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le 3 juin 2003

N° 883

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 mai 2003.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 810), modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile.

PAR M. JEAN LEONETTI,

Député.

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Assemblée nationale : 810 et 872.

Étrangers.

INTRODUCTION 5

I. -  L'ASILE EN FRANCE : UN DROIT FONDAMENTAL, DES PROCÉDURES INADAPTÉES 6

A. DES FORMES D'ASILE DIVERSIFIÉES 6

B. DES DEMANDES D'ASILE EN FORTE HAUSSE 8

a) Une demande en forte progression depuis 1999 8

b) Un phénomène européen 10

c) L'importance du nombre de demandes rejetées 11

II. - LE PROJET DE LOI : UNE RÉFORME AMBITIEUSE, POUR ÉVITER L'ENLISEMENT DES DEMANDES D'ASILE 12

A. L'IMPÉRATIF DE RÉDUCTION DES DÉLAIS DE TRAITEMENT DES DEMANDES D'ASILE 12

a) La longueur des délais de traitement des demandes 12

b) Les enjeux de la réduction des délais d'examen des demandes 13

B. UNE PLUS GRANDE EFFICACITÉ GRÂCE À L'UNIFICATION DES PROCÉDURES AUTOUR DE STRUCTURES RÉNOVÉES 14

C. L'INTRODUCTION DE NOUVELLES NOTIONS EN DROIT INTERNE : VERS UNE POLITIQUE EUROPÉENNE DE L'ASILE 15

D. DES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT INDISPENSABLES 17

a) Le renforcement nécessaire des moyens humains et matériels des structures de gestion 17

b) La portée des décrets d'application 18

c) La délicate question du droit au travail 19

DISCUSSION GÉNÉRALE 19

EXAMEN DES ARTICLES 25

Article premier (art. 2 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Compétences de l'ofpra 26

Article 2 (art. 3 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Organisation de l'OFPRA - Transmission de documents au ministère de l'Intérieur 38

Article 3 (art. 4 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Délivrance des pièces nécessaires à la vie quotidienne des bénéficiaires de la protection subsidiaire 41

Article 4 (art. 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Composition et compétences de la commission des recours des réfugiés 42

Article 5 (art. 8 et 9 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Abrogations 46

Article 6 (art. 10 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Admission au séjour du demandeur d'asile 46

Article 7 (art. 11 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Régime du séjour du demandeur d'asile 52

Article 8 (art. 12 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Délivrance d'une carte de séjour temporaire aux bénéficiaires de la protection subsidiaire 54

Article 9 (art. 12-1 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Coordination 55

Article 10 (art. 13 à 18 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Abrogations 55

Article 11 (titre III [nouveau] de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Adaptations en vue de l'application de la loi à l'outre-mer - Décrets d'application 56

Article 12 (art. 18 et 47 de l'ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2002 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie, art. 18 et 47 de l'ordonnance n° 2000-372 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Polynésie française, art. 17 et 45 de l'ordonnance n° 2000-371 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les îles Wallis et Futuna et art. 17 et 45 de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte) : Coordinations 59

Article additionnel après l'article 12 (art. 16 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique) : Coordination 59

Article 13 Conditions d'entrée en vigueur de la loi 60

Article 14 Application de la loi à l'outre-mer 61

TABLEAU COMPARATIF 63

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 87

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 105

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 109

MESDAMES, MESSIEURS,

Parce qu'il en va du bon exercice d'un droit dont le Conseil constitutionnel a confirmé la valeur constitutionnelle ⁽¹⁾ et que le Conseil d'État a qualifié de « liberté fondamentale » ⁽²⁾, une réforme des procédures d'asile s'impose.

En effet, l'allongement des délais de traitement des demandes d'asile induit aujourd'hui désordre et injustice, confinant à l'« absurde » pour reprendre les propos du chef de l'État ⁽³⁾ et vidant de sens un droit profondément ancré dans notre tradition républicaine issue de la Révolution⁽⁴⁾.

Unanimement souhaitée, cette réforme doit toutefois concilier des objectifs apparemment contradictoires : s'il est vrai que les délais d'examen des demandes d'asile doivent être réduits, il convient également d'offrir toutes les garanties nécessaires pour que les personnes susceptibles de bénéficier d'une protection soient mises en mesure de formuler leurs demandes. Et s'il est indispensable que la France continue d'offrir cette protection aux étrangers persécutés ou menacés dans leur pays d'origine, il est aussi nécessaire que soit assuré l'éloignement effectif des personnes déboutées.

C'est à cette recherche d'équilibre que s'attache le projet de loi que le Gouvernement soumet aujourd'hui à l'examen de l'Assemblée nationale. Significativement, il a choisi d'inscrire la réforme du droit d'asile dans un projet de loi qui lui est propre, présenté par le ministre des affaires étrangères, un projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France étant par ailleurs présenté par le ministre de l'intérieur. Procédant du souci de clairement distinguer ces deux questions, cette démarche conforte la spécificité du droit d'asile et doit être saluée.

Tirant les conséquences de la forte progression des demandes d'asile, le présent projet de loi procède à une réforme importante de la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile qui, adoptée moins d'un an après la signature à Genève de la convention internationale relative au statut des réfugiés, organise le dispositif français d'asile.

*

* *

I. -  L'ASILE EN FRANCE : UN DROIT FONDAMENTAL, DES PROCÉDURES INADAPTÉES

Affirmé dans notre Constitution par la référence qui y est faite au quatrième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, le droit d'asile trouve son fondement moderne principal dans les obligations souscrites par la France dans le cadre de la convention de Genève du 28 juillet 1951 et dans le protocole de New-York du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés. Traduisant ces engagements, la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile distingue plusieurs formes d'asile et institue un dispositif d'examen des demandes d'asile, qui se révèle aujourd'hui inadapté à la progression du nombre des demandes.

A. DES FORMES D'ASILE DIVERSIFIÉES

_  Outre la possibilité traditionnelle et consacrée en 1993 par l'article 53-1 de la Constitution de solliciter l'asile gracieux, la loi du 25 juillet 1952 distingue trois formes d'asile - dits conventionnel, constitutionnel et territorial - depuis l'entrée en vigueur de la loi du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile.

-  l'asile conventionnel  permet à un étranger de se voir attribuer le statut de réfugié au titre de la convention de Genève du 28 juillet 1951 ; le deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 permet ainsi la reconnaissance de la qualité de réfugié « à toute personne [...] qui répond aux définitions de l'article 1^er de la convention de Genève du 28 juillet 1951 ». Cette disposition définit comme réfugié toute personne qui « craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut, ou du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut, ou en raison de ladite crainte, ne veut y retourner ».

Le deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 fait également du mandat du haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (hcr) l'un des fondements possibles de la reconnaissance de la qualité de réfugié, à la condition toutefois que ce mandat s'exerce au titre des articles 6 et 7 du statut du hcr ⁽⁵⁾. Cette disposition conduit à reconnaître la qualité de réfugié à des personnes qui se trouvent dans une situation très voisine de celle des réfugiés reconnus comme tels sur le fondement de la Convention de Genève, l'article 6 du statut du hcr reprenant une définition du réfugié et des clauses de cessation du mandat similaires à celles figurant à l'article 1^er de la convention de 1951 et l'article 7 prévoyant des cas d'exclusion très proches de ceux prévus par cette dernière.

-  Introduit dans le deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 par la loi du 11 mai 1998 précitée, l'asile constitutionnel permet à « toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté » de se voir reconnaître la qualité de réfugié, conformément aux dispositions du quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, qui garantit à ces personnes « un droit d'asile sur les territoires de la République ».

