade soient supprimés pour les agents de catégorie C et assouplis pour les agents de catégorie A et B. En vue de favoriser une régulation plus souple de l'avancement, un décret du 30 décembre 2004 ⁽⁵⁾ a mis en place pour une période de cinq ans un mécanisme de ratio promus/promouvables pour le cadre des rédacteurs territoriaux. L'évaluation de ce dispositif expérimental, prévue par le décret, permettra de tirer des conclusions concernant l'avancement de grade dans la fonction publique territoriale. Il convient cependant déjà de signaler que, à l'inverse de l'application du ratio d'avancement de grade dans la fonction publique de l'État, l'application de ce ratio dans la fonction publique territoriale pourrait se révéler moins avantageuse que le maintien de la règle du quota d'avancement, dans un contexte de fort renouvellement des effectifs.

La valeur professionnelle des agents est prise en compte pour l'avancement de grade et la promotion interne, mais également dans le régime indemnitaire des agents. Celui-ci est théoriquement modulé en fonction de la manière de servir, mais la plupart des primes instituées dans ce but ont été progressivement forfaitisées et ont perdu de vue la logique initiale.

La politique d'harmonisation et de modernisation des régimes indemnitaires menée ces dernières années a été l'occasion de redynamiser la notion de rémunération à la performance. La lolf constitue là encore un cadre approprié, car elle prévoit une évaluation de la performance des politiques publiques, au moyen d'indicateurs précis. L'administration peut dès lors s'appuyer sur ces données pour développer une rémunération modulée selon les résultats obtenus par l'agent, c'est-à-dire en fonction de critères objectifs, à la différence des anciennes primes qui reposaient sur une appréciation du mérite par l'autorité hiérarchique.

Un pas important a été franchi dans cette direction avec l'adoption du décret n° 2004-1082 du 13 octobre 2004 relatif à l'indemnité de fonctions et de résultats (ifr). L'ifr est modulée en fonction de la nature des fonctions exercées
- degré de responsabilités et de sujétions - et des résultats obtenus par l'agent.

Par ailleurs, une expérimentation en ce sens est engagée concernant la rémunération des directeurs d'administration centrale. Une part variable a été ainsi introduite dans la rémunération de 44 directeurs d'administration centrale. Ce dispositif a été étendu à l'ensemble des 185 directeurs en 2006, et pourrait prochainement s'appliquer aux chefs de service et aux sous-directeurs s'il continue à donner des résultats satisfaisants.

La nécessité d'améliorer les déroulements de carrière s'est présentée de manière particulièrement aiguë pour les agents de catégorie C, ce qui a justifié une refonte prioritaire.

Il convenait en effet de remédier au problème du tassement de la grille indiciaire dû aux revalorisations régulières du bas de la grille sans réévaluation correspondante des indices les plus élevés.

Une première réponse a consisté à fusionner les échelles 2 et 3 de rémunération en 2005 ⁽⁶⁾. Cette fusion a permis de mettre fin à un système complexe pour les agents dont le traitement était devenu inférieur au salaire minimum interprofessionnel de croissance (smic) compte tenu des revalorisations de ce dernier. Les agents concernés recevaient une indemnité différentielle spéciale qui leur permettait d'atteindre le smic. L'une des conséquences de ce système était que plusieurs échelons des échelles 2 à 5 de rémunération se trouvaient correspondre au smic, vidant ainsi de son sens l'avancement d'échelon. La fusion des échelles 2 et 3 de rémunération a permis de redéfinir les indices de traitement de ces échelons pour les rendre supérieurs au smic et de supprimer le système de compensation.

Une restructuration plus importante est prévue à la suite du protocole d'accord du 25 janvier 2006, pour toutes les filières des catégories C des trois fonctions publiques.

Les nouveaux corps de catégorie C comprendront plusieurs grades : quatre s'il existe des recrutements sans concours, correspondant aux échelles 3 à 6 de rémunération, et trois s'il n'en existe pas, correspondant aux échelles 4 à 6. Les grades supérieurs seront des grades d'avancement mais il pourra être possible d'opérer des recrutements directs par concours dans ces grades selon les métiers et les qualifications exigées. Les modalités de reclassement devront préserver les déroulements de carrière et éviter les inversions de carrière. Les débouchés des agents de catégorie C en catégorie B seront améliorés : le taux de promotion interne de la catégorie C vers la catégorie B sera porté à 40 % des recrutements effectués par concours et détachement. Enfin, la grille indiciaire sera refondue.

Une réforme comparable est prévue pour la catégorie B, qui devrait bénéficier d'une revalorisation des indices planchers et d'un renforcement des possibilités de promotion interne vers la catégorie A.

Compte tenu des implications du système de la carrière et de l'importance des effectifs qu'emploient les collectivités publiques, celles-ci doivent pouvoir gérer plus efficacement leurs personnels et anticiper sur leurs besoins futurs.

Une meilleure gestion des agents publics suppose de prendre en compte des perspectives de long terme quant aux besoins des administrations, ce qui a longtemps fait défaut à l'État.

