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Document mis en distribution le 26 mai 2003  N° 871 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 21 mai 2003. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI, MODIFIÉ PAR LE SÉNAT (N° 831), habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. PAR M. Étienne BLANC, Député. -- Voir les numéros : Assemblée nationale : 1re lecture : 710, 752 et TA 132. Sénat : 1re lecture : 262, 266, 267, 268, 269 et TA 105 (2002-2003). Administration. INTRODUCTION 5 I. - LE PROJET DE LOI : UNE VOLONTÉ DE SIMPLIFICATION DE NOTRE CORPUS JURIDIQUE 6 A. LES MESURES DE SIMPLIFICATION 6 B. LES MESURES DE CODIFICATION 8 II. - LA PREMIÈRE LECTURE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET AU SÉNAT : UNE LARGE CONVERGENCE SUR LES OBJECTIFS 8 A. LES DISPOSITIONS CONFORMES 8 B. LES MODIFICATIONS DE NATURE RÉDACTIONNELLE 10 C. LES DISPOSITIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE ET MAINTENUES PAR LE SÉNAT 10 D. LES DISPOSITIONS INTRODUITES PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE 11 DISCUSSION GÉNÉRALE 12 EXAMEN DES ARTICLES 13 Chapitre Ier - Mesures de simplification de portée générale 13 Article premier A : Conseil d'orientation de la simplification administrative 13 Article premier : Simplification des relations entre le citoyen et les services publics 13 Article premier bis (nouveau) : Gratuité de l'accès des justiciables à la justice administrative 14 Article 3 : Procédures de la commande publique 15 Article 4 : Contrats de coopération entre personnes de droit public et personnes de droit privé 16 Article 5 : Législation fiscale et modalités de recouvrement de l'impôt 17 Article 6 bis : Procédures administratives en matière de travaux publics d'aménagement 18 Article 6 ter : Situation des délégués du Médiateur de la République 18 Chapitre II - Mesures de simplification des démarches des particuliers 19 Article 8 : Régime juridique des associations syndicales de propriétaires 19 Article 11 : Formalités des usagers bénéficiaires de prestations sociales 19 Chapitre III - Mesures de simplification des procédures électorales 20 Article 12 : Vote par procuration 20 Après l'article 12 21 Article 12 bis (nouveau) : Participation des ressortissants de l'Union européenne aux élections européennes 21 Article 14 : Organisation des élections non politiques 22 Chapitre IV - Mesures de simplification et de réorganisation dans le domaine sanitaire et social 23 Article 16 : Organisation administrative et fonctionnement du système de santé 23 Chapitre V - Mesures de simplification des formalités concernant les entreprises 25 Article 17 : Institution de régimes déclaratifs 25 Article 18 : Rationalisation du système d'enquêtes imposées aux professionnels 25 Article 19 : Simplification des déclarations sociales 25 Article 20 : Clarification du droit du travail et du financement de la formation professionnelle 27 Article 21 : Aménagement du droit des sociétés 30 Article 22 : Exercice de certaines professions réglementées 31 Chapitre V bis - Mesures de simplification dans l'organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales et des autorités administratives 32 Article 22 bis : Conditions de fonctionnement des collectivités territoriales 32 Article 22 ter (nouveau) : Conditions de fonctionnement des établissements publics locaux d'enseignement 32 Chapitre VI - Ratification d'ordonnances et habilitation du Gouvernement à procéder à l'adoption de la partie législative de codes 33 Article 24 : Ratification d'ordonnances relatives à la partie législative de codes rectifiés 33 Article 25 : Habilitation pour modification de codes existants 35 Article 27 : Modification de la législation relative à l'artisanat, au domaine des personnes de droit public, à la défense et du code monétaire et financier 35 Article 28 : Délais d'habilitation et de ratification 36 Chapitre VII - Dispositions finales 37 Article 29 : Dispositions relatives à l'outre-mer 37 TABLEAU COMPARATIF 39 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 73 MESDAMES, MESSIEURS, Il semble parfois régner, chez nos concitoyens, un sentiment légitime d'incompréhension face à un système marqué par un empilement de normes complexes pas toujours mises en œuvre. Le citoyen se trouve soumis à nombre de contraintes inutiles. L'administration se méfie de lui. Il se méfie de l'administration. Le même phénomène tend à se reproduire dans les relations entre les entreprises et l'administration. Volet incontournable de la réforme de l'État, la simplification de nos règles doit conduire à rendre notre droit plus lisible et, en conséquence, plus efficace. Conscient de cette nécessité, le Premier ministre a annoncé, dès son discours de politique générale, le 3 juillet 2002, qu'il saisirait le Parlement d'un projet de loi d'habilitation pour agir par ordonnance dans le sens de la simplification des normes applicables dans divers domaines. Cette volonté s'est incarnée dans le présent projet de loi, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 19 mars 2003, examiné en première lecture par cette dernière les 8 et 9 avril 2003 et modifié par le Sénat au cours de ses séances des 6 et 7 mai. C'est ce projet de loi modifié qui est soumis aujourd'hui à notre Assemblée. Durant les débats, aussi bien à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, la question de la délégation des pouvoirs du Parlement au Gouvernement est revenue de manière lancinante. D'aucuns ont parlé d'abandon des pouvoirs du Parlement. Prévue par le constituant de 1958, la procédure de l'article 38 de la Constitution, qui permet d'habiliter le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures dans le domaine législatif, est faite pour servir. Aucun Gouvernement ne s'en est privé. L'habilitation définie par le présent projet de loi touche des points particulièrement techniques. Selon un processus inédit, elle permettra de nettoyer des dispositions inusitées ou même devenues