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mis en distribution
le 19 novembre 2004

N° 1926

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 17 novembre 2004.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION SPÉCIALE CHARGÉE D'EXAMINER LE PROJET DE LOI ORGANIQUE (n° 1833) modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances,

PAR M. Gilles CARREZ,

Député

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ARTICLE UNIQUE :  DÉTERMINATION DES MODALITÉS D'UTILISATION DES SURPLUS NON ANTICIPÉS DE RECETTES FISCALES 5

I.- L'endettement impose de renforcer le dispositif de pilotage des finances publiques en se dotant d'une règle de répartition des recettes 7

A.- Une évolution non soutenable des finances publiques 7

1.- L'augmentation tendancielle de l'endettement 7

2.- Les risques d'un endettement excessif 9

a) Les marges de manœuvre sont progressivement réduites 9

b) Les finances de l'État sont fragilisées 12

B.- Une amélioration nécessaire du cadre budgétaire national 16

1.- Le pacte de stabilité et de croissance, clef de voûte de notre système de pilotage des finances publiques 16

2.- Le progrès décisif de la définition de la norme d'évolution « zéro en volume » des dépenses de l'etat 18

3.- La définition nécessaire d'un comportement vertueux d'affectation des surplus conjoncturels de ressources de l'etat 19

a) La notion non-retenue par le projet de loi de « surplus spontanés » 20

b) La notion de « surplus non anticipés » visée par le projet de loi 23

c) Une règle de faible densité juridique, mais très parlante 28

II.- Le projet de loi organique propose un cadre transparent propre à rationaliser la gestion des bonnes surprises fiscales 33

A.- Un encadrement plus « moral » que contraignant 33

1.- La nature des « surplus » de recettes 33

2.- La portée de la décision de principe inscrite en loi de finances 36

B.- La nécessité d'affecter l'intégralité des bonnes surprises en matière de recettes à la réduction du déficit 38

ARTICLES ADDITIONNELS APRÈS L'ARTICLE UNIQUE :

- Extension du champ des plafonds ministériels d'autorisation d'emplois aux emplois rémunérés par des organismes bénéficiant de subventions publiques 45

- Dispositions de cohérence avec l'extension du champ des plafonds d'autorisation
d'emplois 50

- Autres dispositions de cohérence avec l'extension du champ des plafonds d'autorisation
d'emplois 51

- Simplification des dispositions relatives au délai de réponses aux questionnaires budgétaires 52

- Attribution des pouvoirs de contrôle confiés aux présidents, rapporteurs généraux et rapporteurs
spéciaux des commissions des Finances des Assemblées à des membres de ces commissions
désignés par elle pour une mission définie dans son objet et sa durée 54

- Extension de la mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement 61

TABLEAU COMPARATIF 63

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION SPÉCIALE 66

Article unique

Détermination des modalités d'utilisation des surplus non anticipés
de recettes fiscales.

Texte du projet de loi :

Le I de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances est complété par un 10° ainsi rédigé :

« 10° Arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat. »

Exposé des motifs du projet de loi :

L'évaluation des recettes fiscales dans la loi de finances initiale est incertaine par nature. Le niveau des recettes fiscales dépend en effet de l'activité économique et du comportement réel des ménages et des entreprises qui ne peuvent être qu'imparfaitement anticipés. C'est pourquoi les recettes perçues peuvent s'écarter, parfois dans de larges proportions, du montant inscrit dans la loi de finances initiale.

Depuis plusieurs décennies, la politique budgétaire française, comme celle d'autres pays, réagit de manière asymétrique à ces inévitables erreurs d'anticipation : lorsque les recettes fiscales sont inférieures aux prévisions, il est rare que de nouvelles économies ou une hausse des prélèvements obligatoires cherchent à compenser cette mauvaise surprise. En effet, cette situation se produit généralement en période de faible croissance : des mesures de redressement sont alors écartées car elles pourraient nuire à la reprise.

En revanche, lorsque les recettes fiscales sont plus élevées qu'anticipé en loi de finances initiale, des allégements fiscaux de grande ampleur sont plus fréquemment adoptés, de telle sorte que la part du surcroît des recettes fiscales affectée à la réduction du déficit est faible. Les périodes de forte croissance ne comportent souvent que des efforts limités de consolidation budgétaire et même amplifient la dégradation du bas du cycle suivant. Une amélioration du solde budgétaire peut alors masquer une dégradation structurelle de la situation financière de l'Etat, qui apparaît ensuite lors du retournement de conjoncture.

Cette difficulté n'est pas proprement française. Pour le surmonter, certains pays se sont dotés de règles d'affectation des surplus conjoncturels de recettes, comme par exemple les Pays-Bas. En France aussi, un tel outil s'avère aujourd'hui nécessaire.

L'inscription en loi de finances initiale d'une règle d'affectation de ces surplus temporaires de recettes permettra un meilleur pilotage budgétaire, tout en assurant une meilleure information du Parlement. Le Gouvernement exposera à la représentation nationale le degré de prudence avec lequel le pilotage budgétaire réagira à la croissance. L'application d'une telle règle contribuera à éviter le report excessif de charges sur les générations futures pour financer les dépenses d'aujourd'hui.

De tels efforts ne porteront leurs fruits que dans la durée. L'inscription dans un texte organique de l'obligation de se doter d'une règle permettra d'assurer cette nécessaire continuité. Toutefois, la loi organique relative aux lois de finances ne peut figer les modalités précises d'une règle qui s'imposeraient aux responsables publics futurs. Elle peut en revanche favoriser une démarche générale de prudence et faire progresser la sincérité du débat budgétaire en exigeant que l'affectation des surplus conjoncturels de recettes soit :

- définie à l'avance - le Gouvernement devrait soumettre au Parlement dans un article d'une loi de finances initiale une règle d'affectation des surplus conjoncturels de recettes ;

- explicite - les modalités pratiques de l'utilisation des surplus conjoncturels de recettes fiscales seraient nécessairement exposées de manière détaillée par le Gouvernement ;

- contrôlée - le Gouvernement devrait chaque année rendre compte de l'affectation des surplus au cours de l'exercice passé.

La représentation nationale disposerait ainsi d'une information fiable sur la gestion des surplus non anticipés du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de permettre la définition, dans la loi de finances de l'année, d'une règle de gestion des éventuels surplus de recettes fiscales par rapport aux évaluations initiales.

