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le 5 juin 2006

N° 3113

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 31 mai 2006.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LES PROPOSITIONS DE RÉSOLUTION DE M. JEAN-LOUIS DEBRÉ :

1. (n° 2791) tendant à insérer un article 92-1 dans le Règlement afin de faire respecter le domaine de la loi ;

2. (n° 2792) tendant à modifier l'article 99 du Règlement relatif au délai de dépôt des amendements ;

3. (n° 2793) tendant à modifier l'article 91 du Règlement afin de réduire le nombre des motions de procédure ;

4. (n° 2794) tendant à modifier l'article 91 du Règlement afin de réduire la durée de présentation des motions de procédure ;

5. (n° 2795) tendant à modifier les articles 49, 91, 108 et 122 du Règlement afin de globaliser la phase générale de la discussion des textes ;

6. (n° 2796) tendant à insérer un article 49-1 dans le Règlement afin de globaliser la phase de la discussion des articles ;

7. (n° 2797) tendant à modifier l'article 86 du Règlement afin d'améliorer l'information de l'Assemblée nationale en matière européenne ;

8. (n° 2798) tendant à modifier l'article 50 du Règlement afin d'accroître la place des travaux des commissions dans l'agenda de l'Assemblée nationale ;

9. (n° 2799) tendant à rétablir le chapitre VIII du titre II du Règlement afin d'y introduire la procédure des commissions élargies en matière budgétaire ;

10. (n° 2800) tendant à modifier l'article 145 du Règlement afin de renforcer le pluralisme dans les procédures de contrôle ;

11. (n° 2801) tendant à modifier les articles 36 et 39 du Règlement afin de répartir plus équitablement les compétences des commissions permanentes.

PAR M. Jean-Luc WARSMANN,

Député.

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INTRODUCTION 5

I. - UN EFFORT CONTINU DE REVALORISATION DU PARLEMENT 8

A. UN RENFORCEMENT CONSTANT DE LA FONCTION DE CONTRÔLE 9

1. Le développement du contrôle et de l'évaluation de la loi de finances
et de la loi de financement de la sécurité sociale 9

2. La création de missions d'information par la Conférence des Présidents 11

3. Le contrôle de l'application des lois 12

B. UNE MEILLEURE PLACE RÉSERVÉE À L'OPPOSITION 14

1. Le développement des séances d'initiative parlementaire 14

2. Le respect du pluralisme dans les organes de contrôle 14

C. UNE FEUILLE DE ROUTE POUR UNE NOUVELLE RÉFORME 18

II. - UNE NOUVELLE IMPULSION POUR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 21

A. UN STATUT POUR L'OPPOSITION 21

1. L'apport de l'opposition 21

2. Un nécessaire préalable : la définition de l'opposition 23

3. L'attribution de droits garantis 25

a) L'attribution d'une présidence de commission permanente 25

b) La garantie du pluralisme dans les procédures de contrôle 26

c) L'attribution d'un temps de parole paritaire dans le cadre d'une procédure d'examen renforcée 28

B. UN TRAVAIL PARLEMENTAIRE PLUS EFFICACE 29

1. L'approfondissement du contrôle des activités européennes 29

a) Le renforcement progressif des capacités de suivi des activités européennes 29

b) L'enrichissement de l'articulation entre délégation pour l'Union européenne
et commissions permanentes 31

2. La consécration des commissions élargies 34

a) La nécessité de moderniser la discussion budgétaire 34

b) La pérennisation des commissions élargies 36

3. Une gestion du temps plus rationnelle 37

a) Des problèmes croissants de gestion du temps 37

b) De nouvelles règles relatives au dépôt d'amendements 48

c) Une phase préalable à la discussion des articles plus dynamique 51

d) La création d'une procédure d'examen renforcée 55

C. DES PROPOSITIONS QUI EXIGERAIENT D'ALLER AU-DELÀ DU RÈGLEMENT 65

1. La question de la préservation du domaine de la loi 65

a) La « dilatation » législative 65

b) La défense de la valeur normative de la loi 68

2. La question de l'adaptation des compétences des commissions permanentes 76

a) L'hypothèse d'une nouvelle architecture des commissions permanentes 76

b) L'hypothèse de l'augmentation du nombre de commissions permanentes 79

3. La question du rythme annuel de travail de l'Assemblée 80

a) Réserver plus de temps aux commissions 80

b) Des contraintes constitutionnelles à respecter 81

III. - L'EXAMEN EN COMMISSION 82

TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 93

TABLEAU COMPARATIF 97

MESDAMES, MESSIEURS,

Le flot des déclarations sur l'inflation normative et singulièrement sur l'inflation législative vient désormais régulièrement grossir le cours ininterrompu des discours sur le déclin du Parlement, discours souvent fondés sur un hypothétique âge d'or. Le législateur ne saurait méconnaître ces problèmes ni s'abstenir de tenter d'y porter remède par tous les moyens que lui offre la Constitution.

Force est de reconnaître que le discours sur le déclin des Parlements n'est pas neuf ⁽¹⁾. Bien qu'il ait été considéré en principe comme porteur de la souveraineté démocratique, le Parlement n'a jamais été et ne sera sans doute jamais à la hauteur des espoirs incommensurables qu'on met en lui. Mais, force également de reconnaître que des efforts continus ont été menés. Il suffit pour s'en convaincre de mesurer la progression constante du contrôle exercé sur les finances publiques, contrôle qui a connu ces dernières années une avancée décisive. Plus que de déclin, il conviendrait de parler d'adaptation constante des Parlements à leur environnement.

Dans l'équilibre entre fonction législative et fonction de contrôle, entre travail en séance plénière et travail en commission, entre procédure orale et procédure écrite, entre déséquilibre accentué entre majorité et opposition et respect équilibré des droits de chacun, entre repli sur les questions internes et ouverture aux questions internationales, les Parlements tendent de plus en plus à privilégier le second terme.

