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le 21 janvier 2005

N^° 2034

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 janvier 2005

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LA PROPOSITION DE LOI (n° 2029) de MM. JEAN-CHRISTOPHE LAGARDE et HERVÉ MORIN, tendant à prévenir le surendettement,

PAR M. Jean-Christophe LAGARDE,

Député.

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INTRODUCTION 5

I.- UN LIEN AVÉRÉ ENTRE LE SURENDETTEMENT ET UN USAGE IRRAISONNÉ DU CRÉDIT « REVOLVING » 7

A.-- LE SURENDETTEMENT : UN PHÉNOMÈNE DE MASSE QUI CRÉE OU AGGRAVE DES SITUATIONS DE FRAGILITÉ SOCIALE 7

1. Le surendettement, phénomène de masse, touche plus d'un million de foyers français 7

2. « Actif » ou « passif », le surendettement crée ou aggrave des situations d'exclusion sociale 8

B.- LE CRÉDIT « REVOLVING » : UN USAGE TROP SOUVENT IRRAISONNÉ 9

1. Ni la légitimité ni l'utilité économique du crédit « revolving » ne doivent être contestées 9

2. Facile à obtenir, le crédit renouvelable a une place prépondérante dans les dossiers de surendettement 11

II.- UN SYSTÈME DE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT RENFORCÉ PAR L'INSTITUTION DE LA « FAILLITE CIVILE » 12

A.- LES LOIS DU 31 DÉCEMBRE 1989 ET DU 8 FÉVRIER 1995 : LES « MESURES ORDINAIRES » DE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT 12

1. Les lois de 1989 et de 1995 ont fixé le cadre institutionnel de la procédure collective de traitement du surendettement 13

2. Les « mesures ordinaires » constituent le premier degré du système de traitement du surendettement 13

B.- LA LOI DU 29 JUILLET 1998 : LES « MESURES EXTRAORDINAIRES » DE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT 14

1. La loi de 1998 a rendu la procédure administrative plus contradictoire et harmonisé la définition du « reste à vivre » 14

2. Les « mesures extraordinaires » de la loi de 1998 constituent le deuxième degré du traitement du surendettement 15

C.- LA LOI DU 1^ER AOÛT 2003 : LA PROCÉDURE DE RÉTABLISSEMENT PERSONNEL, DITE : « FAILLITE CIVILE » 15

1. La « procédure de rétablissement personnel » constitue le troisième degré du traitement du surendettement 15

2. La « faillite civile » de la loi du 1^er août 2003 devrait compléter efficacement le système de traitement du surendettement 16

III.- UN DISPOSITIF DE PRÉVENTION DU SURENDETTEMENT INSUFFISANT 17

A.- UN DISPOSITIF DE PRÉVENTION AXÉ SUR L`INFORMATION DU CONSOMMATEUR MAIS GLOBALEMENT INSUFFISANT 17

1. Le volet préventif du droit du surendettement, peu développé, porte seulement sur l'information préalable de l'emprunteur 17

2. Les dispositions relatives à l'information sur le crédit à la consommation semblent avoir atteint leurs limites 19

B.- PRINCIPE DU « PRÊT RESPONSABLE » ET RENFORCEMENT DU SYSTÈME DE PRÉVENTION DU SURENDETTEMENT 20

1. La procédure de conclusion, de reconduction et de résiliation du contrat de crédit mériterait d'être rééquilibrée 21

a) La conclusion d'un contrat de crédit ne devrait pas être possible sans délai de réflexion 21

b) L'emprunteur ne devrait pas pouvoir se trouver « piégé » par le système de reconduction tacite du crédit « revolving ». 22

2. La loi devrait inciter les prêteurs à mieux sélectionner leurs clients tout en leur donnant les moyens techniques de le faire 23

a) Les prêteurs devraient être incités à étudier la solvabilité de leur client sous peine d'être privés de procédure de recouvrement forcé 23

b) Les prêteurs devraient être aidés dans l'examen de la solvabilité de leur client par un fichier recensant les encours de crédit 24

IV.- LES DISPOSITIONS PROPOSÉES 30

Article 1^er : Impossibilité pour le prêteur de recourir à une procédure de recouvrement s'il ne s'est pas informé de la solvabilité de son client avant d'accorder son crédit 30

Article 2 (art. L. 311-15 du code de la consommation) : Rétractation de l'emprunteur 31

Article 3 : Délai de réflexion préalable à l'entrée en vigueur du contrat de crédit 31

Article 4 : Institution d'un répertoire national des crédits aux particuliers pour des besoins non professionnels 33

EXAMEN EN COMMISSION 35

ANNEXES 43

Mesdames, Messieurs,

Le surendettement est une des voies les plus sûres vers l'exclusion sociale ; il touche aujourd'hui plus d'un million de foyers français.

Depuis quinze ans maintenant, le législateur s'attache à améliorer le traitement des situations de surendettement. En contrepoint des systèmes de traitement existants, il convient aujourd'hui de mettre en place un dispositif efficace de prévention du surendettement.

Notre Assemblée a adopté en 2003 une procédure de rétablissement personnel visant à apporter des réponses à la détresse des foyers les plus gravement surendettés. Hélas, les dispositions de prévention du surendettement concernant l'amélioration de l'information des souscripteurs de prêts sont encore insuffisantes pour réduire le nombre de foyers qui basculent dans des situations de surendettement. En 2004, c'était le cas de près de 190 000 foyers nouveaux. Or, nous savons parfaitement que le surendettement est lié à l'attribution parfois abusive de crédits à la consommation.

En effet, il ressort du résumé des conclusions de l'enquête réalisée par la Banque de France (14 février 2002) que 80 % des dossiers de surendettement comportent plus de quatre crédits « revolving ». Ces crédits sont accordés sans étude approfondie de la situation des bénéficiaires, parfois directement à la caisse d'un grand magasin.

Pour prévenir le surendettement, il faut donc encadrer le crédit « revolving » en responsabilisant le prêteur et en lui donnant plus de moyens pour vérifier la solvabilité de l'emprunteur. Tel est la visée de la présente proposition de loi qu'il vous est demandé, Mesdames, Messieurs, de bien vouloir adopter.

I.- UN LIEN AVÉRÉ ENTRE LE SURENDETTEMENT ET
UN USAGE IRRAISONNÉ DU CRÉDIT « REVOLVING »

A.-- LE SURENDETTEMENT : UN PHÉNOMÈNE DE MASSE QUI CRÉE OU AGGRAVE DES SITUATIONS DE FRAGILITÉ SOCIALE

1. Le surendettement, phénomène de masse, touche plus d'un million de foyers français

Statistiquement, le nombre de foyers surendettés peut être estimé en fonction du nombre des dossiers examinés par les commissions de surendettement, à partir d'une évaluation globale fournie par l'INSEE ou à partir du nombre de personnes inscrites au fichier national recensant les incidents de paiement liés aux crédits des personnes physiques ⁽¹⁾ (FICP). Ces trois approches aboutissent à la même conclusion : le surendettement s'est considérablement développé depuis le début des années 1990.