Il participe de manière importante à l'effort de pédagogie, de clarté et de transparence qui, seul, pourra donner à la France les moyens de rendre compatibles les modalités et les termes de ses débats budgétaires annuels avec la situation réelle de ses finances publiques.

Le projet de loi organique qui nous est soumis a été souvent présenté comme un projet « anti-cagnotte ». Cette dénomination, à l'image du vocabulaire couramment employé pour qualifier la politique budgétaire, est symptomatique du fossé qui s'est créé dans notre pays entre l'état de nos finances publiques, à bien des égards extrêmement inquiétant, et la perception que l'on s'en fait. On parle en effet de « cagnotte » ou de « bonne surprise » lorsque les recettes de l'État sont soudain - et de manière très rare et très ponctuelle - plus dynamiques que prévu, suggérant l'apparition de sorte de « cadeaux du ciel » alors même que jamais ces surplus éventuels de recettes n'ont pu faire mieux que d'atténuer, de manière très modeste, les déficits récurrents d'une puissance publique qui a pris la dangereuse habitude depuis plus de 20 ans de dépenser jusqu'à 20% plus que ses ressources.

Dans le même esprit, « réduire le déficit » est trop souvent confondu avec « désendetter » l'État alors même que jamais, depuis 25 ans, la dette de l'État n'a diminué. C'est à peine si une croissance exceptionnellement élevée l'a stabilisée, un temps très bref.

L'assainissement budgétaire est d'autant plus difficile que sa nécessité est mal comprise par le plus grand nombre. Le Gouvernement a commencé à réduire cet obstacle en se dotant d'un outil de pilotage efficace au moyen du gel en volume de la dépense de l'État. Il nous propose aujourd'hui de franchir une nouvelle étape en rationalisant les modalités d'utilisation des surplus inattendus de ressources fiscales.

I.- L'endettement impose de renforcer le dispositif de pilotage des finances publiques en se dotant d'une règle de répartition des recettes

A.- Une évolution non soutenable des finances publiques

1.- L'augmentation tendancielle de l'endettement

· Depuis près de 25 ans, la France s'est laissée prendre au piège de la facilité budgétaire, cédant aux sirènes du déficit et de son corollaire inévitable, l'endettement. Bien sûr, les périodes de croissance morose ou de récession ont été particulièrement défavorables aux finances publiques, tout comme les périodes de croissance soutenue ont permis de redresser progressivement le cours du déficit. Il n'empêche qu'à l'aune des deux décennies écoulées, l'accoutumance du pays à la persistance de déficits publics et à l'accumulation de la dette apparaît clairement.

ÉVOLUTION COMPARÉE DU BESOIN DE FINANCEMENT ET DE LA VARIATION
ANNUELLE DE L'ENDETTEMENT (toutes administrations publiques)

(en milliards d'euros)

Source : INSEE, Comptes nationaux, juillet 2004.

L'évolution du déficit et celle de la dette ne sont cependant pas strictement parallèles, en raison de phénomènes spécifiques qui peuvent affecter la dette sans avoir d'impact sur le déficit. Ainsi, en 1995, la reprise de l'endettement du Crédit Lyonnais par des structures de défaisance a apporté une contribution sensible à la variation de la dette par rapport à l'année précédente. En 2003, le financement par un emprunt (porté par l'ERAP) de la participation de l'État à la recapitalisation de France Télécom, de même que le retrait par le fonds de réserve des retraites des disponibilités déposées auprès du Trésor ont grevé la dette sans que ces deux mouvements ne concernent le déficit. Les modalités de gestion de la trésorerie de l'État peuvent également « déconnecter » le montant annuel du besoin de financement et la variation de la dette.

Le taux d'endettement public, qui n'était que de 20% en 1980, a atteint 63,7% en 2003 et devrait s'élever à 65% en 2005. Selon la trajectoire établie dans la programmation pluriannuelle des finances publiques incluse dans le rapport économique, social et financier joint au projet de loi de finances pour 2005, le taux d'endettement public devrait commencer à décroître, modestement, à partir de 2006, puis plus franchement en 2007 et 2008, année où il reviendrait à 62%.

ÉVOLUTION DU TAUX D'ENDETTEMENT PUBLIC

(en % du PIB)

Source : INSEE, Comptes nationaux, juillet 2004.

Au-delà de la tendance de moyen terme qui a conduit à tripler en 25 ans le taux d'endettement public, il apparaît que le processus d'endettement est dissymétrique : les périodes de bonne conjoncture ne provoquent qu'un ralentissement alors que les périodes de conjoncture maussade voient le rythme d'endettement s'accélérer nettement. Il a fallu une croissance vraiment élevée, prenant le relais des efforts financiers considérables consentis les quatre années précédentes, pour faire reculer le poids de la dette dans le PIB entre 1998 et 2001.

De plus, l'endettement n'a pas eu de contrepartie dans une augmentation des actifs des administrations publiques. La situation nette de celles-ci s'est dégradée : elle ne représente plus que 18,9% du PIB en 2002 au lieu de 46,7% en 1990. La cause en est dans l'évolution de la valeur nette de l'État, différence entre ses actifs financiers (environ 15% du PIB) et non financiers (décroissant de 12,7% à 9,6% du PIB) et ses passifs, qui ont crû de 32,7% à 58% du PIB sur la même période : en 2002, la valeur nette de l'État est négative (- 33,3% du PIB). Hors l'État, les autres administrations publiques ont, au contraire, une valeur nette positive (52,1% du PIB en 2002), en légère augmentation par rapport à 1990. Qui plus est, ces évaluations ne prennent pas en compte les passifs potentiels liés aux engagements à long terme de l'État, notamment les engagements liés aux retraites des fonctionnaires, qui ont pu être évalués à 700 ou 800 milliards d'euros.

· C'est donc l'État qui est le principal facteur de la dégradation des finances publiques depuis le début des années 1980. Au plus fort de la crise économique de 1993, le déficit des administrations de sécurité sociale n'a jamais atteint que 0,9% du PIB ; dans le contexte moins grave, mais cependant morose, de 2002 et 2003, il s'est élevé à 0,7% du PIB. De plus, le cantonnement de la dette cumulée de la Sécurité sociale au sein de la CADES allège les charges courantes des administrations de sécurité sociale, qui n'ont à supporter que les intérêts à payer sur leur endettement « technique » infra-annuel. Les « organismes divers d'administration centrale » (ODAC) sont en excédent depuis 1990, à l'exception de l'année 1995, en raison des opérations de défaisance réalisées au profit de plusieurs établissements financiers.

