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 N° 2035 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 janvier 2005. AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE TITRE II DE LA PROPOSITION DE LOI, ADOPTÉE PAR LE SÉNAT, relative à la création du registre international français, PAR M. RENÉ COUANAU Député. -- Voir les numéros : Sénat : 47, 92 et TA 24 (2003-2004) Assemblée nationale : 1287 INTRODUCTION 7 I.- LES OBJECTIFS DU REGISTRE INTERNATIONAL FRANÇAIS 9 A. SORTIR DE L'AMBIGUÏTÉ JURIDIQUE DU PAVILLON « TAAF » 9 B. UN NOUVEAU REGISTRE CENSÉ AMÉLIORER LA COMPÉTITIVITÉ DE LA FLOTTE FRANÇAISE 10 C. RENOUER AVEC LE STATUT DE PUISSANCE MARITIME ? 11 II.- UNE RÉFORME FONDÉE SUR DES ANTICIPATIONS HASARDEUSES 15 A. UN PREMIER PARI : L'EMPLOI FRANÇAIS SERAIT RENFORCÉ 15 B. UNE RÉFORME QUI FRAGILISERAIT LE STATUT COLLECTIF DES NAVIGANTS 17 C. LE RÉGIME ACTUEL D'AIDES PUBLIQUES N'A PAS DE CONTREPARTIES PRÉCISES EN TERMES D'EMPLOI 19 1. Des mesures visant à alléger le coût du travail 19 2. Des incitations fiscales 20 III.- LE SOUTIEN À LA MARINE FRANÇAISE EXIGERAIT UNE ACTION PLUS GLOBALE ET PLUS VOLONTARISTE 23 A. PROPOSITION POUR UNE AMÉLIORATION DE LA COMPÉTITIVITÉ DE L'EMPLOI FRANÇAIS, INDÉPENDAMMENT DE LA CRÉATION ÉVENTUELLE DU RIF 23 1. Un allégement pérenne des charges sociales 23 2. Un renforcement des exigences en termes d'emploi sous pavillon RIF 25 3. Une évaluation du dispositif 26 B. LA CONSOLIDATION ET L'AMÉLIORATION DE LA FORMATION DES NAVIGANTS 26 C. LES CONTREPARTIES DU GIE FISCAL 28 D. UNE IMPLICATION INDISPENSABLE DES ACTEURS CONCERNÉS 28 TRAVAUX DE LA COMMISSION 33 I.- DISCUSSION GÉNÉRALE 33 II.- EXAMEN DES ARTICLES 37 TITRE II : DU STATUT DES NAVIGANTS 37 Création d'une nouvelle section 37 Article additionnel avant la section 1 : Proportion de navigants européens dans l'effectif embarqué 37 Article additionnel avant la section 1 : Application de la proportion de navigants européens aux navires bénéficiant des avantages fiscaux du groupement d'intérêt économique 38 Article additionnel avant la section 1 : Indexation des avantages fiscaux octroyés sur la part de navigants européens 38 Article additionnel avant la section 1 : Modalités d'embarquement et de formation des élèves officiers 38 Article additionnel avant la section 1 : Exonération totale de cotisations et de contributions sociales pour les employeurs de navigants embarqués sur des navires français exposés à la concurrence internationale 39 Section 1 : Dispositions relatives au droit du travail 39 Article additionnel avant l'article 10 : Application du code du travail maritime aux navigants français et européens 39 Article additionnel avant l'article 10 : Sécurisation juridique 39 Article 10 : Définition et conditions d'embauche des navigants sur les navires immatriculés sous registre international français 39 Article 11 : Régime juridique applicable aux contrats d'engagement et à la protection sociale des navigants résidant hors de France 41 Article 12 : Conditions d'engagement d'emploi, de travail, de vie à bord et rémunération applicables aux navigants 41 Article 13 : Contrat entre l'armateur et l'entreprise de travail maritime 42 Article 14 : Contrat d'engagement 44 Article 15 : Durée du travail et repos applicables aux navigants 45 Article 16 : Congés payés, repos hebdomadaire et jours fériés 46 Article 17 : Période d'essai et durée d'embarquement 48 Article 18 : Fin du contrat d'engagement ou de la mise à disposition 49 Article 19 : Obligation de rapatriement du navigant 51 Article 20 : Garanties financières pour pallier le risque de défaillance de l'entreprise de travail maritime 52 Article 21 : Obligation d'établir une liste du personnel à bord 53 Section 2 : Dispositions relatives au droit syndical 54 Article 22 : Reconnaissance de la liberté syndicale et du droit de grève 54 Article 23 : Extension des accords collectifs et désignation d'un délégué de bord 55 Section 3 : Dispositions relatives à la protection sociale 56 Article 24 : Régime de protection applicable aux navigants communautaires ou résidant en France 56 Article 25 : Régime de protection sociale applicable aux navigants non-résidents de l'Union européenne ou non couverts par une convention de sécurité sociale 57 Section 4 : Dispositions relatives aux contrôles et sanctions 59 Article 26 : Compétence de l'inspection du travail maritime pour les navires inscrits au RIF 59 Article 27 : Sanctions applicables en cas d'infraction à la législation sociale 60 Article 28 : Application du code disciplinaire et pénal de la marine marchande 60 AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 63 La France ne peut se résigner au déclin en apparence inexorable de son pavillon national et à la disparition de sa flotte de marine marchande ! La réalité actuelle est pourtant alarmante. En 1970, la France détenait la quatrième flotte mondiale ; elle figure aujourd'hui en 29ème position avec une flotte qui ne représente plus que 0,4 % du tonnage mondial. La France dispose pourtant de grands atouts pour affirmer son rôle de puissance maritime : elle est le cinquième exportateur mondial, possède une façade maritime importante avec des ports de qualité mais surtout elle a la maîtrise, grâce à l'outre-mer français, d'un domaine maritime des plus importants avec 10,2 millions de km2 si l'on tient compte de la superficie de la zone économique exclusive (ZEE). Les effectifs de la filière de l'emploi maritime française ont été divisés par quatre en quarante ans. Elle représente moins de 10 000 navigants en 2003 et souffre du manque chronique d'attractivité des carrières de la marine marchande. Dans le même temps, le déficit de la balance des paiements française au titre des services de transport maritime atteint 4,7 milliards d'euros en 2002 : le cinquième exportateur mondial recourt à des navires immatriculés sous pavillon tiers - et parfois de complaisance - faute de détenir une flotte puissante. Des tentatives ont été faites pour relancer le pavillon français avec principalement la création d'un pavillon bis et le registre d'immatriculation des terres australes et antarctiques françaises (TAAF). Force est de constater que les effets du pavillon bis ont très limités en raison de sa fragilité juridique et de sa faible compétitivité économique au regard des autres pavillons bis européens. En 2002, le Premier ministre a confié à M. Henri de Richemont une mission pour étudier la réforme du pavillon français. Ce travail a abouti à la rédaction d'un rapport en octobre 2002 et au dépôt au Sénat d'une proposition de loi signée par M. de Richemont et d'autres sénateurs. Cette proposition de loi propose de suivre l'exemple de nombreux autres Etats européens (Norvège, Pays-Bas, Danemark, Belgique, Italie et Allemagne) en créant un registre international français (RIF). Cette proposition de loi a été adoptée en première lecture par le Sénat le 11 décembre 2003. La commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a été saisie pour avis du titre II de cette proposition. Les objectifs affichés par la proposition de loi sont positifs. Mais les dispositions proposées comportent des risques sérieux de compromettre la pérennité de la filière d'emploi maritime française tout en fragilisant les normes de sécurité maritime, lesquelles vraisemblablement seront beaucoup moins assurées par des équipages hétéroclites et peu impliqués dans la gestion de leur navire. I.- LES OBJECTIFS DU REGISTRE INTERNATIONAL FRANÇAIS A. SORTIR DE L'AMBIGUÏTÉ JURIDIQUE DU PAVILLON « TAAF » Le premier objectif avancé est de sortir de l'ambiguïté juridique qui a toujours fragilisé ce pavillon bis puisque le décret qui devait préciser le droit social applicable n'a jamais été publié. Après l'annulation du décret de 20 mars 1987 créant le régime des terres australes et antarctiques françaises (TAAF), dit aussi « registre Kerguelen », par le Conseil d'Etat, c'est l'article 26 de la loi n° 96-151 du 26 janvier 1996 relative aux transports qui a donné une base légale à ce registre auquel sont immatriculés des navires de commerce, de pêche et de plaisance professionnelle. Le registre TAAF n'a pas enrayé le déclin. Il n'a pas non plus entraîné d'augmentation du nombre de navires français : s'il représente 90 % du tonnage français, il ne comprend qu'environ 94 navires sur les 200 qui composent la flotte. En outre, c'est de façon purement coutumière, à défaut de la publication du décret d'application de l'article 26 précité, que les armateurs respectent la règle fixée antérieurement par le décret du 20 mars 1987 en vertu de laquelle 35 % des effectifs doivent être français. Au 1er janvier 2003, 94 navires de plus de 200 tonnes de jauge brute (Tjb) sont immatriculés au registre TAAF dont 37 % de pétroliers (35 navires), 16 % de porte-conteneurs (15 navires) et 