obsolètes. Elle offrira aux pouvoirs publics la possibilité de remettre en cohérence des dispositions qui ont perdu leur bel ordonnancement. Il ne sert à rien d'encombrer l'ordre du jour du Parlement de dispositions qui ont été inscrites dans la loi, alors même qu'elles ont un caractère réglementaire. L'habilitation s'attaque également à des verrous législatifs qui bloquent de nécessaires remises en ordre de nature réglementaire. Pour toutes ces raisons, il est légitime d'accorder au Gouvernement le pouvoir d'agir par ordonnances. Cette délégation doit réussir deux paris. Le premier est celui de la précision. Le Conseil constitutionnel n'a cessé de répéter cette nécessité : « Ce texte [l'article 38 de la Constitution] doit être entendu comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre et leurs domaines d'intervention ». Le second pari porte sur le suivi et la ratification des ordonnances, qui seront prises sur le fondement de la future loi d'habilitation, ainsi que sur la préparation du prochain projet de loi de simplification du droit, annoncé pour l'automne prochain. I. - LE PROJET DE LOI : UNE VOLONTÉ DE SIMPLIFICATION DE NOTRE CORPUS JURIDIQUE Le projet de loi comporte deux volets : le premier est consacré à la simplification des règles dans divers domaines du droit, le second à la codification considérée comme élément de simplification. A. LES MESURES DE SIMPLIFICATION Le Gouvernement est d'abord habilité à prendre des mesures de simplification destinées à faciliter la vie quotidienne des particuliers et des entreprises dans leurs relations avec les services publics. - Les relations entre l'administration et les usagers Ainsi, les démarches que les citoyens ont à effectuer auprès des administrations, qu'elles relèvent de l'État, des collectivités locales ou des organismes sociaux, seront allégées. Les pièces justificatives seront remplacées par des déclarations sur l'honneur. L'administration qui reçoit un document de la part de l'usager sera chargée de le transmettre à toutes les autres administrations qui ont besoin du même document, déchargeant par là même l'usager de cette tâche. Elle devra indiquer un délai de traitement des demandes des usagers. De très nombreuses commissions administratives, dont la création résulte de la loi, existent à l'échelon départemental et régional : leur fonctionnement sera rationalisé et leur nombre réduit. L'administration doit ainsi prendre en charge sa propre complexité et ne pas en faire porter le poids sur l'usager. Ces aspects de la réforme auront pour effet de valoriser les compétences des agents publics, parfois enfermés dans des tâches stériles. Aujourd'hui disparates et compliquées, les règles tenant à la publicité et l'entrée en vigueur des normes seront simplifiées. Un même système devrait être instauré sur l'ensemble du territoire et l'utilisation des nouvelles technologies de l'information sera élargie. Le Gouvernement sera autorisé à simplifier les procédures de la commande publique et à harmoniser avec le droit communautaire les règles qui les régissent. Il pourra, en outre, développer de nouvelles formes de contrats entre personnes de droit public et personnes de droit privé et créer ainsi les instruments d'un véritable partenariat public-privé (ppp). Le projet de loi propose également d'abroger certaines dispositions devenues obsolètes dans le domaine fiscal et d'alléger certaines modalités et procédures de recouvrement de l'impôt. Ces modifications doivent intervenir à coût budgétaire constant. Les mesures de plus grande ampleur, qui exigent un débat approfondi, sont renvoyées à la loi de finances. La facilitation de l'établissement de la preuve de la nationalité par la possession d'état, notamment pour les Français nés à l'étranger, la rationalisation du fonctionnement des associations syndicales de propriétaires, qui irriguent l'ensemble du territoire, de la même façon que la simplification des procédures de validation du permis de chasser participent de la volonté de simplifier la vie des particuliers. - Le droit des élections Pour faciliter la vie des électeurs et leur permettre d'exercer leur droit de vote de manière plus souple, le vote par procuration pourra être développé et les formalités imposées aux candidats. Les modalités d'organisation de certaines élections seront assouplies et rationalisées. La même logique de simplification conduira à une rationalisation des élections professionnelles, notamment des élections dans les chambres de commerce et d'industrie, les chambres de métiers, les chambres d'agriculture, les tribunaux de commerce ou, dans une moindre mesure, des élections prud'homales. - La protection sociale et le secteur sanitaire, social et médico-social Dans le domaine de la protection sociale, le projet de loi, outre la simplification de certaines des obligations sociales qui pèsent sur les entreprises, devrait faciliter la vie des bénéficiaires de prestations sociales. Sur le fondement du plan « Hôpital 2007 », présenté par le ministre chargé de la santé en novembre 2002, il favorisera la rationalisation et la coordination des divers documents d'organisation sanitaire ainsi que la coopération entre établissements. Il allégera les procédures de création des établissements et services sociaux et médico-sociaux ainsi que certaines procédures d'autorisation en matière d'équipements hospitaliers. - Le droit du travail En matière du droit du travail, le projet de loi contribuera à en faciliter la lecture, dans le sens d'une plus grande protection des salariés, qui pourront mieux faire valoir leurs droits. Ainsi, il permettra au Gouvernement d'harmoniser les définitions relatives aux effectifs et de regrouper les seuils d'effectifs très proches, d'harmoniser les délais dans les procédures de licenciement individuel (entre la décision de licenciement et l'entretien préalable et entre ce dernier et la notification de la décision de licenciement) ou encore de simplifier la procédure de