LE BESOIN DE FINANCEMENT DES APU AUTRES QUE L'ÉTAT

(en % du PIB)

2.- Les risques d'un endettement excessif

a) Les marges de manœuvre sont progressivement réduites

On sait les effets néfastes de l'endettement : la charge des intérêts qu'il faut verser, chaque année, aux créanciers de l'État opère une ponction croissante sur les ressources disponibles et limite les moyens qu'il serait souhaitable d'allouer aux politiques prioritaires. De plus, le processus même de l'endettement peut devenir dans certaines conditions - hélas assez courantes - autoentretenu : le déficit et la dette s'alimentent d'eux-mêmes, lorsque le taux d'intérêt payé sur le stock de dette est supérieur au taux de croissance de l'économie : c'est l'effet « boule de neige » qui, comme son nom le suggère, fait peser sur les finances de l'État le risque d'un emballement incontrôlé.

· La charge de la dette de l'État devrait représenter 39,5 milliards d'euros en 2005, une fois tenu compte des recettes tirées de la rémunération de la trésorerie, des recettes encaissées lors de l'émission des titres publics (recettes dites « de coupon couru », dont la nature est présentée en détail dans l'exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2005) et du solde positif des opérations d'échange de taux d'intérêt réalisées par l'Agence France Trésor entre 2001 et 2002 et prorogées depuis. « 39,5 milliards d'euros » sont un montant qui reste quelque peu abstrait : votre Rapporteur s'est efforcé, dans quelques récents rapports, de le ramener à des réalités plus immédiatement perceptibles. En 2005, la charge nette de la dette représente :

- un montant supérieur à la somme des budgets de la Santé et de la cohésion sociale (11,2 milliards d'euros), de l'Enseignement supérieur (9,4 milliards d'euros), de la Recherche (6,5 milliards d'euros), du Logement (6,5 milliards d'euros), de la Justice (5,5 milliards d'euros) et de la Ville (0,4 milliard d'euros) ;

- plus de quatre fois le montant total des moyens de fonctionnement des budgets civils (y compris dépenses de personnel imputées sur la partie 37 « Dépenses diverses ») ;

- environ dix fois le montant des crédits consacrés à la formation professionnelle (3,9 milliards d'euros) ;

- plus de deux fois le montant total des allégements de cotisations patronales de sécurité sociale compensés par l'État (18 milliards d'euros sur les budgets de l'Emploi et de l'Outre-mer) ;

- plus de deux fois et demie le montant des crédits de paiement pour investissements militaires (14,8 milliards d'euros).

En termes de recettes, la charge de la dette préempte 14,6% des recettes fiscales nettes avant même toute décision de politique budgétaire. La proportion oscille entre 16% et 14,5% depuis 1996, mais cette relative stabilité résulte avant tout de l'impact progressif de la baisse tendancielle des taux d'intérêt sur le stock de dette existant - qui se renouvelle entièrement au bout d'environ 10 ans - et sur la dette nouvellement émise au fur et à mesure de l'apparition des déficits.

· Le taux d'intérêt apparent de la dette de l'État était de 7,7% en 1990 ; il ne serait plus que de 4,6% en 2005. La réduction peut paraître modeste. Elle n'en exerce pas moins un effet considérable sur la charge d'intérêts générée par un stock de dette qui est passé, dans le même temps, de 247,3 milliards d'euros (au 1^er janvier 1990) à 875 milliards d'euros au 31 décembre 2004 (estimation).

Une simulation permet d'évaluer l'économie globale procurée par la réduction tendancielle des taux d'intérêt depuis 1990. Elle repose sur un retraitement des résultats d'exécution qui :

- d'une part, applique au stock de dette évalué au 31 décembre de l'année précédente le taux de 7,7% afin de déterminer la charge de la dette de l'année en cours ;

- d'autre part, intègre au stock de dette au 31 décembre de l'année en cours l'écart entre la charge de la dette ainsi calculée et la charge qui a été constatée dans les lois de règlement. En effet, pour la commodité de l'exercice, il paraît sage de considérer que les autres paramètres de l'exécution budgétaire sont inchangés, donc que le supplément de charge d'intérêts impacte directement le montant du déficit et se répercute, par voie de conséquence, sur l'encours de dette en fin d'année.

Ce dernier effet est cumulatif : l'excédent de charge d'intérêt constaté une année doit être financé, l'année suivante, comme doit l'être le stock de dette dans la situation de référence : la modélisation prend bien en compte le fait que le « supplément de déficit » creuse à nouveau le déficit.

ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE LA DETTE AU TAUX IMPLICITE CONSTANT DE 1990

(en milliards d'euros)

Dans ces conditions, les trajectoires de la charge d'intérêts constatée et calculée divergent sensiblement à partir de 1995, mais, plus franchement en tendance à partir de 1997 : c'est cette année là que la variation annuelle de la charge de la dette est devenue inférieure à un milliard d'euros, alors qu'elle atteignait, voire excédait 2 milliards d'euros les années précédentes. De plus, la charge simulée de la dette s'élève à 80 milliards d'euros en 2005, au lieu de 39,5 milliards d'euros environ pour la charge effective, telle qu'elle est prévue dans le projet de loi de finances pour 2005 par le Gouvernement.

La conclusion est sans appel : la diminution des taux d'intérêt a permis d'alléger le poids des charges de l'État de 40 milliards d'euros par rapport à ce qu'elles auraient pu être si les conditions de taux prévalant en 1990 avaient perduré. Le déficit (44,9 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005) est presque moitié moindre que ce qu'il aurait pu être dans les mêmes conditions (à politique économique et budgétaire inchangée, ce qui est une limite évidente de l'exercice de modélisation). La dette est inférieure de 100 milliards d'euros à ce qu'elle aurait été dans les mêmes conditions ⁽¹⁾.

· Assurément, il est difficilement concevable que la dette de l'État retrouve, au fil d'éventuelles hausses de taux, le taux d'intérêt implicite de 7,7% observé en 1990 : celui-ci intègre, en effet, l'impact des taux élevés servis sur les titres émis, pendant la décennie 1980, alors que la lutte contre l'inflation n'avait pas encore produit tous ses effets bénéfiques. Pour autant, l'ampleur du stock de dette (875 milliards d'euros estimés pour la fin de l'année 2004) expose les finances de l'État à un risque de taux qui lui est directement proportionnel.