11 % de rouliers (10 navires), le solde se répartissant entre les gaziers, chimiquiers, vraquiers et transporteurs spécialisés. Le registre TAAF n'est pas compétitif (selon une étude de la Commission européenne, le registre TAAF est le moins compétitif des registres européens, étant environ 35 % plus cher que les autres, et le plus rigide en termes d'emploi national). En fait son attractivité repose sur deux dispositions législatives : le système du groupement d'intérêt économique (GIE) fiscal et l'obligation faite aux compagnies pétrolières de détenir une capacité de transport pétrolier. L'article 39 CA du code général des impôts (CGI) instituant le GIE fiscal avec un régime accéléré d'amortissement a réduit le surcoût du pavillon français et soutenu les immatriculations TAAF. Mais à l'issue de cette période de huit ans, il n'est pas rare que les investisseurs « dépavillonnent », démontrant que, sans GIE fiscal, il n'y aurait plus guère de navires sous registre TAAF. La loi n° 92-1443 du 31 décembre 1992 a, quant à elle, institué l'obligation de détenir une capacité de transport maritime pour tout propriétaire d'une unité de distillation dans une usine de raffinage de pétrole brut installée en France métropolitaine. Cette capacité de transport s'élève à 5,5 % des quantités de pétrole brut entrées dans une usine de raffinage au cours d'une année. Pour respecter la loi, les raffineurs français sont donc tenus d'affréter des navires. Pour diminuer leurs coûts, ils ont intérêt à atteindre le quota de 5,5 % avec un nombre minimum de navires. Ils choisissent donc des pétroliers very large crude (oil) carrier (VLCC) de 300 000 tonnes qui ne font, au demeurant, jamais escale dans les ports français puisqu'ils naviguent entre le Golfe persique et l'Asie ou les Etats-Unis, alors même que les hydrocarbures raffinés en France proviennent d'Afrique de l'ouest ou de la mer du Nord et sont transportés dans des navires de type Aframax ou Suezmax de 100 000 à 150 000 tonnes de port en lourd. Il est frappant de constater que ces navires pétroliers qui desservent la France ne sont pas sous pavillon français puisqu'aucun affréteur n'accepte de payer le surcoût afférent à celui-ci après qu'il a atteint l'obligation de 5,5 % précitée. Enfin, il faut rappeler enfin que le cabotage maritime dans les Etats membres de la Communauté ne concerne que les armements communautaires battant pavillon de ces Etats et que les navires immatriculés TAAF et Wallis-et-Futuna en sont exclus. Le pavillon TAAF est donc destiné à disparaître en deux temps : cette proposition de loi prévoit une transition de deux ans à compter du vote de la loi pour que les navires immatriculés au pavillon TAAF soient basculés sous le régime du RIF et un projet de loi ultérieur règlera le problème des bateaux de pêches. B. UN NOUVEAU REGISTRE CENSÉ AMÉLIORER LA COMPÉTITIVITÉ DE LA FLOTTE FRANÇAISE Ce nouveau registre sera d'abord exempt de formalités administratives complexes et coûteuses. L'article 2 de la proposition de loi prévoit la création d'un guichet unique avec un port d'immatriculation unique afin de simplifier au maximum les démarches administratives. Le texte prévoit la possibilité de recourir à des entreprises de travail maritime qui embaucheront les navigants pour les mettre à disposition des armateurs. Cette pratique sera encadrée par un contrôle des sociétés de travail maritime qui devront être agréées et présenter des garanties financières. Afin de sécuriser la situation des navigants il est prévu que les armateurs se substitueront aux entreprises de travail maritime en cas de défaillance de ces sociétés dans leurs obligations d'employeurs. Cette proposition de loi veut donc assouplir les conditions de recrutement des navigants mais clarifie des points essentiels du statut social des navigants et particulièrement des ressortissants extracommunautaires qui sous le régime TAAF ne disposaient d'aucune garantie de salaires ou de protection sociale. Ce sera également un régime attractif pour les navigants français avec une mesure d'exonération totale d'impôt sur le revenu. Le texte rappelle le caractère obligatoire des normes du Bureau international du travail (BIT) et de l'Organisation internationale du travail (OIT) et se réfère aux standards de l'International transport federation (ITF) pour définir un régime minimal de protection sociale pour les navigants extracommunautaires. Les navigants disposent de la liberté syndicale et du droit de grève. Le respect du statut social des navigants sera contrôlé par l'inspection du travail maritime. Ce texte s'efforce donc de rechercher simultanément un allègement des contraintes sociales applicables aux équipages, la préservation des droits essentiels et la clarification du statut des marins extracommunautaires. Les rédacteurs de la proposition de loi ont pris le soin d'indiquer très clairement que l'intégralité des normes de sécurité maritime sont applicables à tous les navires quel que soit leur registre d'immatriculation pour couper court aux critiques selon lesquelles le RIF braderait la sécurité maritime. Des incertitudes demeurent cependant : le texte ne précise pas clairement le droit applicable aux navigants résidents français et n'évoque jamais le rôle de la négociation collective pour compléter le statut social esquissé par ce texte. De même il est très elliptique sur la manière dont les droits collectifs seront exercés notamment pour les institutions représentatives du personnel. C. RENOUER AVEC LE STATUT DE PUISSANCE MARITIME ? L'ambition de ce texte est de donner les moyens à la France de redevenir la puissance maritime qu'elle n'aurait jamais dû cesser d'être en raison de ses atouts géographiques, de sa vocation commerciale et de sa présence sur les cinq continents. Il convient de rappeler qu'aujourd'hui le pavillon français est constitué essentiellement de navires sous pavillon TAAF qui représentent 90 % du tonnage sous pavillon français, les navires inscrits au premier registre étant plus nombreux mais de tonnage plus faible que ceux inscrits au TAAF. Au total le pavillon français ne représente plus que 205 navires dont 94 sous régime TAAF. Encourager le pavillon français aurait des retentissements positifs pour toute l'économie de la filière maritime, notamment : - les services portuaires ; - la logistique ; - la construction navale et la gestion des navires ; - les activités bancaires et les services d'assurance internationaux. L'importance du pavillon est une préoccupation commune à l'ensemble des grandes puissances commerciales soucieuses de préserver une certaine indépendance dans le transport maritime. A l'exception de la France, les sept premières puissances en terme de produit intérieur brut et de commerce extérieur figurent dans les douze premières puissances en termes de flotte contrôlée et de trafic portuaire. Renforcer le pavillon français, c'est aussi conforter l'emploi maritime qui représente en France outre les 10 000 emplois de l'armement français, 64 000 emplois directs, 94 000 emplois indirects et 2 400 emplois de service public. Il est enfin indéniable qu'un pavillon dynamique a un effet positif en terme de sécurité maritime notamment parce qu'il permet d'embaucher sans difficulté du personnel bien formé et fortement impliqué dans la gestion des bâtiments. Enfin, le niveau de la flotte marchande a une incidence directe sur l'aptitude de la France à se faire entendre dans les organisations internationales comme l'Organisation maritime internationale (OMI) où la capacité de discussion et d'influence dépend du niveau de la flotte immatriculée dans chaque Etat. La France n'aura qu'une influence négligeable - quand bien même elle est porteuse de propositions très intéressantes en terme de sécurité maritime - tant qu'elle se maintiendra au 29ème rang de la flotte mondiale. Il convient cependant de rester lucide quant aux conséquences de la création du registre international sur l'importance de la flotte française. Cette réforme ne pourra à elle seule faire passer la France du 29ème rang à un statut de puissance maritime pouvant rivaliser avec la Norvège ou la Grèce. Gagnerait-elle quelques rangs dans le classement des pays maritimes, qu'elle pèserait durablement moins, même avec 250 navires, que Malte avec 1 312 navires, Chypre avec 1 239 et la Norvège avec 1 108 navires... sans parler de Panama (5 276) ni du Libéria (1 446). Seule une démarche européenne pourrait enrayer ce déclin et conduire à un cadre collectif favorable à la sécurité maritime, comme le prouvent les avancées indéniables des textes européens adoptés sous le sigle « Paquets Erika 1 » et « Erika 2 ». Et seule une démarche communautaire permettra d'intégrer sans heurts de très grandes puissances maritimes comme Malte et Chypre, respectivement aux 5ème et 6ème rangs mondiaux. Le rapporteur pour avis estime que la création d'un registre maritime communautaire associée à une législation ambitieuse en matière de sécurité maritime pourrait permettre l'essor d'une Europe maritime prospère et influente parmi les puissances maritimes mondiales. II.