INTRODUCTION

La mission Administration générale et territoriale de l'État, qui regroupe aujourd'hui 2,2 milliards d'euros de crédits de paiement (soit 0,83 % du budget de l'État), revêt une importance particulière. Premièrement, elle couvre 16 % des crédits du ministère de l'Intérieur. Deuxièmement, elle finance ses fonctions « support », au travers de son troisième programme, relatif à la conduite et au pilotage des politiques de l'intérieur. Troisièmement, elle finance la gestion de l'ensemble du réseau des préfectures - cœur de l'administration déconcentrée de l'État - dans le cadre de son premier programme Administration territoriale. Enfin, elle comporte les crédits concernant la vie politique, cultuelle et associative, finançant notamment les partis et les campagnes électorales.

L'année 2005 a été une période de transition pour l'ensemble du budget de l'État, la loi de finances initiale (LFI) pour 2005 étant la dernière votée selon les règles de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ⁽¹⁾ et la première préfigurée en mode LOLF⁽²⁾, avec les avant-projets de performances des programmes (avant-PAP) ayant accompagné le projet de loi. Mais cette phase transitoire a été particulièrement marquante pour cette mission. En effet, contrairement à d'autres missions qui reprennent le périmètre des anciennes sections budgétaires, celle-ci est quasiment une création ex nihilo. D'où des problèmes de transposition budgétaire et comptable entre l'ancienne et la nouvelle présentation.

Pour disposer d'éléments en vue d'apprécier le déroulement de cette année de transition et la capacité du ministère de l'Intérieur à s'orienter vers la performance, votre Rapporteur spécial lui a adressé un questionnaire⁽³⁾. Il convient de relever l'excellente réactivité des services, qui ont globalement répondu de manière précise dans les délais très courts qui leur étaient impartis.

De l'examen des comptes et des réponses apportées à votre Rapporteur spécial, ressortent trois constats principaux :

- le budget de 2005 a, dans l'ensemble, été exécuté conformément à la LFI ;

- il s'est progressivement orienté vers la recherche de la performance, à l'appui des objectifs et indicateurs figurant dans l'avant-PAP ;

- la gestion est corollairement devenue plus efficiente, en phase avec les grands chantiers de modernisation de l'État.

Il est deux manières d'apprécier l'exécution budgétaire en 2005 : selon le mode classique de l'ordonnance organique de 1959 - cadre dans lequel la LFI a été votée - ou selon celui de la LOLF - dans lequel elle a été préfigurée.

Le tableau ci-après, qui retrace l'exécution du budget de 2005, appelle au préalable plusieurs précisions méthodologiques :

- la colonne LFI 2005 reprend les chiffres figurant dans le projet annuel de performance de 2006. Ces chiffres ont été établis au printemps 2005, sur la base de clés de passage entre les chapitres et les programmes élaborées en 2004 pour les pré-PAP et retravaillées en 2005 lors de la préparation du PLF 2006 pour les crédits hors titre 2 ;

- dans les données relatives à la LFI 2005 avaient été intégrées, lors de l'élaboration du PAP 2006, les dotations de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, rattachée jusqu'alors au ministère de la Justice. Il en est de même ici ;

- les autres colonnes du tableau utilisent des clés revues à l'aune de l'exécution de 2005, dans la perspective de la préparation du PLF 2007. La structure de la dépense évoluant d'une année à l'autre, une mise à jour des clés a été opérée à chaque changement de référentiel (LFI / exécution, passage d'un exercice budgétaire à un autre...) ;

- l'utilisation de clés différentes pour traiter, d'un côté, la LFI 2005, de l'autre, les mouvements en gestion et l'exécution de l'année, peut parfois conduire à des taux de consommation apparents supérieurs à 100 % alors même que les chapitres concernés sont limitatifs. Ce biais méthodologique n'affecte pas les taux de consommation réels sur les chapitres concernés pris dans leur globalité ;

- il existe un écart de périmètre entre la LFI et l'exécution de 2005, dans la mesure où les crédits des chapitres de pensions (32-92 et 32-97) ont, à la suite de la création du compte d'affectation spéciale Pensions, été transférés sur le budget du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie.