Depuis leur création par la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989, les commissions administratives de surendettement ont instruit près de 1,4 million de dossiers. Le rythme annuel de dépôt des dossiers connaît une croissance forte : il s'établit à près de 190 000 en 2004, en augmentation de 160 % par rapport à 1994. La direction du Trésor du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, estime que 500 000 foyers sont aujourd'hui en cours de procédure auprès des commissions de surendettement.

Ces personnes sont inscrites au FICP durant quelques années, suivant les cas. Aujourd'hui, le FICP recense près de deux millions de débiteurs.

Votre rapporteur souligne en outre que certaines personnes en situation de surendettement restent à l'écart de ces procédures, par crainte d'être soumises au principe du « reste à vivre » qui les prive d'une partie de leurs revenus. Ainsi, l'INSEE estime qu'en 2003, 3,8 % des Français sont en situation de surendettement. Ce chiffre représente à peu près un million de foyers.

Ainsi, on peut distinguer trois catégories de foyers surendettés, en fonction de la gravité de leur surendettement :

- deux millions de foyers connaissent ou ont connu récemment des difficultés de paiement liées à une situation de surendettement ;

- un million de foyers (majoritairement inclus dans la catégorie précédente) connaissent des difficultés de paiement liées au surendettement ;

- 500 000 foyers (majoritairement inclus dans la catégorie précédente) sont en situation de surendettement grave.

2. « Actif » ou « passif », le surendettement crée ou aggrave des situations d'exclusion sociale

Dans une enquête typologique publiée en 2002, la Banque de France a montré que deux principaux types de surendettement coexistaient :

- un surendettement « actif », lié à un usage inconsidéré du crédit. Selon la Banque de France, le surendettement « actif » représente 30 % des dossiers soumis aux commissions de surendettement. D'abord conçu comme transitoire, il aurait tendance à se pérenniser. C'est ainsi qu'un usage irraisonné du crédit à la consommation crée des situations de surendettement, et donc d'exclusion sociale ;

- un surendettement « passif », consécutif à divers « accidents de la vie » et souvent aggravé par le crédit « revolving », utilisé par la plupart des personnes concernées pour faire face à leurs premiers problèmes de trésorerie. Ce type de surendettement représente plus de 60 % des dossiers et explique la surreprésentation, dans les cas de surendettement, des foyers ne comprenant qu'un adulte (58 % des cas) et des chômeurs et inactifs (32 %) et des foyers disposant de moins de 1 500 € par mois (72 %). Les « accidents de la vie » qui révèlent cette mécanique de surendettement sont le chômage (26,5 % des cas), la séparation ou le divorce (16 % des dossiers) et la maladie ou l'accident (9,1 % des cas). Ainsi, un usage irraisonné du crédit peut aggraver des situations d'exclusion sociale, d'autant que la croissance du surendettement « passif » a été particulièrement forte depuis 1990.

Le tableau ci-dessous détaille les différentes causes de surendettement.

LES CAUSES DU SURENDETTEMENT

Source : Banque de France, enquête typologique sur le surendettement, 2002

S'il juge cette analyse typologique éclairante, votre rapporteur souligne toutefois qu'elle ne doit pas laisser penser que 61 % des situations de surendettement ne pouvaient pas être évitées. En effet, d'après M. Gérard Renassia, président de l'association SOS Surendettement, « au moment d'une rupture sociale (chômage, divorce, maladie notamment), le surendettement ne fait que se révéler. Ces « accidents » précipitent le plus souvent des événements qui n'auraient pas manqué de se produire étant donné que les personnes concernées sont en surendettement potentiel avant que l'accident ne se produise. ».

Ainsi, la plupart des personnes en état de surendettement « passif » avaient déjà un endettement excessif (excès de charges ou de crédits) avant de subir un « accident de la vie ». Lorsque celui-ci survient, il révèle et aggrave leur surendettement plus qu'il ne le crée.

B.- LE CRÉDIT « REVOLVING » : UN USAGE TROP SOUVENT IRRAISONNÉ

1. Ni la légitimité ni l'utilité économique du crédit « revolving » ne doivent être contestées

Certaines sociétés financières sont spécialisées dans le crédit « revolving » (Sofinco, Cofidis, Aurore, Cetelem et Cofinoga notamment). L'article L. 311-9 du code de la consommation définit le crédit renouvelable (ou crédit « revolving ») comme « un crédit qui, assorti ou non de l'usage d'une carte de crédit, offre à son bénéficiaire la possibilité de disposer de façon fractionnée, aux dates de son choix, du montant du crédit consenti ». Il se caractérise donc par sa souplesse :

- son ouverture est rapide : il suffit aux parties de signer une « offre préalable » (art. 311-8). En effet, le contrat est valable dès la signature de l'offre dès lors que le prêteur ne se réserve pas un délai d'instruction approfondie du dossier (art. 311-15), ce qu'il fait rarement ;

- sa reconduction est tacite (art. 311-9 al. 2) ;

- le tirage du crédit est discrétionnaire : généralement muni d'une carte de crédit, l'emprunteur utilise sa réserve d'argent comme il l'entend.

Ceci contribue à expliquer la croissance importante du crédit renouvelable par rapport aux autres formes de crédit à la consommation, dont les taux d'intérêt sont pourtant plus attractifs. Le schéma ci-dessous en témoigne.

PART DU CRÉDIT RENOUVELABLE DANS LA PRODUCTION DE CRÉDIT À LA CONSOMMATION DES ORGANISMES DE L'ASF (2)
			1985 1990 1995 2000 2004
	0 %
25 %																25 %
50 %																50 %
75 %																75 %
100 %																100 %

Source : ASF, actes du colloque du 15 décembre 2004

D'après une enquête de la SOFRES publiée le 17 décembre 2004 pour l'ASF (Association française des sociétés financières), 9 % des Français détiennent au moins un crédit « revolving ». La même enquête montre que le crédit renouvelable a trois destinations principales : l'équipement électroménager et informatique des foyers (pour 38 % des crédits) ; l'achat de vêtements (17 %) et le comblement de la trésorerie en fin de mois (18 %). En outre, les deux principaux critères de choix d'un crédit « revolving » sont sa facilité d'obtention (pour 45 % des clients) et la rapidité du déblocage des fonds (36 %), et non le montant total des intérêts (5 %). La SOFRES conclut que le crédit renouvelable est perçu comme « une réponse adaptée à une intention d'achat immédiate ».