- UNE RÉFORME FONDÉE SUR DES ANTICIPATIONS HASARDEUSES L'interrogation majeure que suscite le dispositif porte donc sur sa capacité à atteindre ses objectifs. Le succès annoncé du RIF devrait, nous explique-t-on, permettre l'extension de la flotte marchande et donc, en dépit d'une proportion d'emplois français moindre sur chaque navire, permettre globalement le maintien du niveau de l'emploi des marins français. De même, les normes minimales prévues par le texte en matière de statut collectif et de protection sociale ne constitueraient qu'un filet de sécurité que les négociations collectives devraient rendre largement inutile. Enfin, les avantages fiscaux consentis aux navires immatriculés sous pavillon RIF trouveraient une contrepartie dans des engagements des armateurs à maintenir l'emploi, ainsi que les capacités et les modalités de formation. A. UN PREMIER PARI : L'EMPLOI FRANÇAIS SERAIT RENFORCÉ Le dispositif ne comporte, c'est évident, aucune garantie à ce sujet. A l'exception de l'article 4 dont la commission des affaires culturelles, familiales et sociales n'est pas saisie, le texte ne comporte aucun engagement précis en terme d'emploi, et notamment d'emploi de marins français. Les auteurs de la proposition se contentent d'avancer que la création du RIF pourrait avoir comme conséquence une augmentation de l'emploi, et notamment de l'emploi français. Or, alors que le registre TAAF - en vertu de l'article 26 de la loi n° 96-151 du 26 février 1996 relative aux transports - prévoit en sus de l'obligation de nationalité française du capitaine et de l'officier chargé de sa suppléance une proportion minimale de marins embarqués et que le code du travail maritime prévoit dans son article 3 une proportion minimale de ressortissants communautaires ou d'Etats membres de l'Espace économique européen (EEE), la présente proposition de loi reste très en retrait sur le sujet. En effet, selon l'article 4, seuls le capitaine et l'officier chargé de sa suppléance devraient être français. L'auteur et rapporteur de la proposition de loi au nom de la commission des affaires économiques du Sénat estime dans son rapport que « l'absence de quota d'embauche ne pénalise pas l'emploi national ». Cette conclusion repose sur deux paris : le premier est celui de la confiance. Il se fonde sur le constat de la situation des navires TAAF. Le décret d'application de l'article 26 de la loi précitée n'a jamais été publié et les armateurs emploient cependant 35 % de navigants français. Outre que ce point commence d'être contesté, on ne saurait se satisfaire d'une sorte de « droit coutumier » transféré du TAAF au RIF. Peut-on miser sur le fait que les armateurs respecteront un quota d'embauche de navigants français sans qu'aucune règle juridique ou qu'aucun accord collectif ne les y contraigne ? Le rapporteur du Sénat rappelle par ailleurs que les armateurs danois emploient 70 % de marins danois sur les navires sous pavillon bis sans obligation juridique. On peut au surplus ajouter que les Armateurs de France se sont engagés par une déclaration du 18 décembre dernier à engager des « discussions sur l'emploi » et à aller « au-delà des obligations légales » de l'article 4. Cependant, cet engagement n'a pas de valeur juridique, de traduction dans la loi et pourrait être remis en cause par les exigences de compétitivité. Le deuxième pari est celui du succès du RIF et du retour sous ce pavillon des navires actuellement au TAAF ou sous pavillon tiers. Le rapporteur du Sénat écrit ainsi que « si la centaine de navires français aujourd'hui sous pavillon tiers étaient rapatriés sous pavillon français, on peut considérer que l'emploi dans la filière maritime pourrait augmenter de 5 à 10 % en retenant une projection vraisemblablement optimiste ». Certes. Malheureusement, l'attractivité du RIF et la réduction du handicap de compétitivité des navires français par rapport aux flottes étrangères semblent bien reposer sur l'incorporation d'une proportion plus importante de ressortissants de pays extra-européens dans les équipages. En conséquence, si le RIF ne suffit pas à provoquer le retour de navires sous pavillon français, la moindre proportion de marins français sur chaque navire se traduira bien par une baisse de l'emploi français. Les navires ne sont pas que des bateaux, ce sont aussi des hommes, des équipages. Il ne saurait y avoir de marine française sans marins français et l'enjeu est trop élevé pour s'en remettre aux seules déclarations d'intention et à un succès hypothétique. En outre, la seule garantie proposée par le texte apparaît incertaine. En effet, le fait de mentionner que deux officiers doivent être français peut constituer une exception au principe de non-discrimination à raison de la nationalité résultant de l'article 12 du traité instituant la communauté européenne (TCE) qui se fonde sur l'exercice de prérogatives de puissance publique par le capitaine et l'officier chargé de sa suppléance. Toutefois, la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a dans deux arrêts du 30 septembre 2003 (affaires C 47/02 et C 405/01) jugé que cette exception n'est admise qu'à la condition que ces prérogatives soient effectivement exercées de manière habituelle et ne représentent pas une part très réduite de l'activité. Le fait que le capitaine et son substitut exercent - sur le fondement de l'article 28 de la proposition - les attributions découlant de l'application sur les navires RIF du code disciplinaire et pénal de la marine marchande ne semble répondre de façon indiscutable ni à l'un ni à l'autre critères. Plus convaincante est l'argumentation selon laquelle le capitaine et son substitut exercent - sur des navires armés au long cours et effectuant du cabotage international, à la différence des cas sanctionnés par la CJCE - des missions afférentes à la sécurité et à la sûreté du navire. Relève, par exemple, de celles-ci la communication, éventuellement chiffrée, avec les navires de la Marine nationale. Les évolutions de la jurisprudence communautaire ne garantissent donc pas que la disposition de l'article 4 soit jugée compatible avec le droit communautaire. Dans ce cas, il n'existerait plus aucune garantie juridique de la présence de membres d'équipage français à bord de navires battant pavillon français. B. UNE RÉFORME QUI FRAGILISERAIT LE STATUT COLLECTIF DES NAVIGANTS Cette proposition de loi consacre l'éclatement du statut collectif du personnel. En effet les navigants extracommunautaires seront régis par des contrats de travail relevant de la loi que chaque partie aura choisie sans que le texte précise quelle sera la convention collective applicable. De même l'article 14 relatif aux mentions obligatoires du contrat d'engagement ne mentionne à aucun moment les normes collectives qui pourraient s'y appliquer. Même si l'article 23 prévoit que des conventions ou accords collectifs précisent notamment les conditions d'emploi de formation ou de garanties sociales, rien n'est dit sur le régime juridique dans lequel s'insèrent ces accords. Il est ainsi fait référence aux possibilités d'extension sans mentionner si la procédure de droit commun du code du travail sera applicable. Quels seront les représentants habilités à négocier, comment les accords seront-ils étendus aux entreprises non signataires ? Comment les conflits de normes en raison de l'hétérogénéité des équipages seront-ils réglés ? Autant de questions éludées par cette proposition de loi, ce qui rend tout à fait illusoire l'application de conventions collectives dont la force normative n'est pas clairement établie. Quant aux institutions représentatives du personnel seul le représentant de bord, équivalent maritime du délégué du personnel, est évoqué mais là encore rien n'est dit sur les modalités de sa désignation. Le registre international veut être compatible avec le droit communautaire. Il ne peut donc ignorer les directives relatives aux licenciements économiques collectifs, aux transferts d'entreprise, au comité d'entreprise européen, ni la directive 89/391 du 12 juin 1989 relative à la protection de la santé et de la sécurité au travail et la directive 1999/63 du 21 juin 1999 relative à la durée du travail. La référence aux engagements communautaires nécessite-t-elle un renvoi vers les mesures nationales de transposition comme pour la directive de 1975 sur les licenciements économiques, la directive de 1977 sur les transferts d'entreprises ? S'agit-il d'échapper aux licenciements économiques par l'ignorance de contrats d'engagement à