-  l'asile territorial, introduit par la loi du 11 mai 1998 précitée dans la loi du 25 juillet 1952 sous l'article 13, permet d'accorder un droit au séjour en France à l'étranger qui établit « que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu'il y est exposé à des traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ». La France ne reconnaissant la qualité de réfugié qu'à des personnes victimes de persécutions d'origines étatiques (cf. art. 1^er), cette procédure a été créée essentiellement pour permettre l'accueil des personnes fuyant les troubles d'Algérie dont la nature ne les rendait pas éligibles à l'asile conventionnel. Ce faisant, le législateur a légalisé une pratique administrative antérieure, consistant, pour le directeur de l'ofpra, à transmettre avec avis la demande d'asile au ministre de l'intérieur, à charge pour ce dernier d'attribuer ou non un titre d'asile temporaire à l'intéressé. S'agissant de la nature des faits justifiant l'octroi de l'asile, on relèvera qu'il est ici question de menaces pour la vie et la liberté ou de traitements dégradants contraires aux droits de l'homme, alors que les asiles conventionnel et constitutionnel sont liés à des persécutions pour différentes causes.

_  Si, malgré leurs différences de fondements, les deux premières formes d'asile obéissent au même régime, l'asile territorial est en revanche radicalement différent.

S'agissant de l'asile conventionnel et constitutionnel, la loi du 11 mai 1998 a aligné le régime des « combattants de la liberté » - pour reprendre l'expression couramment employée pour désigner les personnes susceptibles de bénéficier de l'asile découlant des principes inscrits dans le préambule de la Constitution de 1946 - sur celui des réfugiés tels qu'ils sont définis par la convention de Genève du 28 juillet 1951, tant en ce qui concerne les procédures de reconnaissance de la qualité de réfugié que les droits qui en découlent. C'est donc à un établissement public placé sous la tutelle du ministère des affaires étrangères, l'office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra), qu'il revient d'examiner les demandes d'asile qui lui sont présentées sur ces fondements et à une juridiction administrative spécialisée, la commission des recours des réfugiés, d'examiner les recours formés par les étrangers et apatrides auxquels l'office aurait refusé de reconnaître la qualité de réfugié, avec cassation éventuelle devant le Conseil d'Etat. Ouvrant notamment droit à la délivrance d'une carte de résident renouvelable de plein droit et au bénéfice du principe de l'unité familiale, la reconnaissance du statut de réfugié conduit souvent à une naturalisation.

En revanche, les demandes présentées au titre de l'asile territorial relèvent de la compétence du ministre de l'intérieur, après consultation du ministère des affaires étrangères. Le ministre de l'intérieur l'accorde « dans les conditions compatibles avec les intérêts du pays » ; la décision de refus d'asile territorial n'a pas à être motivée et peut être contestée devant le tribunal administratif qui ne procède sur celle-ci qu'à un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. Contrairement aux deux autres formes d'asile, l'asile territorial donne droit à la délivrance d'une carte de séjour temporaire, c'est-à-dire valable un an, permettant d'accéder à l'exercice d'une activité professionnelle.

B. DES DEMANDES D'ASILE EN FORTE HAUSSE

Confrontée, comme les autres pays d'Europe, à une augmentation du nombre de demandes d'asile, la France voit les délais de traitement des demandes s'allonger.

a) Une demande en forte progression depuis 1999

Pour la deuxième fois en moins de quinze ans, la France est aujourd'hui confrontée à une explosion du nombre de demandes d'asile tant au titre de l'asile conventionnel que territorial, l'asile constitutionnel restant, pour sa part, marginal ⁽⁶⁾.

_ Comme le montre le graphique figurant ci-dessous, l'année 1989 avait été marquée par une augmentation brutale du nombre de demandeurs d'asile, alors porté à 62 000, suivie d'une période de décroissance, particulièrement sensible en 1996 (17 405 primo-demandes).

Depuis, le nombre de demandes a recommencé de croître. Le nombre de primo-demandes en matière d'asile conventionnel est ainsi passé de 22 375 en 1998 à 51 087 en 2002, ou 58 987, si l'on tient compte des mineurs accompagnants que comptabilise l'ofpra depuis mai 2002 et qui représentent environ 15 % du nombre de majeurs. Particulièrement forte entre 2000 et 2001, de l'ordre de 22 %, cette progression a été ramenée à 8 % entre 2001 et 2002.

L'analyse par continents du nombre de demandes d'asile présentées à l'ofpra montre une évolution contrastée par continents au cours des cinq dernières années : les flux en provenance d'Afrique ont quadruplé et sont devenus majoritaires (47,2 % du total des primo-demandes) ; les demandes en provenance d'Europe ont également progressé continûment mais dans une moindre proportion, puisqu'elles ont seulement doublé. A l'inverse, les flux en provenance d'Asie et d'Amérique ont connu des pics, respectivement en 2000 et 2001, avant de décroître.

Entre 2001 et 2002, le dernier rapport d'activité de l'ofpra indique que le flux de demandes d'asile en provenance de l'Asie a baissé pour la troisième année consécutive, les demandes en provenance de la Chine et du Sri Lanka rassemblant à elles seules 70 % de la demande. L'augmentation de la demande en provenance de l'Europe et du bassin méditerranéen s'est confirmée en 2002 en cinq ans (+ 12,5 % par rapport à 2001) : elle est pour 35 % en provenance des pays de l'ex-URSS ; le nombre d'ex-Yougoslaves reste stable, tandis que le flux bosniaque continue d'augmenter légèrement et que celui en provenance de Turquie progresse fortement (+ 23 %). Enfin, les demandes enregistrées par la division Afrique-Amériques ont progressé de 11 % par rapport à 2001, cinq pays - les mêmes depuis plusieurs années - concentrant plus de 63 % des demandes : la République démocratique du Congo (22,4 % du total et en progression de 63 % par rapport à 2001) ; la Mauritanie (12,8 % du total et en progression de 29 %) ; le Mali (10,12 % du total mais en baisse de 18 %) ; la République du Congo (9,6 % mais en hausse de 17 % par rapport à 2001) ; Haïti (8 % mais en baisse de 30 %).

_ À ces demandes d'asile conventionnel instruites par l'ofpra s'ajoutent les demandes présentées depuis 1998 au titre de l'asile territorial, qui ont connu une progression rapide, passant de 1 355 la première année à 28 372 en 2002. Comme l'indique le rapport du ministère de l'intérieur remis au Parlement sur les titres de séjour des étrangers en France en 2001, les demandes émanant de ressortissants algériens ont représenté 82,8 % du nombre de demandes, plaçant ainsi le continent africain à la première place du nombre de dossiers déposés avec 85,8 % du volume total. Pour le reste, 11,2 % des dossiers ont été déposés par des personnes originaires d'Europe, 2,3 % par des ressortissants des pays d'Asie et 0,6 % d'Amérique.

_  Enfin, également significative bien qu'elle soit une procédure d'entrée sur le territoire et non une procédure d'asile à proprement parler, la procédure couramment appelée « asile à la frontière », par laquelle les étrangers demandent leur admission sur le territoire au titre de l'asile lorsqu'ils arrivent en France par voie ferroviaire, maritime ou aérienne, inscrite sous l'article 35 quater de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, est de plus en plus utilisée, le nombre de demandes à ce titre étant passé de 2 484 en 1998 à 10 379 en 2001, avant d'être ramené à 7 754 en 2002.