Votre rapporteur ne conteste ni la légitimité ni l'utilité économique du crédit renouvelable : il est indispensable aux ménages pour s'équiper et il soutient la consommation. En effet, le crédit renouvelable représente, en valeur, 4 % de la consommation annuelle des Français. En outre, comme le soulignait M. Jean-Louis Borloo lors des débats de 2003 sur le surendettement, il ne s'agit pas de « désigner des boucs émissaires au risque de restreindre le crédit ». Toutefois, si le crédit renouvelable n'est pas condamnable en lui-même, sa souplesse incite certains consommateurs à en faire un usage irraisonné.

2. Facile à obtenir, le crédit renouvelable a une place prépondérante dans les dossiers de surendettement

L'enquête typologique de la Banque de France montre que 80 % des dossiers de surendettement contiennent des crédits « revolving », contre 60 % pour les prêts classiques et 15 % pour les prêts immobiliers, dont l'octroi est mieux contrôlé. De plus, les consommateurs concernés ont tendance à accumuler ces « facilités » : les dossiers qui contiennent des crédits « revolving » en contiennent en moyenne quatre.

Cette prépondérance du crédit renouvelable dans les dossiers de surendettement s'explique par la légèreté et la rapidité des contrôles préalables. Certaines personnes se laissent ainsi tromper par l'apparente « facilité » que leur offre le crédit « revolving ». Les associations de consommateurs relèvent en effet que des prêts de 70 000 € sont accordés à des taux de plus de 8 % sans contrôle approfondi des capacités d'endettement de l'emprunteur. L'association SOS Surendettement a relevé un cas particulièrement révélateur de la légèreté des contrôles préalables : une personne aux revenus moyens a pu accumuler 51 crédits « revolving » pour un encours de dette de 225 000 euros.

Ainsi, un usage irraisonné du crédit renouvelable permet des achats impulsifs. Votre rapporteur souligne que M. Luc-Marie Chatel, dans son rapport ⁽³⁾ sur la proposition de loi tendant à redonner confiance au consommateur, partageait ce constat : « même minoritaires, ces situations de surendettement « actives », ne sont pas pour autant négligeables. L'examen des situations individuelles fait clairement ressortir dans ce cas le rôle déterminant joué par le crédit « revolving » M. Luc-Marie Chatel relevait en outre que c'est souvent l'usage d'une carte de crédit « revolving » qui fait basculer le débiteur dans une situation de surendettement aggravé, d'autant que les habitudes d'achat des ménages les plus modestes passent par les canaux qui utilisent massivement le crédit « revolving » (vente par correspondance et grandes surfaces).

De même, le crédit « revolving » contribue aussi au surendettement « passif ». En effet, lorsque des personnes se trouvent confrontées à une situation financière difficile, elles peuvent desserrer presque immédiatement une partie de cet étau en recourant au crédit revolving. Elles règlent leurs charges diverses (loyer, impôts, factures et abonnements divers) en utilisant la totalité de leurs droits de tirage. Or, comme le constate le comité consultatif sur la prévention et le traitement du surendettement ⁽⁴⁾, « cet endettement « secondaire » peut paraître apporter une solution de répit à court terme, alors qu'en réalité, il fera souvent basculer vers un surendettement aggravé ».

Toutefois, si certains consommateurs font un usage déraisonnable du crédit « revolving », votre rapporteur estime qu'ils y sont parfois incités par une publicité intensive. Ainsi, le Conseil national de la consommation regrettait récemment ⁽⁵⁾ que « la multiplication des publicités en faveur des différents types de crédit ainsi que les opérations promotionnelles liées au paiement avec une carte de magasin incitent des consommateurs à contracter un crédit ».

Ainsi, le crédit renouvelable est plus souvent présenté comme une simple facilité (« réserve d'argent », « facilité de paiement ») que comme un prêt. Cette facilité, souvent trompeuse, précipite certaines personnes dans une situation de surendettement et donc d'exclusion sociale, qui a conduit le législateur à intervenir encore très récemment.

II.- UN SYSTÈME DE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT RENFORCÉ PAR L'INSTITUTION DE LA « FAILLITE CIVILE »

L'instauration de ce système de traitement du surendettement a été progressive. Ce système a désormais trois degrés :

- des « mesures ordinaires » créées par la loi n°89-1010 du 31 décembre 1989 ⁽⁶⁾, complétée par la loi n° 95-125 du 8 février 1995 ⁽⁷⁾ ;

- des « mesures extraordinaires », créées par la loi n°98-657 du 29 juillet 1998 ⁽⁸⁾et destinées à traiter le cas des débiteurs insolvables ;

- une « procédure de rétablissement personnel », créée par la loi n° 2003-710 du 1^er août 2003 ⁽⁹⁾, pour traiter les situations irrémédiablement compromises.

A.- LES LOIS DU 31 DÉCEMBRE 1989 ET DU 8 FÉVRIER 1995 : LES « MESURES ORDINAIRES » DE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT

C'est la loi du 31 décembre 1989 qui a instauré une procédure collective de traitement du surendettement. Auparavant, les personnes surendettées ne pouvaient demander qu'un délai de paiement de deux ans (art. 1244-1 du code civil) et la suspension des procédures d'exécution forcée.

1. Les lois de 1989 et de 1995 ont fixé le cadre institutionnel de la procédure collective de traitement du surendettement

La loi du 31 décembre 1989 a créé dans chaque département une « commission de surendettement », dont le fonctionnement a été précisé par toutes les lois relatives au surendettement, y compris le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale. Ces commissions administratives sont composées, depuis la loi du 7 février 1995, du préfet, du trésorier-payeur général du directeur des services fiscaux, du représentant de la Banque de France (qui en assure le secrétariat) et de deux personnalités qualifiées au titre, l'une, des établissements de crédit et l'autre, des associations familiales ou de consommateurs. La commission entend le débiteur et ses créanciers pour faciliter un accord amiable ; à défaut d'accord, elle élabore différentes mesures curatives susceptibles de redresser la situation de la personne surendettée.

Parallèlement, la loi de 1989 a confié deux pouvoirs au juge d'instance : celui de rendre exécutoires les mesures recommandées par la commission et celui de suspendre les procédures d'exécution forcée. La loi de 1995 a substitué le juge de l'exécution, désigné par le président du tribunal de grande instance, au juge d'instance.