durée indéterminée ? L'équipage est-il donc sous contrat précaire, précairement renouvelable ? Il le semble bien. Même vis-à-vis des salariés sous contrat à durée déterminée, l'employeur est soumis à une obligation générale de prévention : évaluation des risques, information et formation à la sécurité, organisation et gestion de la prévention, consultation des représentants du personnel (lesquels ?), droit de retrait et contrôles. La directive 89/391 du 12 juin 1989 ne peut être ignorée : elle a été transposée en droit français par la loi n° 91-1414 du 31 décembre 1991 codifiée dans le code du travail aux articles L. 230-1 et suivants, puis adaptée aux entreprises d'armement maritimes par la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 (article L. 742-5 du code du travail). Le respect des directives communautaires nécessite des mesures nationales de transposition légale, ou éventuellement conventionnelles si le même résultat est atteint. Dès lors, le simple renvoi aux engagements communautaires de la France ne met pas le législateur en règle avec ses obligations communautaires, en l'absence de transposition effective nécessitant des adaptations aux particularités nationales. Le seul domaine où le texte constitue un progrès par rapport au régime du pavillon TAAF est celui de la protection sociale. Les articles 24 et 25 définissent précisément le régime applicable, les résidents français devant obligatoirement relever du régime de l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM). Le principal progrès de ce volet de la réforme est d'avoir prévu une protection sociale minimale pour les ressortissants extracommunautaires en se référant à des standards minimaux de l'ITF. Le rapporteur pour avis estime que le silence du texte sur des aspects fondamentaux du statut collectif des navigants ne peut être maintenu et présentera donc des amendements pour lever certaines ambiguïtés. Il n'est ainsi pas envisageable que le nouveau texte ne mentionne jamais le droit applicable aux navigants résidents français. Ces lacunes ont été soulignées par les experts du droit maritime. Même si le rapporteur du texte au Sénat a affirmé que le code du travail maritime et les conventions collectives de la marine marchande s'appliqueraient à eux et que cet engagement figure également dans une déclaration du 18 décembre 2003 du Comité des armateurs de France, il n'en demeure pas moins indispensable d'amender le texte pour clarifier cette question d'autant plus que le droit applicable dépendra du choix du port d'immatriculation, en France métropolitaine ou outre-mer ... A la lecture du texte proposé, on peut se demander parfois si le système antérieur n'était pas préférable en raison de sa simplicité. En effet le droit maritime reposait sur le principe selon lequel la loi du pavillon était la loi commune du bord. Sous le régime du RIF ce principe vaudra uniquement pour le droit disciplinaire qui restera régi par le code disciplinaire et pénal de la marine marchande. C. LE RÉGIME ACTUEL D'AIDES PUBLIQUES N'A PAS DE CONTREPARTIES PRÉCISES EN TERMES D'EMPLOI Depuis plusieurs années le secteur de la marine marchande reçoit un soutien massif des pouvoirs publics sans contreparties précises en termes d'emploi ou de maintien des navires sous pavillon français. Cette proposition de loi poursuit la même politique incitative sans jamais fixer d'engagements formalisés aux entreprises bénéficiaires de ces mesures. 1. Des mesures visant à alléger le coût du travail Le Comité interministériel de la mer (CIMER) du 27 juin 2000 avait décidé d'instaurer, à compter de l'exercice 2002, un dispositif de remboursement des charges sociales patronales d'allocations familiales et de chômage. Il devait venir compléter celui, mis en place en 1998, relatif aux charges sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées à l'ENIM et aux URSSAF par les entreprises employant des personnels naviguant sur des navires de commerce battant pavillon français soumis à la concurrence internationale. Pour des raisons budgétaires, ce remboursement n'est intervenu qu'à compter de 2003. Pour 2003, 60,1 millions d'euros de crédits ont été inscrits au budget au titre de la compensation des charges sociales : - remboursement intégral des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées à l'ENIM par une quarantaine d'entreprises employant des personnels (environ 6 000) naviguant sur des navires de commerce battant pavillon français (260) et soumises à la concurrence internationale ; - remboursement partiel des cotisations d'allocations familiales et d'assurance chômage, charges dites « non ENIM » dues par les mêmes entreprises d'armement aux URSSAF et à l'ASSEDIC ; - compensation des charges de retraite supportées par la Compagnie générale maritime et financière (CGMF). On peut ajouter à ces aides budgétaires directes la réduction des taux des cotisations sociales ENIM dues pour les équipages des bâtiments effectuant des navigations internationales et transocéaniques et des navires immatriculés au registre des TAAF. Ces taux sont fixés respectivement à 17,6 % et 11,6 %, alors que le taux normal s'élève à 35,6 %. L'allégement des charges tiré de ces dispositifs pour les armements concernés est estimé par l'ENIM à 24,75 millions d'euros pour 2004. Plusieurs aménagements fiscaux contribuent par ailleurs, de manière significative, à réduire encore davantage les charges de certains armements. D'une part, le dispositif du « GIE fiscal », applicable aux investisseurs regroupés dans un groupement d'intérêt économique (GIE) pour acquérir un navire de charge ou de passagers donné en location pendant la durée normale d'amortissement, leur ouvre droit à un amortissement exceptionnel (égal à 43,75 % de la valeur du bien au titre de la première année) et les exonère d'imposition sur les plus-values si le navire est vendu à l'utilisateur après que se sont écoulés les deux tiers de la durée normale de son utilisation (laquelle est égale à huit ans), sous réserve toutefois que soit respectée pendant cette durée la condition de pavillon français. Entre 1998 et le 1er juillet 2003, ce dispositif incitatif de dégrèvement fiscal, qui permet un gain de 20 à 25 % sur le coût d'achat d'un navire, a été agréé ou pré-agréé pour 104 navires de commerce, soit la moitié de la flotte nationale, pour une valeur d'investissements supérieure à 3,5 milliards d'euros. L'allégement pour les investisseurs sur la période peut ainsi être évalué à environ 800 millions d'euros de dépenses fiscales, qui ont permis de renouveler la flotte de commerce, accroître dès lors la sécurité maritime et diversifier la gamme des navires disponibles. D'autre part, le dégrèvement de la part maritime de la taxe professionnelle, accordé à plus de cent entreprises d'armement au commerce, représentera une contribution annuelle de 15,46 millions d'euros, versée en compensation par l'Etat aux collectivités locales et à leurs groupements au titre de leurs ressources fiscales en taxe professionnelle. En outre, la loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002) a ouvert la possibilité aux armateurs au commerce d'opter pour une taxation de leurs bénéfices en fonction du tonnage des navires qu'ils exploitent, en substitution au régime de droit commun de l'impôt sur les sociétés. Ce dispositif, qui reste optionnel et s'applique par périodes de dix ans, est très proche de ceux mis en oeuvre par nos principaux voisins européens, tels que l'Allemagne, l'Espagne, la Grèce, la Norvège, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. L'impôt sur les sociétés est établi à partir du bénéfice de l'entreprise qui en est redevable, lequel est égal à la différence entre les recettes de l'entreprise et les charges déductibles de toute nature qu'elle doit supporter, et auquel on applique ensuite le taux d'imposition. Avec la taxe au tonnage, le bénéfice taxable est calculé non par différence entre les recettes et les charges, mais par application d'un barème selon le tonnage des navires exploités par l'armateur Sur le plan fiscal, cette taxe est avantageuse pour les entreprises qui l'ont choisie en période de haute conjoncture puisqu'elle conduit en principe à un montant d'impôt inférieur à celui exigible sous le régime classique. Elle est en revanche pénalisante en période de basse conjoncture, puisque les entreprises enregistrant des pertes d'exploitation doivent néanmoins s'acquitter d'un impôt calculé forfaitairement. L'avantage principal de la taxe au tonnage, pour les armateurs, est sa simplicité puisqu'il n'existe qu'un seul barème applicable à tous les navires éligibles, quelle que soit leur activité. Ce régime fiscal est d'autant plus avantageux que les navires exploités par l'armateur génèrent une plus forte valeur ajoutée. Ce mode d'imposition pourrait donc constituer un encouragement à se doter de navires modernes. Il conduit aussi à un allégement fiscal pour les armateurs, dont le coût pour l'Etat est estimé à 9 millions d'euros en 2004. Enfin, la présente proposition de loi permettra d'alléger significativement le coût de l'équipage puisque deux navigants seulement seraient régis par le droit social métropolitain. Le rapporteur regrette que cette mesure ne soit assortie d'aucune obligation pour les armements alors même que ceux-ci par la voix de leur organisme professionnel Armateurs de France se sont dits prêts à garantir le maintien de l'emploi et l'application du droit social français de manière beaucoup plus large que ne le prévoit la proposition de loi. Il proposera donc des amendements visant à prévoir des contreparties aux avantages consentis. III.