Dans le rapport qu'il avait établi préalablement au débat d'orientation budgétaire pour 2005, votre Rapporteur s'était essayé à évaluer l'impact sur la charge de la dette d'une augmentation des taux d'intérêt. Supposée uniforme (100 points de base) sur l'ensemble de la courbe des taux et pérenne, cette augmentation provoquerait sur le stock de dette une aggravation de la charge d'intérêt d'environ 1,1 milliard d'euros la première année, puis de 1,4 milliard d'euros les deux années suivantes, puis de 1 milliard d'euros la quatrième année, puis de 650 millions d'euros chaque année de la cinquième à la neuvième année, enfin de 230 millions d'euros la dixième et dernière année de projection. Au terme de 10 ans, la variation de taux d'intérêt aura été entièrement intégrée dans le stock de dette, totalement refinancé ; la charge supplémentaire annuelle par rapport à la situation initiale aura été majorée chaque année pour atteindre finalement 8,4 milliards d'euros. Encore faut-il rappeler que cette évaluation ne concerne qu'un pur « effet taux » : le stock de dette auquel est appliqué l'augmentation des taux est constant pendant la durée de la projection et n'intègre donc ni le déficit susceptible d'apparaître pendant cette durée, ni l'effet supplémentaire sur le déficit d'une charge de la dette plus élevée que dans la situation de référence.

b) Les finances de l'État sont fragilisées

· Sur le long terme, le poids de la dette dans le PIB peut être considéré comme un indicateur robuste de la capacité de l'État à assurer le service de sa dette, donc à préserver sa solvabilité. Cette solvabilité dépend, naturellement, du taux d'intérêt et de la capacité de l'État à prélever, sur la richesse nationale et par la voie de l'impôt, des ressources suffisantes pour assurer le règlement de ses charges opérationnelles et de ses charges d'intérêt.

Il existe donc une « tension essentielle » entre, d'une part, la croissance de l'économie, qui apporte des ressources à l'État et érode, mécaniquement, le ratio d'endettement et, d'autre part, le processus également mécanique qui fait que la dette s'autoalimente : le déficit annuel augmente la dette, ce qui majore la charge d'intérêt à payer l'année suivante, donc grève à due concurrence le déficit de l'année suivante... et la dette dans laquelle il va se traduire. Si les déficits sont trop élevés pour que la croissance de l'activité économique parvienne à compenser cette charge supplémentaire, le poids de la dette dans le PIB augmente.

PRINCIPAUX FACTEURS D'ÉVOLUTION DU TAUX D'ENDETTEMENT DE L'ÉTAT

(en % du PIB, hors flux de créances et de dettes)

Source : INSEE, Comptes nationaux (juillet 2004) et PLF 2005 pour 2004 et 2005.

Le graphique ci-dessus présente les deux principaux facteurs d'évolution du taux d'endettement de l'État ⁽²⁾, faisant abstraction des flux nets de créances et de dettes, qui peuvent avoir un impact significatif mais constituent, en général, des opérations ponctuelles sans lien avec la dynamique à moyen terme de l'endettement. Le déficit, mesuré en points de PIB, accroît de son montant le taux d'endettement de l'État. La croissance du PIB érode le taux d'endettement, donc est comptée négativement. Jamais depuis 1980 le niveau du déficit n'a été suffisamment faible (ou le taux de croissance de l'économie suffisamment élevé) pour stabiliser l'endettement : le solde effectif n'a jamais atteint le solde stabilisant.

COMPARAISON ENTRE SOLDE STABILISANT ET SOLDE EFFECTIF

(État, en % du PIB)

Source : INSEE, Comptes nationaux (juillet 2004) et PLF 2005 pour 2004 et 2005.

En distinguant, dans le déficit, la charge des intérêts du reste (autrement dit, du déficit « primaire »), l'analyse de la dynamique de la dette met mieux en évidence l'effort que doit réaliser la politique budgétaire, sur la base de choix qui relèvent de la seule responsabilité des gouvernements successifs ⁽³⁾, compte tenu de la charge d'intérêts qu'il faut payer en tout état de cause, contrainte héritée du passé.

LES PRINCIPALES CONTRIBUTIONS À L'AUGMENTATION
DU TAUX D'ENDETTEMENT DE L'ÉTAT

(en % du PIB, hors flux de créances et de dettes)

Depuis 1983, l'effet « boule de neige » aggrave mécaniquement le taux d'endettement de l'État : le taux d'intérêt servi sur la dette est supérieur au taux de croissance du PIB (en valeur nominale). Il en résulte que le paiement des intérêts sur le stock de dette existant dégrade à lui seul le taux d'endettement. Ceci ne peut être contrecarré que si le budget dégage un excédent primaire suffisant. Le graphique ci-avant montre qu'un excédent primaire ⁽⁴⁾ n'a été dégagé qu'en 1991 et 2001, dans les deux cas nettement insuffisant pour stabiliser, voire réduire, l'endettement de l'État.

· La dynamique autonome de la dette n'est pas le seul risque résultant d'un endettement excessif. Le vieillissement de la population et la dynamique spontanée des dépenses de santé posent avec acuité le problème de la soutenabilité à long terme des finances publiques et en particulier de celles de l'État, qui est le « payeur en dernier ressort » de la sphère publique.

On sait, par exemple, que les dépenses de santé constituent un « bien supérieur », c'est-à-dire dont la consommation augmente plus vite que la richesse nationale. Le décalage a pu être évalué à près de 2 points par an sur les quarante dernières années : les dépenses de santé sont passées de 3,5% du PIB en 1960 à 8,9% du PIB en 2002. Pour la seule année 2003, la consommation de soins et de biens médicaux a progressé de 6,6% en valeur et de 3,8% en volume ⁽⁵⁾.

De même, au cours des quarante dernières années, la part des dépenses de retraite dans la richesse nationale a augmenté de plus de 7 points, passant de 5,4% du PIB à 12,6% du PIB. Avant la réforme des retraites adoptée par le Parlement pendant l'été 2003, on estimait que les dépenses de pension devaient s'accroître spontanément de 2 points de PIB à l'horizon 2020 et de 4 points de PIB à l'horizon 2040.