En outre, la loi du 31 décembre 1989 charge la Banque de France d'entretenir un « fichier national recensant les incidents de paiement caractérisés liés aux crédits accordés aux personnes physiques pour des besoins non professionnels », communément désigné sous le signe FICP. Les établissements de crédits et les services financiers de la Poste ont l'obligation de déclarer ces incidents de paiement, qui sont inscrits au FICP. Celui-ci, soumis aux dispositions de la loi du 6 février 1978 relative à l'informatique et aux libertés, n'est accessible qu'à ces mêmes établissements.

2. Les « mesures ordinaires » constituent le premier degré du système de traitement du surendettement

La commission de surendettement prépare un « plan de redressement judiciaire civil » auquel le juge donne force exécutoire. Les lois de 1989 et de 1995 disposent que ce plan peut contenir certaines mesures, aujourd'hui communément qualifiées « d'ordinaires » par oppositions aux mesures rendues possibles par les lois postérieures. Ces « mesures ordinaires » (art. L. 331-7 du code de la consommation) sont de quatre ordres :

- le report des dettes (loi de 1989) ;

- le rééchelonnement des dettes (loi de 1989) ;

- l'imputation des paiements sur le capital (loi de 1995) ;

- la réduction du taux d'intérêt (loi de 1995).

Toutefois, ces mesures ne concernent ni les dettes fiscales ni les dettes dues aux organismes de sécurité sociale. Sans aucun doute serait-il nécessaire que ces dettes puissent également faire l'objet de mesures similaires, dans le respect de leur rôle prioritaire. En outre, la durée du report ou du rééchelonnement était limitée à cinq ans (délai élargi à huit ans par la loi du 29 juillet 1998) ou à la moitié de la durée restant à courir des emprunts.

En 2002, 64 % des recommandations formulées par les commissions de surendettement relevaient de la catégorie des « mesures ordinaires ». Pour votre rapporteur, ces mesures peuvent résoudre un surendettement « actif » transitoire et remédiable, mais rarement un surendettement « passif ». Dans ces derniers cas, ces mesures peuvent être contre-productives : par des reports et des rééchelonnements successifs, elles installent les débiteurs dans un surendettement long, facteur d'exclusion sociale.

Votre rapporteur souligne que plus une situation de surendettement dure, plus son coût social est élevé. En effet, l'activité des commissions de surendettement coûte 180 millions d'euros par an. En outre, les personnes surendettées ont accès à diverses aides (notamment celles du « fonds de solidarité pour le logement » ⁽¹⁰⁾, du « fonds de solidarité énergie » ⁽¹¹⁾ pour le paiement des dettes énergétiques et du « fonds de service universel des télécommunications » ⁽¹²⁾ pour les dettes téléphoniques), ce qui représente un coût social important. Enfin, votre rapporteur constate que le prolongement de ces procédures empêche les familles concernées de participer à la relance de la consommation, axe principal de la politique de croissance du Gouvernement. Aussi, votre rapporteur estime qu'en prolongeant la situation de surendettement par des reports et rééchelonnements successifs, ces mesures « ordinaires » ont un coût social important pour une efficacité limitée.

B.- LA LOI DU 29 JUILLET 1998 : LES « MESURES EXTRAORDINAIRES » DE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT

1. La loi de 1998 a rendu la procédure administrative plus contradictoire et harmonisé la définition du « reste à vivre »

En premier lieu, la loi relative à la lutte contre l'exclusion a amélioré le fonctionnement des commissions de surendettement en rendant la procédure administrative plus contradictoire. Ainsi, la loi de 1998 a donné au débiteur le droit d'être entendu par la commission et a permis aux créanciers de contester, dans un délai de trente jours après la notification, l'état d'endettement du débiteur.

En second lieu, la réforme de 1998 a harmonisé la définition du minimum vital de ressources laissées au débiteur. Désormais, le « reste à vivre » est calculé en fonction des barèmes du code du travail et ne peut être inférieur au montant du revenu minimum d'insertion. Ce plancher est majoré de 50 % pour un ménage.

2. Les « mesures extraordinaires » de la loi de 1998 constituent le deuxième degré du traitement du surendettement

Pour mieux traiter les cas de débiteurs insolvables, la loi du 29 juillet 1998 a donné à la commission de surendettement la possibilité de recommander deux nouvelles mesures (art. L. 331-7-1 du code de la consommation) :

- un moratoire sur le paiement des dettes pour trois ans au maximum ;

- un effacement partiel ou total des dettes à l'issue du moratoire.

Ces mesures ne concernent toutefois ni les dettes fiscales, ni les dettes alimentaires. En outre, l'effacement des dettes ne peut être ordonné que si la solvabilité du débiteur ne s'est pas améliorée. De plus, après un premier effacement de dettes, un débiteur ne peut plus bénéficier de la même mesure dans les huit années suivantes.

En 2002, 36 % des recommandations formulées par les commissions de surendettement relevaient de la catégorie des « mesures extraordinaires » et l'effacement de dettes représentait 17 % de ces mesures.

C.- LA LOI DU 1^ER AOÛT 2003 : LA PROCÉDURE DE RÉTABLISSEMENT PERSONNEL, DITE : « FAILLITE CIVILE »

1. La « procédure de rétablissement personnel » constitue le troisième degré du traitement du surendettement

A l'initiative du débiteur ou avec son accord, le juge de l'exécution peut ouvrir une procédure de rétablissement personnel si la situation du débiteur est « irrémédiablement compromise », c'est-à-dire s'il n'est pas solvable et n'a que peu de chances de le redevenir. Un mandataire dresse alors un bilan de la situation du débiteur (art. L. 332-5 du code de la consommation) pour préparer une liquidation. Trois options sont alors possibles :

- si l'actif est important, la liquidation peut être abandonnée au profit d'un plan de redressement comportant des « mesures ordinaires » (art. L. 332-10) ;

- si l'actif du débiteur est suffisant pour couvrir ses dettes, le juge ordonne la liquidation et clôt la procédure (art. L. 332-9) ;

- si l'actif est insuffisant, le juge ordonne la liquidation et prononce l'effacement des dettes qui ne peuvent pas être couvertes (art. L. 332-9).

2. La « faillite civile » de la loi du 1^er août 2003 devrait compléter efficacement le système de traitement du surendettement

Votre rapporteur estime que la procédure de rétablissement personnel devrait pallier les insuffisances de l'état du droit antérieur.

En effet, votre rapporteur estime que les mesures « ordinaires » comme « extraordinaires » prolongent le surendettement plus qu'elles ne le résolvent. Dans les faits, elles ne permettent que peu de sorties du surendettement car la majorité des personnes surendettées sont aujourd'hui insolvables. Les effacements de dettes ne représentaient, en 2002, que 6 % des mesures prises : cette parcimonie ne permettait pas de « nouveau départ ». C'est pourquoi votre rapporteur ne peut que se féliciter de l'instauration de la « faillite civile », voulue et adoptée sur le projet de M. Jean-Louis Borloo.