- LE SOUTIEN À LA MARINE FRANÇAISE EXIGERAIT Le dispositif contenu dans la proposition de loi vise des objectifs ambitieux. Les pistes ouvertes par la création du RIF peuvent en partie, si toutes les conditions favorables imaginées sont bien réunies, contribuer à relever la marine marchande française et à garantir aux équipages un statut social digne de notre pays. Mais elles ne peuvent à elles seules suffire à la réalisation des objectifs recherchés non plus qu'à la pérennité de notre marine. Le rapporteur pour avis proposerait plutôt un dispositif concret, inscrit dans la loi, garantissant le maintien de l'emploi français, renforcer les exigences de formation applicables aux navires immatriculés au RIF, ainsi que les garanties sociales offertes aux marins servant sur ces navires, et créer les conditions du dialogue social. A. PROPOSITION POUR UNE AMÉLIORATION DE LA COMPÉTITIVITÉ DE L'EMPLOI FRANÇAIS, INDÉPENDAMMENT DE LA CRÉATION ÉVENTUELLE DU RIF Cette amélioration de la compétitivité de l'emploi français repose sur trois démarches complémentaires. 1. Un allégement pérenne des charges sociales Le différentiel de compétitivité entre l'emploi de marins français et l'emploi de marins étrangers, en particulier de ressortissants de pays extra-européens est indéniable. Dans un marché international extrêmement concurrentiel, il n'existe que trois possibilités de compensation du « surcoût » de l'emploi français. La première peut consister à employer une proportion plus importante de marins étrangers, moins payés. C'est le choix fait dans le cadre de cette proposition de loi, avec les risques qu'il comporte pour l'emploi français précédemment évoqués (cf. supra point A du II). La deuxième possibilité consisterait à baisser le niveau des salaires des navigants français : elle est évidemment socialement inacceptable et trouverait rapidement ses limites aussi bien sur un plan juridique (existence de salaires minima) que concrètes (perte d'attractivité du pavillon français créant une pénurie de recrutement). Personne ne saurait l'envisager. En revanche, il existe une composante du coût salarial au sens large sur laquelle il est possible de jouer, celle des charges sociales afférentes aux salaires des marins français. De fait, c'est cette solution qui explique très largement le succès rencontré par les pavillons de certains de nos voisins. Ainsi, la part importante de nationaux sur les navires danois enregistrés au second registre est, sans aucun doute possible, liée à l'importance des allégements de charges consentis aux armateurs. De tels mécanismes existent déjà pour partie, on l'a dit, au profit des marins français (cf. supra point C du II), ce qui constitue un allégement non négligeable des charges puisque le coût de la mesure pour l'Etat est de l'ordre de 24 à 25 millions d'euros par an. Le mécanisme de remboursement n'en présente pas moins des inconvénients majeurs : la lourdeur de la procédure puisque l'aide est attribuée sur demande de l'entreprise et, pour celles de plus de 250 navigants, après avis d'une commission interministérielle ; les entreprises font l'avance des cotisations ce qui pose d'importants problèmes de trésorerie ; le dispositif ne vise que la couverture des risques relevant du champ des assurances sociales et non l'ensemble des charges patronales ; enfin, la mesure souffre, en dépit de sa reconduction jusqu'à présent, de son caractère temporaire. En conséquence, le rapporteur pour avis propose d'instituer un régime permanent de soutien à la marine marchande française, indépendamment de la création éventuelle du RIF, qui rendrait sa compétitivité au pavillon français quelque soit le registre d'immatriculation. Ce régime prendrait la forme de l'exonération suivante au profit des navires soumis à la concurrence internationale : - une exonération (et non un remboursement) totale de la contribution sociale patronale exigible au titre de l'article L. 41 du code des pensions de retraite des marins français du commerce, de pêche ou de plaisance ; - une exonération des cotisations et contributions sociales patronales de toutes natures (ASSEDIC, formation, CSG, ...) ; - une exonération non limitée dans le temps et garantie par son inscription dans la partie législative du code précité. Cette exonération serait subordonnée à la conclusion d'un accord collectif au niveau de la branche ou de l'entreprise prévoyant : - la définition d'engagements en terme d'emploi, notamment la fixation d'une proportion minimale de navigants français ou ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen (EEE) ; - l'adoption d'engagements en termes de formation, permettant particulièrement d'assurer le renouvellement d'un encadrement et d'une main-d'œuvre de qualité, la transmission du savoir-faire maritime et un niveau de sécurité élevé. Cette solution aurait des effets durables : - elle réduirait de façon notable le coût de l'emploi de marins français et européens ; - elle garantirait le maintien d'un niveau élevé d'emploi de ceux-ci et d'une formation de qualité sous le premier registre comme sous le RIF ou le TAAF ; - elle renforcerait l'assise de l'ENIM : l'affiliation des marins à ce régime deviendrait moins coûteuse pour l'employeur et permettrait de remédier, au moins partiellement, à la baisse constante du rapport entre cotisants et prestataires ; - elle s'inscrirait pleinement dans le cadre défini par les orientations communautaires sur les aides d'Etat au transport maritime du 5 juillet 1997. Il va de soi que le maintien de l'équilibre financier du régime des marins suppose non seulement le maintien du niveau des cotisations salariales mais également la compensation intégrale par l'Etat, conformément à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, de l'exonération des charges sociales patronales. C'est à ce prix que l'on garantira la présence d'une proportion conséquente de marins français sur les navires battant pavillon français. 2. Un renforcement des exigences en termes d'emploi sous pavillon RIF Le dispositif précédemment décrit permettrait de rendre financièrement possible l'emploi d'une proportion importante de navigants français sous pavillon RIF. Le rapporteur estime en conséquence logique et opportun de transcrire dans la loi certaines obligations en la matière : - Tout d'abord, si la logique juridique sous-tendant l'article 4 est retenue, il semble nécessaire d'en tirer toutes les conséquences : puisque le capitaine et son suppléant doivent être de nationalité française, il convient que les écoles maritimes françaises puissent continuer de former des élèves, donc de leur trouver des embarquements aux fins de formation. Il est donc proposé d'instituer une obligation d'embarquement d'élèves officiers de nationalité française. - Afin de parer à toute contestation éventuelle de la rédaction proposée de l'article 4, il convient de prévoir une proportion minimale de navigants français ou ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou de l'EEE qui pourrait éventuellement être modifiée dans certaines limites par la négociation collective d'entreprise, à l'instar de ce qui est prévu dans le régime TAAF ou le code du travail maritime. - Une obligation de nature comparable mais renforcée devrait être prévue dans le cadre du GIE fiscal (cf. infra point C). Le rapporteur pour avis observe que ces dispositions recoupent largement l'engagement pris par les Armateurs de France le 18 décembre dernier et n'apparaissent donc pas comme des contraintes insurmontables. Elles offrent simplement une assise plus solide à cette volonté de promotion de l'emploi. 