Le Gouvernement et sa majorité ont fait face à leurs responsabilités et ont élaboré et adopté, dans ces deux domaines, des réformes d'ampleur qui contribuent à assurer l'avenir des régimes publics de protection sociale. Cependant, même si chacune des deux réformes repose sur un ajustement entre les contributions directes des assurés et celles dont ils assument la charge indirectement, via les systèmes publics de protection sociale, il reste qu'elles n'ont pas éliminé les suppléments structurels de charges qui pèseront, à terme, sur ces régimes publics. En ce sens, la soutenabilité à long terme des finances publiques reste encore à conforter.

La maîtrise des finances publiques passe par des actions structurelles, seules susceptibles de garantir leur viabilité sur le long terme, mais aussi par une modification des instruments de pilotage qui vise à mieux prendre en compte le futur dans les décisions présentes. On pourra ainsi redonner une cohérence temporelle à des réponses qui, aujourd'hui, relèvent trop souvent de l'urgence.

B.- Une amélioration nécessaire du cadre budgétaire national

1.- Le Pacte de stabilité et de croissance, garde-fou fondamental mais insuffisant de notre système de pilotage des finances publiques

La clef de voûte de notre système de pilotage des finances publiques résulte de nos engagements européens. L'article 4, alinéa 3, du traité instituant la Communauté européenne dispose en effet que les finances publiques des Etats membres de l'Union doivent être « saines », afin de soutenir la réalisation des objectifs économiques et sociaux énoncés à l'article 2 du même traité, notamment « une croissance durable et non inflationniste ». De cette obligation, librement consentie par chacun des signataires du Traité, découlent des règles dont la cohérence et la complémentarité dépassent très largement les contraintes de discipline commune qu'implique nécessairement la participation à une union économique et monétaire.

La première règle est l'obligation de « prudence budgétaire » posée par l'article 104, alinéa 1, du traité, qui dispose que « les États membres évitent les déficits excessifs ». C'est cet objectif d'éviter et de contenir les dérapages budgétaires que sanctionne le plafond de 3% du PIB des déficits publics des Etats membres et la procédure communautaire applicable aux situations de déficit excessif définie par le règlement n° 1467/97/CE du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs.

Le Pacte de stabilité et de croissance va cependant beaucoup plus loin dans l'encadrement des politiques budgétaires nationales en posant le principe d'équilibre à moyen terme des finances publiques, de façon en particulier à préserver la solvabilité de chaque État membre face aux pressions croissantes exercées sur les systèmes publics de retraite par le vieillissement de la population européenne. A cette fin, le Conseil européen de Berlin de 1996 a proclamé la nécessité de « parvenir à une situation budgétaire saine proche de l'équilibre ou excédentaire », formulation reprise par le règlement du Conseil constitutif du Pacte de stabilité et de croissance. La contrainte ainsi exercée sur les finances publiques des États membres est beaucoup plus forte que les exigences du seul traité.

Le respect de ces deux objectifs est contrôlé par une troisième règle que l'on peut qualifier de règle de surveillance collective des trajectoires budgétaires nationales (formalisée dans l'examen annuel des programmes de stabilité). Mettant en perspective les politiques budgétaires nationales en les insérant dans un cadre prévisionnel pluriannuel, les procédures communautaires permettent l'exercice d'une « pression par les pairs » donnant corps à la notion de discipline, qui, pour être empreinte de souplesse politique - et de bon sens économique - comme l'ont montré les récents développements des procédures pour déficit excessif à l'encontre de l'Allemagne, de la France ou de l'Italie, n'en est pas moins efficace. Aujourd'hui, le principe d'une discussion commune et d'un examen collectif et attentif des politiques nationales ne soulève en effet plus guère d'objections. De même, le plafond de 3% de déficits publics « autorisés », pour arbitraire qu'il soit, a conduit à réduire substantiellement le niveau de tolérance des Gouvernements et des opinions publiques aux dérives budgétaires. Désormais, la « sonnette d'alarme » qui réveille les débats et ouvre les consciences à la nécessité de la discipline budgétaire retentit bien plus tôt, par la vertu d'un chiffre arbitraire mais précis et connu de tous. Le franchissement des bornes européennes s'accompagne désormais naturellement d'un effort déterminé, même lorsqu'il est progressif et patient, mis en œuvre sans délai par l'Etat en cause.

Pour autant, le Pacte de stabilité est un dispositif insuffisant parce déséquilibré.

Déséquilibré tout d'abord dans ce qu'il a de normatif. Le faisceau des contraintes et des sanctions est tout entier concentré sur les dérapages éventuels des déficits au-delà des 3%. Cette solution est certes conforme au principe de subsidiarité qui exige que, dans la limite des garde-fous européens, les choix budgétaires nationaux puissent se déployer librement, y compris dans des domaines aussi fondamentaux que le niveau des recettes et des dépenses publiques, reflets de choix politiques et sociaux eux-mêmes par essence nationaux. Cependant, elle tend à relâcher les pressions collectives lorsqu'elles sont les plus nécessaires, c'est-à-dire dans les périodes de bonne conjoncture durant lesquelles la croissance imprime une réduction purement optique des déficits effectifs en gonflant les ressources publiques, tandis qu'elle les concentre lorsqu'elles sont les moins opportunes, au moment où le marasme économique réduit les marges de manoeuvre des Gouvernements confrontés à des finances dégradées et à une économie incapable d'assumer le coût d'un ajustement budgétaire récessif.

En cela, le Pacte de stabilité peut induire un déséquilibre dangereux dans la conduite des politiques économiques nationales, imprimant un biais nettement procyclique aux trajectoires budgétaires, dont l'expérience malheureuse de la France entre 1998 et 2001 fournit un éclairage éloquent. Si, en apparence, son déficit public semblait suivre la discipline européenne d'une trajectoire - très progressive - vers l'équilibre (de 3% à 1,4% du PIB), c'était en dépit d'une dérive marquée tant de la dépense que des recettes.

Il est utile de rappeler qu'en effet, durant ces trois années, l'effort discrétionnaire ⁽⁶⁾ s'est relâché de 2,4 points de PIB dont 2,1 points de PIB de baisses d'impôts non financées.

Les insuffisances du Pacte de stabilité montrent d'ailleurs toutes les imperfections d'un pilotage des finances publiques à partir de l'indicateur, trompeur et partiel, du solde public. Une politique qui se fixe un objectif de solde budgétaire tend en effet à conditionner les efforts d'assainissement, qu'ils prennent la forme de la maîtrise de la dépense ou de la discipline dans les allégements fiscaux, à l'évolution effective des recettes. Elle conduit dès lors à des comportements procycliques : les Gouvernements qui s'y soumettent sont tentés de relâcher indûment les rênes lorsque la conjoncture est amène, et contraints à des efforts excessifs et dangereux pour l'économie lorsque la conjoncture est maussade.