demande de congés. Le financement de la formation professionnelle continue des artisans sera clarifié, tandis que les obligations pesant sur les petites et moyennes entreprises en matière d'évaluation des risques seront adaptées à leur taille. Le nombre de registres que les entreprises doivent tenir sera diminué, sans pour autant que les informations qu'ils contiennent soient supprimées. - La vie des entreprises Les entreprises devraient pouvoir bénéficier d'allégements encore plus significatifs. Ainsi, des régimes d'autorisation préalable seront remplacés, dans la mesure du possible, par des régimes déclaratifs, sanctionnés par un contrôle a posteriori renforcé. Le système d'enquêtes statistiques auquel sont astreintes les entreprises sera simplifié et organisé de manière à ce que les sollicitations soient moins fréquentes et ne soient plus redondantes. Dans la même logique, le dispositif des déclarations sociales sera allégé, grâce à une harmonisation et à une réduction du nombre des régimes d'exonération de cotisations sociales, mais aussi par le biais de la création d'un « titre emploi simplifié entreprises » sur le modèle du « chèque emploi service » et de la mise en place d'un guichet social unique. Parallèlement, le droit des sociétés sera modifié de telle sorte que leurs règles de fonctionnement soient assouplies et n'entravent pas leur développement. Enfin, le régime de nombreuses professions réglementées - exploitants forestiers, coiffeurs, courtiers assermentés, voyageurs représentants ou placiers, experts-comptables, agents immobiliers, agents de voyage - sera aménagé. B. LES MESURES DE CODIFICATION Le projet de loi contient aussi un important volet de codification. Il procède à la ratification des ordonnances relatives à la partie législative du code monétaire et financier et du code de justice administrative et prises sur le fondement de la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999. Il ratifie également, mais en rectifiant certaines erreurs, la partie législative de plusieurs livres du code rural et de l'ensemble du code de l'environnement. Il habilite le Gouvernement à corriger certaines erreurs et assurer la mise à jour et réparer les insuffisances de codifications de trois codes : le code rural, le code général des collectivités territoriales, le code de l'environnement. Il l'autorise en outre à procéder à de nouvelles codifications à droit constant et portant sur les secteurs suivants : patrimoine, recherche, tourisme et organisation judiciaire. Enfin, de manière inédite, il lui permet de réaliser une codification à « droit inconstant », dans quatre domaines particuliers : les métiers de l'artisanat, le domaine public et privé de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics, l'organisation de la défense et le code monétaire et financier. II. - LA PREMIÈRE LECTURE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET AU SÉNAT : UNE LARGE CONVERGENCE SUR LES OBJECTIFS L'effort de simplification qui inspire le projet de loi constitue, avec la relance de la décentralisation, la modernisation des procédures budgétaires et la réforme de l'administration centrale, un des piliers de la réforme de l'État. Le projet d'habilitation contient, en germe, des mesures pragmatiques et de bon sens que les deux assemblées ont approuvées en première lecture. Au Sénat, cet accord a été entériné non seulement par la commission des Lois, mais également par la commission des Affaires économiques, celle des Affaires sociales et celle des Finances qui se sont saisies pour avis d'un certain nombre de dispositions. Onze articles ont été adoptés dans des termes identiques par les deux assemblées. Ont ainsi été adoptés conformes les articles 2, 6, 7, 9 et 10 relatifs : - aux conditions de publicité et d'entrée en vigueur des lois et décrets ; - à la suppression de l'obligation d'affirmation de procès-verbaux ; - à la preuve de la nationalité ; - à la simplification des procédures de validation du permis de chasser et à la modernisation de la procédure d'adjudication des droits de chasse en forêt domaniale ; - et à l'unification du régime contentieux de l'usage du chèque emploi service et du titre de travail simplifié. Ces articles avaient été adoptés dans le texte initial du projet de loi par l'Assemblée nationale. L'article 13 habilitant le Gouvernement à simplifier et harmoniser les formalités imposées aux candidats et les modalités d'organisation de certaines élections politiques a également été adopté conforme par le Sénat. De la même façon, il a adopté conforme l'article 15 simplifiant les procédures de création des établissements sociaux et médico-sociaux ou de services de même nature soumis à autorisation. L'article 23 a été adopté dans des termes identiques par les deux assemblées. Il proposait initialement, d'une part, de ratifier explicitement un certain nombre d'ordonnances relatives au code de la route et au code de justice administrative (paragraphe I), et, d'autre part, de ratifier une ordonnance prise sur le fondement de la loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001 portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnance, des directives communautaires et à mettre en œuvre certaines dispositions du droit communautaire (paragraphe II). L'Assemblée nationale, à l'initiative de la commission des Lois et avec un avis favorable du Gouvernement, a supprimé le I de cet article, ce qui permet de supprimer la demande de ratification des ordonnances relatives à la partie législative du code de la route opérée, par ailleurs, à l'article 22 du projet de loi renforçant la lutte contre la violence routière adopté en première lecture par l'Assemblée nationale et le Sénat. Cette suppression permet également de ne maintenir dans cet article que la demande de ratification d'une ordonnance relative à la transposition d'une directive et de déplacer la demande de ratification du code de justice administrative à l'article 24, consacré entièrement