3. Une évaluation du dispositif Le rapporteur pour avis souscrit à la volonté affichée tant par les auteurs de la proposition de loi - comme en atteste l'article 34 - que par les armateurs de procéder à une évaluation du dispositif. L'effort consenti et la justification même du maintien du RIF supposent que l'on porte une attention particulière à ses effets en termes d'emploi. B. LA CONSOLIDATION ET L'AMÉLIORATION DE LA FORMATION DES NAVIGANTS Dans son rapport sur les mutations des métiers du transport, le Conseil national des transports souligne les risques de pénurie de personnel qualifié pour la marine marchande. Ce phénomène est commun à l'ensemble des pavillons mais il est très préoccupant en France en raison de la pyramide des âges défavorable, notamment pour les officiers. On constate de faibles effectifs dans la tranche des trente-quarante ans et cette génération sera insuffisante pour compenser les départs en retraite dans les dix ans qui viennent. Cette donnée démographique est aggravée par un autre phénomène assez récent : 30 à 40 % des personnels formés quittent la carrière de navigants embarqués au bout de dix ans, ce qui renforce la pénurie actuelle. Il convient donc de revaloriser les carrières navigantes et de permettre plus largement des actions de formation permettant une promotion sociale. Par ailleurs, l'attractivité de ces professions reste faible par rapport à d'autres carrières envisageables, du fait des contraintes liées aux métiers de la mer. Les écoles de la marine marchande ont du mal à attirer les candidats potentiels. Au Havre et à Marseille, le nombre de candidats aux concours d'entrée des Ecoles nationales de la marine marchande (ENMM) a baissé fortement en 2001 et 2002. De plus des problèmes de recrutement se posent pour le corps professoral. Les ENMM, situées au cœur de grands ports maritimes, forment des officiers (civils), futurs commandants et chefs mécaniciens, dont les titres et qualifications professionnels sont reconnus au niveau international. Cette reconnaissance leur permet de naviguer sur les navires de tous les pays. Les ENMM dispensent un enseignement supérieur gratuit. On y entre sur concours niveau bac ou sur dossier pour les « bac + 2 ». La formation permet d'être officier après trois années d'études et douze mois d'embarquement comme élève-officier, puis d'accéder au commandement ou à un titre d'ingénieur après une formation complémentaire, pour la filière commerce. Si la présente proposition de loi est adoptée en l'état, elle comportera de gros risques en matière de formation. En effet, dès lors que seuls deux navigants seront obligatoirement français, les navigants en formation rencontreront de grosses difficultés pour intégrer un navire français. De plus, en raison des exigences de la fonction de capitaine, il est très probable que les deux navigants nationaux auront une formation « pont » et ne seront jamais des officiers mécaniciens, ce qui signifie qu'à terme il n'y aura plus de chef mécanicien formé par les écoles françaises. Si rien n'est fait la notion de polyvalence appliquée dans les écoles françaises de marine marchande sera impossible à respecter. Il convient de souligner que c'est l'avenir même des ENMM et donc de la formation des officiers de la marine marchande française qui est en jeu ici. Ne plus disposer de possibilités certaines d'embarquement d'élèves-officiers ni de débouchés assurés, ce serait dissuader les jeunes Français de s'engager dans cette filière dont sont issus les grands professionnels de la mer et qui permet, aussi, de procurer à l'environnement maritime et à l'industrie liée à la mer des techniciens expérimentés et appréciés. Conscients des dangers de l'évolution actuelle de l'emploi maritime, les Armateurs de France ont envisagé de négocier un accord de branche sur ce thème. Dans le prolongement de la convention du 22 décembre 1987 et de ses avenants qui portent sur la formation et qui prévoient que les armateurs embarquent, en supplément d'effectif, des élèves engagés dans un cycle de formation, ce nouvel accord de branche devrait prévoir les mêmes obligations pour les navires sous pavillon RIF. Mais cet accord serait plus ambitieux car il viserait aussi à donner un plein essor aux contrats de professionnalisation qui ont été formalisés dans la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004. L'objectif serait d'organiser une formation très professionnalisée dans un système en alternance pour permettre aux élèves de connaître toutes les spécificités de la marine marchande par une immersion dès le début de la formation en milieu professionnel. Dans ce cadre les armateurs s'engageraient à embarquer au moins un lieutenant polyvalent pont ou machine entre la troisième et la cinquième année du cursus de formation. Cet accord devrait être aussi l'occasion de programmer plus strictement les embarquements des élèves et de faire un effort particulier pour les lieutenants qui sont en phase finale de formation. Les négociations devraient permettre aux armateurs de formaliser certains des engagements qu'ils ont formulés lors de la préparation de cette réforme. Ils pourraient ainsi s'engager sur l'application des dispositions conventionnelles actuellement applicables aux seuls navigants du premier registre aux navigants des navires sous pavillon RIF. Certains engagements pourraient aussi porter sur l'emploi comme celui par exemple de ne procéder à aucun licenciement au seul motif du passage de navires sous pavillon RIF. Des accords ultérieurs pourraient d'ailleurs prévoir en contrepartie du GIE fiscal que les armateurs embarquent un quota supplémentaire de navigants résidents en France. Le rapporteur pour avis proposera donc que ces engagements complémentaires en matière de formation figurent dans la loi, les accords entre partenaires sociaux devant finaliser ces engagements. C. LES CONTREPARTIES DU GIE FISCAL Plusieurs spécialistes ont souligné que, si le GIE fiscal a été un facteur de modernisation de la flotte française, il n'a eu aucune influence sur le maintien de l'emploi et encore moins sur son développement. Le rapport de MM. Jean-Yves Hamon et Jean-Claude Dubois : « L'avenir de la flotte de commerce française : une démarche collective » a même démontré que la réduction de l'équipage sous statut de droit français améliorait sensiblement l'impact de l'avantage fiscal. Ce rapport proposait de faire varier les contraintes sociales au regard des avantages fiscaux accordés. M. Henri de Richemont, dans son rapport au Premier ministre sur un pavillon attractif, arrivait à des conclusions assez voisines en soulignant qu'il fallait renforcer le lien entre le GIE fiscal et l'emploi. Il préconisait notamment de moduler l'avantage fiscal selon les engagements pris en matière de formation, ces obligations étant elles-mêmes variables selon le type de navire. Le rapporteur pour avis partage pleinement cette démarche et déposera des amendements tendant à ce que le niveau de l'avantage fiscal soit modulé selon les engagements relatifs au nombre de navigants sous statut métropolitain, à la stabilité de l'emploi et à la démarche de formation. Le rapporteur pour avis souhaite aussi subordonner l'octroi de l'avantage fiscal à l'obligation de rester sous pavillon RIF un certain nombre d'années. Le GIE fiscal doit enfin être un outil d'amélioration de la qualité de la flotte et d'une meilleure sécurité. C'est pourquoi un amendement sera présenté pour rendre obligatoire, dans le cadre du code ISM, la désignation d'un correspondant sécurité qui soit basé en France même si l'armateur est étranger, afin de faciliter les relations en cas de situation de crise entre l'armateur et l'autorité maritime. D. UNE IMPLICATION INDISPENSABLE DES ACTEURS CONCERNÉS Le choix qui a été fait de légiférer en vue de créer le RIF peut être discuté. Si l'on y souscrit, il est indispensable de légiférer de façon concrète, en fournissant par exemple un vrai socle de droits et garanties sociales, en prévoyant des dispositions de nature à garantir un niveau élevé d'emploi français à bord de ces navires. On ne peut pour autant tout attendre de la loi. Le rapporteur pour avis ne peut que souligner l'importance de la dimension humaine dans les relations à bord des navires mais également celle du lien entre employeurs et marins. Le relèvement de notre marine ne pourra se faire en favorisant les uns ou les autres, en opposant les intérêts des uns et des autres. En conséquence, le rapporteur pour avis proposera sur divers points de créer les conditions propices à un dialogue social efficace et équilibré. Il proposera ainsi de : - clarifier les règles de négociation collective applicables ; - prévoir le renvoi à la négociation collective de branche pour la définition du contenu précis de certaines des obligations prévues par la loi (fixation de la proportion minimale d'officiers et marins français ou ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou de l'EEE ; fixation des conditions d'embarquement d'élèves officiers aux fins de formation). Le rapporteur pour avis estime donc nécessaire de prévoir dans le texte un renvoi aussi large que possible à la négociation collective. * La création du RIF entend