Dans un pays comme la France dans lequel l'Etat ne couvre, à moyen terme, qu'environ 85% de ses dépenses par ses ressources (mais dans une amplitude allant de 80% à 90%), l'essentiel est de définir des règles de comportement déconnectant nettement la gestion de la dépense de celle des ressources. Dès lors, c'est bien à la base de chacun des piliers de la politique budgétaire, les recettes et les dépenses, qu'il devient nécessaire de trouver les supports d'un assainissement pérenne de notre comportement budgétaire.

2.- Le progrès décisif de la définition de la norme d'évolution « zéro en volume » des dépenses de l'Etat

A cet égard, une étape fondamentale a été franchie depuis 2002. Désormais, la France dispose d'une règle claire de pilotage du côté des dépenses, avec la norme de progression « zéro en volume » des dépenses de l'Etat, appliquée aux budgets de 2003, 2004 et, bientôt, 2005. Votre Rapporteur a déjà évoqué, à plusieurs reprises, les avantages qui découlent du choix d'un pilotage des finances de l'État par l'intermédiaire d'une norme de progression des dépenses. Une telle politique permet d'absorber les fluctuations de la conjoncture et leur impact mécanique sur les recettes. Bien qu'indifférente à l'évolution effective du solde en exécution, elle est vertueuse puisqu'elle découple le pilotage des dépenses du pilotage des recettes.

En outre, cette règle permet, lorsque la progression des dépenses est durablement inférieure à celle des recettes, de dégager des marges qui peuvent être mises à profit pour accélérer le désendettement de l'État, financer de façon pérenne de nouveaux allégements de prélèvements obligatoires ou encore, de façon mesurée, ouvrir des crédits pour financer les priorités gouvernementales.

Enfin, cette règle clarifie les choix budgétaires, en leur donnant une meilleure lisibilité, et impose un examen sévère et minutieux de l'efficacité des actions publiques désormais soumises à l'obligation commune d'une stricte maîtrise d'ensemble. Il faut d'ailleurs rappeler, une nouvelle fois, que cette ambition ne fait en aucune manière de la réduction des dépenses publiques une fin en soi, pas plus qu'elle ne vise à la paupérisation de l'autorité publique. Elle découle du constat évident qu'au cœur de notre système économique et social, toute charge publique a un coût, matérialisé dans les prélèvements ou masqué dans la dette (qui nourrit les impôts de demain ⁽⁷⁾). De ce coût, il faut rapprocher l'efficacité des actions menées pour en apprécier l'opportunité. Toute analyse lucide des menaces financières qui pèsent sur l'Etat conclut par ailleurs à la nécessité de maîtriser la dépense. Les marges de manœuvre de l'action publique se réduisent de plus en plus. L'éviction croissante des dépenses d'investissement par les charges de fonctionnement en témoigne, et seule une discipline budgétaire sans faille peut permettre d'inverser cette tendance.

3.- La définition nécessaire d'un comportement vertueux d'affectation des surplus conjoncturels de ressources de l'Etat

Cependant, la norme de dépenses ne peut suffire, à elle seule, à garantir le rétablissement de nos finances publiques. En l'absence de principes de comportement du côté des recettes, elle aboutit en quelque sorte à faire marcher notre système de maîtrise budgétaire d'une seule jambe. En effet, tout d'abord, la tentation, pour afficher un respect littéral du gel en volume des charges de l'Etat, à défaut de son esprit, peut être forte de faire glisser de nombreuses dépenses budgétaires en dépenses fiscales, soustraites ainsi artificiellement à l'enveloppe sur laquelle porte la « norme zéro ». En outre, rien n'interdit d'adopter de larges allégements fiscaux non financés qui conduisent à éloigner, sinon à faire disparaître, l'horizon de l'équilibre et du désendettement.

En outre, la France est caractérisée par un système fiscal au produit très fortement réactif au cycle économique, dont il amplifie les effets sur le budget de l'État. Ainsi, dans les périodes de forte croissance, les recettes fiscales nettes évoluent près de deux fois plus vite que la richesse nationale (l'élasticité apparente des impôts d'État à la croissance économique a atteint, par exemple,
2,1 en 1999, 1,8 en 2000 et 1,7 en 2001). Parallèlement, les ralentissements conjoncturels s'accompagnent généralement d'un tassement marqué des ressources fiscales (qui ont ainsi progressé six fois moins vite que le PIB en 2003). Dans ce contexte, l'utilisation des ressources fiscales apportées par la croissance prend un caractère déterminant : la tentation est en effet grande, lorsque l'embellie économique apporte des ressources à profusion, de dilapider les fruits de la croissance sans faire la part en leur sein du provisoire et du permanent.

Pour autant, une règle de recettes ne peut être qu'asymétrique. Il n'apparaît en effet guère opportun de fragiliser les phases d'atonie et de reprise économique par des hausses de prélèvements que le niveau excessif des prélèvements obligatoires en France interdit sous peine d'affaiblir durablement le potentiel d'activité de notre économie. Ainsi, l'essentiel est de définir une règle encadrant le « recyclage » des surplus de recettes apportés par la croissance.

Sa définition implique cependant de répondre au préalable à deux séries de questions, portant dans un premier temps sur la nature des surplus sur lesquels la règle doit porter, et, dans un second temps, sur le caractère plus ou moins contraignant que devrait revêtir cette règle.

Tout d'abord, de quels surplus parle-t-on ? Deux réponses sont ici envisageables.

a) La notion non retenue par le projet de loi de « surplus spontanés »

La première acception du « surplus de recettes », que l'on pourrait qualifier de « surplus spontané », est la plus large. Elle couvre l'ensemble des ressources fiscales supplémentaires d'une année sur l'autre apportées par le dynamisme de l'économie.

PLUS-VALUES ANNUELLES SPONTANÉES DES RECETTES FISCALES NETTES DURANT LE DERNIER CYCLE ÉCONOMIQUE 1997-2005 (EN EUROS CONSTANTS)

(échelle de gauche : en milliards d'euros (euros 2005)

(échelle de droite : en pourcentage)

Le graphique ci-dessus, construit à partir de l'observation des recouvrements depuis 1998, met en évidence la surréaction des recettes fiscales nettes (avant toute mesure législative ou réglementaire affectant le produit des impôts) à la croissance de l'économie.