Au total, et tout en tenant compte des difficultés d'agrégation de ces différentes données, dès lors qu'un même étranger peut à la fois présenter une demande au titre de l'asile territorial et de l'asile conventionnel, ces doublons ayant été estimé à environ 10 % du total, c'est à un triplement des demandes d'asile sur quatre ans que doit faire aujourd'hui face la France. L'exposé des motifs du projet de loi fait ainsi état de 80 000 demandeurs d'asile en 2001, la direction de la population et des migrations du ministère de l'emploi et de la solidarité en recensant 90 000 au 31 décembre 2002, en y incluant les enfants.

b) Un phénomène européen

Même si les comparaisons internationales doivent être prudentes, les chiffres français ne prenant en compte - contrairement aux statistiques de nombreux autres États membres - ni l'asile territorial ni les mineurs accompagnants, on peut constater que cette progression n'est pas une spécificité française. Avec 381 912 demandes d'asile en 2002, l'Union européenne s'est vu adresser, comme le note M. Thierry Mariani dans son rapport d'information sur la politique européenne d'asile au nom de la Délégation pour l'Union européenne ⁽⁷⁾, 65 % des demandes d'asile mondiales (71,8 % avec les treize États candidats). Et si le rapport de l'ofpra pour 2002 révèle que le nombre de demandes d'asile a baissé en Allemagne de 25 % entre 1999 et 2002, il souligne que la France figure parmi les pays où la demande est en hausse, mais dans des proportions moindres que le Royaume-Uni, la Suède et l'Autriche.

Les raisons avancées pour expliquer la progression des demandes sont de plusieurs ordres. Les premières, évidentes, tiennent à l'évolution de certaines régions du monde qui connaissent des troubles importants ; tel fut particulièrement le cas par exemple en 1999, avec l'afflux de demandes (2 457) en provenance de Yougoslavie à la suite des événements survenus au Kosovo, ou, en 2002, année marquée par une progression des demandes en provenance de la République démocratique du Congo compte tenu de la dégradation extrême de l'état de ce pays. Une autre raison, plus ponctuelle, tient à l'efficacité avec laquelle la France a organisé en 1999 l'accueil de plusieurs milliers de personnes en provenance du Kosovo. Enfin, une dernière raison, mise en avant par l'étude d'impact du projet de loi, tient à l'« usage abusif des procédures d'asile par des personnes davantage motivées par l'immigration économique que par la recherche d'un refuge politique », qu'attesterait l'importance du nombre de demandes rejetées et auquel contribue le fait que le demandeur d'asile demeure régulièrement sur le territoire le temps de l'instruction de sa demande.

c) L'importance du nombre de demandes rejetées

_  S'agissant de l'asile territorial, la forte croissance des demandes ne se reflète pas dans le nombre d'accords donnés, bien au contraire. En effet, le taux d'admission a été ramené de 6,1 % en 1999 à 1,5 % en 2001.

_  Loin de suivre une évolution parallèle à celle du nombre de demandes, le taux global d'acceptation des demandes d'asile conventionnel a également diminué, passant de 19,4 % en 1998 à 16,9 % en 2002. Par comparaison, on rappellera qu'en 1981, le taux d'accord était de près de 80 %. En 2002, l'ofpra a délivré 8 495 certificats de réfugiés pour 50 206 décisions : le taux d'accord en première instance par l'ofpra s'établit à 12,6 % (6 326 décisions), soit à un niveau voisin de celui atteint en 2001 ; le taux d'accord global est de 17 %, les annulations auxquelles a procédé la commission des recours des réfugiés ayant abouti à la délivrance de 2 169 certificats de réfugiés (soit 25,5 % du total des certificats délivrés), le pourcentage d'annulations des décisions du directeur de l'ofpra ayant légèrement diminué, passant de 10,5 % en 2001 à 9,4 % en 2002. Les taux globaux d'admission les plus élevés - plus de 80 % - ont concerné le Rwanda et l'Éthiopie, les taux globaux d'admission les plus bas - moins de 1 % - étant observés à l'égard des demandes chinoises, sénégalaises et maliennes.

Dans un environnement juridique inchangé et compte tenu des garanties d'indépendance que présente l'ofpra et du caractère juridictionnel de la CRR ⁽⁸⁾, cette évolution révèle sans doute une moindre adéquation des demandes aux critères fixés par la Convention de Genève.

Menacé d'engorgement, le dispositif français mis en place depuis un demi-siècle doit donc être réformé. Tel est l'objet du présent projet de loi.

II. - LE PROJET DE LOI : UNE RÉFORME AMBITIEUSE, POUR ÉVITER L'ENLISEMENT DES DEMANDES D'ASILE

A. L'IMPÉRATIF DE RÉDUCTION DES DÉLAIS DE TRAITEMENT DES DEMANDES D'ASILE

a) La longueur des délais de traitement des demandes

· Supposant l'intervention de plusieurs administrations ou structures, l'examen d'une demande d'asile conventionnel requiert en moyenne deux ans.

En effet, le demandeur d'asile ayant été admis à séjourner en France au titre de l'asile doit tout d'abord se présenter en préfecture afin de se voir délivrer un document provisoire de séjour ainsi qu'un formulaire de demande d'asile de l'ofpra. Aujourd'hui, le délai nécessaire pour obtenir cette autorisation est très variable selon les préfectures ; il peut atteindre six à neuf mois en région parisienne ou à Marseille ; la longueur de ces délais est, semble-t-il, largement imputable à l'afflux de demandes qu'ont à traiter les services concernés des préfectures tant au titre de l'asile conventionnel, dont ils constituent un point d'entrée obligé, que de l'asile territorial qui relève de la seule compétence du ministère de l'intérieur.

Commence alors la phase de traitement du dossier par l'ofpra. Alors que l'article 4 du décret n° 53-377 du 2 mai 1953 précise qu'« en cas de refus, par le directeur, de reconnaître au requérant la qualité de réfugié, cette décision est communiquée à l'intéressé par lettre recommandée avec demande d'avis de réception dans un délai maximal de quatre mois, à compter de la date de réception de la requête », force est de constater que ce délai est aujourd'hui bien plus long. Le dépôt du dossier dans un délai d'un mois donne lieu à la délivrance d'un certificat de dépôt de sa demande, qui permet notamment au demandeur de bénéficier d'une nouvelle autorisation provisoire de séjour d'une durée de trois mois, renouvelable tant que l'ofpra n'a pas statué. En pratique, la délivrance du certificat de dépôt suppose que le dossier soit complet, ce qui peut nécessiter des échanges de courriers complémentaires. L'examen des dossiers est confié à un officier de protection qui vérifie la cohérence du dossier notamment à la lumière des connaissances qu'il détient par ailleurs sur le pays d'origine, et convoque, dans 63,6 % des cas, le demandeur à un entretien qui se situe environ deux semaines après l'envoi de la convocation et se déroule dans les locaux de l'office. A l'issue de l'instruction, la décision du directeur de l'ofpra est adressée à l'intéressé par lettre recommandée.

Dans son dernier rapport, l'office indique que le traitement des dossiers les plus anciens a entraîné une augmentation du délai moyen de traitement qui est ainsi passé de sept mois en 2001 à 10,7 mois en 2002.

Enfin, le temps requis pour l'examen des recours portés devant la commission des recours des réfugiés doit également être pris en compte. En effet, compte tenu de l'importance du nombre de décisions de rejet et du caractère suspensif du recours, inscrit dans l'article 12 de la loi du 25 juillet 1952, 75 à 80 % des décisions négatives rendues par l'ofpra font l'objet d'un recours devant la commission des recours des réfugiés. Le délai de jugement moyen est de six mois, ce délai incluant notamment le temps nécessaire à la transmission du dossier par l'ofpra, fixé à un mois par le premier alinéa de l'article 21 du décret n° 53-577 du 2 mai 1953, l'examen du dossier et les éventuels renvois.