L'Assemblée nationale française ne saurait échapper à ce mouvement. Mais l'évolution est freinée par au moins quatre phénomènes, qui, sans qu'il soit besoin à ce stade d'en rechercher les causes, placent le Parlement en tension entre son rôle traditionnel et son rôle futur.

Le premier, nuisible au développement de la fonction de contrôle, est constitué par ce qu'il est désormais convenu d'appeler l'« inflation législative », caractérisée à la fois par l'augmentation et l'allongement des textes soumis à l'examen du Parlement et par un « débordement » du domaine législatif au-delà de ses frontières - par le bas dans le domaine réglementaire et par le haut dans le ciel éthéré des déclarations de principe sans effet utile. Ainsi, le temps consacré à l'élaboration de la loi est de plus en plus long et le contrôle de l'application des textes est rendu plus délicat.

Le deuxième phénomène, sensible depuis plus d'une quinzaine d'années, est marqué par un réel approfondissement du travail technique et du débat dans les commissions sans « dégonflement » concomitant de la « séance publique », l'espace de l'Hémicycle se réduisant à la seule tribune, le temps de la discussion se limitant à une succession quasi mécanique des déclarations, bien souvent elles-mêmes mécaniques. Dans ce contexte, le don d'ubiquité du député, qui doit se trouver à la fois en séance et en commission, est de plus en plus sollicité et seul l'absentéisme, dans l'une ou l'autre de ces enceintes, permet de concilier travail au Palais Bourbon et présence en circonscription.

Le troisième phénomène peut être résumé par la résurgence régulière d'un ancrage de l'opposition, quelle qu'elle soit, dans une stratégie d'obstruction, traduisant ou provoquant un ancrage de la majorité dans le refus d'argumenter, l'ensemble se produisant au plus grand détriment du débat et donc de l'institution parlementaire.

Le quatrième phénomène tient à la confrontation entre l'émergence d'un droit élaboré en dehors de nos frontières et applicable sur notre territoire, le droit européen, et la persistance de la fonction législative nationale dans son cadre classique. Les deux processus cheminent parallèlement et se croisent parfois, lorsqu'ils ne s'opposent pas. Cette difficulté à prendre en considération la règle européenne dans notre procès interne d'élaboration des normes n'est pas propre à notre pays. Tous les États membres de l'Union européenne connaissent cette forme d'attirance-répulsion à l'égard du droit européen et de valse-hésitation du curseur de la souveraineté. Si tous les Parlements se sont dotés d'instruments destinés à suivre l'activité des institutions communautaires et de l'Union, l'articulation de ces organes avec l'activité parlementaire classique n'est pas toujours assurée de manière optimale. L'Assemblée nationale n'échappe pas à cette contrainte.

Face à ces phénomènes, la réponse la plus facile, en apparence, se trouve dans la réforme constitutionnelle. Cependant, la Constitution du 4 octobre 1958 a suffisamment fait preuve de sa souplesse pour inciter le législateur, et au premier chef l'Assemblée nationale, à réfléchir d'abord à l'aménagement de ses propres règles de fonctionnement interne - matérialisées dans le Règlement - avant que de passer le relais au constituant. Comme l'a rappelé le Président de l'Assemblée nationale, lors de ses vœux au Président de la République, le 3 janvier 2006, « contrairement à ce que pensent certains, nous pouvons très bien en rectifier le fonctionnement sans changer la Constitution, par une transformation des comportements de chacun et, pour le Parlement, par une simple évolution des règlements intérieurs ».

Dans ce cadre, des progrès ont déjà été réalisés. Il suffit pour s'en convaincre d'évoquer la création en 2004, à l'initiative du rapporteur, d'un droit de suite qui permet au rapporteur d'un projet de loi, sur le fondement du huitième alinéa de l'article 86 du Règlement de l'Assemblée nationale, de présenter à l'issue d'un délai de six mois un rapport sur l'application de la loi ⁽²⁾. Pour répondre à l'exigence croissante de meilleure adaptation du Parlement à son environnement, lui-même de plus en plus mouvant, la Représentation nationale s'est également attachée ces dernières années à mieux faire connaître à nos concitoyens la teneur de ses travaux. La fonction de communication est ainsi venue renforcer les deux fonctions, législative et de contrôle, attribuées traditionnellement au Parlement.

À l'appui de ces avancées, on peut également évoquer la possibilité, lorsqu'une commission d'enquête est créée sur proposition d'un groupe, de confier de droit la fonction de président ou de rapporteur à l'un de ses membres en application de l'article 140-1 du Règlement ⁽³⁾. On peut souligner enfin l'adaptation du Règlement aux nouvelles dispositions organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale qui permettent de renforcer la fonction de contrôle du Parlement dans ces domaines ⁽⁴⁾.

C'est dans la logique de ce mouvement que le Président de l'Assemblée nationale, M. Jean-Louis Debré, a déposé, dès le 17 janvier dernier, onze propositions de résolution tendant à modifier le Règlement, propositions dont est aujourd'hui saisie la commission des Lois :

-  n° 2791 pour faire respecter le domaine de la loi (insertion d'un article 92-1) ;

-  n° 2792 pour modifier le délai de dépôt des amendements (modification de l'article 99) ;

-  n° 2793 pour réduire le nombre des motions de procédure (modification de l'article 91) ;

-  n° 2794 pour réduire la durée de présentation des motions de procédure (modification de l'article 91) ;

-  n° 2795 pour globaliser la phase générale de la discussion des textes (modification des articles 49, 91, 108 et 122) ;

-  n° 2796 pour globaliser la phase de la discussion des articles (insertion d'un article 49-1) ;

-  n° 2797 pour améliorer l'information de l'Assemblée nationale en matière européenne (modification de l'article 86) ;

-  n° 2798 pour accroître la place des travaux des commissions dans l'agenda de l'Assemblée nationale (modification de l'article 50) ;

-  n° 2799 pour introduire dans le Règlement la procédure des commissions élargies en matière budgétaire (rétablissement du chapitre VIII du titre II) ;

-  n° 2800 pour renforcer le pluralisme dans les procédures de contrôle (modification de l'article 145) ;

-  et, enfin, n° 2801 pour répartir plus équitablement les compétences des commissions permanentes (modification des articles 36 et 39).