A long terme, les ressources fiscales évoluent spontanément au même rythme que leur assise, la richesse nationale. Ainsi, la croissance potentielle (estimée à 2,25% en volume et 4% en valeur) apporte un surplus annuel de ressources fiscales, que l'on peut qualifier de structurel, de l'ordre de 10 milliards d'euros (en euros 2005), matérialisé par le trait noir du graphique.

Les surplus spontanés effectifs d'une année sur l'autre fluctuent autour de cette valeur, confortée ou réduite par les surplus conjoncturels (I + II du graphique) dont on remarque qu'ils ont pour effet de doubler ou d'annuler totalement les marges de manœuvre fiscales annuelles selon la position de l'économie dans le cycle économique.

Les variations de la croissance effective du PIB au cours du cycle économique exercent ainsi un premier impact sur l'évolution des surplus annuels. La courbe en gris clair du graphique montre le montant du surplus spontané qu'induirait la progression des recouvrements d'impôts au même rythme que la richesse nationale. On remarque que les plus-values ou les moins-values (le II du graphique) provoquées par la seule fluctuation de l'activité par rapport au surplus structurel de 10 milliards d'euros sont de faible ampleur. A titre d'exemple, en 2003, l'affaissement de la croissance (moins de 0,5% en volume) ne réduit que de 5 milliards d'euros le surplus de recettes, tandis que la très robuste croissance constatée en 2000 (3,8% en volume) n'a apporté spontanément que 4,5 milliards d'euros de plus-values supplémentaires.

S'ajoute cependant un deuxième phénomène (le I du graphique) : la surréaction des recettes fiscales nettes aux fluctuations cycliques de l'économie, liée à deux éléments caractéristiques du système fiscal français : tout d'abord, l'assise de 40% des impôts d'une année sur les revenus de l'année précédente tend à accentuer brutalement les variations du cycle ; ensuite, la composition précise de la croissance exerce une influence déterminante sur le profil des recouvrements (une croissance portée par la consommation, comme en 1999-2000 et en 2004, est plus profitable à l'État dont une part déterminante des ressources provient de la TVA et des autres droits d'accise). Ainsi, les phases de reprise et de progression de l'activité impriment aux ressources de l'Etat un rythme de progression très supérieur à celui de l'économie dans son ensemble. A titre d'exemple, en 1999, cette surréaction (effet élasticité matérialisé au I du graphique) a rapporté à l'État 8 milliards d'euros des 19 milliards d'euros de surplus de recettes.

Cependant, à moyen terme, les recettes fiscales ne peuvent évoluer plus rapidement que leur assise, la richesse nationale. En dehors de toute mesure nouvelle affectant le produit des impôts, l'élasticité est ainsi égale, en moyenne, à l'unité. C'est pourquoi, dans les phases de retournement de l'activité, le ralentissement des recouvrements fiscaux est beaucoup plus marqué que celui de l'activité. L'effet « élasticité » constaté en 2003, par exemple, évalué à
- 4,5 milliards d'euros, a ainsi réduit à néant les marges de manœuvre fiscales.

Ce phénomène est mis en évidence par la courbe en gris foncé du graphique, qui matérialise les surplus effectifs de recettes d'une année sur l'autre. Comme on le voit clairement, les surplus apportés par une surréaction des recettes à la progression de l'activité, qui représentent la moitié des surplus totaux dans les années de forte croissance, sont compensés par des moins-values tout aussi importantes dans les phases de retournement du cycle économique.

Dans ce contexte, il apparaît essentiel de faire preuve de prudence dans le recyclage des surplus annuels de ressources fiscales en période de forte croissance, dont environ la moitié sont purement conjoncturels. Gager sans discernement des baisses d'impôt pérennes ou de nouvelles dépenses sur ce surcroît de recettes, bien qu'optiquement neutre sur les déficits des années concernées, expose les finances publiques à une dégradation structurelle de leur situation. C'est ce qui s'est produit entre 1999 et 2001 lorsque la précédente majorité a mis en œuvre un programme d'allégement d'impôt de 22 milliards d'euros (et laisser dériver la dépense de 38 milliards d'euros) réduisant de manière pérenne le niveau des ressources de l'État une fois les dividendes provisoires de la croissance disparus.

De ce phénomène, votre Rapporteur a dégagé des conclusions ⁽⁸⁾ :

- les surplus « conjoncturels », dividendes provisoires de la croissance, qui résultent d'une progression du PIB supérieure à son potentiel et d'une élasticité des recettes fiscales dépassant l'unité, doivent être intégralement affectés à la réduction du déficit parce qu'ils ont vocation à être compensés par des moins-values fiscales en phase basse du cycle ;

- la redistribution éventuelle (que ce soit par des baisses d'impôts ou par la création de nouvelles charges publiques) des surplus « durables » de recettes (apportés par une croissance conforme à son potentiel et une élasticité des recettes fiscales nettes égale à l'unité, sa valeur de long terme) doit être envisagée avec grande prudence, laquelle doit être garantie par le suivi d'indicateurs de santé des finances publiques.

Pour simplifier, ces surplus « durables » s'élèvent à 10 milliards d'euros. Dès lors qu'une progression des dépenses limitée à l'inflation obère 5 milliards d'euros de ces marges de manœuvres pérennes, il est possible de conclure que les allégements d'impôt d'une année non gagés par une baisse corrélative des dépenses ne peuvent dépasser 5 milliards d'euros sans dégrader la situation structurelle des finances publiques. Sous ce plafond, du choix du rythme optimal des baisses d'impôts dépend le rythme d'assainissement budgétaire, l'absence totale de baisse d'impôt permettant d'atteindre l'équilibre du budget de l'État en trois à quatre années (en haut du cycle). Comme on l'a vu en effet, les plus-values spontanées annuelles en phase haute du cycle peuvent atteindre un montant de l'ordre de 20 milliards d'euros, dont 5 milliards d'euros sont grevés pour financer la progression « zéro en volume » des dépenses. La réduction du déficit dans ces périodes favorables peut ainsi s'élever, en l'absence d'allégements fiscaux, jusqu'à 15 milliards d'euros par an, permettant de combler à court terme un déficit du budget de l'État qui devrait atteindre 45 milliards d'euros en 2005. Dans ces conditions, ce sont bien les modalités retenues de la répartition des surplus fiscaux - et la trajectoire de l'économie nationale - qui déterminent le rythme de résorption du déficit, rythme potentiellement beaucoup plus élevé qu'on ne le croit trop souvent.