Le ministère de la fonction publique a souhaité dès 2002 tirer parti de la mise en œuvre de la lolf, qui inclut une dimension pluriannuelle des politiques publiques, pour donner une nouvelle impulsion à la gpeec initiée au début des années 1990. Une circulaire du ministre datée du 16 décembre 2002 a ainsi placé la gpeec au centre des stratégies ministérielles de réforme. Les services du ministère et l'Observatoire de l'emploi public ont joué un important rôle d'appui auprès des différents ministères pour que ceux-ci puissent développer une gpeec.

Cette démarche permettra de mieux préparer les recrutements de l'État en anticipant sur le contexte démographique à venir. Elle présente également l'intérêt d'ajouter une dimension qualitative à l'expression des besoins en personnel, en adaptant les compétences requises en fonction de l'évolution des missions de chaque ministère. Enfin, sur un autre plan, ces outils d'analyse permettront à l'État de rendre compte plus précisément devant la représentation nationale de l'évolution des effectifs et de justifier les choix effectués en la matière.

Pour faciliter la mise en œuvre de la gpeec, un répertoire ministériel des métiers de l'État, qui identifie et décrit plus de 230 emplois, est en cours d'élaboration. Ce répertoire permettra de repérer les métiers qui peuvent être communs à plusieurs ministères et ainsi de développer la mobilité des agents. Concrètement, un ministère qui recherche de nouvelles qualifications que ne possèdent pas ses agents pourra faire appel à des agents d'autres ministères plutôt que de recruter des contractuels.

Plusieurs pistes ont été explorées pour limiter les inconvénients liés au recrutement par concours sur épreuves.

Le recrutement par concours permet, conformément au principe posé à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen, de sélectionner les candidats en fonction de leurs mérites et de manière impartiale. Cependant, le caractère très théorique des épreuves de concours pose deux types de problèmes :

--  les agents recrutés sont ceux qui possèdent les meilleures connaissances académiques et générales, au détriment de candidats possédant des compétences plus spécialisées dont les employeurs publics peuvent avoir besoin ;

--  l'élévation du niveau des études a eu pour effet de créer une barrière pour les candidats qui sortent de l'école sans diplôme. Cette situation se traduit par le recrutement de candidats surdiplômés par rapport à leur poste, ce qui est source de démotivation, et le renforcement de la tendance de la fonction publique à l'autoreproduction.

Pour répondre au premier problème, les concours sur titres se sont développés, tout particulièrement dans la fonction publique territoriale. Il est possible de recourir à ce type de concours lorsque les emplois en cause nécessitent une expérience ou une formation préalable. Il repose sur l'examen par le jury des dossiers présentés par les candidats, avec éventuellement des épreuves complémentaires.

En second lieu, le ministère de la fonction publique a mis l'accent sur la promotion de la diversité de la fonction publique, qui doit pouvoir continuer à jouer son rôle d'intégration et de promotion sociale.

Dans cette optique, l'ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 précitée a créé le parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l'État (pacte). Le pacte est un contrat de formation en alternance de droit public, d'une durée maximale de deux ans, ouvert aux jeunes âgés de seize à vingt-cinq ans qui n'ont pas de diplôme ou un niveau de qualification inférieur au baccalauréat. Le bénéficiaire de ce contrat occupe un emploi de catégorie C et reçoit une formation qui doit lui permettre d'acquérir le diplôme ou la qualification nécessaire pour accéder au corps ou cadre d'emplois dont relève l'emploi qu'il occupe. À l'issue du contrat, si le jeune a obtenu la qualification requise, une commission de titularisation statue sur sa titularisation dans le corps ou cadre d'emplois visé. Ce dispositif permet donc d'intégrer la fonction publique sans avoir à passer de concours, mais en suivant un processus qui garantit l'objectivité du recrutement.

La diversification du recrutement concerne aussi la haute fonction publique, avec l'élargissement des possibilités de recrutement au tour extérieur dans les corps issus de l'ena. Ce mode de recrutement offre des possibilités de promotion interne supplémentaires ; il permet également d'enrichir la haute fonction publique de personnes aux parcours divers.

L'insertion des personnes handicapées a été favorisée par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Cette loi a prévu la possibilité d'aménager les épreuves de concours pour compenser le handicap et a fait du service à temps partiel un droit pour les fonctionnaires handicapés. En outre, pour inciter les employeurs publics à respecter l'obligation d'employer au moins 6 % de personnes handicapées, elle a imposé aux employeurs ne respectant pas ce quota d'acquitter une contribution financière au Fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées.

Enfin, le ministère de la fonction publique a mis en place des mécanismes de régulation pour éviter un recours excessif aux agents non titulaires. Les services ministériels devront désormais détailler dans les bilans sociaux annuels l'évolution des effectifs et des qualifications. Le ministère a également annoncé l'engagement d'une réflexion sur les remplacements, sur le modèle de ce qui existe pour la fonction publique territoriale, où les centres de gestion peuvent mettre des agents titulaires à la disposition des collectivités pour assumer des tâches de remplacement.