Le Gouvernement prévoit que 35 000 débiteurs pourraient bénéficier d'une procédure de « faillite civile » tous les ans. Votre rapporteur juge ce chiffre réaliste : entre mars et octobre 2004, 13 000 jugements d'ouverture ont été prononcés. Dès 2005, 22 à 25 % des dossiers déposés pourraient donc bénéficier de la procédure de rétablissement personnel, ce dont votre rapporteur se félicite. En effet, seule la sortie du surendettement permet aux familles concernées de sortir de l'exclusion. En cela, la « faillite civile » peut offrir aux personnes surendettées de bonnes conditions pour un « nouveau départ ». Le schéma ci-dessous résume le système de traitement du surendettement.

PRÉSENTATION SIMPLIFIÉE DU CIRCUIT INSTITUTIONNEL

Toutefois, votre rapporteur souligne le fait que ce « nouveau départ » ne peut pas laisser les personnes concernées indemnes. En effet, même si cette procédure permet de sortir du surendettement, elle n'est pas neutre. La procédure reste longue (23 mois en théorie), complexe, et la faillite a toujours un effet stigmatisant, qui restreint drastiquement l'accès ultérieur au crédit, ce qui peut sembler justifié pendant une certaine période.

Plus généralement, ce système de traitement du surendettement a un coût social important. D'après les informations fournies à votre rapporteur par M. Jean-Claude Noyer, Gouverneur de la Banque de France, le traitement administratif des dossiers de surendettement mobilise 12 % des effectifs de la Banque de France et coûte 180 millions d'euros par an. Votre rapporteur relève en outre que les personnes surendettées peuvent bénéficier d'une centaine d'aides diverses (aides d'État au logement, paiement des factures d'électricité par les centres communaux d'action sociale etc.), financées sur fonds publics. Enfin, les foyers surendettés ne peuvent pas participer à la relance de la consommation soutenue par le Gouvernement : le fait qu'un million de foyers soit surendetté ralentit donc la consommation et, par conséquent, la croissance.

Prévenir le surendettement plutôt que le traiter permettrait de diminuer ce coût social. Aussi votre rapporteur insiste-t-il sur la nécessité d'éviter les situations de surendettement par un dispositif préventif.

III.- UN DISPOSITIF DE PRÉVENTION DU SURENDETTEMENT INSUFFISANT

M. Luc-Marie Chatel, dans son rapport précité, évoquait l'insuffisante prévention du surendettement : « la situation demeure préoccupante. Ceci tient essentiellement au fait que la loi s'est toujours attachée au traitement « curatif » du surendettement, c'est-à-dire à régler les difficultés en aval, une fois le surendettement survenu, sans que des dispositions préventives soient prises, pour en limiter efficacement les causes ».

A.- UN DISPOSITIF DE PRÉVENTION AXÉ SUR L`INFORMATION DU CONSOMMATEUR MAIS GLOBALEMENT INSUFFISANT

1. Le volet préventif du droit du surendettement, peu développé, porte seulement sur l'information préalable de l'emprunteur

Le code de la consommation règle avec précision les informations comprises dans le contrat de crédit. En plus des informations habituelles du code civil, la loi n° 78-22 du 22 janvier 1978, dite loi « Scrivener », a obligé les prêteurs à inscrire dans l'offre préalable de crédit un certain nombre de mentions :

- Pour l'ensemble des crédits à la consommation, elle doit reproduire certains articles du code de la consommation, y compris ceux relatifs au délai de sept jours dans lequel l'emprunteur peut se rétracter (art. L. 311-10) ; elle doit aussi préciser le coût de l'assurance et des prestations forfaitaires (art. L. 311-11).

- Pour les crédits renouvelables, l'offre préalable doit rappeler que le contrat est annuel et tacitement reconductible. Trois mois avant chaque reconduction, le prêteur doit fournir à l'emprunteur un bilan de sa situation financière et un rappel de sa faculté de résiliation du contrat (art. L. 311-9, al. 2).

Votre rapporteur observe que ces informations sont généralement mentionnées au dos des contrats et dans des caractères d'une taille difficilement lisible. Il est donc fréquent que les emprunteurs ne les lisent pas : aussi peut-on douter de l'efficacité de ce dispositif.

La loi n° 2003-706 du 1^er août 2003 relative à la sécurité financière a sensiblement renforcé cette obligation d'information en matière de crédit renouvelable. Ainsi, le prêteur est tenu d'adresser à l'emprunteur, « mensuellement et dans un délai raisonnable avant la date de paiement », un bilan financier précisant notamment :

- le montant de l'échéance, dont la part correspondant aux intérêts ;

- le taux de la période et le taux effectif global (TEG), taux d'intérêt annuel prenant en compte tous les frais perçus par le prêteur (intérêts et frais d'assurance notamment) ;

- le montant des remboursements effectués depuis le dernier remboursement, en faisant ressortir les parts respectives versées au titre du capital et des intérêts et frais divers ;

- le fait qu'à tout moment, l'emprunteur peut payer comptant tout ou partie du montant restant dû (art. L. 311-9-1).

En outre, pour l'ensemble des crédits à la consommation, la loi relative à la sécurité financière a encadré strictement la publicité relative au crédit :

- celle-ci doit être « loyale et informative » (art. L. 311-4) : elle précise notamment « l'identité du prêteur, la nature, l'objet et la durée de l'opération proposée ainsi que le coût total et, s'il y a lieu, le taux effectif global annuel du crédit, à l'exclusion de tout autre taux, ainsi que des prescriptions forfaitaires » et son caractère fixe ou révisable ;

- pour que ces informations soient lisibles, la loi dispose qu'elles doivent s'inscrire en grands caractères dans le corps principal du texte publicitaire ;

- l'offre préalable de crédit doit être distincte de tout support publicitaire.

Bien qu'il soit encore trop tôt pour mesurer l'efficacité préventive des mesures issues de la loi sur la sécurité financière, votre rapporteur estime qu'elles vont dans le sens d'une plus grande transparence des ventes de crédit « revolving ». Toutefois, l'information ne suffit pas nécessairement à dissuader les consommateurs de faire un usage irraisonné du crédit « revolving ». Ces mesures pourraient être de nature à freiner un achat impulsif si un délai minimum d'instruction du dossier offrait sept jours de réflexion à l'emprunteur, ce qui n'existe pas aujourd'hui. Ainsi, il est probable que les mesures issues de la loi sur la sécurité financière ne suffisent pas à dissuader les personnes en voie de surendettement « passif » de recourir au crédit « revolving » pour faire face à leurs charges immédiates. En effet, comme le constatent unanimement les associations de défense des personnes surendettées, la plupart d'entre elles ont l'illusion qu'en s'endettant (à quelque taux d'intérêt que ce soit) elles se laissent le temps d'attendre un retour à une meilleure fortune.