_  Prévue par le décret n° 98-503 du 23 juin 1998, la procédure de demande d'asile territorial implique plus lourdement les services des préfectures auxquels l'étranger dépose sa demande et qui sont chargés de l'instruction de cette dernière, et notamment de l'entretien avec le demandeur. Un compte rendu est ensuite adressé au ministère de l'intérieur, le ministre accordant ou refusant l'asile territorial, après avoir consulté pour avis le ministre des affaires étrangères dans les meilleurs délais. Le recours massif à la procédure d'asile territorial a rapidement engorgé les différents services administratifs en charge de l'instruction des dossiers ; des stocks de dossiers en instance de traitement se sont ainsi constitués dans les différents services compétents en matière d'asile territorial, entraînant ainsi une augmentation considérable des délais de réponse. Fin 2001, le délai de traitement moyen de cette procédure était de l'ordre de vingt-deux mois et l'on estime aujourd'hui à près de vingt mille le nombre de dossiers en instance qui devraient être transmis au ministère de l'intérieur dans le courant de l'année 2003.

b) Les enjeux de la réduction des délais d'examen des demandes

_  Ces délais sont, tout d'abord, incompatibles avec le respect dû aux demandeurs d'asile : il est à l'évidence anormal qu'une personne sur laquelle pèse un risque vital doive attendre plusieurs mois avant de se voir attribuer un certificat de réfugié. Pour le débouté, il est tout aussi anormal et douloureux de se voir reconduire à la frontière, après avoir passé sur le territoire une longue période au cours de laquelle il y aura noué des liens. Souvent inenvisageable, la reconduite à la frontière de demandeurs d'asile déboutés semble d'ailleurs peu fréquente, probablement inférieure à 5 %.

_  En outre, la longueur des délais de traitement des demandes d'asile semble jouer un rôle dans la progression du nombre des demandes, en rendant plus attractive la protection offerte aux demandeurs d'asile. Le statut de demandeur d'asile serait ainsi recherché en tant que tel, ainsi que l'atteste l'importance des décisions de rejet déjà évoquée, la progression du nombre de demandes de réexamen présentées à l'ofpra ⁽⁹⁾, mais également l'importance du nombre de personnes qui - d'après les sondages aléatoires réalisés par le ministère de l'intérieur - admises sur le territoire au titre de l'asile, ne se placent pas ensuite dans le circuit des demandes d'asile.

En effet, on rappellera que la présentation d'une demande d'asile emporte une admission au séjour, indépendamment des conditions d'entrée sur le territoire ⁽¹⁰⁾, susceptible de n'être refusée que dans un nombre limité d'hypothèses fixées dans l'article 10 de la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile : l'examen de la demande d'asile relève de la compétence d'un autre État ; la demandeur a la nationalité d'un pays pour lequel ont été mises en œuvre des dispositions de l'article 1^er C 5 de la Convention de Genève qui prévoit la cessation de la qualité de réfugié lorsque les circonstances à la suite desquelles une personne a été reconnue comme réfugiée ont disparu ; la présence en France de l'étranger constitue une menace grave pour l'ordre public ; la demande d'asile repose sur une fraude délibérée ou constitue un recours abusif aux procédures d'asile.

En outre, conformément à la décision du Conseil constitutionnel du 12-13 août 1993 ⁽¹¹⁾, qui considère que « le respect du droit d'asile, principe de valeur constitutionnelle, implique d'une manière générale que l'étranger qui se réclame de ce droit soit autorisé à demeurer provisoirement jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande », le demandeur d'asile ne peut faire l'objet d'une mesure de renvoi vers son pays d'origine aussi longtemps que dure la procédure d'instruction de sa demande, ainsi que le prévoit l'article 27 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, et bénéficie du droit de se maintenir en France jusqu'à la notification de la décision de l'ofpra ou, si un recours a été formé, jusqu'à la notification de la décision de la commission des recours (art. 12 de la loi du 25 juillet 1952).

_  Enfin, la pérennisation de longs délais de traitement a également un coût administratif, ne serait-ce que celui occasionné par le renouvellement régulier des autorisations provisoires de séjour, et un coût social important, compte tenu des aides octroyées aux étrangers durant la période d'instruction de leurs demandes. L'exposé des motifs du projet de loi précise ainsi que les dépenses de prise en charge des demandeurs d'asile ont été estimées à 150 millions d'euros en 2000, 200 millions en 2001 et 270 millions en 2001, le coût du traitement administratif des demandes ne représentant que 10 % de la dépense totale.

C'est donc sous l'angle des délais et conformément aux orientations définies par le chef de l'Etat que le projet de loi aujourd'hui soumis à notre examen s'attache à réformer le droit d'asile et ses procédures.

B. UNE PLUS GRANDE EFFICACITÉ GRÂCE À L'UNIFICATION DES PROCÉDURES AUTOUR DE STRUCTURES RÉNOVÉES

_  Alors qu'en 2002, seulement 40 % des demandes d'asile ont transité par l'ofpra, tel ne sera plus le cas dorénavant, le projet de loi lui donnant compétence sur l'ensemble des demandes présentées en matière d'asile.

En effet, le projet de loi tire les conséquences de l'échec de la procédure de l'asile territorial, introduit par la loi du 11 mai 1998, auquel il substitue la « protection subsidiaire », susceptible d'être accordée par l'ofpra à un demandeur d'asile qui ne peut être éligible à l'asile conventionnel ou constitutionnel mais qui établit qu'il est exposé dans son pays à des menaces graves telles que la peine de mort, la torture, des traitements inhumains ou dégradants ou « une menace grave, directe et personnelle contre sa vie ou sa sécurité en raison d'une violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé interne ou international » (cf. art. 1^er).

L'instauration d'un guichet unique autour de l'ofpra présente plusieurs avantages, au premier rang desquels la suppression du caractère discrétionnaire de l'asile territorial, l'ofpra étant lié par les conditions posée par la loi pour octroyer ou refuser le bénéfice de la protection subsidiaire, d'une part, et, d'autre part, la possibilité qui sera ouverte aux étrangers de bénéficier d'un recours suspensif devant la commission des recours des réfugiés. Ce transfert de compétence au profit de l'ofpra mettra également fin à la coexistence de deux procédures parallèles, instruites par des administrations différentes et dont la juxtaposition était source de difficultés et de ralentissement du traitement des demandes, l'étranger s'étant vu refuser le statut de réfugié devant ensuite formuler une demande, cette fois-ci en préfecture, au titre de l'asile territorial, ou une source d'abus en vue de se maintenir sur le territoire.

Le projet de loi rénove l'organisation de l'ofpra et de la commission des recours des réfugiés, afin de tenir compte du transfert de l'asile territorial. Pour faire face à l'augmentation des demandes et recours qui vont leur être soumis, le vivier de recrutement des magistrats est élargi. Afin de tenir compte du transfert de l'actuelle procédure d'asile territorial, le rôle du hcr au sein de la Commission des recours est modifié (cf. art. 4), de même que les conditions de nomination du directeur de l'ofpra, qui sera dorénavant nommé par décret mais sur proposition conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'intérieur (cf. art. 3).

_ Procédant également du souci d'accroître les garanties offertes aux demandeurs d'asile, l'interprétation restrictive de la convention de Genève qui prévalait jusqu'à présent pour déterminer l'auteur des persécutions est abandonnée, le projet de loi consacrant la possibilité de reconnaître le statut de réfugié ou d'accorder le bénéfice de la protection subsidiaire à des étrangers qui sont persécutés ou qui subissent des menaces graves non seulement de la part des autorités étatiques, des partis et organisations contrôlant l'État ou une partie substantielle du territoire, mais également de la part d'acteurs non étatiques (cf. art. 1^er).