à la ratification des ordonnances de codification prévues par la loi d'habilitation du 19 décembre 1999. L'article 26 habilitant le Gouvernement à créer plusieurs codes à droit constant (codes du patrimoine, de la recherche, du tourisme et de l'organisation judiciaire), adopté en première lecture sans modification par l'Assemblée nationale, a été adopté sans modification par le Sénat. L'article 28 fixant la durée de l'habilitation ainsi que les délais entre la publication des ordonnances et le dépôt d'un projet de loi de ratification a été également adopté dans des termes identiques par les deux assemblées en première lecture, ce qui n'est pas sans poser quelque difficulté. En effet, le 2° de cet article fixe la durée de l'habilitation pour les articles 1er à 22. En conséquence, ni l'article 22 bis, adopté par l'Assemblée nationale, ni l'article 22 ter, ajouté par le Sénat, ne sont inclus dans le dispositif. En l'état du texte, ils ne pourraient donc faire l'objet d'aucune ordonnance. C'est pourquoi, la commission des Lois propose de rappeler pour coordination l'article 28 afin d'élargir aux deux articles en cause le champ d'application de cette disposition. Enfin, l'article 30, qui prévoit un rapport annuel du Gouvernement au Parlement sur les mesures de simplification, y compris de nature réglementaire, prises au cours de l'année civile précédente, a été adopté conforme par le Sénat. Ce dernier a entériné la simplification du titre du projet de loi proposée par l'Assemblée nationale. B. LES MODIFICATIONS DE NATURE RÉDACTIONNELLE Souhaitant isoler les efforts accomplis en direction des entreprises en matière d'assouplissement des régimes d'autorisation préalable, le Sénat a rétabli l'article 17 du projet de loi et supprimé, en conséquence, le c bis) du 1° de l'article premier, alors que l'Assemblée nationale avait estimé, pour sa part, qu'il était inutile de réserver aux seules entreprises le remplacement des régimes d'autorisation par des régimes déclaratifs. Répondant à des préoccupations déjà fortement exprimées devant l'Assemblée nationale, le Sénat a précisé, dans l'article 4, que les nouveaux contrats de partenariat public-privé devaient assurer un accès équitable des architectes et des petites et moyennes entreprises aux marchés globaux. À l'article 5, le Sénat a, d'une part, supprimé toute référence au respect de la présomption d'innocence en matière fiscale, déjà assurée par l'état du droit, et, d'autre part, souhaité préciser que les modifications qui seraient apportées par ordonnance au code général des impôts devaient se faire sans perte de recettes, conformément à l'analyse faite par le rapporteur en première lecture et confirmée par les déclarations du Gouvernement lors de l'examen du projet de loi devant l'Assemblée nationale. Des améliorations rédactionnelles marginales ont été apportées par le Sénat aux articles 6 bis (procédures administratives relatives aux travaux d'aménagement), 6 ter (délégués du Médiateur de la République), 16 (organisation sanitaire et hospitalière), 18 (obligations statistiques), 21 (droit des sociétés) et 29 (application aux collectivités d'outre-mer). Le Sénat, à l'initiative de sa commission des Affaires économiques, a complété les modifications du code rural et du code de l'environnement proposées par le Gouvernement (article 24). C. LES DISPOSITIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE ET MAINTENUES PAR LE SÉNAT Les principales dispositions introduites par l'Assemblée nationale ont été maintenues par le Sénat sous réserve de certains ajustements, pour la plupart rédactionnels. La création d'un conseil d'orientation de la simplification a ainsi été maintenue à l'article premier A, même si sa composition a été légèrement modifiée : deux personnalités qualifiées supplémentaires sont appelées à en faire partie, tandis qu'ont été supprimés les deux membres du Conseil économique et social initialement prévus. Le Sénat a également adopté les dispositions introduites par l'Assemblée nationale concernant, d'une part, la simplification des procédures administratives relatives aux travaux d'aménagement conduits par les collectivités publiques, en limitant l'habilitation aux procédures de consultation (article 6 bis), et, d'autre part, la situation des délégués du Médiateur de la République (article 6 ter). Le Sénat a adopté dans les termes identiques le 2° bis de l'article 19 habilitant le Gouvernement à créer un dispositif simplifié pour les bulletins de paie. Enfin, le Sénat a maintenu l'article 22 bis habilitant le Gouvernement à prendre les mesures nécessaires à la transmission par voie électronique des convocations des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ainsi que des actes de ces collectivités soumis au contrôle de légalité. D. LES DISPOSITIONS INTRODUITES PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE À la demande du Gouvernement, le Sénat a étendu l'habilitation de l'article 8 portant sur les associations syndicales de propriétaires à l'association destinée à préserver l'agglomération grenobloise des crues. À l'article 11 qui autorise le Gouvernement à simplifier les démarches des bénéficiaires de prestations sociales, le Sénat a adopté une proposition du Gouvernement facilitant l'accès des assurés sociaux français et de leurs ayants droit aux prestations de santé délivrées dans les autres États membres de l'Union européenne. Le Sénat a fort opportunément adopté un article additionnel habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure destinée à favoriser la participation aux élections des membres du Parlement européen de 2004 des ressortissants des nouveaux États membres de l'Union européenne résidant en France, alors même que l'état du droit les empêche de s'inscrire sur les listes électorales complémentaires (article 12 bis). Le Sénat a également enrichi le champ de l'habilitation fixé par l'article 14 relatif aux élections professionnelles en l'étendant à l'élection des