Comme l'a souligné le Président de l'Assemblée nationale, le 3 janvier dernier, à l'occasion de ses vœux au Président de la République, « 2006 doit être pour le Parlement de la République, non seulement une année mise à profit pour la rénovation de sa mission législative : légiférer moins pour légiférer mieux, mais aussi le moment pour le conforter dans sa fonction de contrôle de l'exécutif et de l'administration. » L'enjeu de la réforme est bien d'éviter que l'Assemblée ne soit réduite à un simple principe de légitimation abstrait - mission que l'inflation législative rend d'ailleurs de plus en plus hypothétique - et retrouve sa place dans la participation à la définition et au contrôle de la politique conduite par le Gouvernement.

I. - UN EFFORT CONTINU DE REVALORISATION DU PARLEMENT

Loin de nourrir le discours sur le déclin du Parlement - qui est, depuis qu'il est apparu dans les années 1920, souvent porté par ceux qui voudraient que ce dernier joue un rôle moindre -, l'effort d'adaptation permanent mené par l'institution parlementaire montre sa réelle capacité à rester en phase avec son environnement.

Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle renforcé sa fonction de contrôle - comme en témoignent les deux dernières résolutions du 12 février 2004 sur l'application des lois et celle du 6 octobre 2005 sur les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale. Elle a également favorisé le pluralisme, caractéristique fondatrice de la valeur de ses délibérations. Elle a multiplié les outils de communication permettant de faire accéder les citoyens au cœur des délibérations et des activités des députés : le retentissement des travaux de la commission d'enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l'affaire dite « d'Outreau » et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement suffit pour s'en convaincre.

Il n'en reste pas moins que cet effort d'adaptation, entrepris d'ailleurs par la plupart des Parlements des pays de l'Union européenne, doit se poursuivre, ainsi que le Président de l'Assemblée nationale, M. Jean-Louis Debré, a eu l'occasion de le dire à maintes occasions, fixant ainsi une feuille de route de la réforme, qui se trouve incarnée par les présentes propositions de résolution dont la commission des Lois a été saisie.

A. UN RENFORCEMENT CONSTANT DE LA FONCTION DE CONTRÔLE

La fonction de contrôle des Parlements tend à prendre de l'importance. L'Assemblée nationale s'est engagée résolument dans cette voie. Elle a, plus particulièrement, développé ses fonctions de contrôle des finances de l'État et des finances sociales. Elle a mis en place un nouvel instrument : les missions d'information créées par la Conférence des Présidents. Enfin, elle a pris acte de la nécessité de suivre l'application des lois avec plus d'intensité.

1. Le développement du contrôle et de l'évaluation de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale

L'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dispose que : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ». C'est sur le fondement de cet article et de l'article 15, en vertu duquel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », que les premiers acteurs du parlementarisme ont exigé d'exercer un contrôle étroit des dépenses publiques. La persévérance des assemblées législatives leur permit d'obtenir, par la loi du 21 avril 1832, communication du rapport annuel de la Cour des comptes. C'est par le biais de l'examen de la loi de finances que put d'abord s'exercer le contrôle du Gouvernement.

L'article 47 de la Constitution consacre le contrôle du Parlement sur l'exécution des lois de finances et prévoit qu'il peut se faire assister par la Cour des comptes. Cet article a habilité le législateur organique à « organiser les procédures d'information et de contrôle sur la gestion des finances publiques nécessaires à un vote éclairé du Parlement sur les projets de lois de finances, et notamment sur les projets de lois de règlement destinés à suivre l'emploi des contributions publiques » ⁽⁵⁾. Les modalités d'information du Parlement et ses pouvoirs de contrôle, d'abord fixés par les ordonnances n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 et n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, ont été réévalués en permanence, jusqu'à la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (lolf).

Cette dernière prévoit notamment la présentation au Parlement de nombreux documents nécessaires à son information préalable ⁽⁶⁾ et attribue aux présidents, rapporteurs généraux et rapporteurs spéciaux des commissions des Finances des pouvoirs d'investigation proches de ceux du rapporteur d'une commission d'enquête : investigations sur pièces et sur place, communication de tous documents d'ordre financier et administratif, assistance de la Cour des comptes, institution d'un référé.

Entre 1992 et 2002, à l'Assemblée nationale, 40 % des rapports d'information ont été déposés par la commission des Finances ⁽⁷⁾. Pendant cette décennie, la commission des Finances a continué à publier chaque année, jusqu'en 2001, un rapport d'information sur l'application des dispositions fiscales des lois de finances et a ainsi constitué en son sein, en 1999, une mission d'évaluation et de contrôle (mec), renouvelée chaque année. Coprésidée par un membre de la majorité et un membre de l'opposition, elle permet de mieux exercer les prérogatives reconnues au Parlement en matière de contrôle de l'utilisation des crédits votés en loi de finances.

Depuis 1996, le modèle du contrôle en matière budgétaire a été transposé au domaine des finances sociales, avec l'introduction d'un article 47-1 dans la Constitution ⁽⁸⁾, calqué sur l'article 47, le vote de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (lolfss) et la création, sur le modèle de la mec, de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (mecss). Dans sa réunion du 15 décembre 2004, la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a ainsi constitué en son sein une mission de dix-huit membres appartenant à tous les groupes politiques.

De surcroît, un organe commun à l'Assemblée nationale et au Sénat, l'office parlementaire d'évaluation des politiques de santé, a été créé par la loi n° 2002-1487 du 20 décembre 2002 de financement de la sécurité sociale pour 2003 avec « pour mission d'informer le Parlement des conséquences des choix de santé publique, afin d'éclairer ses décisions » ⁽⁹⁾.