_  Enfin, afin de faciliter l'organisation des reconduites à la frontière, le projet de loi prévoit, dans des conditions strictement encadrées, la transmission de documents de l'ofpra et de la crr à destination du ministère de l'intérieur (cf. art. 2).

C. L'INTRODUCTION DE NOUVELLES NOTIONS EN DROIT INTERNE : VERS UNE POLITIQUE EUROPÉENNE DE L'ASILE

Constitutionnelle et conventionnelle, les sources du droit de l'asile sont en train de se diversifier, les institutions communautaires s'étant progressivement attachées à élaborer une politique européenne de l'asile ⁽¹²⁾.

En effet, une approche harmonisée de la question est aujourd'hui indispensable et il est significatif d'observer aujourd'hui que, si le nombre de demandes d'asile augmente dans certains pays, il reste en revanche, depuis ces trois dernières années, relativement stable - voire en légère baisse - à l'échelle de l'ensemble des États membres. Dans ces conditions, de fortes disparités entre législations nationales, tant sur la nature des droits ouverts aux demandeurs d'asile que sur les conditions d'éligibilités au statut de réfugié et au bénéfice de la protection subsidiaire, entraînent des « mouvements secondaires ». Le centre de Sangatte fut sans doute, à cet égard, « exemplaire », les demandeurs d'asile qui y étaient rassemblés étant avant tout soucieux de gagner le Royaume-Uni en raison des conditions qui leur y seraient faites.

Actuellement en cours de discussion, deux propositions de directives sont décisives pour l'élaboration d'un système européen d'asile. Il s'agit, d'une part, d'une proposition de directive fixant des normes minimales sur la définition du réfugié, de la protection subsidiaire et sur le contenu de ces statuts ⁽¹³⁾ et, d'autre part, d'une proposition de directive fixant des normes minimales applicables aux procédures d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres ⁽¹⁴⁾.

Anticipant leur adoption, le projet de loi s'est inspiré de ces textes en cours de discussion, non seulement pour définir la notion de « protection subsidiaire », mais également pour introduire de nouvelles notions, auxquelles ont parfois déjà recours nos partenaires européens, mais qui sont aujourd'hui inusitées en droit français.

Contrepartie de l'abandon du critère jurisprudentiel français de l'origine étatique des persécutions, le projet de loi introduit ainsi de nouvelles notions à l'aune desquelles seront dorénavant examinées les demandes d'asile : le recours à la notion d'asile interne permettra ainsi de rejeter une demande d'asile au motif que la personne peut trouver une protection sur une partie du territoire de son pays d'origine, tandis que sera désormais prise en compte la protection que des acteurs non étatiques, tels que les organisations internationales (cf. art.1^er), sont susceptibles d'offrir.

En outre, le projet de loi introduit la possibilité de refuser l'admission au séjour d'un étranger, et donc d'orienter sa demande d'asile vers une procédure prioritaire sans recours suspensif devant la commission des recours des réfugiés, lorsque le demandeur est ressortissant d'un pays considéré comme un pays d'origine sûr, car satisfaisant différents critères en matière de respect de droits de l'homme et des libertés fondamentales (cf. art. 6).

Sans ignorer les réticences que peut susciter l'introduction de ces notions dans notre dispositif d'examen des demandes d'asile, le rapporteur approuve le choix ainsi fait, tant l'harmonisation européenne paraît nécessaire pour éviter toute disparité des flux des demandeurs d'asile entre les différents États membres. Prudentes, les définitions données dans le projet de loi attestent du souci d'éviter toute remise en cause du droit d'asile que la France reconnaît aux étrangers sur lesquels pèsent des risques vitaux : la faculté d'asile interne ne sera ainsi opposée à un demandeur que s'il n'a « aucune raison » de craindre d'y être persécuté et que s'il est « raisonnable » d'estimer qu'il peut rester dans la partie du pays concernée. Quant aux pays d'origine sûrs, les critères requis conduisent à penser qu'il ne s'agira que d'un petit nombre d'États, généralement peu pourvoyeurs de demandeurs d'asile. En tout état de cause, il importera de veiller à ce que, dans l'intérêt des demandeurs, ces notions, loin de figer les conditions d'examen des demandes, s'adaptent à une réalité internationale par définition fluctuante.

D. DES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT INDISPENSABLES

Ainsi redéfini, le dispositif législatif d'examen des demandes d'asile ne pourra sans doute être totalement efficace que s'il est complété par certaines mesures indispensables pour donner toutes ses chances à la réforme engagée aujourd'hui.

a) Le renforcement nécessaire des moyens humains et matériels des structures de gestion

· Si le raccourcissement des délais tient à une réforme des procédures, elle tient aussi indéniablement à un renforcement des moyens humains et matériels de l'ofpra et de la commission des recours des réfugiés, qui vont devoir faire face à une augmentation du nombre de demandes dont elles auront à connaître à compter du 1^er janvier 2004, date de l'entrée en vigueur de la réforme (cf. art. 13). Il est d'ailleurs frappant de constater que c'est sur ce point que le Conseil d'État a appelé l'attention du Gouvernement dans son avis sur le présent projet de loi.

S'agissant de l'ofpra, son dernier rapport d'activité fait état de 50 206 décisions en 2002 contre 40 779 en 2001. La progression du nombre de dossiers traités s'explique notamment par la création, en octobre 2001, d'une division Eurafrique dans l'objectif de traiter les dossiers en instance de plus de six mois et pour laquelle ont été recrutés vingt-neuf officiers de protection, trois chefs de section et dix secrétaires. A la fin de l'année 2002, 22 246 dossiers n'ont pas été traités dans le délai de quatre mois fixé par l'article 4 du décret n° 53-377 du 2 mai 1953 et le nombre global des dossiers en attente de décisions, sans considération pour la date de dépôt, était de 34 588.

Logiquement et compte tenu du fait que quatre décisions négatives sur cinq de l'ofpra font l'objet d'un recours, la commission des recours des réfugiés doit également faire face à une augmentation de son activité. Après trois années de stabilité entre 1996 et 1998, le nombre de recours portés devant la commission (31 502) a été multiplié par deux entre 1999 et 2002, une hausse de 20 % ayant été observée entre 2001 et 2002. Parallèlement, la commission a rendu 23 916 décisions, soit 8 % de plus qu'en 2001 et 32 % de plus qu'en 2000, tandis que 3 366 affaires ont été réglées par ordonnance du président comme l'article 21-3 du décret n° 53-577 du 2 mai 1953 lui en laisse la possibilité ⁽¹⁵⁾. Rendue possible par les recrutements opérés en 2000 et 2001 et la création d'une sixième section, l'augmentation significative du rythme d'examen des affaires n'a pourtant pas permis de contenir le flux croissant de recours. En effet, au 31 décembre 2002, le nombre d'affaires en instance s'élève à 20 500 et ce stock devrait s'accroître à mesure que se répercuteront sur la commission les effets de l'augmentation de l'activité de l'office.

Les effectifs de l'ofpra ont d'ores et déjà été renforcés : faisant suite à une augmentation importante des effectifs entre 2000 et 2002, le recrutement de 81 agents de catégorie A, de 4 agents de catégorie B et de 15 agents de catégorie C a été prévu pour l'année 2003. Destinés à réduire les délais d'instruction, ces recrutements ont été en partie absorbés par la progression des demandes présentées à l'ofpra. La conclusion d'un contrat d'objectifs doit permettre à l'office de disposer de moyens adaptés afin de faire face à la réforme, l'étude d'impact estimant qu'elle portera la demande mensuelle à 7 500, au lieu de 4 406 dossiers en 2002 ⁽¹⁶⁾ .