délégués consulaires et en autorisant le Gouvernement à étendre le vote électronique aux élections des membres des tribunaux paritaires des baux ruraux. En outre, il a supprimé la possibilité offerte aux établissements de santé de participer au capital des sociétés d'économie mixte locales intervenant dans le secteur de la santé, ainsi que les dispositions habilitant le Gouvernement à procéder par ordonnance à la modernisation du secteur de la santé à Mayotte (article 16). Il a, sur proposition du Gouvernement, étendu le champ de l'habilitation défini par l'article 19, d'une part, pour simplifier la gestion des cotisations chômage des intermittents du spectacle ainsi que la gestion du remboursement des cotisations des volontaires civils, et, d'autre part, pour élargir le système SESAM-Vitale aux prestations de la branche accidents et maladies professionnelles. En matière de droit du travail (article 20), le Sénat a introduit la possibilité d'harmoniser les conditions dans lesquelles le chef d'entreprise peut se faire assister lors des réunions du comité central d'entreprise, ainsi que celle d'adapter le régime juridique applicable au travail en temps partagé et de permettre aux entreprises de mensualiser la rémunération des heures supplémentaires de leurs salariés. À l'initiative du Gouvernement, il a également étendu l'habilitation à la simplification du recours au titre emploi service et à l'harmonisation des conditions d'exercice des associations et des entreprises de services aux personnes. Le Sénat a adopté un article 22 ter (nouveau) à l'initiative du Gouvernement habilitant ce dernier à prendre par ordonnance toutes mesures pour simplifier et alléger le régime d'entrée en vigueur, de transmission et de contrôle des actes des autorités des établissements publics locaux d'enseignement. * * * Après que le rapporteur a demandé à la Commission d'adopter le texte, modifié par deux amendements de portée technique qu'il lui soumettrait dans un souci de cohérence législative, M. Jérôme Lambert a réaffirmé l'opposition de son groupe au projet de loi d'habilitation, dont le champ excède la délégation que le Parlement peut raisonnablement consentir au Gouvernement. Il a, en particulier, critiqué les mesures relatives à l'évolution du droit des marchés publics et à la création d'un nouveau contrat de partenariat public-privé. * * * La Commission a rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 et la question préalable n° 1 présentée par M. Jean-Marc Ayrault. Chapitre Ier Article premier A Lors de la première lecture, à l'initiative de notre collègue Alain Madelin, l'Assemblée nationale avait adopté un article additionnel créant une structure permanente d'accompagnement du processus de simplification, un conseil d'orientation sur la simplification, qui pourrait remplacer la commission pour les simplifications administratives (cosa), présidée par le Premier ministre, créée par le décret n° 98-1083 du 2 décembre 1998. Réunissant quinze membres et composé de trois députés, de trois sénateurs, mais aussi d'un conseiller régional, d'un conseiller général, d'un maire, de deux membres du Conseil économique et social et de quatre personnalités qualifiées, ce conseil permettrait d'établir un dialogue entre les élus et l'administration non seulement sur l'état d'avancement des ordonnances, mais surtout sur les mesures de simplification à venir. Cet organe permettra de sortir la politique de simplification du domaine purement administratif dans lequel elle était enfermée avec la cosa, en associant les élus au processus, selon une logique qui, par exemple, a permis à l'Italie de simplifier, de manière pragmatique, nombre de ses procédures administratives. L'institution d'un tel conseil n'est pas exclusive de la mise en place au sein de chaque assemblée d'une mission d'information qui permettrait de suivre l'élaboration des ordonnances dans le respect des prérogatives accordées au Gouvernement par l'article 38 de la Constitution. Le Sénat, à l'initiative de la commission des Lois, a porté de quatre à six le nombre de personnalités qualifiées dans le but d'accroître l'expertise extérieure. En contrepartie, il a supprimé, à l'initiative du Gouvernement, la représentation du Conseil économique et social au sein du nouvel organe, de telle sorte que les élus nationaux et locaux y demeurent majoritaires. Enfin, il a supprimé le dernier alinéa de cet article qui renvoyait inutilement sa mise en œuvre à un décret. La Commission a adopté l'article premier A sans modification. Article premier Le présent article permet, en premier lieu, de simplifier les démarches des usagers, en encadrant les demandes de pièces justificatives, en accentuant la politique de simplification des formulaires administratifs, en étendant le système de la déclaration sur l'honneur et en promouvant les échanges de données entre administrations. En deuxième lieu, il sert de fondement à l'obligation qui pourra être imposée à tous les services publics d'indiquer un délai de réponse dans leur accusé de réception des demandes des citoyens. Enfin, il offre la possibilité d'organiser une politique de simplification du nombre et du fonctionnement des très nombreuses commissions administratives déconcentrées. Outre deux amendements rédactionnels, tendant pour l'un à préciser dans le 2° de cet article un renvoi et pour l'autre à substituer, dans ce même alinéa, le présent de l'indicatif au futur, l'Assemblée nationale, en première lecture, sur proposition de la commission des Lois, avait adopté un amendement étendant le système de déclaration préalable à certaines procédures aujourd'hui soumises à un régime d'autorisation préalable. Il s'agissait de ne pas limiter cette simplification au seul domaine des entreprises, comme le prévoyait le projet de loi initial dans son article 17, par ailleurs supprimé par l'Assemblée nationale. Cette dernière avait également adopté un amendement proposé par la commission des Lois et tendant