2. La création de missions d'information par la Conférence des Présidents

Une première réforme du Règlement, en date du 26 mars 2003, a permis à la Conférence des Présidents, sur proposition du Président de l'Assemblée nationale, de créer des missions d'information, qui sont venues s'ajouter aux missions classiques créées au sein d'une commission permanente ou communes à plusieurs commissions en application du premier et du deuxième alinéas de l'article 145 du Règlement. Mais contrairement aux rapports adoptés par ces dernières, les rapports des missions créées par la Conférence des Présidents peuvent donner lieu à un débat en séance publique, en application du dernier alinéa de l'article 145 précité.

La création de ces missions repose sur un dialogue entre les présidents des commissions et les présidents des groupes et se justifie pour des thèmes d'une certaine ampleur et revêtant un caractère transversal. Ainsi, ont été créées sur ce fondement des missions sur la famille et les droits des enfants ⁽¹⁰⁾, sur la grippe aviaire ⁽¹¹⁾ et sur les risques et les conséquences de l'exposition à l'amiante ⁽¹²⁾ ou encore sur l'effet de serre ⁽¹³⁾.

Cette procédure permet d'attribuer à la création de ces missions une solennité particulière, proche de celles des commissions d'enquête, sans que leur fonctionnement soit encadré par des limites temporelles aussi strictes que celles qui s'imposent à ces commissions ⁽¹⁴⁾. Leurs règles de fonctionnement sont celles qui sont applicables aux missions d'information des commissions.

Neuf missions d'information ont ainsi été créées pour dresser un état des lieux et émettre des propositions. La mission d'information sur la question du port des signes religieux à l'école et la mission d'information sur l'accompagnement de la fin de vie ⁽¹⁵⁾ ont permis d'aboutir à des propositions consensuelles, qui se sont déjà traduites dans la loi ⁽¹⁶⁾.

3. Le contrôle de l'application des lois

Également aux fins de renforcer les fonctions de contrôle du Parlement, l'Assemblée nationale a adopté la résolution du 12 février 2004 modifiant le Règlement en vue d'informer l'Assemblée nationale sur la mise en application effective des lois et sur la mise en œuvre des recommandations des commissions d'enquête, conçue avec le triple objectif de résoudre « le problème lancinant de la mise en application des textes », de « favoriser une meilleure coordination entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif » et, enfin, de permettre une meilleure évaluation des lois.

Le mécanisme mis en place au huitième alinéa de l'article 86 du Règlement prévoit qu'« à l'issue d'un délai de six mois suivant l'entrée en vigueur d'une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire, le député qui en a été le rapporteur ou, à défaut, un autre député désigné à cet effet par la commission compétente, présente à celle-ci un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n'auraient pas fait l'objet des textes d'application nécessaires. Dans ce cas, la commission entend son rapporteur à l'issue d'un nouveau délai de six mois. »

Cette initiative est née à la fois du constat du retard dans la mise en œuvre des lois promulguées - faute de publication des textes réglementaires nécessaires et de l'échec des précédentes tentatives d'instaurer un suivi systématique de cette mise en œuvre -, de l'insuffisant contrôle du juge administratif, qui n'est pas systématiquement saisi et qui adoptait alors une conception trop large du « délai raisonnable » dans lequel devaient être prises les mesures d'application. Enfin, se faisait sentir la double nécessité de créer un « aiguillon efficace » pour améliorer la diligence du Gouvernement et de favoriser la valorisation des compétences acquises par les rapporteurs.

Vingt-deux rapports ont été déposés sur le fondement de ce dispositif, sur dix-neuf lois différentes (trois lois ont fait l'objet de deux rapports), ce qui représente près du quart des lois nécessitant des mesures d'application promulguées depuis le 12 février 2004.

B. UNE MEILLEURE PLACE RÉSERVÉE À L'OPPOSITION

1. Le développement des séances d'initiative parlementaire

Créé par la réforme constitutionnelle du 4 août 1995 ⁽¹⁷⁾, le troisième alinéa de l'article 48 de la Constitution prévoit qu'« une séance par mois est réservée à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée », séance connue sous le nom de « fenêtre parlementaire » ou de « niche parlementaire ». L'Assemblée nationale a modifié son Règlement en conséquence, prévoyant, dans le sixième alinéa de l'article 48 de celui-ci, que « la Conférence arrête, une fois par mois, la séance mensuelle réservée par priorité, en application de l'article 48 alinéa 3 de la Constitution, à un ordre du jour fixé par l'Assemble.

Cette séance mensuelle a été dédoublée à l'Assemblée nationale le mardi matin et le jeudi matin, en théorie pour permettre la suite de la discussion, en pratique pour donner l'occasion d'examiner par exemple, le cas échéant, deux propositions de loi dans chaque « fenêtre ».

Cette procédure constitue un moyen important pour les groupes d'opposition ou minoritaires de s'exprimer et d'inscrire au débat des sujets qu'ils considèrent comme prioritaires. Il peut s'agir d'une proposition de loi, mais aussi d'un simple débat, d'une proposition de résolution sur une directive, visant à créer une mission d'information ou une commission d'enquête. Sous la XII^e législature, durant chaque session, le Groupe socialiste bénéficie de deux « fenêtres », le Groupe communiste comme le Groupe udf d'une « fenêtre » ⁽¹⁸⁾. Par exemple, au cours de sa séance du 18 mai dernier, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue Paul Quilès, une proposition de loi constitutionnelle visant à élargir les pouvoirs du Parlement.

2. Le respect du pluralisme dans les organes de contrôle

Des efforts constants ont été entrepris pour préserver, puis renforcer, les droits de l'opposition, car selon la formule de Ronald Dworkin, les droits « sont la promesse de la majorité aux minorités que leur dignité et leur égalité seront respectées » et la décision majoritaire tire une grande partie de sa force et de son autorité du respect qu'elle inspire à l'opinion minoritaire.

On pourrait remonter en 1910, date à laquelle il a été mis fin à la fermeture des commissions aux membres de l'opposition, et relever que la loi du 20 juillet 1991 ⁽¹⁹⁾ a consacré la représentation proportionnelle des groupes politiques au sein des commissions d'enquête ⁽²⁰⁾. Mais, plus récemment, l'institution des mec au sein de la commission des Finances a marqué une étape significative ⁽²¹⁾. En effet, cette instance, chargée d'exercer un contrôle parlementaire plus concentré de l'utilisation des deniers publics, est, comme on l'a vu, coprésidée par un membre de la majorité et un membre de l'opposition. Le même dispositif a été adopté par la mecss, également présidée conjointement par un député de la majorité et un député de l'opposition.