2. Les dispositions relatives à l'information sur le crédit à la consommation semblent avoir atteint leurs limites

En premier lieu, votre rapporteur observe que ces dispositions sont très vivement contestées par les organismes de crédit, notamment au colloque organisé par l'ASF le 15 décembre 2004. L'ASF fait valoir que le consommateur dispose d'une faculté de rétractation sous sept jours, faculté qui lui permet en théorie de résilier son crédit s'il juge a posteriori qu'il s'est livré à un achat impulsif, et qui rend selon elle inutiles les autres obligations en matière d'information.

En outre, l'association affirme que les contraintes pesant sur la publicité « sont objectivement incompatibles avec les spécificités de certains media », notamment les « supports fugaces comme la radio ou la télévision par exemple ». Pour ce qui est des supports écrits, elle juge que « la lourdeur des obligations rompt l'équilibre inhérent à toute publicité entre éléments de séduction et éléments d'information sans rendre l'information plus lisible ».

Sans adhérer totalement à ces propos, votre rapporteur relève en effet que le renforcement des contraintes de fond comme de forme pesant sur la publicité n'a par rendu l'information plus claire pour le consommateur. En effet, l'étude de la SOFRES précitée suggère qu'une large majorité des Français ne comprennent pas mieux les informations financières contenues dans les publicités relatives au crédit à la consommation. Le tableau ci-dessous en retrace les résultats.

DES PUBLICITÉS CONSIDÉRÉES COMME PEU CLAIRES

Source : SOFRES

Ce résultat montre que l'objectif de clarté de l'information financière poursuivi par le législateur n'a pas été atteint. Pour votre rapporteur, ce résultat s'explique en partie par le juridisme parfois excessif de certaines mentions légales. Il s'explique aussi par le fait que parmi les personnes piégées par le mécanisme du surendettement, on retrouve aussi celles dont le niveau socio-éducatif est le plus faible : votre rapporteur rappelle que plusieurs études montrent par exemple que l'illettrisme touche 15 % de la population française.

En la matière, il convient de constater que l'excès d'informations obligatoires nuit à la clarté de l'information du consommateur. Votre rapporteur souligne donc qu'il serait contre-productif d'alourdir excessivement l'encadrement de la publicité financière. Pour informer efficacement le public sur les risques de surendettement, votre rapporteur estime qu'il vaut mieux s'en remettre à l'action de terrain des collectivités territoriales qu'aux établissements de crédit eux-mêmes.

En somme, votre rapporteur estime que le volet préventif du droit du surendettement, peu développé, est globalement insatisfaisant.

B.- PRINCIPE DU « PRÊT RESPONSABLE » ET RENFORCEMENT DU SYSTÈME DE PRÉVENTION DU SURENDETTEMENT

Dans l'usage irraisonné du crédit, votre rapporteur estime que les responsabilités sont partagées. Comme le dit le président de SOS Surendettement, il y a là une « co-responsabilité » du prêteur et de l'emprunteur. L'enquête de la SOFRES montre d'ailleurs que c'est là le sentiment des Français : un tiers d'entre eux juge les prêteurs laxistes, un tiers juge les emprunteurs imprudents et un autre tiers estime que les responsabilités sont partagées. Votre rapporteur estime donc nécessaire de responsabiliser les prêteurs comme les emprunteurs.

S'il est nécessaire de prendre des mesures législatives pour prévenir le surendettement, votre rapporteur estime donc que ces mesures doivent respecter un juste équilibre. Il ne saurait s'agir de protéger le consommateur au point de restreindre l'accès au crédit, moteur de la consommation et donc de la croissance, ni de le déresponsabiliser. Il ne saurait s'agir, non plus, d'imposer aux prêteurs de contrôler efficacement la solvabilité de leur client sans leur en donner le temps et les moyens. La prévention du surendettement doit donc permettre de restaurer un juste équilibre contractuel.

La commission européenne a d'ailleurs publié, le 11 septembre 2002, une proposition de directive communautaire tendant à encadrer le crédit à la consommation. Le Parlement européen l'a adoptée en première lecture le 28 octobre 2004. L'article 9 du texte prévoit que « le prêteur adhère au principe du prêt responsable » et décline ce principe en disposant notamment :

- que « les prêteurs doivent évaluer la solvabilité du consommateur sur la base des informations fournies par ce dernier et, le cas échéant, en consultant des bases de données » ;

- que le prêteur a une obligation de conseil envers son client : il doit lui indiquer le crédit le plus approprié à sa situation, voire le dissuader de s'endetter ;

- que l'emprunteur doit pouvoir se rétracter dans un délai de 14 jours sans frais ni justification (art. 11 de la proposition de directive).

Votre rapporteur estime que le principe du « prêt responsable » est intéressant. La présente proposition de loi s'en inspire largement, en réajustant l'équilibre contractuel emprunteur/prêteur et en responsabilisant ce dernier.

1. La procédure de conclusion, de reconduction et de résiliation du contrat de crédit mériterait d'être rééquilibrée

a) La conclusion d'un contrat de crédit ne devrait pas être possible sans délai de réflexion

En l'état actuel du droit, l'article L. 311-15 du code de la consommation dispose que « lorsque l'offre préalable ne comporte aucune clause selon laquelle le prêteur se réserve le droit d'agréer la personne de l'emprunteur, le contrat devient parfait dès l'acceptation de l'offre préalable par l'emprunteur. ». Or, certaines offres de crédit « revolving » ne comprennent pas de clause d'agrément : c'est notamment le cas de celles qui sont proposées directement sur les lieux de vente, en vue d'un achat immédiat. Parfois, une opération promotionnelle incite même les consommateurs à souscrire ce type de crédit « revolving » en accordant une remise aux nouveaux souscripteurs. Ainsi, la somme d'argent prêtée peut être versée à l'emprunteur dès le jour de la signature de l'offre préalable.