à ne pas limiter le processus de rationalisation de l'organisation des commissions administratives à celles dont la consultation ne met pas en cause l'exercice des libertés publiques ou le principe de libre administration des collectivités territoriales. L'Assemblée nationale avait, en effet, estimé que, par définition, le Gouvernement se devait de respecter dans les ordonnances qu'il prendrait sur le fondement du 3° de cet article les principes constitutionnels de respect des libertés publiques et de libre administration des collectivités territoriales. Le Sénat, à l'initiative de sa commission des Lois, a souhaité revenir sur ces deux simplifications. En conséquence, il a, malgré l'avis défavorable du Gouvernement, supprimé le c bis), qui permet pourtant une généralisation, lorsque elle est juridiquement possible, du système de déclaration préalable. Il a également, contre l'avis du Gouvernement, rétabli le texte qui limitait sans raison le processus de rationalisation des commissions administratives et que l'Assemblée avait supprimé. Il a, en outre, adopté trois amendements rédactionnels avec l'avis favorable du Gouvernement : le premier précise, dès le 1° de cet article, que sont concernées par les simplifications proposées l'ensemble des administrations, qu'elles relèvent de l'État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics, des organismes de sécurité sociale ou d'autres organismes chargés d'une mission de service public, liste à laquelle le Gouvernement a ajouté, par un sous-amendement, les organismes de protection sociale et les caisses professionnelles de congés payés ; le deuxième et le troisième amendements rédactionnels permettent, respectivement dans le septième alinéa (d) et dans le 2° de cet article, de renvoyer à cette énumération. La Commission a adopté l'article premier sans modification. Article premier bis (nouveau) Le présent article résulte d'un amendement présenté par M. Jean-Pierre Sueur et accepté par le Gouvernement. Il autorise ce dernier à prendre, par ordonnance, toutes dispositions de nature à organiser la gratuité de l'accès des justiciables à la justice administrative, ce qui permettra de supprimer le droit de timbre exigé pour tout recours devant une juridiction administrative. Dans l'état du droit, si l'article 1089 A du code général des impôts dispose que les décisions des juridictions de l'ordre judiciaire ne sont soumises ni au droit d'enregistrement, ni au droit timbre, sauf lorsqu'elles donnent ouverture à un droit proportionnel ou progressif, en revanche l'article 1089 B du même code soumet les requêtes enregistrées auprès des tribunaux administratifs, des cours administratives d'appel et du Conseil d'État à un droit de timbre qui s'élève à 15 euros. Ne sont dispensées du paiement du droit de timbre, institué par la loi de finances pour 1994, que les requêtes formées à l'encontre des décisions de refus de visa ainsi que les demandes visant au prononcé de mesures d'urgence. Institué à l'origine pour décourager les contentieux de masse, qui faisaient l'objet de requêtes multiples mais identiques, le droit de timbre n'a pas eu les effets escomptés. En effet, le contentieux administratif n'a pas cessé d'augmenter depuis lors, tandis que la gestion du droit de timbre alourdit les procédures et accroît inutilement la charge des juridictions. Le rapporteur s'interroge néanmoins sur le fait que la perte de recettes découlant potentiellement de cet amendement d'origine parlementaire ne soit pas compensée pour le budget de l'État, contrairement à ce que le respect de la lettre de l'article 40 de la Constitution exigerait. La Commission a adopté l'article premier bis sans modification. Article 3 Cet article a pour objet de clarifier les procédures de la commande publique. Il permet d'assurer, par ordonnance, la compatibilité avec le droit communautaire des dispositions législatives relatives à la passation des marchés publics et de clarifier les règles applicables aux marchés passés par certains organismes non soumis au code des marchés publics. L'Assemblée nationale avait adopté en première lecture cet article sans modification. Avec un avis de sagesse du Gouvernement, qui a estimé la précision redondante, le Sénat a tout d'abord adopté un amendement présenté par la commission des Lois et précisant que les ordonnances visées par le présent article doivent être prises « dans le respect de la transparence et de la bonne information ». Le rapporteur de la Commission a invoqué à l'appui de cet amendement la nécessité d'inscrire dans la loi d'habilitation les principes qui devaient gouverner la « mise à niveau » du droit de la commande publique. Le Sénat a ensuite adopté avec un avis favorable du Gouvernement un amendement habilitant ce dernier à simplifier par ordonnance la procédure de passation par les collectivités territoriales des marchés publics. Dans l'état actuel du droit, une double délibération de l'assemblée délibérante est requise. L'objectif de la modification est de permettre au responsable exécutif de la collectivité territoriale de signer tout marché ou acte s'y rattachant dès lors que ce marché ou cet acte a fait l'objet d'une décision de la commission d'appel d'offres - dans laquelle l'ensemble des tendances politiques est représenté - et que l'assemblée délibérante a décidé d'engager l'opération concernée. Cette dernière simplification avait été évoquée par notre collègue Jacques-Alain Bénisti à l'occasion de l'audition par la commission des Lois, le 25 mars 2003, du ministre de l'aménagement du territoire, de la fonction publique, et de la réforme de l'État et du secrétaire d'État à la réforme de l'État. La Commission a adopté l'article 3 sans modification. Article 4 Cet article autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance les « dispositions nécessaires pour aménager le régime juridique des contrats existants et créer de nouvelles formes de contrats », synthétiques, regroupant