Dans cette même perspective, une première réforme du Règlement du 26 mars 2003 a permis, lors de la constitution d'une commission d'enquête de réserver l'une des « fonctions exécutives », celle de président ou de rapporteur, à un membre du groupe auteur de la proposition de résolution à l'origine de la création de la commission.

L'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, dans son article 6, tel que modifié par la loi du 20 juillet 1991 ⁽²²⁾, se borne à préciser que la désignation des membres de la commission doit être assurée de façon à permettre une représentation proportionnelle des groupes. Jusqu'en 1991, la désignation devait s'effectuer au scrutin majoritaire, mais la rigueur de cette règle s'est révélée inadaptée. Le choix des membres des commissions d'enquête a donc résulté, de manière constante, d'un accord politique permettant de respecter la représentation proportionnelle des groupes, ce qui a permis une représentation de l'opposition dans toutes les commissions d'enquête constituées depuis 1958. Les membres des commissions d'enquête, dont l'effectif maximum est fixé à trente, sont désignés selon des modalités identiques à celles retenues pour la nomination des membres des commissions permanentes, c'est-à-dire sur la base des listes de candidatures établies par les groupes.

Comme toute commission parlementaire, les commissions d'enquête sont administrées par un bureau, qui comprend obligatoirement un président, deux vice-présidents et deux secrétaires, élus au scrutin secret, sauf lorsque le nombre de candidats, pour chaque catégorie de fonction, n'est pas supérieur au nombre de postes à pourvoir ⁽²³⁾. Si, dans la plupart des cas, l'opposition était représentée au sein du bureau, on relève plusieurs exemples où ce ne fut pas le cas, à l'exemple des commissions sur les activités du service d'action civique en 1982, sur l'affectation de fonds à une « invention scientifique » susceptible de bouleverser la recherche pétrolière en 1984, sur les événements de novembre et décembre 1986 (1986) ou sur le régime étudiant de sécurité sociale en 1999.

La dévolution des fonctions de président et de rapporteur, en raison du rôle de chacun d'eux dans le fonctionnement de la commission d'enquête, revêt une importance particulière. L'action du président est déterminante pour la conduite des travaux de la commission, puisqu'il la convoque et en dirige les débats. Il a notamment la charge de veiller à ce que la commission n'empiète pas sur les affaires judiciaires en cours, tout en garantissant le plein exercice de ses prérogatives ⁽²⁴⁾. Le rapporteur, désigné selon les mêmes modalités que le bureau, dispose de pouvoirs propres qui lui permettent d'enquêter sur pièces et sur place. Tous les renseignements de nature à faciliter sa mission doivent lui être fournis. Il est habilité à se faire communiquer tous documents de service, à l'exclusion de ceux qui ont un caractère secret et concernent la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs.

Jusqu'à la réforme de 2003, cette fonction a toujours été attribuée à un représentant d'un groupe de la majorité, sauf en 1995, pour la commission d'enquête sur les sectes ⁽²⁵⁾. Il n'en a pas toujours été de même pour la fonction de président, qui est parfois revenu à un membre d'un groupe de l'opposition. Ce fut le cas à cinq reprises durant la IX^e législature ⁽²⁶⁾ et à quatre reprises sous la XI^e législature ⁽²⁷⁾. Dans la majorité de ces cas, la création de la commission d'enquête avait été demandée par l'opposition.

La réforme de 2003 a conduit dans son esprit, sinon dans sa lettre, à rendre en pratique ce dispositif quasi systématique, comme le montre le tableau ci-dessous. Le pluralisme des fonctions exécutives a été presque systématiquement respecté, non seulement dans les commissions d'enquête pour lesquelles le Règlement le prévoyait et pour celles où le Règlement ne le prévoyait pas, mais aussi pour presque toutes les missions d'information créées après la réforme.

Le pluralisme des organes de contrôle accroît incontestablement l'efficacité et la crédibilité des investigations qu'ils conduisent. Un même effort a été observé pour les missions constituées au sein des commissions permanentes. Ainsi, la mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte, constituée au sein de la commission des Lois, a été présidée par notre collègue René Dosière du Groupe socialiste, tandis que son rapporteur était notre collègue Didier Quentin du Groupe ump. Selon la même logique, un rapport d'information de la commission des Affaires étrangères sur le statut des journalistes et correspondants de guerre en cas de conflit a été confié à la fois à nos collègues Pierre Lellouche et François Loncle, tandis qu'une mission d'information de la même commission consacrée aux enjeux géostratégiques liés à l'énergie est présidée par notre collègue Paul Quilès tandis que le rapport a été confié à notre collègue Jean-Jacques Guillet.

C. UNE FEUILLE DE ROUTE POUR UNE NOUVELLE RÉFORME

Le Président de l'Assemblée nationale, M. Jean-Louis Debré, à l'occasion des vœux présentés au Président de la République le 5 janvier 2004, a rappelé sa position : « Je ne cesserai de plaider (...) pour que nous légiférions moins et, surtout que nous, députés et sénateurs, nous légiférions mieux. Pourquoi n'aurions-nous pas plus souvent à l'esprit cet avertissement de Montesquieu selon lequel " les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires ". Les régimes politiques se succèdent, les gouvernements passent, les majorités parlementaires changent et l'avertissement de Montesquieu demeure d'une accablante pertinence. Ne faut-il pas commencer tous à tenter de l'entendre, cet avertissement ? (...)

« Est-il concevable en ce début d'année, au moment des vœux, d'espérer que tous, députés, sénateurs, ministres et pourquoi pas aussi les membres du Conseil constitutionnel, nous nous en tenions à une interprétation raisonnable des domaines respectifs de la loi et du règlement ?