Celui-ci dispose alors d'un délai de sept jours pour se rétracter. Cette disposition vise à protéger l'emprunteur en lui permettant de revenir sur un achat irraisonné. Pourtant, votre rapporteur estime que cette protection est totalement inefficace, notamment dans le cas des crédits « revolving ». En effet, quand la somme d'argent est débloquée immédiatement au moment de l'achat, l'exercice par l'emprunteur de sa faculté de rétractation supposerait qu'il puisse payer l'objet de la vente sur ses fonds propres ou le retourner au vendeur moyennant remboursement. Ces deux hypothèses sont souvent irréalistes. D'une part, si l'emprunteur disposait de fonds propres suffisants, on peut penser qu'il n'aurait pas eu recours à l'emprunt. D'autre part, l'objet de la vente ne peut pas nécessairement être rendu au vendeur moyennant remboursement, soit que ce soit matériellement impossible (dans le cas d'un service par exemple), soit que cette facilité ne soit pas acceptée par le vendeur (dans le cas de certains biens). Ainsi, la faculté de rétractation sous sept jours ne constitue pas une protection efficace de l'emprunteur quand le prêt correspond à une vente immédiate.

Votre rapporteur relève en outre que, pour la plupart des types de prêts consentis aux particuliers, le contrat de crédit ne devient parfait qu'à l'expiration d'un délai de réflexion. Ainsi, quand il s'agit par exemple d'un crédit immobilier, pour protéger l'emprunteur d'un achat impulsif, la somme prêtée ne peut être débloquée avant un délai censé permettre à l'emprunteur de réfléchir à l'opportunité de son achat. Le système des articles L. 311-15 et L. 311-16 constitue donc une exception notable dans le droit des contrats. En vertu de ces articles, seul le crédit à la consommation peut être versé avant l'expiration d'un délai de réflexion obligatoire : votre rapporteur estime qu'il y a là une lacune dans le système législatif de protection de l'emprunteur.

Votre rapporteur note en outre que cette situation est particulièrement dommageable pour les personnes dont le discernement n'est pas parfait à tout moment. Certaines personnes âgées ou malades peuvent en effet avoir besoin de prendre l'avis d'un proche (parent, curateur voire tuteur) avant de formuler une décision réfléchie. L'association SOS Surendettement relève ainsi que, régulièrement, certaines personnes atteintes par la maladie d'Alzheimer contractent un crédit sans en comprendre la nature.

Aussi, il semble souhaitable à votre rapporteur de modifier l'article L. 311-15 pour imposer aux parties au contrat de crédit un délai de réflexion de sept jours duquel elles ne pourraient pas s'exonérer.

b) L'emprunteur ne devrait pas pouvoir se trouver « piégé » par le système de reconduction tacite du crédit « revolving ».

Votre rapporteur estime que l'emprunteur devrait pouvoir résilier son contrat de crédit renouvelable, le suspendre ou réduire le montant de ses droits de tirage. Actuellement, l'article L. 311-9 du code de la consommation dispose que « le prêteur devra indiquer, trois mois avant l'échéance, les conditions de reconduction du contrat » et que « l'emprunteur doit pouvoir s'opposer aux modifications proposées, lors de la reconduction du contrat, jusqu'au moins vingt jours avant la date où celles-ci deviennent effectives, en utilisant un bordereau-réponse annexé aux informations écrites communiquées par le prêteur. » : la résiliation n'est donc possible qu'à l'échéance du contrat annuel. 

La proposition de loi de MM. Luc-Marie Chatel et Jacques Barrot tendant à redonner confiance au consommateur, en cours de navette ⁽¹³⁾, répond globalement à cette attente. Elle apporte notamment quatre améliorations :

- elle ouvre à l'emprunteur, à tout moment, la faculté de demander soit la réduction de sa réserve de crédit, soit la suspension de son droit à l'utiliser, soit la résiliation de son contrat ;

- dans l'hypothèse où un contrat ne fait l'objet d'aucune utilisation pendant trois années consécutives, elle soumet sa reconduction à l'accord explicite de l'emprunteur, à défaut duquel le contrat serait résilié de plein droit ;

- elle impose au prêteur de rappeler à l'emprunteur ses facultés de résiliation, de suspension et de réduction de la réserve à chaque relevé mensuel ;

- elle soumet l'augmentation de la réserve de crédit à la signature d'une nouvelle offre préalable.

Votre rapporteur salue ces dispositions, qui contribuent à rééquilibrer la relation contractuelle prêteur/emprunteur. La présente proposition vise à compléter ces dispositions.

2. La loi devrait inciter les prêteurs à mieux sélectionner leurs clients tout en leur donnant les moyens techniques de le faire

a) Les prêteurs devraient être incités à étudier la solvabilité de leur client sous peine d'être privés de procédure de recouvrement forcé

En effet, votre rapporteur estime que les prêteurs devraient faire preuve de prudence, notamment dans l'octroi de crédits renouvelables. Il considère que les établissements de crédit qui n'examinent pas attentivement la solvabilité de leurs clients ont une large part de responsabilité dans le surendettement ce ceux-ci. En outre, une enquête réalisée en 2003 par la SOFRES montre que 90 % des Français souhaitent que le système d'accès au crédit à la consommation responsabilise davantage les prêteurs sur les risques de surendettement des emprunteurs.

Une jurisprudence récente reconnaît la responsabilité civile du prêteur qui a laissé s'endetter son client de façon excessive. Ainsi, certains arrêts ⁽¹⁴⁾ accordent une réparation à l'emprunteur quand il est avéré que le prêteur a manqué à son obligation de conseil. Votre rapporteur se félicite de voir la responsabilité du prêteur reconnue par la jurisprudence. Il relève toutefois que cette situation juridique est fragile. En effet, la responsabilité du prêteur est souvent rejetée sur le seul fondement de la faute de l'emprunteur. Aussi votre rapporteur juge-t-il opportun que la loi consacre la responsabilité du prêteur dans le surendettement, pour responsabiliser les établissements de crédit.

La loi pourrait certes disposer des ratios d'endettement, des seuils de « reste à vivre » ou des procédures obligatoires de contrôle de la situation du client. Toutefois, ces règles ne permettraient pas un traitement au cas par cas des situations personnelles et risqueraient de diminuer drastiquement l'offre de crédit. Aussi votre rapporteur préfère-t-il proposer des mesures incitatives plutôt que des seuils, ratios et procédures coercitifs.

Ainsi, il semble souhaitable à votre rapporteur que le juge puisse refuser d'ordonner des procédures de recouvrement forcé à l'encontre d'un emprunteur si le prêteur n'a pas contrôlé la solvabilité de son client avant d'accorder son prêt. Votre rapporteur rappelle, en outre, qu'au cours du vote de la loi « Borloo » du 1^er août 2003, notre Assemblée avait adopté un amendement allant dans ce sens.

b) Les prêteurs devraient être aidés dans l'examen de la solvabilité de leur client par un fichier recensant les encours de crédit

Les moyens à la disposition des prêteurs ne permettent pas une sélection optimale des demandeurs de prêt.