EXÉCUTION DU BUDGET DE 2005

PRÉSENTATION EN MODE ORDONNANCE DE 1959 (CRÉDITS DE PAIEMENT)

(en millions d'euros)

LFI	Décrets d'avance	Reports	Fonds de concours	Transferts de crédits	Réparti-tion des crédits	Gels	Dégels	Annula-tions	Décrets de virements	LFR	Crédits disponibles	Dépenses (ACCT)	Taux de consom- mation (%)
Chapitre 31-01 : Administration centrale et services techniques communs. Rémunérations principales
87,103	-	-	0,018	-0,076	3,212	-	-	-	0,374	-	90,632	90,486	99,84
Chapitre 31-02 : Administration centrale et services techniques communs. Indemnités et allocations diverses
30,439	-	-	0,010	-0,031	0,815	-	-	-	0,549	-	31,783	31,344	98,62
Chapitre 31-11 : Administration territoriale. Rémunérations principales
12,609	-	-	-	-	0,963	-	-	-	0,413	-	13,985	12,383	88,54
Chapitre 31-12 : Administration territoriale. Indemnités et allocations diverses
2,910	-	-	-	-	0,417	-	-	-	0,060	-	3,388	3,556	104,95
Chapitre 31-21 : Cultes d'Alsace et de Lorraine. Rémunérations et indemnités
31,007	-	-	-	-	0,458	-	-	-	-	-	31,466	31,443	99,93
Chapitre 31-41 : Police nationale. Rémunérations principales
5,841	-	-	-	-	0,034	-	-	-	0,006	-	5,882	5,807	98,74
Chapitre 31-42 : Police nationale. Indemnités et allocations diverses
1,995	-	-	-	-	0,053	-	-	-	0,000.487	-	2,050	2,045	99,77
Chapitre 31-90 : CNCCFP. Rémunérations des personnels
1,109	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	1,109	1,109	100
Chapitre 31-96 : Emplois de proximité. Dépenses de personnel
0,122	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	0,122	0,101	82,63
Chapitre 31-98 : Autres agents non titulaires. Rémunérations et vacations
3,764	-	-	0,102	-	-	-	-	-	0,108	-	3,976	3,195	80,37
Chapitre 32-92 : Participation aux charges du fonds spécial des ouvriers de l'État
9,150	-	-	-	-9,150	-	-	-	-	-	-	-	-	-
Chapitre 32-97 : Participation aux charges de pensions
532,810	-	-	-	-532,810	-	-	-	-	-	-	-	-	-

LFI	Décrets d'avance	Reports	Fonds de concours	Transferts de crédits	Réparti-tion des crédits	Gels	Dégels	Annula-tions	Décrets de virements	LFR	Crédits disponibles	Dépenses (ACCT)	Taux de consom- mation (%)
Chapitre 39-01 : Programme Soutien des politiques de l'intérieur (nouveau)
6,153	-	-	-	-	-	-	-	-	0,049	-	6,202	6,048	97,52
Chapitre 41-51 : Subventions de caractère obligatoire en faveur des collectivités locales
1,064	-	1,160	-	-	-	-	-	-	-	-	2,224	1,064	47,86
Chapitre 41-52 : Subventions de caractère facultatif en faveur des collectivités locales et de divers organismes
0,407	-	0,075	-	-	-	-	-	-	-	-	0,482	0,947	196,36
Chapitre 41-61 : Financement des partis et groupements politiques (lois n° 88-227 du 11 mars 1988 et n° 90-55 du 15 janvier 1990)
80,264	-	-	-	-	-	-	-	-6,700	-	-	73,564	73,264	99,59
Chapitre 57-09 : Recherche scientifique et technique
200.000	-	0,002	-	-	-	-0,001	0,001	-	-	-	0,202	0,099	49,07
Chapitre 57-40 : Équipement immobilier
55,400	-	4,330	1,174	0,336	0,228	-11,414	9,627	-7,174	-	-	52,507	55,793	106,26
Chapitre 57-60 : Informatique, télématique et transmissions. Dépenses d'équipement
14,025	-	0,633	0,085	0,118	-	-1,468	1,468	-1,668	-	-	13,194	9,116	69,09
Chapitre 67-50 : Subventions d'équipement et achèvement d'opérations en cours
0,500	-	0,012	-	-	-	-0,025	0,021	-0,005	-0,000.213	-	0,502	0,021	4,26
Totaux
2.289,539	85,874	106,898	14,343	-541,555	7,271	-29,653	27,803	-43,927	2,510	1,835	1.920,942	1.947,415	101,38
										Hors 37-91	1.839,103	1.811,116	98,48