L'existence de près de 1 700 corps dans la fonction publique de l'État, dont l'immense majorité est spécifique à un ministère, est source de contraintes qui ne favorisent pas une allocation optimale et rationnelle des ressources humaines. À titre de comparaison, la fonction publique territoriale ne comprend que 59 cadres d'emplois. La multiplicité des corps dans la fonction publique de l'État est en fait un héritage ancien, que le statut de 1946 n'a pas réussi à réformer malgré sa philosophie universaliste et anti-corporatiste. En 1946, il avait notamment été tenté de réduire les cloisonnements en supprimant les concours particuliers de la haute fonction publique, auxquels s'est substitué le recrutement par la voie de l'École nationale d'administration (ena), et en créant le corps interministériel des administrateurs civils.

Le Gouvernement a lancé une politique ambitieuse de fusions de corps pour, d'une part, faciliter la gestion des personnels par les administrations et, d'autre part, améliorer la mobilité et les perspectives de carrière des agents. Le regroupement de corps correspondant à des niveaux de qualification et à des métiers comparables permettra notamment :

-  de donner de nouvelles marges de manœuvre aux gestionnaires, tant pour pourvoir des postes que pour planifier les déroulements de carrière des agents au niveau interministériel ;

-  de pratiquer plus facilement une gpeec grâce à la correspondance des corps et des métiers ;

-  de réduire les coûts induits en simplifiant les tâches de gestion administrative. Les services gestionnaires pourront dès lors se réorienter vers une gestion plus personnalisée des carrières. De plus, dans des corps plus grands, ces tâches pourront plus facilement être exercées au niveau déconcentré.

La politique de fusion des corps est actuellement mise en œuvre dans cinq ministères expérimentateurs : les ministères chargés de l'agriculture, de la culture, de la défense, de la santé et de l'équipement. Dans un premier temps, 73 corps, représentant un total de 82 000 fonctionnaires, devraient être regroupés en 27 nouveaux corps. Cette fusion s'accompagne d'une réorganisation des corps de manière à améliorer le déroulement des carrières.

Par exemple, pour la catégorie A, la principale réforme en cours consiste à fusionner, au sein de chaque ministère, le corps d'attaché d'administration centrale et celui d'attaché des services déconcentrés, tout en harmonisant les statuts entre les différentes administrations.

En catégorie C, des regroupements significatifs sont également prévus au ministère des affaires étrangères entre le corps d'agent administratif d'administration centrale et de chancellerie et le corps d'adjoint administratif. Les corps d'agent administratif et d'adjoint administratif pourraient également être fusionnés au ministère des affaires sociales. Ces regroupements amélioreront les débouchés pour les agents de catégorie C, en faisant des métiers d'adjoint administratif des grades d'avancement plutôt qu'un corps différent, accessible aux agents administratifs uniquement par promotion interne.

L'amélioration des perspectives de carrière passe par une politique de promotion professionnelle. La promotion professionnelle étant indissociable de l'expérience professionnelle d'une part, de la formation professionnelle d'autre part, c'est en valorisant chacun de ces deux fondements que les perspectives de carrière dans les trois fonctions publiques acquerront une nouvelle envergure.

Lors de la dernière campagne en vue de l'élection présidentielle, M. Jacques Chirac, Président de la République, avait promis de mettre en place les conditions destinées à permettre aux salariés de se former tout au long de la vie. Dans cette perspective, un accord national interprofessionnel a été conclu par les partenaires sociaux le 20 septembre 2003. Sur la base de cet accord interprofessionnel, le Parlement a ensuite adopté la loi du 4 mai 2004 relative à la formation tout au long de la vie et au dialogue social ⁽⁷⁾. L'article 2 de cette loi du 4 mai 2004 a ainsi introduit dans le code du travail un article L. 900-1 selon lequel « la formation professionnelle tout au long de la vie constitue une obligation nationale. » Par cet article de principe, l'enjeu national de la formation professionnelle a été affirmé.

Il convenait dans un second temps de tirer toutes les conséquences de cette formation professionnelle tout au long de la vie, en en généralisant le bénéfice à l'ensemble du monde du travail. C'est la raison pour laquelle le présent projet de loi a comme objectif de transposer dans le domaine de la formation des agents publics la nouvelle architecture de la formation professionnelle progressivement élaborée dans le secteur privé.

Pas plus que dans le secteur privé, il ne pouvait être question d'adopter un texte législatif sans laisser auparavant toute sa place à la concertation entre les différents interlocuteurs. De ce point de vue, le protocole d'accord signé le 25 janvier 2006 représente pour la fonction publique l'équivalent de l'accord national interprofessionnel qui a été à l'origine de la loi du 4 mai 2004.

Le protocole d'accord du 25 janvier 2006

Le protocole d'accord est relatif à l'amélioration des carrières dans la fonction publique. Il a été signé par le ministre de la fonction publique et trois organisations syndicales représentatives dans la fonction publique (UNSA, CFDT et CFTC).