Pour examiner la solvabilité des personnes qui demandent des prêts, les établissements de crédits ont besoin d'informations fiables sur la situation d'endettement des particuliers. Ces établissements peuvent certes recueillir ces informations auprès de la personne qui les sollicite, au besoin en lui faisant signer une déclaration sur l'honneur. Toutefois, ils constatent que certains emprunteurs, de bonne foi ou non, omettent de leur déclarer certaines formes de prêts. Aussi, pour pallier le manque d'informations fiables, les établissements de crédit utilisent quatre procédés de sélection de leurs clients : le FICP, les répertoires d'encours de crédits internes, les répertoires commerciaux et le « credit scoring ».

Le FICP recense environ 2 millions de débiteurs. Contrairement à l'inscription au fichier central des chèques, l'inscription au FICP n'entraîne pas d'interdiction légale d'emprunter ; dans la pratique, il est toutefois très rare que les personnes inscrites au FICP se voient accorder un prêt. Ce type de répertoire est communément appelé « fichier négatif ». Dans une optique de prévention du surendettement, ce « fichier négatif » a deux limites :

- il ne recense que les personnes déjà surendettées, et ne permet donc pas de réelle prévention du surendettement ;

- un délai de cinq mois s'écoule en moyenne entre le premier incident de paiement et son inscription au FICP, délai que le comité consultatif sur la prévention et le traitement du surendettement jugeait « excessif ».

Si l'établissement de crédit compte déjà le demandeur de prêt parmi ses clients, elle dispose d'informations précises sur lui. A ce titre, les grandes banques commerciales ont un avantage sur les établissements de crédit spécialisé : elle peut recouper diverses informations (gestion du compte courant, encours de crédit immobilier etc.) pour cerner mieux la solvabilité de son client. Toutefois, la loi relative à l'informatique et aux libertés limite la portée de ces pratiques : plusieurs établissements de crédits appartenant à un même groupe et partageant éventuellement le même réseau commercial ne peuvent pas mutualiser les informations qu'ils détiennent sur leurs clients respectifs.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, les établissements de crédit achètent des répertoires commerciaux ciblés pour démarcher leur clientèle. L'achat et l'exploitation de ces répertoires privés coûteraient environ 800 € par client ainsi recruté. Votre rapporteur souligne que ce mode de sélection des clients exclut de fait les personnes les plus jeunes et les moins fortunées.

Le « credit scoring » est un procédé informatique permettant d'évaluer le risque d'insolvabilité d'un client potentiel. Il repose sur une formule de calcul des capacités d'endettement des particuliers ; chaque établissement de crédit utilise sa propre formule et la tient secrète. D'après les informations fournies à votre rapporteur par la société Cofinoga, le calcul prend en compte le degré de fiabilité des informations fournies par le demandeur du prêt. L'évaluation du risque d'insolvabilité détermine ensuite le taux d'intérêt qui permet de couvrir le risque. Si ce taux est supérieur au taux d'usure, le prêt est refusé. Ainsi, le taux des intérêts destinés à couvrir le risque d'impayé représente 0,5 à 3,5 %, s'établissant en moyenne à 1,5 %.

Ce système de sélection des clients est imparfait et restrictif.

En effet, ce système ne suffit pas à prévenir un nombre important d'incidents de paiement. Selon les statistiques publiées par l'ASF pour 2004, 10 % des dossiers de crédit à la consommation ont donné lieu à des incidents de paiement, 20 % de ces incidents n'étant pas résolus dans les trois mois. En outre, les consommateurs semblent conscients des limites de ces méthodes de sélection. L'enquête réalisée en janvier 2003 par la SOFRES montre en effet que 92 % des Français souhaiteraient qu'elles limitent davantage le surendettement.

De plus, dans ce système de sélection, le crédit à la consommation est accessible à une partie plus faible de la population que dans les autres pays d'Europe. Lors de la présentation de ses « vœux aux forces vives » pour 2005, le président de la République constatait que « 40 % de nos concitoyens sont largement exclus de l'accès au crédit ». Comme le montre le graphique ci-dessous, ce taux d'exclusion est particulièrement fort en France.

TAUX D'ACCÈS AU CRÉDIT À LA CONSOMMATION

Source : Groupe LaSer

Dans le système actuel de sélection des clients, deux mécanismes restreignent l'accès au crédit des personnes à faibles revenus :

- le risque commercial est couvert par une part du taux d'intérêt : plus ce risque est grand, plus sa couverture est chère et plus le taux d'intérêt global est haut ; quand ce dernier serait amené à dépasser le taux d'usure, le prêt ne peut pas être conclu. Or le risque commercial est d'autant plus fort que les demandeurs de prêts ont des revenus faibles : le mécanisme du taux d'usure, censé les protéger d'un prêt trop cher, les exclut alors du crédit ;

- les frais de dossier sont à peu près fixes, quelle que soit la somme prêtée : quand le montant total des intérêts est inférieur aux frais fixes, le prêt n'est généralement pas accordé. Or les personnes à faibles revenus ne pourraient emprunter que des sommes limitées, dont les intérêts ne permettraient pas de couvrir les frais fixes.

Votre rapporteur regrette notamment que les jeunes entrants dans la vie active soient particulièrement exclus du crédit à la consommation. Il semble en effet que les méthodes d'évaluation de la capacité d'endettement des ménages soient insuffisamment prospectives. D'après l'enquête de la SOFRES précitée, cette opinion est partagée par 61 % des Français.

Votre rapporteur conclut de ces observations qu'une information plus fiable des établissements de crédits permettrait de limiter le surendettement et, certainement, d'élargir l'accès au crédit à la consommation, notamment pour les jeunes actifs. Dans cette perspective, la mise en place d'un répertoire national recensant tous les encours de crédit aux particuliers serait utile.

L'idée d'un fichier « positif », qui a fait ses preuves dans la plupart des pays d'Europe, répond à une demande sociale.

Votre rapporteur observe en effet que la plupart États européens autorisent leurs établissements de crédit à consulter des fichiers recensant les crédits accordés aux particuliers.

Il ressort de ces comparaisons que 13 des 15 États qui constituaient l'Union européenne avant l'élargissement disposent d'un fichier d'enregistrement des crédits, et 9 d'entre eux disposent d'un fichier « positif ». Ces fichiers sont gérés le plus souvent par des personnes privées (dans 11 pays sur 15). Certaines sont des sociétés commerciales qui vendent leurs bases de données, comme c'est notamment le cas en Grande-Bretagne. Dans d'autres cas, il peut s'agir aussi d'associations interprofessionnelles, dont les membres mutualisent leurs informations.

Le tableau ci-dessous détaille les types de fichiers existants dans chacun des 15 États membres de l'Union européenne avant le 1^er mai 2004.