« Est-il complètement utopique aujourd'hui d'attendre des auteurs des propositions de lois ou des projets de lois qu'ils précisent les dispositions législatives à abroger, avant d'en proposer de nouvelles ? Qu'ils préfèrent la substitution des textes à leur superposition ? Est-il enfin naïf d'attendre des membres du Gouvernement que l'application des lois fasse l'objet du même soin, de la même attention que leur élaboration ? Sur ce point, je sais que ce vœu je le partage avec vous et avec le Premier ministre. »

Le même objectif a été répété par le Président de l'Assemblée nationale lors de ses vœux le 3 janvier 2005 : « nous avons besoin, pour rendre à la politique toute sa noblesse et aux travaux parlementaires tout leur intérêt, de nous consacrer à l'essentiel. Ce qui est vrai pour l'Europe est, à cet égard, vrai pour la France. La complexité des procédures, la technicité des mécanismes, la multiplication des centres de décisions diluent la responsabilité et éloignent le citoyen de ses représentants. Notre tâche, immense, est de remettre de l'ordre dans cette machinerie qui semble avoir échappé à notre maîtrise pour s'emballer à un rythme effréné. C'est la raison pour laquelle j'avais appelé à de multiples reprises l'attention du Gouvernement sur la nécessité de légiférer mieux, quitte à légiférer moins. Je constate avec un début de satisfaction que le message que j'avais lancé au nom des députés a été en partie entendu. Mais il reste beaucoup à faire en ce domaine, tant il est vrai qu'il s'agit d'un combat quotidien. »

Il complétait son propos en mettant l'accent sur trois points :

« - le respect de la frontière entre l'article 34 et 37 de la Constitution, c'est-à-dire entre le domaine de la loi et du règlement. J'ai déposé une proposition de loi constitutionnelle pour interpeller le Gouvernement sur la nécessité qu'il y aurait à mieux en garantir l'application, le cas échéant par des moyens renouvelés. Une réflexion s'impose à l'évidence sur cette question.

« - Deuxième point, important à mes yeux : la limitation du phénomène nouveau et alarmant que constitue le dépôt tardif d'amendements par le Gouvernement, c'est-à-dire après l'expiration du délai et, parfois, très peu de temps avant leur discussion. Cette pratique doit rester exceptionnelle et ne pas se généraliser, sauf à admettre que le débat parlementaire soit bâclé et mené dans l'improvisation la plus totale. Je resterai, ainsi que les présidents de groupe parlementaire et les présidents de commission, vigilant sur ce point car il y va de la qualité du travail législatif. Je souhaite que le Gouvernement le comprenne, dès lors que ses prérogatives ne sont pas remises en cause.

« - Troisième point important : le soin apporté, enfin, à la publication des décrets d'application. Rien ne sert de légiférer si les conséquences n'en sont pas tirées rapidement sur le plan de l'action de l'administration. Il faut malheureusement attendre en moyenne dix mois pour que les décrets d'application d'une loi soient publiés au Journal officiel et donc rendre cette loi applicable. Ce délai trop long n'est pas compris par nos concitoyens. Lorsque la loi est votée par le Parlement, il pense que son application se fera rapidement. Il faudrait que l'administration comprenne que le temps des politiques n'est pas le même que son temps à elle et il conviendrait de réduire ainsi les délais nécessaires à l'application de la loi par la publication de décrets qui s'y rapportent. C'est pourquoi, à mon initiative, le Règlement de l'Assemblée nationale a étendu l'action du rapporteur d'un projet de loi au-delà de son examen par le Parlement, le temps pour lui de s'assurer que le texte voté est bel et bien appliqué et de le signaler, dans le cas contraire, avec force, aux administrations compétentes. Nous exerçons ainsi un premier contrôle sur l'action du Gouvernement qui fait partie intégrante de notre mandat. »

Le 3 janvier 2006, le Président de l'Assemblée nationale, lors de ses vœux au Président de la République, a mis l'accent sur la nécessité d'éviter que le débat en séance soit entraîné sur des rives incertaines : « (...) toujours sans modifier la Constitution, nous pourrions aussi, pour plus de lisibilité politique des débats législatifs, essayer de mettre un terme à deux dérives préoccupantes.

« La première concerne le Parlement et le Gouvernement. Elle a trait aux amendements, dont le nombre ne cesse de croître alors même qu'ils sont déposés de plus en plus tardivement. (...)

« Ils démontrent que les projets de lois présentés par le Gouvernement sont, en tout cas certains d'entre eux, précipitamment rédigés.

« Ainsi il n'est pas rare qu'en plein milieu de la discussion du projet de loi, le Gouvernement amende lui-même son propre projet se rendant compte qu'il est mal rédigé. À titre d'exemple, j'évoquerai le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées ou bien encore celui relatif au droit d'auteur. Au cours du débat sur ce dernier texte, le Gouvernement a présenté deux amendements de quatre pages ! Cela tend à démontrer, hélas, une certaine impréparation des textes gouvernementaux. Le travail de concertation avec les parlementaires en amont du débat en commission ou dans l'Hémicycle est de moins en moins bien réalisé et l'administration qui a rédigé le projet ne veut rien modifier pendant cette phase d'élaboration oubliant qu'elle y sera contrainte lors des débats :

« -  cette inflation d'amendements démontre aussi qu'à force de tout vouloir régler par la loi, même ce qui n'est pas de son domaine, nous perdons de vue l'essentiel ;

« -  mais également cette inflation d'amendements enseigne, et c'est le plus fréquent, que la multiplication d'amendements est devenue pour l'opposition, ceci est valable aujourd'hui comme hier, non pas une façon d'améliorer le texte gouvernemental mais de faire de l'obstruction politique et de retarder le vote de la loi.