Les principales dispositions du protocole d'accord sont :

- une restructuration des carrières de la catégorie C (niveaux de recrutement différenciés ; nouvelles modalités de reclassement) ainsi qu'une amélioration des carrières de la catégorie B (revalorisation de l'indice plancher ; bonifications indemnitaires) et de la catégorie A (revalorisation et fusion des corps d'attachés d'administration ; assouplissement de la part de recrutement par tour extérieur ; bonifications indemnitaires) ;

- une promotion interne assouplie (taux maximum porté à 40 % des recrutements pour la catégorie B et à 1/3 des recrutements pour la catégorie A, clause de sauvegarde portée à 5 % de l'effectif des fonctionnaires du corps considéré et déclenchement de cette clause dès lors que qu'elle permet un nombre de nominations plus élevé que le taux maximum) ;

- une meilleure prise en compte de l'expérience professionnelle pour les concours (pour la dérogation aux conditions de diplôme ; en substitution d'une épreuve) ainsi que pour la promotion interne (part de la promotion interne élargie ; secondes carrières) ;

- l'institution d'un droit individuel à la formation (de 20 heures par an cumulables sur six ans, avec imputation des congés de validation des acquis de l'expérience sur ce droit à la formation) ;

- l'amélioration de la protection sociale des agents non titulaires et la mise en place de mécanismes de régulation du recours à ces agents non titulaires.

Le premier chapitre du présent projet de loi s'inspire largement des propositions de cet accord collectif, d'une part en matière de formation professionnelle, d'autre part en matière de promotion interne. La plupart des autres dispositions de l'accord collectif trouveront une traduction sous la forme de textes réglementaires.

La loi du 4 mai 2004 a institué en faveur des salariés un droit individuel à la formation (aussi appelé dif). Le dif présente les caractéristiques suivantes :

--  c'est un droit ouvert à tout salarié, y compris à temps partiel, pour une durée de 20 heures par an, pour un travail à plein temps (et, dans les autres cas, au prorata du temps travaillé), cumulable sur six ans ;

--  sa mise en œuvre est à l'initiative du salarié, avec l'accord de l'employeur ;

--  il est effectué en dehors du temps de travail (sauf accord entre le salarié et l'employeur) et donne lieu au versement par l'employeur d'une allocation de formation égale à 50 % du salaire ;

--  le salarié qui perd son emploi n'encourt pas la privation du droit individuel à la formation qu'il a acquis (en ce sens, il s'agit d'un droit personnel).

Le projet de loi permet la transposition de ce droit à l'ensemble de la fonction publique (article 2). Le dispositif proposé est cependant moins exhaustif que dans le code du travail, car il sera complété par des décrets d'application propres à chacune des trois fonctions publiques, et, dans le cas de la fonction publique territoriale, par un dispositif plus précis figurant à l'article 5 du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale. Les principales caractéristiques du dif des salariés sont transposées : droit acquis individuellement au prorata du temps travaillé, mise en œuvre à l'initiative du fonctionnaire, versement d'une indemnité de formation en cas d'accomplissement en dehors du temps de travail. Par ailleurs, afin que le caractère personnel de ce droit soit assuré, une disposition spécifique prévoit que le dif d'un fonctionnaire sera conservé en cas de changement d'affectation.

Le titre du code du travail relatif à la formation professionnelle des agents publics est modifié afin de prendre en compte les évolutions intervenues dans le droit à la formation professionnelle des salariés, tout en maintenant la spécificité de la formation des agents publics (article 3).

Les administrations devront mener au profit de leurs agents une politique coordonnée de formation professionnelle, à l'image de la politique de formation qui est désormais appliquée dans le secteur privé depuis la loi du 4 mai 2004. Les organisations syndicales bénéficieront d'une consultation systématique sur les grandes orientations de cette politique.

Les organismes de formation publics des agents publics ne sont pas régis par les règles de contrôle et de fonctionnement des organismes privés de formation professionnelle. Ils pourront néanmoins accueillir, en sus des agents publics, des personnes qui se destinent à passer des concours de la fonction publique ou des personnes qui participent à une mission de service public.

Enfin, une formation interministérielle devra être assurée, grâce à des contributions de tous les ministères et établissements publics de l'État.

La validation des acquis de l'expérience (vae) est une procédure créée par une loi du 17 janvier 2002, qui permet d'acquérir un diplôme par une validation de l'expérience professionnelle acquise dans un champ de compétence donné. À l'instar du dif, la vae a concerné dans un premier temps les salariés, sans disposition spécifique de transposition pour les fonctionnaires.

Le projet de loi ouvre au profit des fonctionnaires un nouveau droit à congé, pour procéder à une vae, et le décline pour les fonctionnaires de l'État et les fonctionnaires hospitaliers (article 1^er). Le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale décline pour sa part ce congé pour les fonctionnaires territoriaux.