S'agissant de la commission des recours des réfugiés, l'étude d'impact, partant de l'hypothèse de 50 000 décisions en formation collégiale devant être prises par an et que quinze affaires sont jugées par séance, estime « qu'il faudra tenir 3 333 séances par an. Sachant que les rapporteurs effectuent trente séances par an et les présidents trente-trois, il faudra passer à 110 rapporteurs contre 67 aujourd'hui et 100 présidents contre 63. Il faudra ajouter l'encadrement [...], le soutien en agents de greffe, de sécurité et de services documentaires et le secrétariat [...] ». Outre ce renforcement en moyens humains, les moyens matériels devront être adaptés en conséquence. Le projet de loi a tenu compte de ces contraintes en élargissant le vivier de recrutement des magistrats appelés à présider les sections de la commission.

b) La portée des décrets d'application

Tel qu'il résulte de l'article 11 du projet de loi, le nouvel article 19 de la loi du 25 juillet 1952 renvoie au pouvoir réglementaire le soin de définir de nombreux points, très importants. Ainsi en est-il particulièrement des délais de recours et de la convocation du demandeur à un entretien au cours de l'instruction du dossier par l'ofpra.

_  D'après les informations fournies par le ministère des affaires étrangères, le délai dans lequel l'office doit se prononcer lorsque l'étranger se voit refuser l'admission au séjour au titre de l'asile par la préfecture sera de quinze jours. S'agissant de la procédure normale d'examen des demandes, il serait désormais précisé que le silence gardé pendant deux mois - au lieu de quatre actuellement - à compter de la date de réception de la demande constitue une décision implicite de rejet, susceptible de recours. En ce qui concerne la procédure devant la commission des recours des réfugiés, le délai de recours serait maintenu à un mois mais le délai accordé à l'ofpra pour fournir le dossier serait ramené d'un mois à quinze jours.

_  S'agissant de la convocation à l'entretien, le dernier rapport d'activité de l'ofpra montre que le taux d'entretien est passé de 40,1 % en 2001 à 46,3 % en 2002, pour un taux de convocation passant de 56 à 63,6 % sur la même période, ce qui a permis d'entendre 23 281 personnes. Essentiels pour la suite de la procédure - un défaut de présentation à l'entretien entraînant a priori un rejet rapide -, ces entretiens permettent aux demandeurs d'asile de présenter un récit plus facilement qu'ils ne le font parfois à l'écrit. La généralisation de la convocation figure parmi les objectifs majeurs de l'ofpra, qui a mis en place depuis l'automne 2002 une expérience d'entretien systématique au sein de la division Asie et qui est appelée à être étendue en s'appuyant sur un système informatisé de convocation.

La généralisation de l'entretien est conforme aux normes communautaires en cours de discussion, l'article 10 de la proposition de directive pose ainsi le principe de l'entretien du demandeur d'asile avec un agent de l'autorité compétente pour accorder le statut de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire et l'assortit d'un certain nombre d'exceptions (décision positive rendue sur dossier, entretien auquel il n'est « raisonnablement pas possible de procéder, en particulier lorsque l'autorité compétente estime que le demandeur n'est pas en état ou en mesure d'être interrogé en raison de circonstances durables indépendants de sa volonté »). La proposition de directive indique en outre que lorsque l'État membre n'offre pas la possibilité d'un entretien, « des efforts raisonnables doivent être déployés pour permettre au demandeur [...] de fournir davantage d'informations ».

c) La délicate question du droit au travail

Directement liée aux conditions d'examen des demandes, la question du droit au travail des demandeurs d'asile doit aujourd'hui être envisagée, compte tenu de la précarité dans laquelle vivent ces personnes et du coût social de leur accompagnement. Revenir sur la suppression, en 1991 ⁽¹⁷⁾, de l'autorisation de travail automatique dont bénéficiaient les demandeurs d'asile depuis 1985 ⁽¹⁸⁾ n'est cependant pas une chose aisée ; plus que tout autre point, elle fait partie des sujets sur lesquels la réflexion, pour aboutir, ne peut être qu'européenne tant il est vrai que toute disparité entre les États membres sur cette question susciterait certainement des mouvements secondaires non négligeables. Sur ce point, on relèvera que la directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative à de normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres n'a permis de réaliser aucune avancée, son article 11 prévoyant un accès au marché du travail au plus tard un an après le dépôt de la demande d'asile si aucune décision n'a été prise en première instance, mais laissant aux États membres la possibilité d'accorder la priorité de l'emploi aux ressortissants de l'Union européenne et des États membres de l'espace économique européen. En tout état de cause, il convient de souligner que le raccourcissement des délais permettra de répondre en partie à cette difficile question.

Le rapporteur souhaite toutefois qu'une réflexion soit engagée à ce sujet afin de mettre la France en mesure d'offrir aux étrangers qui se réclament de sa protection les droits qui leur reviennent. En rénovant les procédures d'examen des demandes d'asile afin de les rendre plus efficaces, le présent projet de loi y concourt. Il mérite à ce titre d'être approuvé.

*

* *

Après l'exposé du rapporteur, plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale.

Faisant état des changements politiques profonds que connaît un nombre croissant de pays tels que l'Afghanistan ou l'Irak, M. Robert Pandraud s'est demandé si la situation des réfugiés et des demandeurs d'asile issus de ces pays allait être réexaminée par les services compétents afin d'en faciliter, le cas échéant, le retour dans leur pays d'origine. Il a indiqué que, si la convention de Genève avait été conçue pour permettre aux personnes persécutées dans leur pays pour des raisons idéologiques de trouver refuge au sein d'États démocratiques, elle était cependant partiellement inadaptée à la réalité des persécutions actuelles, qui revêtent, bien souvent, un caractère racial. Il a estimé par ailleurs que, si les étrangers accueillis dans le cadre des dispositions de la convention de Genève s'étaient longtemps abstenus, par une sorte de devoir de réserve, de porter des appréciations sur la politique de leur pays d'origine, ce n'était malheureusement plus le cas aujourd'hui. Observant que les pays d'Europe occidentale étaient submergés par des demandes d'asile territorial ou conventionnel présentées par des personnes relevant davantage de la catégorie des réfugiés économiques, il a rappelé les déclarations d'un précédent Premier ministre selon lesquelles la France ne pouvait avoir pour vocation d'accueillir toute la misère du monde.

M. Serge Blisko a salué les améliorations apportées par le projet de loi, notamment, l'instauration d'un « guichet unique » en matière de demande d'asile et la prise en considération de persécutions non étatiques. Ayant approuvé l'expression du rapporteur selon laquelle la situation actuelle était caractérisée par le désordre et l'injustice, il en a nuancé la portée en soulignant que les flux d'arrivée des demandeurs d'asile étaient par nature imprévisibles et erratiques puisqu'ils n'étaient que le révélateur des différents conflits dans le monde ; et tout en admettant qu'il existe de nombreuses demandes abusives, il a néanmoins regretté que les délais de réponse des organismes compétents puissent excéder deux ans, ce qui peut engendrer des situations personnelles inextricables, compte tenu de l'insertion en France de personnes finalement déboutées. Il a ajouté, que confronté à cette situation, le Gouvernement, plutôt que de se lancer dans la refonte du droit d'asile, aurait pu faire un choix différent en augmentant les moyens dévolus à l'OFPRA, à l'instar des décisions prises en 1990 à la suite de la chute du mur de Berlin, qui avaient permis de traiter plus rapidement les demandes d'asile. Ayant rappelé que le droit d'asile avait une valeur constitutionnelle en France, il a souligné à quel point l'exercice de ce droit était cependant difficile pour les personnes concernées en raison des délais d'instruction des demandes et de la sévérité des organismes compétents, le taux global d'admission s'élevant à 17 % des requêtes et la CRR ne rattrapant qu'un petit nombre de cas. Tout en jugeant nécessaire une harmonisation européenne du droit d'asile, il a regretté que le projet de loi se situe en retrait par rapport aux directives communautaires en voie d'adoption, au lieu d'aller plus loin que celles-ci conformément à notre tradition nationale en matière d'asile.