répondre à une exigence de compétitivité internationale. On ne saurait oublier que celle-ci se fait d'abord au niveau communautaire. Le « dumping social » parfois pratiqué par les Etats membres ainsi que l'entrée dans l'Union le 1er mai dernier de pays d'une importance majeure sur le plan maritime, tels Chypre et Malte, appellent à la prudence. La flotte maritime européenne n'a cessé de régresser ces dernières décennies en dépit du développement des seconds registres et pavillons bis. Ces constats appellent sans doute à l'élaboration à terme d'un registre européen et montrent en tout cas que la réduction de l'écart de compétitivité ne saurait suffire à concurrencer les pavillons de complaisance : la flotte européenne - et notamment française - ne doit pas être handicapée par des coûts prohibitifs ; elle ne doit pas pour autant pour des raisons purement financières sacrifier son atout majeur, la qualité de son encadrement et de ses équipages. C'est à la conciliation de ces deux objectifs que répondent les modifications proposées par le rapporteur pour avis. Au vu du texte actuel de la proposition de loi et compte tenu des réserves qu'il inspire, le rapporteur pour avis avait invité le gouvernement, par lettre du 11 mars 2004, à aider à la reprise du dialogue social entre les parties intéressées. Il lui avait en effet semblé, lors des auditions qu'il avait menées le 10 mars 2004 avec le représentant du Comité des armateurs et les représentants des organisations syndicales de salariés sous forme d'une délégation intersyndicale, que chacune des parties était désireuse d'une telle négociation. De fait, le secrétariat d'Etat aux transports et à la mer a utilisé le délai séparant le dépôt du texte de l'Assemblée nationale et son inscription en séance publique le 27 janvier prochain pour mettre en place une procédure de médiation et un dialogue tripartite qui ont duré plusieurs mois. Cette initiative a permis d'apaiser certaines craintes et d'aplanir quelques différends. Toutefois, le rapporteur pour avis observe que certains points de désaccords semblent subsister, par exemple sur la proposition minimale de marins français et européens à bords des navires sous pavillon RIF. En outre, la commission est appelée à statuer sur le texte transmis par le Sénat qui, à ce jour, n'a pas été amendé. Or, sans se substituer à la commission saisie au fond, le rapporteur pour avis ne peut qu'observer, pour le regretter, que le texte comporte de nombreuses approximations juridiques. On citera simplement pour exemple : - les articles 17 et 18 qui mêlent de façon incohérente les situations juridiques très différentes des navigants recrutés directement par l'armateur et de ceux mis à disposition par une entreprise de travail maritime ; - l'article 23 qui prévoit la désignation et non l'élection de représentants du personnel et encourt de ce fait la censure du Conseil constitutionnel ; - l'article 27 qui établit un régime de sanctions dont la portée semble faire des infractions visées des délits, sans que la rédaction (imprécise) respecte les principes de légalité et de proportionnalité s'attachant à cette qualification. Il encourt donc lui aussi un risque d'inconstitutionnalité. Au-delà de ces imperfections juridiques regrettables, le rapporteur pour avis entend amender le texte sur le fond - inacceptable en l'état - afin de répondre aux objectifs suivants : promouvoir l'emploi français et communautaire à bord des navires battant pavillon français ; renforcer l'attractivité de ces pavillons et améliorer la sécurité et la cohérence du régime juridique applicable aux navigants. Il propose donc l'adoption des amendements suivants : - fixation d'une proportion minimale de 35 % de marins français ou européens dans l'effectif embarqué ; - subordination du bénéfice des avantages fiscaux au respect de cette proportion minimale et incitation à aller au-delà par une modulation des avantages fiscaux ; - détermination par la négociation collective des obligations et conditions de formation des officiers français à bord des navires RIF ; - création d'un dispositif d'exonération totale des charges sociales patronales sur les navires battant pavillon français afin d'améliorer la compétitivité et l'attractivité de notre flotte ; - sécurisation des conventions et accords antérieurement conclus ; - application aux marins français et européens du droit commun applicable aux marins français ; - inclusion dans le contrat d'engagement de nouvelles mentions obligatoires ; - clarification des conditions de rupture de la période d'essai ; - précisions sur l'exercice du droit de grève et l'élection des délégués de bord. Sous réserve de l'adoption de ces amendements, le rapporteur pour avis émet un avis favorable à l'adoption du titre II de la proposition de loi ainsi modifiée. La commission a procédé à l'examen pour avis du titre II de la présente proposition de loi au cours de sa séance du 19 janvier 2005. Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis. M. Jean-Yves Besselat, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire, a rappelé qu'au même titre que M. René Couanau - et comme lui breton d'origine -, il est un ardent défenseur de la marine française et a pour objectif primordial de développer l'emploi français et le pavillon national. La proposition de loi telle qu'adoptée par le Sénat, qui réduit à deux officiers l'effectif minimum de marins français, appauvrit la marine française. Or, il faut développer la marine française en tirant profit de la forte croissance - 8 à 9 % par an - du trafic maritime. Il convient donc de ne pas mettre la France à l'écart de ce marché en fort développement. L'ensemble des acteurs du trafic maritime français a été auditionné. Ces rencontres ont permis au rapporteur au nom de la commission des affaires économiques de présenter les propositions suivantes, qui s'écartent sur certains points de celles du rapporteur pour avis : - Concernant le nombre de marins français ou communautaires embarqués, deux pourcentages différents pourraient être fixés selon la situation fiscale du navire : pour les navires non aidés, le taux serait de 25 % ; pour les navires aidés, à savoir ceux bénéficiant du GIE fiscal ou d'un quirat, le taux serait de 35 %. Ces pourcentages seraient calculés par rapport à la fiche d'embarquement. La distinction ainsi faite est justifiée dans la mesure où le système du GIE fiscal équivaut à une aide de l'Etat d'environ 20 % du coût d'achat du navire. Sans aide fiscale, le pavillon TAAF restera plus coûteux, de l'ordre de 25 %, que tous les autres pavillons bis européens. La seule solution efficace, surtout après l'entrée de Chypre et de Malte, serait d'instituer un pavillon européen, mais la Communauté européenne ne s'oriente pas en ce sens. La France est donc très désavantagée au regard des incitations à l'investissement dans l'armement maritime. Certes, le registre international français ne doit pas être considéré comme un pavillon de complaisance eu égard à ses règles tenant au siège du navire, à l'application de la fiscalité française, au contrôle des autorités maritimes françaises et à la présence de marins européens, mais la loi doit rester incitative pour les armateurs. - Concernant la fiscalité applicable aux salaires des marins français, une défiscalisation permettrait d'augmenter le revenu net des marins. Cette mesure traduira la volonté de soutenir l'emploi maritime. On ne peut toutefois pas espérer retrouver les effectifs antérieurs de 45 000 marins. - Concernant l'accès au cabotage communautaire, il est proposé que les navires immatriculés au registre international français puissent en bénéficier. Cette faculté est importante puisque 40 % du trafic du port du Havre résulte de ce cabotage. - Il faut enfin souligner que cette proposition de loi constitue sans doute le texte le plus protecteur qui soit pour les marins non communautaires. Dès sa rédaction initiale, elle s'est appuyée sur les normes issues de l'Organisation internationale du travail (OIT). Un amendement sera également présenté afin de se rapprocher davantage de la norme de l'International transport federation (ITF), même s'il n'est pas possible d'inscrire ce principe en tant que tel dans la loi, puisqu'il s'agit d'un contrat de droit privé. A titre d'exemple, le salaire mensuel minimum fixé par l'OIT s'élève à 500 dollars, contre 800 dollars pour la norme ITF. Avec la mise en place de ce pavillon bis, près d'une dizaine d'années après tous les autres pays européens, la France est en quelque sorte le « dernier élève de la classe ». On ne voit pas au nom de quelle logique le pavillon bis, qui a parfaitement réussi un peu partout en Europe, ne produirait pas de tels effets en France. Le rapporteur au nom de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire a enfin considéré que les observations du rapporteur pour avis sont tout à fait fondées concernant la question de la formation ainsi que l'objectif d'exonération des charges sociales. Sur ce dernier point, il importe toutefois que le texte soit rapidement adopté et pleinement applicable. Dès lors, il paraît préférable d'obtenir du gouvernement un engagement sur un plan d'exonération totale des charges sociales sur une période de trois ou cinq ans, car l'application de cette mesure nécessitera des moyens budgétaires importants qui, en tout état de cause, n'ont pas été prévus par la loi de finances pour 2005. Enfin, le problème de la représentation des marins communautaires soulève plusieurs difficultés d'ordre juridique. Ainsi, si ces divergences d'appréciation sont justifiées notamment par un souci d'efficacité du texte, il y a accord sur les principaux points de l'analyse ainsi que sur la protection sociale des marins. M. Pierre Morange, président, a remercié le rapporteur au nom de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire pour ses propos éclairés. Mme Paulette Guinchard-Kunstler a tout d'abord salué la qualité du travail réalisé par le rapporteur pour avis, dont les amendements semblent intéressants, s'agissant en particulier de porter à 35 % le seuil minimal d'effectifs communautaires embarqués sur les navires RIF et du lien réalisé entre les exonérations fiscales et le respect de ces engagements. Le groupe socialiste est donc disposé à voter en faveur de ces amendements, qui sont de nature à améliorer significativement le dispositif proposé et sur lesquels on ne peut qu'attendre avec impatience de connaître l'avis du gouvernement. M. Pierre Morange, président, a souligné le caractère vertueux de l'objectif poursuivi par les propositions du rapporteur pour avis afin d'apporter une aide à un secteur économique stratégique et de préserver le seuil minimum d'emplois français, tout en s'interrogeant sur le bien fondé, voire la dimension théorique, de la référence aux marins « communautaires », dans la mesure où la future directive européenne sur les services pourrait conduire à des formes de contournement avec l'externalisation des services accomplis sur ces pavillons bis. M. René Couanau, rapporteur pour avis, a répondu que telle est précisément la raison pour laquelle il est important de préciser que le seuil minimal de 35 % s'entend de l'effectif « embarqué » et d'affirmer l'unité du régime juridique applicable aux navigants français et communautaires. Il convient de souligner les évolutions importantes dont a fait l'objet ce texte depuis près d'un an grâce à la concertation et de rendre hommage au travail réalisé par le rapporteur au nom de la commission des affaires économiques. De réelles divergences apparaissent toutefois concernant la présence d'une proportion minimale de 35 % de navigants européens dans l'effectif embarqué sur les navires battant pavillon RIF et le lien entre l'octroi des avantages fiscaux et la proportion de marins communautaires supérieure à ce seuil. Or, il faut rappeler que, depuis une dizaine d'années, on a constaté une diminution de 37 % du nombre des marins communautaires sur les navires battant pavillon bis européen ; opter pour le seuil minimal de 25 % de marins communautaires conduirait en réalité à revenir à la position initiale des armateurs, qui souhaitent que seuls les deux officiers supérieurs présents sur ces navires soient français. Quant au pavillon bis danois, très souvent cité en exemple, il faut rappeler que sa mise en place s'est accompagnée d'une exonération totale des charges patronales. Si le gouvernement ne se prononce pas en faveur de l'exonération intégrale des charges patronales, notamment pour des raisons financières, il y a fort à craindre que les effectifs présents sur les navires immatriculés au RIF comportent une proportion très importante de navigants venant d'Etats tiers au détriment des navigants communautaires. Enfin, le passage d'un navire du pavillon TAAF au RIF constituera un moment très important pour les personnels. C'est pourquoi plusieurs amendements seront proposés afin que l'immatriculation au RIF ne se traduise en aucun cas pour ceux-ci par un recul de leurs conditions de travail et de leur situation sociale. M. Jean-Yves Besselat, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire, a estimé que certains propos tenus par le rapporteur pour avis ne sont pas tout à fait exacts, en précisant que le coût de l'exonération totale des charges sociales des armateurs est estimé à 200 millions d'euros pour 2005. Dès lors, plutôt qu'un vœu pieu, puisque de telles sommes semblent aujourd'hui difficilement mobilisables, il apparaît plus opportun de demander au gouvernement une déclaration écrite par laquelle il s'engagerait à lancer un plan d'exonération totale de ces charges au cours des trois ou cinq prochaines années. Quant au pavillon bis danois, on constate que plus de 70 % des marins embarqués sur les navires qui en relèvent sont d'origine danoise, alors même que la législation fixe pour seule obligation la présence d'un officier danois. Cela dit, cette situation ne s'explique sans doute pas seulement par l'exonération sociale, mais également par le fait que la mer constitue l'une des seules richesses du Danemark. TITRE II La commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale est saisie pour avis de ce seul titre II de la proposition de loi issue du Sénat. Il convient toutefois d'observer que le texte initial de la proposition de loi comportait un titre II portant « Dispositions relatives au droit du travail » et un titre III traitant quant à lui des « Dispositions relatives à la protection sociale ». Or si ces deux titres ont pour l'essentiel été regroupés par le Sénat dans le présent titre II traitant de façon globale « Du statut des navigants », les articles 4 à 7 du texte initial - relatifs à l'emploi français et aux entreprises de travail maritime - n'y ont en revanche pas été inclus. * La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis visant à mettre en cohérence l'intitulé du titre II de la proposition de loi avec l'élargissement de son champ, notamment à une politique ambitieuse en matière d'emploi et de formation, après que le rapporteur pour avis a rappelé que la commission n'est saisie pour avis que des articles 10 et suivants de ce texte. Création d'une nouvelle section La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis insérant une nouvelle section 1 A intitulée : « Dispositions relatives à l'emploi et à la formation des navigants ». Article additionnel avant la section 1 La commission a adopté à l'unanimité un amendement du rapporteur pour avis visant à rendre obligatoire la présence sur les navires immatriculés au registre international français d'une proportion de 35 % de navigants européens dans l'effectif embarqué. Le rapporteur pour avis a souligné qu'afin de développer le dialogue social dans le monde maritime, cet article additionnel prévoit également qu'un accord entre le chef d'entreprise et les organisations syndicales représentatives dans l'entreprise ou, à défaut, les délégués de bord, peut fixer une proportion supérieure à celle mentionnée ci-dessus. Article additionnel avant la section 1 La commission a adopté à l'unanimité un amendement du rapporteur pour avis liant l'octroi des avantages fiscaux propres au groupement d'intérêt économique prévu à l'article 238 bis HN du code général des impôts à la présence sur les navires battant pavillon français d'une proportion minimale de 35 % de navigants européens, de façon à assurer une base législative à l'existence d'une contrepartie en termes d'emploi des avantages fiscaux consentis. Article additionnel avant la section 1 La commission a adopté à l'unanimité un amendement du rapporteur pour avis indexant l'importance des avantages propres au groupement d'intérêt économique prévu à l'article 238 bis HN du code général des impôts sur la proportion de navigants européens présents sur les navires battant pavillon français. Le rapporteur pour avis a précisé qu'il s'agit d'inciter, par l'octroi d'un avantage fiscal supérieur, à l'emploi de navigants européens au-delà de la proportion minimale de 35 %. Article additionnel avant la section 1 La commission a adopté à l'unanimité un amendement du rapporteur pour avis confiant à la négociation collective de branche le soin de déterminer les modalités d'embarquement et de formation des élèves officiers, afin de garantir le renouvellement des effectifs permettant la relève des capitaines et suppléants obligatoirement présents à bord des navires battant pavillon français. Le rapporteur pour avis a souligné que la capacité de formation des marins français était considérablement affaiblie par la proposition de loi initiale des sénateurs. |