Dans la mesure où cette procédure requiert souvent au préalable un bilan de compétences, qui permet de cibler le type de diplôme ou de qualification auquel la personne peut prétendre, l'institution d'un droit à congé pour vae est assortie de l'institution d'un droit à congé pour bilan de compétences (article 1^er).

L'incitation au développement de la procédure de validation des acquis de l'expérience que représentera l'octroi d'un congé spécifique doit trouver son prolongement en matière de promotion interne.

C'est pourquoi, pour la fonction publique de l'État (article 5) comme pour la fonction publique hospitalière (article 6), le projet de loi introduit la prise en compte de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle dans la procédure d'inscription sur une liste d'aptitude. En ce qui concerne l'inscription au tableau d'avancement, la valeur professionnelle était déjà prise en compte, mais le projet de loi ajoute la prise en compte des acquis de l'expérience professionnelle. L'article 19 du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale procède à des modifications similaires pour la fonction publique territoriale.

La promotion interne peut également avoir lieu par la voie de concours ou d'examens professionnels. Les dispositions relatives à ces concours professionnels et examens professionnels sont par conséquent modifiées, au même titre que celles relatives aux concours externes, concours internes et troisièmes concours, afin de permettre également dans ce cadre une prise en compte des acquis de l'expérience professionnelle (article 5 pour la fonction publique de l'État, article 6 pour la fonction publique hospitalière).

Les chapitres III et IV du projet de loi s'attachent à clarifier et rationaliser les règles applicables au départ des agents publics vers le secteur privé et au cumul d'un emploi public avec une activité privée.

Les agents publics doivent en effet pouvoir être mieux informés des règles qui leur sont applicables s'ils souhaitent exercer une activité privée. Compte tenu des sanctions disciplinaires et pénales encourues en cas de manquement à la déontologie, il n'est pas satisfaisant de placer certains personnels dans l'incertitude quant à la conformité de leur activité avec leurs obligations statutaires.

Cette clarification permettra d'encourager les échanges entre secteur public et secteur privé, qui, en empêchant la fonction publique de vivre repliée sur elle-même, sont de nature à améliorer l'efficacité des services publics. Il est utile, par exemple, que les cadres de la fonction publique puissent exercer des fonctions similaires dans une entreprise privée afin d'acquérir une nouvelle expérience dont ils peuvent ensuite faire bénéficier le secteur public. En outre, cet élargissement des mobilités offertes aux fonctionnaires leur permet d'améliorer leurs perspectives de carrière. Il convient cependant, en contrepartie, d'accentuer le contrôle déontologique afin d'éviter toute collusion entre les fonctionnaires et les entreprises et de garantir que l'objectif poursuivi reste la recherche de l'intérêt général.

« Le poids de l'administration dans la société est tel que la manière dont elle respecte sa propre déontologie influence le respect du droit dans la société toute entière » ⁽⁸⁾.

Le dispositif de contrôle des départs d'agents publics vers le secteur privé, qu'ils soient provisoires ou définitifs, est centré sur les commissions de déontologie de chaque fonction publique. Mises en place dans les années quatre-vingt-dix, dans un souci de moraliser la vie publique par la prévention des conflits d'intérêts chez les personnes investies d'une mission publique, ces commissions sont chargées de surveiller les conditions du passage du secteur public au secteur privé pour les agents qui ont cessé leurs fonctions depuis moins de cinq ans. Elles sont saisies par l'administration employant l'agent concerné et rendent un avis qui a une valeur consultative. Si les cas d'oubli de saisine de la part des administrations restent nombreux, les commissions n'en ont pas moins fait la preuve de leur efficacité en développant une jurisprudence complète et cohérente et n'ont pas hésité à innover en émettant, par exemple, des avis de compatibilité sous réserves. Le chapitre III du présent projet de loi renforce leurs prérogatives.

L'article 11 fusionne les trois commissions en une commission de déontologie unique, dont les garanties sont renforcées. La composition et les missions de la commission sont désormais détaillées dans la loi et l'administration se voit tenue de respecter les avis d'incompatibilité.

L'article 10 rend effective l'obligation de saisine de la commission de déontologie en créant un délit d'exercice d'une activité privée sans information de la commission de déontologie. Par ailleurs, il améliore l'articulation entre le contrôle statutaire et le contrôle pénal en prévoyant qu'un agent ayant reçu un avis de compatibilité ne pourra pas être condamné par la suite pour prise illégale d'intérêts, ce qui apporte une sécurité juridique nouvelle aux agents.

Tant sur le plan statutaire que sur le plan pénal, le délai d'incompatibilité entre des fonctions administratives et l'occupation d'un emploi dans une entreprise avec laquelle l'agent a eu des rapports professionnels est ramené à deux ans, délai qui apparaît plus raisonnable au regard des comparaisons internationales et qui permet de concentrer le contrôle sur les cas qui prêtent le plus à des dérives. Par coordination, le délai pendant lequel la commission de déontologie doit être informée après la collaboration d'un chercheur avec une entreprise privée valorisant ses travaux de recherche est également fixé à deux ans par l'article 12.