Source : ministère de l'Intérieur.

Certains mouvements de crédits justifient un commentaire spécifique.

Le décret d'avance du 29 avril 2005 s'est traduit par une ouverture de crédits de 85,8 millions d'euros sur le chapitre 37-61 relatif à l'organisation des élections, en vue du financement du référendum sur la constitution européenne.

Les crédits de 2004 reportés sur 2005 (106,8 millions d'euros) ont été sollicités sur la base des charges considérées comme incompressibles qui n'avaient pas pu être honorées en 2004 compte tenu, en particulier, de la régulation budgétaire intervenue en cours de gestion.

S'agissant du chapitre 37-61 (Dépenses relatives aux élections), qui représente 65 % du montant des reports, les crédits disponibles de la fin de 2004 résultaient des mesures prises pour les élections en loi de finances rectificative (LFR) et aux conséquences du gel budgétaire. Le report de ces crédits était indispensable pour solder les dépenses relatives aux élections de 2004.

Les ouvertures de fonds de concours les plus importantes se concentrent sur les chapitres 34-01 (Administration centrale et services communs. Moyens de fonctionnement) et 37-30 (Dotations globalisées de préfectures). Les premières (2,7 millions d'euros) sont relatives à des redevances domaniales et au fonctionnement du Service de la logistique de l'administration centrale (SLAC) - portant, notamment, sur les remboursements effectués au titre de la consultation du fichier des véhicules volés.

Les fonds de concours constatés au chapitre 37-30 (9,2 millions d'euros) sont constitués par le remboursement de l'assistance technique (ASTEC) par la Commission européenne.

Le montant total des transferts est élevé : il aboutit à un solde négatif de 541,5 millions d'euros. Il est principalement justifié par le transfert traditionnel vers le budget des charges communes des crédits relatifs aux pensions - 532,8 millions d'euros en provenance du chapitre 32-97 (Participations aux charges de pensions) et 9,1 millions d'euros en provenance du chapitre 32-92 (Fonds spécial des ouvriers de l'État). Ces transferts ont pris fin en 2006, conséquence directe de la LOLF, à la suite de la création du compte d'affectation spéciale Pensions.

Un arrêté de répartition du 7 décembre 2005 a permis, comme tous les ans en fin de gestion, d'abonder les chapitres de rémunération déficitaires. Il porte sur 6,7 millions d'euros de crédits.

Les annulations s'élèvent à 43,9 millions d'euros de crédits. Les principales d'entre elles sont intervenues dans le cadre de la régulation budgétaire associée aux décrets d'avance des 25 février et 29 avril 2005, qui ont affecté principalement les chapitres 34-82, 37-10, 37-30 et 41-61 ⁽⁴⁾, ainsi, naturellement, que du décret d'annulation du 3 novembre 2005 associé à la loi de finances rectificative de fin d'année.

Leur poids, comparativement très modeste, s'explique à la fois par la part élevée des charges de personnel, exemptes de régulation, et par les conséquences du contrat avec le ministère chargé de l'économie et des finances concernant les crédits globalisés des préfectures.