Abordant les dispositions du texte, M. Serge Blisko a fait part de sa perplexité quant à la notion de « pays d'origine sûr » et a souligné la difficulté d'écarter de cette catégorie des pays avec lesquels la France est en relation étroite, quand bien même cette décision relèverait de l'OFPRA. S'agissant de la notion « d'asile interne », également utilisée par le Haut commissariat aux réfugiés, il s'est interrogé à la fois sur son caractère équitable et sur ses modalités d'application compte tenu des difficultés techniques que pouvait présenter l'opération consistant à accompagner, depuis la France, une personne dans un endroit réputé « sûr », alors même que cela suppose de traverser des régions qui ne le sont pas. Il a exprimé une inquiétude à l'égard du renforcement de la présence des représentants du ministère de l'intérieur au sein de l'OFPRA et de la commission de recours, compte tenu de la position peu favorable de ce ministère à l'égard des demandeurs d'asile.

M. Alain Marsaud a rappelé que si la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile avait confié aux services du ministère des affaires étrangères la compétence pour examiner les demandes d'asile en raison du contexte géopolitique de l'époque et notamment de la guerre froide, la situation avait considérablement changé depuis lors, la procédure d'asile, constituant l'une des principales voies de l'immigration, à égalité avec le regroupement familial, ce qui justifie la présence de représentants du ministère de l'Intérieur au sein de l'organisme chargé de l'instruction des demandes d'asile. Évoquant à l'appui de sa démonstration des affaires récentes de proxénétisme d'origine balkanique, il a observé que nombre de personnes interpellées étaient en possession d'un récépissé de demande d'asile.

M. Gérard Léonard a fait part de son désaccord avec les préventions qui ont pu être exprimées à l'égard des services du ministère de l'intérieur, dont les fonctionnaires sont tout aussi soucieux du respect des droits de la personne que ceux des autres ministères. Observant à son tour que la procédure d'asile était largement utilisée par les réseaux de l'immigration clandestine, il a approuvé sans réserve le renforcement de la présence des représentants du ministère de l'intérieur au sein de l'OFPRA.

Évoquant la jurisprudence du Conseil constitutionnel, M. Bernard Roman a souligné qu'il appartenait au législateur de veiller au respect d'un équilibre entre des objectifs qui peuvent être contradictoires, comme c'est le cas dans des domaines tels que le droit d'asile ou la procédure pénale. Il a considéré, pour le regretter, que le renforcement des prérogatives dévolues aux représentants du ministère de l'intérieur au sein de l'OFPRA constituait une rupture de l'équilibre qui doit caractériser le droit d'asile en France.

Ayant convenu que l'élaboration d'un tel projet de loi impliquait un arbitrage entre des positions soutenues par des ministères aux sensibilités différentes, le président Pascal Clément a néanmoins tenu à rappeler que la loi, une fois promulguée, devait être appliquée de la même manière quels que soient les services chargés de la mettre en œuvre.

M. Étienne Pinte, tout en se félicitant de l'extension des dispositions de la convention de Genève aux victimes de persécutions non étatiques, du regroupement des procédures d'asile conventionnel et territorial, ainsi que du principe de guichet unique, gage de simplicité et de diminution du délai de traitement des demandes d'asile, s'est interrogé sur plusieurs aspects de la réforme. Il a tout d'abord insisté sur la particulière vigilance qui devra accompagner l'application des notions « d'asile interne » et de « pays d'origine sûr», de surcroît définies par des directives européennes non encore adoptées, ce qui laisse planer une incertitude sur la conformité de la loi avec celles-ci. Il s'est également interrogé sur la pertinence de la proposition du rapporteur consistant à confier à l'OFPRA le soin de définir les pays sûrs, compétence qui pourrait légitimement relever des États. En second lieu, il s'est interrogé sur les modifications apportées à la place du HCR au sein du futur conseil d'administration de l'OFPRA et de la commission de recours des réfugiés. Rappelant que le Conseil constitutionnel avait admis la possibilité pour un représentant du HCR désigné par celui-ci de participer au contrôle juridictionnel des décisions prises en matière d'asile constitutionnel, il a exprimé des réserves sur la disposition prévoyant qu'il serait désormais désigné par le vice-président du Conseil d'État, alors que l'indépendance du représentant du HCR est susceptible de garantir un juste équilibre entre les deux formes de protection susceptibles d'être offertes aux demandeurs d'asile. M. Etienne Pinte a appelé enfin de ses vœux le renforcement du dispositif de protection des demandeurs d'asile, faisant observer que des questions telles que l'accès à l'aide juridictionnelle et l'audition systématique des demandeurs d'asile par l'OFPRA, évoquées antérieurement, n'étaient pas traitées par le projet. Revenant ensuite sur les réserves exprimées à l'égard de la place du ministère de l'Intérieur dans le dispositif proposé, il a souligné qu'il était plus protecteur des libertés dans le cadre de l'exécution des « doubles peines » que le ministère des Affaires étrangères, lequel accorde difficilement des visas de retour aux étrangers ayant exécuté leur peine à l'étranger et pour lesquels le ministère de l'Intérieur a supprimé l'arrêté d'expulsion.

Faisant siennes les remarques de M. Etienne Pinte sur les points positifs du texte et sur les inquiétudes qu'il peut susciter, M. Bernard Roman a regretté qu'en élargissant - par le recours à la notion d'asile interne - les motifs de refus de l'octroi du statut de réfugié et en légiférant avant l'adoption d'une directive communautaire, la France puisse devenir le pays européen le plus restrictif en ce qui concerne l'accueil des réfugiés politiques. Il s'est en outre ému de la place donnée à tous les stades de la procédure au ministère de l'intérieur, qu'il s'agisse de la nomination du directeur général de l'OFPRA ou du réexamen de la protection subsidiaire, au détriment de l'équilibre établi par la loi du 25 juillet 1952. Il a également relevé l'imprécision du texte sur l'origine et les conditions de nomination des représentants de l'État au sein du conseil d'administration de l'OFPRA. Tout en reconnaissant que la procédure de demande d'asile constituait pour un certain nombre d'étrangers le moyen de se maintenir sur le territoire national, il a rappelé que le nombre annuel le plus élevé des demandeurs d'asile conventionnel sur notre territoire représentait 52 000 personnes, soit moins de 0,8 p. mille de la population française, proportion sans commune mesure avec l'immigration économique organisée dans les années 1950-1960.