Stimuler la création d'entreprise constitue l'un des leviers essentiels de la croissance économique, les créations d'entreprises représentant chaque année près de 300 000 créations d'emplois et une valeur ajoutée d'environ 20 milliards d'euros. Or, près des trois quarts des créateurs d'entreprise étaient auparavant des salariés. De nombreux salariés sont en effet tentés par l'idée d'entreprendre et d'exercer une activité qui leur accorde davantage d'autonomie. Il convient dès lors de favoriser ces initiatives en accompagnant les fonctionnaires qui souhaitent créer ou reprendre une entreprise.

L'article 13 établit une dérogation à l'interdiction de cumuler un emploi public et une activité privée en faveur des fonctionnaires qui créent ou reprennent une entreprise. Cette dérogation est valable un an et est subordonnée à un avis préalable de la commission de déontologie.

L'article 14 prévoit que les agents publics qui créent ou reprennent une entreprise peuvent obtenir de plein droit le service à temps partiel, pour une durée d'un an renouvelable une fois, après saisine de la commission de déontologie. Il s'agit d'un alignement sur les dispositions dont bénéficient les salariés du secteur privé depuis la loi n° 2003-721 du 1^er août 2003 pour l'initiative économique.

Le régime du cumul d'activités est encore défini par le décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions, aucun autre texte de portée générale n'ayant été adopté depuis. Les adaptations se sont limitées à des mesures ponctuelles qui ont peu à peu fait perdre de sa cohérence au dispositif. Ainsi, le décret-loi du 29 octobre 1936 mêle aujourd'hui dispositions de nature législative et dispositions de nature réglementaire. En outre, il se voit complété ou partiellement écarté par d'autres lois, dont le statut général de la fonction publique et le code du travail, mais également des dispositions spécifiques à certaines professions.

L'article 13 établit le régime des cumuls entre emploi public et emploi privé au sein du titre I^er du statut, en reprenant toutes les dispositions de nature législative qui figurent actuellement dans le décret-loi du 29 octobre 1936. En conséquence, les articles 16 et 17 abrogent respectivement ce décret-loi et les dispositions du code du travail concernant le cumul d'emplois par les agents publics, qui sont en grande partie redondantes avec les dispositions du statut. Reprenant une disposition de ces textes abrogés, l'article 15 modifie le code de la sécurité sociale pour préciser que les agents de droit privé des organismes de sécurité sociale restent soumis à la législation anti-cumul prévue pour les agents publics. Les dispositions législatives édictant des règles de cumul spécifiques pour certaines professions ne sont pas remises en cause.

En outre, l'article 16 aligne les dispositions applicables aux agents travaillant à temps partiel sur celles du droit commun. L'interdiction générale faite à ces agents d'exercer toute activité privée lucrative, à l'exception de la production d'œuvres scientifiques, littéraires et artistiques, apparaît en effet trop rigide.

La mise à disposition est une pratique courante dans les services de l'État. Il s'agit d'une position d'activité qui permet à un fonctionnaire de demeurer dans son corps d'origine, de continuer à être rémunéré par son administration d'origine et d'y acquérir des droits à l'avancement et des droits à la retraite tout en exerçant des fonctions dans une autre administration. Par rapport au changement d'affectation ou au détachement, la mise à disposition est une position plus rapide à mettre en œuvre et plus souple. Elle est un des supports de la mobilité et offre la possibilité de transférer d'une administration à une autre des compétences spécifiques.

Un rapport d'enquête de l'Inspection générale des finances ⁽⁹⁾ a permis de faire le point sur la pratique des mises à disposition, de constater des dysfonctionnements et des irrégularités, et de proposer des pistes pour y remédier. Il convient donc de réformer l'architecture des mises à disposition, tout en encadrant le dispositif de telle sorte qu'il devienne une source de valeur ajoutée tant pour l'administration que pour les fonctionnaires concernés.

Le chapitre II du présent projet de loi, qui a pour objet l'adaptation des règles de la mise à disposition des fonctionnaires, s'inspire largement des propositions formulées par ce rapport de l'igf, et a pour objet principal d'une part la modification des règles de la mise à disposition, d'autre part un élargissement du champ de la mise à disposition.

Certaines des conditions permettant la mise à disposition sont supprimées par l'article 7 du présent projet de loi. La nécessité du service n'est plus exigée. L'exigence de fonctions hiérarchiques d'un niveau équivalent aux fonctions antérieurement exercées est également abandonnée.

En revanche, deux nouvelles obligations sont introduites, tant pour les mises à disposition entrantes que pour les mises à disposition sortantes :

--  la conclusion d'une convention pour toute mise à disposition ;

--  le remboursement du coût de la personne mise à disposition, sauf dans un nombre de cas limitativement énumérés.

Dans la mesure où la réforme qui est ainsi proposée est substantielle, l'article 9 du présent projet de loi prévoit que les mises à disposition en cours demeureront régies par les dispositions antérieures, et pourront se voir appliquer certaines des nouvelles règles uniquement si un décret en Conseil d'État le prévoit explicitement.