On peut remarquer qu'à cette fin, les Pays-Bas ont adopté une règle de gestion des surplus de recettes dont l'esprit se rapproche de ces principes.

Cette règle repose tout d'abord sur la formulation volontairement très prudente des hypothèses de croissance à associer aux projets de lois de finances. Les ressources de l'État sont en effet évaluées en prenant pour hypothèse maximale une croissance de 2,25%, inférieure au potentiel de l'économie. Par conséquent, la probabilité d'apparition de plus-values est très supérieure à celle de constatation de moins-values.

En cours, d'année, des règles strictes président à l'utilisation des surplus (qui recouvrent la notion de surplus conjoncturel exposé plus haut) :

- lorsque le déficit public est inférieur à 0,75% du PIB, 50% des plus-values de recettes sont affectées à la réduction du déficit et 50% à des baisses d'impôts ;

- lorsqu'il est supérieur à 0,75% du PIB, 75% des plus-values sont consacrées à diminuer le déficit et seulement 25% redistribuées sous forme d'allégement des prélèvements ;

- lorsque le déficit atteint 3% du PIB, le Gouvernement doit prendre toutes les mesures utiles pour revenir sous le plafond du Pacte de stabilité et de croissance.

b) La notion de « surplus non anticipés » visée par le projet de loi

Il est parallèlement possible de retenir une définition moins large des surplus de recettes, en abordant les surplus non anticipés. Cette seconde approche consiste à établir, en loi de finances initiale, des prévisions de recettes jugées réalistes, de consacrer le débat budgétaire à la répartition des éventuelles marges de manœuvre ainsi évaluées, et de faire porter la règle d'affectation sur la gestion des « cagnottes » en cas de surprise favorable, sur la croissance ou sur l'élasticité des recettes fiscales.

Le tableau et le graphique détaillent les écarts annuels constatés entre l'exécution, la révision des prévisions à l'automne (en général les données votées en collectif d'hiver, qui reprennent dans la majorité des cas les prévisions dites « révisées » associées au projet de loi de finances de l'année n+1), les prévisions jointes, le cas échéant, au collectif d'été et les prévisions initiales. Afin de rendre pertinentes les comparaisons, les variations du produit tendanciel des impôts, c'est-à-dire à partir de la législation votée dans la loi de finances initiale, sont isolées des mesures nouvelles adoptées après la loi de finances initiale.

ÉVOLUTION ANNUELLE DES PRÉVISIONS DE RECETTES FISCALES NETTES DEPUIS 1991

(en milliards d'euros)

(a) C'est-à-dire selon la législation de la loi de finances initiale de l'année, avant impact des mesures nouvelles affectant le produit des impôts votées après la loi de finances initiale.

(b) Hors mesures nouvelles adoptées en loi de finances initiale

.

MOYENNE ET MÉDIANE DES ERREURS DE PRÉVISION
DES RECETTES FISCALES NETTES DEPUIS 1991

(en milliards d'euros)

Il apparaît que les prévisions initiales de recettes fiscales nettes sont affectées par un biais nettement optimiste : en moyenne, les prévisions sont supérieures, depuis 1991, de 4,5 milliards d'euros aux produits effectivement recouvrés dans l'année ; en outre, les prévisions révisées à l'automne, pour se rapprocher des données constatées en exécution, sont tout de même en moyenne « trop optimistes » de l'ordre de 1 milliard d'euros.

Cependant, lorsqu'on limite le champ d'observation à l'amplitude d'un cycle économique plus « normal » (les années 1991-1993 étant caractérisées par la récession la plus brutale de l'après-guerre), le biais des prévisions devient moins manifeste : en moyenne, les prévisions initiales sont supérieures de 1,1 milliard d'euros aux données d'exécution (erreur dont la moitié est généralement corrigée lors de l'établissement de l'évaluation révisée).

En outre, un phénomène très spectaculaire a été observé en 1999 et 2000. L'apparition d'une élasticité exceptionnellement élevée des recettes fiscales nettes (proche de 2) n'a pu être anticipée, conduisant à des plus-values inattendues de 5,5 puis 11,6 milliards d'euros. Or, le déficit du budget général de l'État n'a été réduit en cours d'année par rapport aux prévisions initiales que de respectivement 3,7 et 3,9 milliards d'euros, les surplus non anticipés (qui recouvrent partiellement ces deux années la notion de surplus conjoncturel exposée plus haut), par essence temporaires, étant dépensés en allégements d'impôts non financés.

On rappellera en effet que dès l'automne 1999, le dynamisme des recouvrements de l'année était manifeste, quand bien même le Gouvernement d'alors avait estimé prudent de limiter l'évaluation de la plus-value fiscale dans les estimations révisées jointes au projet de loi de finances pour 2000 à 1,7 milliard d'euros. Dès l'examen du collectif d'hiver, l'attention vigilante du Parlement - et de l'opposition de l'époque - avait conduit à revoir le montant de cette plus-value à 4,2 milliards d'euros, dont 0,8 milliard d'euros a été dépensé en baisses d'impôt (anticipation au 15 septembre 1999 de la réduction du taux de TVA applicable aux travaux d'entretien portant sur les locaux à usage d'habitation, allégement des droits de mutation sur les fonds de commerce).

Cependant, l'ampleur des plus-values spontanées a nourri des pressions importantes auxquels le Gouvernement de Lionel Jospin a cru bon de céder en proposant, dans le collectif d'été pour 2000, des allégements d'impôts de 6,2 milliards d'euros (dont près de la moitié au titre de la baisse d'un point du taux de TVA, un quart pour une première tranche d'abaissement des taux du barème de l'impôt sur le revenu et un quart pour un allégement de la taxe d'habitation). En outre, un plan de baisse d'impôts de 12 milliards d'euros a été défini durant l'été 2000, exerçant ses effets en 2001 et 2002.

Dès lors, dès 2000, sur 11,6 milliards d'euros de plus-values non anticipées (et sur 20,6 milliards d'euros de plus-values spontanées totales), seuls 3,5 milliards d'euros sont venus réduire le déficit du budget général en 2000 par rapport au niveau atteint en 1999. Au total, pour ces deux années sur 38 milliards d'euros de surplus spontané de recettes fiscales, dont 17 milliards d'euros non anticipés dans les deux lois de finances initiales, seuls 9 milliards d'eu