En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes :

-  En 2002, plus de 51 000 demandes ont été déposées au titre de l'asile conventionnel et plus de 28 000 au titre de l'asile territorial ; à l'issue d'une procédure qui peut durer de dix-huit mois à trois ans, 12,6 % des demandes ont été accueillies par l'OFPRA, ce taux étant porté à 17 % si l'on tient compte de la délivrance de certificats de réfugiés faisant suite à l'annulation d'un refus par la commission des recours. Une faible part des demandeurs d'asile déboutés faisant l'objet d'une mesure d'éloignement, cette situation est exploitée par des filières d'immigration, au point de faire naître une confusion dommageable entre les questions d'immigration et d'asile, qu'il est pourtant essentiel de distinguer. De fait, l'allongement de la durée de traitement des demandes bénéficie aux étrangers qui, à travers une demande d'asile, cherchent moins l'obtention du statut de réfugié que les droits accordés durant l'instruction de leur demande, mais porte un préjudice grave aux personnes réellement exposées à un risque vital dans leur pays d'origine. L'objectif de réduction des délais poursuivi par le projet de loi répond ainsi à une exigence d'efficacité et d'équité. En aucun cas, le texte n'a pour objet de réduire la capacité d'accueil des réfugiés politiques ; il comporte au contraire des avancées unanimement saluées, au premier rang desquelles la mise en place d'un guichet unique auquel s'adresseront désormais les demandeurs d'asile.

-  Déjà accrus avant 2002, les moyens matériels et humains mis à la disposition de l'ofpra ont encore progressé en 2003 ; leur renforcement est à l'évidence indispensable pour permettre la réduction du délai de traitement des demandes, mais il ne saurait suffire et doit être complété par une réforme profonde des procédures, que prévoit le projet de loi.

-  Certains de nos partenaires européens, notamment l'Allemagne, recourant à la notion d'asile interne, celle-ci doit faire l'objet d'une harmonisation européenne, sous peine de susciter des afflux de demandes dans les pays qui n'y recourraient pas. La rédaction retenue pour définir les conditions dans lesquelles il peut être jugé que le demandeur aura accès à une protection sur une partie du territoire de son pays d'origine est prudente et protectrice ; il y a lieu de penser que l'ofpra en fera un usage raisonnable.

-  S'agissant de la place qu'occuperait désormais le ministère de l'Intérieur dans le dispositif, il convient de se demander si la loi du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile n'a pas elle-même entretenu une confusion entre l'immigration et l'asile en confiant aux préfectures le soin d'examiner les demandes d'asile territorial. La désignation du directeur général de l'ofpra sur proposition conjointe du ministre des Affaires étrangères et du ministre de l'Intérieur n'est pas contestable, puisque l'office - qui demeure sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères - sera désormais compétent pour accorder la protection subsidiaire ; sans porter atteinte au principe de confidentialité qui doit être respecté lors de l'examen des demandes d'asile, le mécanisme de transmission des documents prévu à l'article 2 du projet tend à faciliter l'organisation des mesures d'éloignement du demandeur d'asile débouté.

-  Constituant une exception française, la participation du HCR à la commission des recours des réfugiés se justifie par le fait que l'asile conventionnel repose sur la mise en œuvre de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés. La commission des recours étant désormais compétente pour statuer sur les décisions prises par l'OFPRA en matière de protection subsidiaire, les conditions de participation du HCR à la commission des recours devaient donc être revues sans pour autant l'en exclure.

-  Une proposition de directive communautaire pose le principe de la convocation du demandeur d'asile à un entretien avec un officier de protection mais l'entoure de certaines exceptions ; dans cette perspective, un amendement du rapporteur précisera que l'instruction de demandes d'asile par l'OFPRA devra mettre les demandeurs d'asile en mesure de présenter les éléments nécessaires à l'examen de leur dossier, un décret devant préciser les modalités pratiques d'organisation de cette instruction.

Après avoir rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 présentée par M. Jean-Marc Ayrault et la question préalable n° 1 du même auteur, la Commission a examiné les articles du projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

_  Destinée à mettre en œuvre la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 a été modifiée à plusieurs reprises :

- la loi n° 90-550 du 2 juillet 1990 a introduit des sections au sein de la commission des recours des réfugiés et précisé qu'elles peuvent être présidées par des magistrats de la Cour des comptes ou par des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;

- la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 a prévu un traitement prioritaire des demandes de reconnaissance de la qualité de réfugié présentées par des étrangers auxquels l'autorisation provisoire de séjour au titre de l'asile a été refusée, retirée ou non renouvelée ;

- la loi n° 93-1417 du 30 décembre 1993 a précisé que l'office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra) et la commission des recours des réfugiés (crr) ne sont pas compétents pour examiner les demandes des étrangers auxquels l'admission en France au titre de l'asile a été refusée au motif que leurs demandes relèvent de la compétence d'un autre État ;

- conformément aux propositions faites par M. Patrick Weil dans son rapport remis le 31 juillet 1997 au Premier ministre ⁽¹⁹⁾, la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 a intégré dans la loi du 25 juillet 1952 - et modifié son intitulé en conséquence ⁽²⁰⁾ - les dispositions relatives aux demandeurs d'asile qui figuraient jusqu'alors dans l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France ; en outre, elle a créé deux nouvelles formes d'asile, constitutionnel et territorial, qui viennent s'ajouter à l'asile conventionnel qui était jusqu'à présent seul visé par la loi du 25 juillet 1952 ;

- la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 ainsi que les ordonnances n° 200-370 du 26 avril 2000 et n° 2002-388 du 20 mars 2002 ont prévu l'adaptation du dispositif à l'outre-mer ;

- la loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 a prévu la désignation, par le procureur de la République, d'un administrateur ad hoc, chargé d'assister et de représenter le mineur sans représentant légal qui formerait une demande de reconnaissance de la qualité de réfugié.

_  Comme l'indique son intitulé, le projet de loi aujourd'hui soumis à l'examen de notre assemblée modifie de nouveau ce texte. Figurant dans les articles 1^er à 11, ces modifications sont, ne serait-ce que sur la forme, substantielles. En effet, sur les dix-neuf articles que compte aujourd'hui la loi du 25 juillet 1952, seuls ses articles 1^er, 6 et 7, relatifs à la nature juridique de l'office de protection des réfugiés et des apatrides, à l'exonération du droit de timbre et d'enregistrement pour les documents qu'il délivre et à son budget, ne font l'objet d'aucune modification ; un nouveau titre, rassemblant les dispositions relatives à l'outre-mer et aux décrets d'application, vient s'ajouter aux deux titres qu'elle compte actuellement, respectivement consacrés à l'ofpra et à la crr, d'une part, et aux demandeurs d'asile, d'autre part.

Par ailleurs, l'article 12 du projet de loi procède à des coordinations dans les ordonnances relatives aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna ainsi qu'à Mayotte, tandis que les deux derniers articles précisent les conditions d'entrée en vigueur de la loi et prévoient son application à l'outre-mer.

Article premier

(art. 2 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile)

Compétences de l'ofpra

_  Créé par l'article 1^er de la loi du 25 juillet 1952, qui le rattache au ministre des affaires étrangères, l'office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra) voit ses compétences définies dans l'article 2 de cette même loi, qui lui impartit quatre fonctions.

Il lui revient, tout d'abord, de se prononcer sur l'admission d'un demandeur d'asile au statut de réfugié. A cette fin, l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 : précise les critères devant être remplis pour que soit reconnue à une personne la qualité de réfugié au titre de l'asile constitutionnel ou conventionnel (2^e al.) ; subordonne la saisine de l'ofpra à l'enregistrement de la demande d'admission au séjour du demandeur d'asile par les services des préfectures (5^e al.) ; précise les circonstances dans lesquelles l'ofpra est tenu de statuer prioritairement sur les demandes qui lui sont soumises (6^e al.) ou, à l'inverse, celles dans lesquelles il n'est pas compétent pour connaître de la demande qui lui est présentée (avant-dernier al.). Par ailleurs, il ouvre au directeur de l'ofpra et au président de la CRR la faculté de saisir le ministre de l'intérieur « du cas de toute personne à laquelle la qualité de réfugié n'a pas été reconnue mais dont ils estiment qu'elle relève de l'asile terri