Le champ des mises à disposition est élargi, en ce qui concerne les fonctionnaires de l'État, au profit :

--  des État étrangers ;

En sens inverse, il est également permis à des salariés de droit privé d'être mis à disposition de l'administration de l'État et de ses établissements publics administratifs.

D'autre part, les deux autres fonctions publiques ont jusqu'à présent un périmètre de mise à disposition relativement restreint, principalement interne à la fonction publique en question. L'article 8 du présent projet de loi instaure le principe de la mise à disposition entre les trois fonctions publiques.

Afin de contourner les lourdeurs de gestion dues à l'existence de très nombreux corps dans la fonction publique de l'État, l'article 18 autorise la constitution de commissions administratives paritaires communes à plusieurs corps, sans conditions d'effectifs. La possibilité de regrouper les commissions administratives paritaires est en effet peu utilisée aujourd'hui, car elle est réservée aux corps qui comprennent moins de cinquante agents au niveau national.

L'article 19 consacre dans la loi certaines pratiques courantes pour l'organisation des concours. D'une part, il autorise le recours à des examinateurs spécialisés pour assister le jury, notamment lorsque le concours comprend des épreuves spécialisés ou attire de très nombreux candidats. D'autre part, il élargit la possibilité de constituer des listes complémentaires d'aptitude à tous les concours de la fonction publique, y compris ceux qui sont communs à plusieurs corps.

Les articles 20 et 21 accompagnent la réforme réglementaire des corps de catégorie C en adaptant les dispositions relatives au recrutement. L'article 20 prévoit que le recrutement sans concours ne sera possible que dans le grade inférieur de ces corps, garantissant ainsi le maintien des règles actuelles, tandis que l'article 21 ouvre une possibilité de recrutement direct, par concours, dans les grades supérieurs.

Le chapitre V, regroupant des dispositions diverses, opère des coordinations, rectifications et harmonisations de lois adoptées récemment.

L'article 22 supprime l'obligation pour l'État, introduite par la loi de finances rectificative pour 2002, d'étendre la protection fonctionnelle à tous les agents poursuivis pénalement pour les mêmes faits dès lors qu'il l'accorde à l'un d'entre eux. Cette disposition pose en effet des problèmes d'incohérence avec les dispositions du statut général.

L'article 23 révise le mode de calcul de la majoration de pension qui doit être accordée aux fonctionnaires handicapés, de manière à harmoniser celui-ci avec les dispositions applicables aux salariés du secteur privé. Les règles fixées par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées créaient en effet une situation inéquitable. Cet article a toutefois été satisfait par l'adoption conforme par l'Assemblée nationale, le 15 juin 2006, d'une proposition de loi sénatoriale visant à accorder une majoration de pension de retraite aux fonctionnaires handicapés.

L'article 24 aligne le congé de présence parentale des militaires sur les autres congés de présence parentale. Le congé de présence parentale a été réformé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. Lors de cette réforme, les modalités d'utilisation du congé de présence parentale des fonctionnaires aussi bien que des salariés ont été substantiellement modifiées. En revanche, le régime du congé de présence parentale des militaires, figurant dans la loi portant statut général des militaires, est demeuré inchangé. Aussi, l'article 24 modifie le régime du congé de présence parentale des militaires, afin que les militaires puissent en bénéficier dans les mêmes conditions que les salariés et les autres fonctionnaires (c'est-à-dire 310 jours pouvant être répartis sur une durée de trois ans).

Enfin, pour que le processus de transfert des agents contractuels de la Réunion des musées nationaux puisse être mené à son terme, l'article 25 permet à quatre musées nationaux de recruter en contrat de droit public à durée indéterminée des agents contractuels de la Réunion des musées nationaux. Un tel dispositif avait été adopté en loi de finances pour 2004, mais pour une durée trop courte pour permettre le transfert de l'ensemble des agents contractuels de la Réunion des musées nationaux (du 1^er janvier 2004 au 1^er juillet 2004). La reprise de ce dispositif jusqu'au 1^er juillet 2009 est nécessaire pour assurer la fin du processus de transfert de ces agents.

La Commission a procédé, le mardi 20 juin 2006, à l'audition de
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, sur le projet de loi de modernisation de la fonction publique.

Le président Philippe Houillon, après avoir indiqué que le projet de loi de modernisation de la fonction publique, adopté moins de deux semaines auparavant en conseil des ministres, serait inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée la semaine prochaine et examiné demain en commission, a estimé que ce texte devrait recevoir un accueil favorable puisqu'il conclut une très large concertation avec les organisations syndicales, un protocole d'accord ayant été ratifié le 25 janvier 2006.

M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a confirmé que le projet de loi de modernisation de la fonction publique concrétisait en termes législatifs l'accord - le premier depuis huit ans - conclu le 25 janvier 2006 par le Gouvernement avec la cfdt, l'unsa et la cftc.