Les virements - qui représentent au total un solde positif de 2,5 millions d'euros de crédits - concernent essentiellement le chapitre 34-01 (Administration centrale et services communs. Moyens de fonctionnement) pour 2,4 millions d'euros et le chapitre 34-82 (Dépenses d'informatique et de télématique), pour 0,36 million d'euros. Ceux vers le chapitre 34-01 s'expliquent principalement par le fait que ce chapitre finance, en cours de gestion, des dépenses au bénéfice de l'ensemble des directions d'administration centrale, y compris la direction générale de la police nationale, la direction de la défense et de la sécurité civiles et la direction générale des collectivités locales. Cette fonction « support » avant l'heure donnait lieu, sous l'ordonnance de 1959, à des remboursements en provenance des chapitres propres aux directions concernées (34-41 et 34-31) ⁽⁵⁾. Le virement sur le chapitre 34-82 a été opéré au bénéfice de la direction des systèmes d'information et de la communication pour financer les envois des cartes nationales d'identité.

La mission a bénéficié en loi de finances rectificative (LFR) d'une ouverture nette de 1,8 million d'euros, contraction d'une ouverture de 1,9 million d'euros sur le chapitre 37-91 (Frais de contentieux et réparations civiles) et d'une annulation de faible montant (0,13 million d'euros) sur le chapitre 37-30 (Dotations globalisées de préfectures). L'ouverture sur le chapitre 37-91 répond à la règle de couverture par le ministère gestionnaire du montant du déficit constaté sur un chapitre évaluatif au 30 septembre de l'année. En 2005, le déficit constaté sur ce chapitre était de 1,9 million d'euros. Une ouverture à due concurrence, gagée sur d'autres crédits du ministère, a donc été inscrite en LFR. Ce poste fait d'ailleurs l'objet d'une sous-évaluation récurrente qu'il y a lieu de déplorer.

Il résulte de l'ensemble de ces mouvements que les crédits disponibles se sont élevés à 1.920,9 millions d'euros de crédits de paiement, soit 83,9 % des crédits ouverts en LFI. Mais cet écart (368,6 millions d'euros) est largement imputable au transfert des crédits de pension (532,8 millions d'euros). Si l'on fait abstraction de ce dernier, les crédits ont été au contraire abondés de 164,2 millions d'euros (soit un accroissement de 7,1 %), liés principalement au montant des reports (106,8 millions d'euros) et de l'avance sur décret (85,8 millions d'euros). Quant aux gels et dégels de crédits, ils sont d'un montant relativement limité (à peine 1,3 % des crédits pour les gels) et se compensent (29,5 millions d'euros de gels et 27,8 millions d'euros de dégels).

Les crédits dépensés s'élèvent, pour leur part, à 1.947,4 millions d'euros, soit 26,5 millions d'euros de plus que les crédits disponibles et un taux de consommation de 101,4 %. Au-delà des problèmes méthodologiques évoqués plus haut, cela est lié aux dépenses du chapitre évaluatif 37.91 (Frais de contentieux et réparations civiles), dont l'exécution est de 136,3 millions d'euros contre 81,8 millions d'euros votés en LFI et LFR. En effet, hors chapitre 37-91, le taux de consommation s'établit à 98,5 %. La sous-évaluation des dépenses de ce chapitre constitue donc l'un des principaux problèmes de l'exécution du budget de 2005, qui s'avère pour l'essentiel globalement conforme à la loi de finances initiale.

En mode LOLF, l'exécution du budget de 2005 se présente conformément au tableau ci-après.

EXÉCUTION DU BUDGET DE 2005 - PRÉSENTATION EN MODE LOLF

(en euros)

Source : ministère de l'Intérieur.

Programme 108 : action 01 : Coordination de la sécurité des personnes et des biens

action 02 : Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres

action 03 : Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales

action 04 : Pilotage territorial des politiques gouvernementales

action 05 : Animation du réseau des préfectures

Programme 232 : action 01 : Financement des partis

action 02 : Organisation des élections

action 03 : Commission nationale des comptes de campagne

action 04 : Cultes

action 05 : Vie associative