conception, réalisation, transformation, exploitation et financement, sur la base d'un partenariat entre personnes de droit public et personnes de droit privé. En première lecture, l'Assemblée nationale avait adopté deux amendements rédactionnels. Le Sénat a, pour sa part, adopté quatre amendements. Le premier, présenté par MM. Jacques Oudin, Jean François-Poncet et les membres du groupe ump et qui a recueilli un avis favorable du Gouvernement, permet de clarifier les objectifs de cet article en précisant que le régime des contrats existants ne sera pas modifié et que la mise en place des partenariats public-privé passera par la modification de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée et non par celle de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite « loi Sapin », qui, d'une part, définit le régime de la délégation de service public, et, d'autre part, soumet à des règles de publicité et de concurrence les marchés conclus pour l'exécution du service public par les sociétés d'économie mixte (sem) et ceux des organismes privés d'habitations à loyer modéré. Le deuxième amendement, présenté par M. Pierre Jarlier et les membres du groupe ump a recueilli également un avis favorable du Gouvernement. Il prévoit la possibilité que les futurs contrats pourront être attribués par la personne publique à différents cocontractants et non pas à un seul, de telle manière que le maître d'ouvrage puisse conclure un seul contrat non seulement avec l'entreprise réalisatrice mais aussi avec le maître d'œuvre, c'est-à-dire le concepteur. Il s'agit d'éviter une subordination systématique du maître d'œuvre au réalisateur. Le troisième, présenté par la commission des Lois, prévoit un accès équitable des architectes, des concepteurs, des petites et moyennes entreprises et des artisans aux contrats concernés par le présent article. Adopté avec l'avis favorable du Gouvernement, il permet de répondre à des préoccupations légitimes exprimées par certaines professions face au risque que représentent pour elles ces nouveaux contrats, plus susceptibles d'être remportés par des grandes entreprises capables de réunir dans une seule structure tous les savoir-faire, préoccupations dont l'Assemblée nationale s'était déjà fait l'écho en première lecture. Le Sénat a finalement rejeté, après l'avoir adopté, un amendement présenté par M. Jean-Paul Alduy, avec un avis défavorable de la commission des Lois et du Gouvernement, réservant l'application des dispositions de cet article aux programmes dont les maîtres d'ouvrage souhaitent confier à l'entreprise ou au groupement d'entreprises chargé de la conception et de la réalisation une mission de maintenance ou d'exploitation. Cette précision inutile, voire restrictive de la liberté du maître d'ouvrage, a donc été supprimée, au cours d'une seconde délibération demandée par le Gouvernement. La Commission a rejeté l'amendement n° 2 présenté par M. François Sauvadet limitant le recours aux nouveaux contrats de partenariat public-privé aux marchés d'un montant supérieur à 50 millions d'euros ou présentant des caractéristiques techniques complexes, après que le rapporteur a rappelé que le Sénat avait sensiblement amélioré la rédaction de cet article en prévoyant la prise en compte des intérêts des architectes et des petites et moyennes entreprises. Elle a adopté l'article 4 sans modification. Article 5 Le présent article applique les principes de simplification et d'allégement des formalités au domaine de la fiscalité. Il permet au Gouvernement d'harmoniser les dates de paiement et de supprimer certains acomptes, d'abroger des dispositions et formalités obsolètes ou sans objet, d'assouplir des modalités d'option pour des régimes fiscaux spécifiques, d'alléger les démarches des usagers et de réduire les obligations déclaratives, de simplifier et d'alléger certaines modalités de recouvrement et, enfin, de clarifier les différentes formulations des actes administratifs liés à l'assiette et au recouvrement de l'impôt. En première lecture, l'Assemblée nationale avait adopté deux amendements. Le premier a permis, avec un avis favorable du Gouvernement, de réunir dans un seul alinéa l'ensemble des dispositions habilitant ce dernier à simplifier les démarches des usagers en allégeant ou supprimant des formalités de déclaration ou de paiement de certains impôts et à simplifier les modalités de recouvrement de l'impôt par l'administration fiscale. Le deuxième amendement, présenté par notre collègue Lionnel Luca et accepté, contre l'avis du rapporteur, par la commission des Lois, avait été adopté contre l'avis du Gouvernement : il habilitait le Gouvernement à respecter le principe de la présomption d'innocence en matière fiscale. Le Sénat a supprimé cette disposition, le rapporteur pour avis de la commission des Finances ayant rappelé que la présomption d'innocence en matière fiscale existait déjà. Il a souligné à juste titre qu'il « serait dommageable de ressusciter un " sentiment de persécution " que les contribuables répréhensibles exploiteraient à leur avantage », alors même que les problèmes posés aujourd'hui dans les relations entre le contribuable et l'administration fiscale relèvent plus de l'insuffisance de la culture du dialogue chez cette dernière, comme l'a relevé le conseil des impôts dans son dernier rapport (1). Sur proposition de sa commission des Finances et avec un avis de sagesse du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement précisant que les ordonnances prises dans le cadre du présent article ne pourront donner lieu à des dépenses fiscales nouvelles. Cette précision peut sembler inutile dès lors que le Gouvernement, par la voie du secrétaire d'État à la réforme de l'État, a rappelé devant l'Assemblée nationale, le 9 avril dernier, que les mesures qui se traduiraient par une diminution des recettes relèveraient de la loi de finances. La Commission a adopté l'article 5 sans modification. Article 6 bis En première lecture, à l'initiative de notre