« Naturellement, il n'est pas question d'enlever aux parlementaires la liberté d'amender projets et propositions de loi. Mais (...) les conditions d'examen de ceux-ci doivent être revues. Je crois en effet qu'il serait utile d'aménager les règles régissant le dépôt des amendements. C'est possible de le faire là encore sans modifier la Constitution. C'est ce que nous avons décidé à l'Assemblée nationale pour les projets d'amendements à la loi de finances, qui doivent être déposés soit vingt-quatre heures, soit quarante-huit heures avant leur examen par l'Assemblée. Puissions-nous, comme au Sénat, généraliser cette règle pour toutes les lois. Cela ne nécessiterait pas la réunion d'un congrès constitutionnel.

« Le dépôt tardif des amendements empêche tout travail d'analyse sérieux de la part des commissions et les débats qui devraient avoir lieu en leur sein sont reportés en séance publique qu'ils contribuent à allonger. L'on peut légitimement se demander si cette pratique ne porte pas atteinte à " la clarté et à la sincérité des débats " dont le Conseil constitutionnel vient de faire un principe constitutionnel et ne conduit pas à la complexité de la loi que ce même Conseil vient de censurer.

« Les arguments politiques de séance l'emportent souvent sur les considérations juridiques et les textes qui en résultent en portent parfois les stigmates. »

Enfin, le 17 janvier 2006, le Président de l'Assemblée nationale, à l'occasion des vœux à la presse, a relevé la nécessité de préparer un statut de l'opposition pour organiser la place de celle-ci au sein du Parlement, déclarant : « On en parle depuis trente ans, une démocratie se mesure à la capacité des institutions à organiser la place de l'opposition ». L'Assemblée nationale doit « être le lieu où l'on peut, en dehors d'un projet de loi, du contrôle du Gouvernement, aborder toutes les questions de société », mais « à une condition, que nous l'abordions tous ensemble en dépassant les frontières idéologiques ». « La vérité du groupe majoritaire ne prime pas forcément les convictions du groupe minoritaire. » ⁽²⁸⁾

C'est sur ces fondements qu'un débat sur la réforme de nos méthodes de travail doit être engagé.

II. - UNE NOUVELLE IMPULSION POUR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. UN STATUT POUR L'OPPOSITION

Sans qu'il soit besoin de modifier la Constitution, le renforcement du rôle de l'Assemblée nationale, souhaité par chacun, peut passer non seulement par l'amélioration de l'efficacité du travail parlementaire, mais aussi par la création d'un véritable statut pour l'opposition, permettant de mieux intégrer la minorité parlementaire aux travaux de l'Assemblée. En France, tout le monde, depuis longtemps, a parlé du statut de l'opposition ⁽²⁹⁾, personne ne l'avait encore fait. Il est temps de concrétiser ce projet qui viendrait couronner la logique portée par les propositions de résolution dont est saisie la Commission.

1. L'apport de l'opposition

En effet, comme l'a souligné le Président de l'Assemblée nationale lors de la présentation de ses propositions de résolution, en janvier dernier, une réforme permettrait de franchir un palier significatif dans l'amélioration à la fois de la fonction délibérative et de la fonction de contrôle de l'Assemblée nationale : l'attribution de droits garantis pour l'opposition.

Dans un régime démocratique, celle-ci par la contradiction qu'elle apporte renforce la force des délibérations : « les moyens par lesquels une majorité parvient à être la majorité, voilà la chose la plus importante, autrement dit les débats antérieurs, la modification des conceptions en fonction des opinions défendues par les minorités » ⁽³⁰⁾. Pour reprendre les termes de Georges Burdeau : « La majorité ne fait pas la valeur d'une décision, elle la prouve. C'est parce qu'elle clôt un débat que la majorité est respectable ; c'est la discussion qui la valorise. L'artifice qui lui permet de prévaloir n'est tolérable que dans la mesure où la minorité peut s'incliner sans déchoir, se soumettre sans ratifier pour autant son asservissement. » ⁽³¹⁾ Par le contrôle qu'elle exerce sur le Gouvernement, l'opposition incite la majorité parlementaire à jouer pleinement son rôle. Elle forme avec la majorité un « couple » dont procède l'énergie politique qui meut les mécanismes institutionnels. Toutes les enceintes internationales se font régulièrement l'écho de cette nécessité ⁽³²⁾.

Certes, la place réservée à l'opposition, on l'a vu, a été améliorée ces dernières années, à la fois grâce à la mise en œuvre des séances d'initiative parlementaire, par la coprésidence des missions d'évaluation et de contrôle constituées au sein des commissions des Finances et des Affaires culturelles, et par un partage des « fonctions exécutives » des commissions d'enquête et, par extension, des missions d'information créées par la Conférence des Présidents.

Mais, dans chacun des cas évoqués, l'amélioration est intervenue de manière indirecte. En effet, c'est la notion de groupe, définie par l'article 19 du Règlement de l'Assemblée nationale ⁽³³⁾, qui commande l'attribution de droits spécifiques. Or, les deux notions de groupe et d'opposition ne sauraient être confondues. Pour accorder des droits spécifiques à l'opposition en tant que telle, il conviendrait donc de la définir.

2. Un nécessaire préalable : la définition de l'opposition

Tout le monde parle de l'opposition, sait de quoi il s'agit, mais cette notion est un objet juridique non identifié. Nulle part dans notre droit, il n'est fait allusion à cette notion, à l'exception d'une mention dans le code électoral qui a, de surcroît le mérite, de concerner expressément les groupes parlementaires de l'Assemblée nationale. Ainsi, dans le cadre de la campagne pour les élections législatives, l'article L. 167-1 dudit code ⁽³⁴⁾ dispose :

« Pour le premier tour de scrutin, une durée d'émission de trois heures est mise à la disposition des partis et groupements représentés par des groupes parlementaires de l'Assemblée nationale. Cette durée est divisée en deux séries égales, l'une étant affectée aux groupes qui appartiennent à la majorité, l'autre à ceux qui ne lui appartiennent pas.