Le projet de loi s'articule autour de quatre points : la formation ; la mobilité et les mises à disposition ; les règles de déontologie et les échanges public-privé ; la simplification des règles concernant le cumul d'activités.

Le volet formation occupe une place centrale dans l'accord du 25 janvier. Premièrement, la reconnaissance de l'expérience professionnelle (rep) permettra à des agents de substituer leur expérience professionnelle à telle ou telle épreuve de concours, dans une optique de promotion interne ; cette approche moins académique des concours de la fonction publique correspond à une priorité tracée par le Président de la République. Deuxièmement, en matière de validation des acquis de l'expérience (vae), les congés existant dans le privé seront étendus aux fonctionnaires et des équivalences de diplôme seront accordées. Troisièmement, le droit individuel à la formation (dif), en vigueur dans le secteur privé et présent dans le projet de loi sur la fonction publique territoriale, sera élargi à la fonction publique de l'État.

La mise à disposition des fonctionnaires constitue également un enjeu important. Une mairie, une sous-préfecture et un hôpital ont chacun des agents comptables, qui exercent le même métier mais travaillent dans trois cadres d'emploi différents, trois fonctions publiques différentes, avec trois concours différents, trois systèmes de rémunération différents, etc. Il convient de faciliter la mobilité des agents et de diversifier les possibilités de parcours professionnels, mais aussi d'enrichir les trois fonctions publiques à travers les échanges d'expérience. Le cadre juridique sera transparent, avec le principe du remboursement par l'employeur de la rémunération de l'agent mis à disposition hors de son administration d'origine et un conventionnement obligatoire entre l'administration d'origine et l'employeur. Le taux de départs à la retraite d'ici à 2012 - 40 % dans certains secteurs de la fonction publique - impose de jeter de telles passerelles.

Deux mesures sont prévues pour encourager les échanges public-privé et permettre ainsi à des fonctionnaires d'effectuer des parcours plus riches tout en acquérant de nouvelles compétences. D'abord, le délai d'incompatibilité entre des fonctions de responsabilité ou de contrôle dans l'administration et des fonctions similaires dans le secteur privé passera de cinq à deux ans ; dans tous les pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (ocde), il est égal ou inférieur à deux ans, hormis en Allemagne, où il est de trois ans et exceptionnellement de cinq ans. Ensuite, l'autorité de la commission de déontologie sera renforcée car elle ne rendra plus de simples avis, mais des décisions, qui s'imposeront à l'administration. En outre, un avis de compatibilité mettra l'agent à l'abri de poursuites pénales, à conditions qu'il respecte ses obligations.

Le cumul d'une activité publique et d'une activité privée sera autorisé pendant un an pour créer une entreprise. L'agent pourra soit rester employé à temps plein dans la fonction publique soit bénéficier, de droit, d'une autorisation de travail à temps partiel. L'autorisation de cumul s'appliquera dans les conditions de droit commun pour les agents à temps partiel alors que, depuis le décret-loi de 1936, il fallait travailler à temps complet avant de pouvoir prétendre exercer une autre activité. Cette possibilité ouverte aux créateurs d'entreprise reste cependant dérogatoire, le principe général d'interdiction du cumul restant en vigueur.

Le projet de loi ne comprend donc pas un grand nombre d'articles mais il est important car il traduit six mois de discussions, qui ont abouti à l'accord du 25 janvier. Les agents attendent avec impatience un certain nombre de ces dispositions, notamment celles relatives à la formation, et le projet de loi a reçu un avis favorable, à une large majorité, en Conseil supérieur de la fonction publique de l'État (csfpe).

M. Jacques-Alain Bénisti, rapporteur, a félicité le ministre pour le consensus social obtenu avec quatre syndicats. Les responsables syndicaux ne sont pas hostiles à cette réforme car, sur certains points statutaires, ils attendent des mesures depuis une vingtaine d'années. Le texte adapte la fonction publique aux enjeux et défis auxquels elle est confrontée. Il s'efforce de combler les inégalités entre le public et le privé. Il incite à la mobilité et à la transversalité entre fonctions publiques - ce qui constitue une véritable révolution - ainsi qu'entre le secteur public et le secteur privé, comme le demandaient les fonctionnaires depuis des années. Il institue le droit individuel à la formation pour les 5,5 millions de fonctionnaires. Même si les modalités d'application seront précisées par décret, il serait d'ores et déjà intéressant de connaître le mode de financement de ce dispositif.

On peut aussi se demander si les dispositions relatives aux mises à disposition n'auraient pas pu être étendues aux fonctions publiques hospitalière et territoriale.

D'autres sujets suscitent également des interrogations. La procédure d'avis tacite, en vertu de laquelle, faute de décision dans un délai d'un mois, l'avis des commissions est réputé favorable restera-t-elle en vigueur ou bien les commissions devront-elles obligatoirement se prononcer de manière expresse ?

Le projet de loi abroge le décret-loi de 1936 sur les cumuls d'activités mais ne régit pas les cumuls d'activités publiques. Des dispositions réglementaires sont-elles prévues en la mati&