« Le temps attribué à chaque groupement ou parti dans le cadre de chacune de ces séries d'émissions est déterminé par accord entre les présidents des groupes intéressés. À défaut d'accord amiable, la répartition est fixée par les membres composant le bureau de l'Assemblée nationale sortante, en tenant compte notamment de l'importance respective de ces groupes ; pour cette délibération, le bureau est complété par les présidents de groupe. Les émissions précédant le deuxième tour de scrutin ont une durée d'une heure trente : elles sont réparties entre les mêmes partis et groupements et selon les mêmes proportions. »

En outre, dans le cadre du respect général du pluralisme à la télévision et à la radio, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (csa) utilise les concepts d'opposition et de majorité. Pour fonder sa décision, le csa utilise un faisceau d'indices : vote négatif qu'une formation politique a adopté lors de l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le fondement de l'un des trois premiers alinéas de l'article 49 de la Constitution, rejet de la loi de finances de l'année, absence de ministre appartenant à cette formation au Gouvernement. Selon le Conseil, seul le premier indice constitue un « acte de rupture manifeste et irrévocable » à l'encontre du Gouvernement et place la formation politique considérée dans l'opposition.

Il convient donc de trouver une définition générale qui s'inscrit dans le cours régulier de la vie parlementaire et qui s'accommode de certaines variations, un même groupe ou certains députés d'un même groupe pouvant voter ou non les projets présentés dans le Gouvernement.

Ainsi, pour attribuer des droits spécifiques à l'opposition, de manière permanente, il apparaît nécessaire de disposer d'une définition juridique plus certaine. En effet, sans définition juridique précise ni, comme au Royaume-Uni, de tradition séculaire structurée par le scrutin majoritaire à un seul tour, il semble difficile d'user de la notion d'opposition pour accorder tel ou tel droit nouveau, susceptible de renforcer le caractère démocratique de notre régime.

Cette absence de définition a bien été relevée par plusieurs de nos collègues lorsque, à l'initiative de notre collègue Didier Migaud, il fut proposé lors de l'examen de la modification de la lolf intervenue en juillet 2005 ⁽³⁵⁾ d'accorder une place spécifique à un membre de l'opposition dans les missions de suivi et de contrôle de l'exécution des lois de finances et d'évaluation de toute question relative aux finances publiques. La formule proposée retenait le « groupe le plus nombreux n'ayant pas voté la confiance au Gouvernement engagée au titre de l'article 49 alinéa 1^er de la Constitution, ou, à défaut, le second groupe le plus nombreux de l'Assemblée à laquelle il appartient ». Notre collègue Michel Bouvard, président de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi organique, souligna que, en l'absence de tout statut institutionnel de l'opposition en France, lui accorder de manière formelle certains pouvoirs s'avérait très compliqué et aboutissait à des rédactions extrêmement complexes. Le dispositif proposé pouvait, en effet, apparaître « alambiqué », comme le releva le rapporteur de la commission spéciale, notre collègue Gilles Carrez ⁽³⁶⁾.

Une définition préalable de l'opposition s'avère donc nécessaire. Pour suivre cette voie, la solution la plus simple est de passer de la notion de groupe, d'ores et déjà définie par le Règlement de l'Assemblée nationale, à la notion d'opposition. De la même façon que chaque député déclare son appartenance à un groupe par le biais du président de ce groupe, il pourrait être envisagé que chaque groupe puisse déclarer, s'il le souhaite, son appartenance, également par le biais de son président, à l'opposition ou à la majorité (article 1^er de la proposition de résolution adoptée par la Commission). Cette déclaration permettra d'ouvrir une série de droits. À l'intérieur de la majorité d'une part et de l'opposition d'autre part, les droits pourront être répartis entre groupes en fonction de leur importance numérique. En outre, un groupe pourra très bien choisir... de ne pas choisir.

Cette solution offre suffisamment de souplesse pour permettre à un groupe de changer de positionnement en cours de législature. Elle ne fige pas non plus les positions de chacun à tout moment. Elle ne constitue pas une étiquette politique indélébile tout au long d'une législature, mais seulement le moyen d'attribuer une série de droits sur une période de temps suffisamment pertinente. Par exemple, dès lors qu'une série manifeste de signes - le rejet d'une question de confiance, l'adoption d'une motion de censure, le rejet d'un projet de budget... - marque le changement de comportement d'un groupe inscrit dans la majorité, il semble cohérent que celui-ci sorte de la majorité. Y rester constituerait pour lui un geste peu lisible et paradoxal qui ne manquerait pas de retenir l'attention de l'opinion. Il aura alors le choix entre se déclarer appartenir à l'opposition et ne plus se déclarer comme faisant partie de la majorité.

En effet, de la même façon qu'existent aujourd'hui des députés non inscrits, pourraient exister des groupes qui décident de n'appartenir ni à la majorité ni à l'opposition, mais qui perdraient le bénéfice des droits découlant de l'appartenance à l'une ou à l'autre. Il leur suffirait de ne pas déposer de déclaration à la Présidence. Ils continueraient bien évidemment de bénéficier des très nombreuses dispositions du Règlement de l'Assemblée nationale liées au groupe.

La définition d'une opposition viendrait décliner, s'agissant du fonctionnement interne de l'Assemblée nationale, à la fois l'article 3 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui affirme le « principe de toute Souveraineté qui réside essentiellement dans la Nation », ce qui inclut la majorité, mais aussi la minorité, l'article 3 de la Constitution qui dispose que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants » et son article 4 qui prévoit que « les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage ». Elle prolongerait également la reconnaissance par la Constitution de l'existence d'une minorité, à travers la saisine du Conseil constitutionnel par au moins soixante députés ou soixante sénateurs.

3. L'attribution de droits garantis

La règle de la proportionnalité est juste, mais sa stricte application empêche l'opposition d'accéder à certains droits. Pour qu'elle joue son rôle, le seul critère numérique doit être dépassé. Seule la création d'un « privilège de l'opposition » ⁽³⁷⁾ permettrait de lui accorder une place qui dépasse la stricte importance de son effectif.

a) L'attribution d'une présidence de commission permanente

L'attribution d'une présidence de commission permanente à un membre de l'opposition constitue une caractéristique de nombreux régimes parlementaires.

Ainsi, en Allemagne, au Bundestag, parmi les vingt-de