collègue Éric Woerth, l'Assemblée nationale avait adopté un article additionnel avec un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, permettant à ce dernier de prendre par ordonnance des mesures de simplification des procédures administratives relatives aux travaux d'aménagement de l'État, des collectivités territoriales ou des établissements publics, en particulier pour clarifier les responsabilités, déconcentrer les décisions, éviter les doublons et abréger les délais d'instruction. L'exemple de l'instruction mixte à l'échelon central montre qu'une instruction réalisée au niveau du département peut être remise en cause sur le fondement cette instruction mixte qui impose un réexamen du dossier par l'ensemble des administrations centrales, alors même que les pouvoirs publics ont pu parvenir à un accord au niveau local. Le Sénat, sur proposition de la commission des Lois, a adopté deux amendements de précision acceptés par le Gouvernement. Le premier dispose que les procédures visées par le présent article sont les seules procédures de concertation, tandis que les procédures d'enquête publique et de déclaration d'enquête publique seront incluses dans le prochain projet de loi d'habilitation. Le second amendement supprime de la liste des objectifs du présent article la clarification des responsabilités. Cette mention s'avère effectivement superfétatoire. La Commission a adopté l'article 6 bis sans modification. Article 6 ter L'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue Éric Woerth et avec un avis de sagesse du Gouvernement, avait adopté un article additionnel destiné à asseoir de manière plus sûre la situation des deux cent cinquante délégués du Médiateur de la République, dont l'action permet de faciliter la vie des citoyens. Le Sénat a adopté deux amendements rédactionnels avec l'avis favorable du Gouvernement. Le premier évite une redondance en supprimant le mot « clarifier » pour ne laisser que le terme de « préciser » appliqué à la situation des délégués du Médiateur, tandis que le second supprime la référence au caractère statutaire de la situation de ces mêmes délégués. La Commission a adopté l'article 6 ter sans modification. Chapitre II Article 8 En première lecture, l'Assemblée nationale avait adopté sans modification cet article habilitant le Gouvernement à simplifier le régime juridique des différentes catégories d'associations de propriétaires (libres, autorisées, forcées). Le Sénat a adopté un amendement, présenté par le Gouvernement et accepté par la commission des Lois, incluant dans le périmètre de l'habilitation l'association départementale régie par la loi du 27 juillet 1930 modifiée sur l'aménagement du système d'endiguement et d'assainissement des plaines de l'Isère, du Drac et de la Romanche. Cette association a pour objet de protéger l'agglomération grenobloise des crues éventuelles des cours d'eau précités. Si elle peut réparer des digues, elle ne peut, en revanche, en construire de nouvelles, pourtant rendues indispensable par le développement de cette agglomération. L'insertion de cette association dans le champ de la loi du 21 juin 1865 sur les associations syndicales visée par le présent article étant juridiquement incertaine, il est opportun de l'intégrer explicitement dans le champ de la délégation. Les ordonnances permettront ainsi d'étendre sa compétence. La Commission a adopté l'article 8 sans modification. Article 11 Cet article habilite le Gouvernement à simplifier la vie des bénéficiaires de prestations sociales dans les domaines suivants : assurance maladie des assurés pluriactifs, conditions de rachat des rentes d'accidents du travail, calcul des indemnités journalières accidents du travail-maladies professionnelles, suppression de la procédure d'enquête légale, rationalisation du « minimum vieillesse », garantie des intérêts financiers des assurés sociaux, règles d'indemnisation d'une perte de revenus ou de frais de remplacement en cas d'interruption de travail ou de collaboration, prise en charge des soins, frais médicaux, pharmaceutiques, d'appareils et d'hospitalisation dispensés à la mère, au père ou à l'enfant en matière d'examen prénatal, de grossesse, d'accouchement et de ses suites ainsi que de naissance. L'Assemblée nationale avait adopté cet article sans modification. En premier lieu, le Sénat a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement et du rapporteur de la commission des Lois, un amendement présenté par la commission des Affaires sociales habilitant le Gouvernement à prendre toutes mesures pour étendre le système de transmission électronique en vigueur pour la branche maladie (SESAM-Vitale) aux prestations de la branche accidents et maladies professionnelles. Si cette précision n'est pas nécessaire au fond, puisque les professionnels transmettent déjà par ce système les informations relatives aux accidents du travail et aux maladies professionnelles, elle permet de donner une base légale à ce dispositif. En second lieu, le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission des Lois et de la commission des Affaires sociales, un amendement du Gouvernement l'habilitant à prendre toutes mesures pour faciliter l'accès des assurés sociaux et de leurs ayants droit aux prestations de santé délivrées dans les autres États membres de l'Union européenne. Cette modification répond aux possibilités ouvertes aux ressortissants d'un État membre par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes de recourir aux prestations de santé offertes dans un autre État membre. Or, le remboursement en France des frais engagés par l'assuré français à l'étranger est subordonné à certaines conditions, telles que le conventionnement des professionnels de santé. L'élargissement de l'habilitation prévue par cet article permettra au Gouvernement de modifier notre législation pour permettre un remboursement satisfaisant sans contraintes administratives excessives. La Commission a adopté l'article 11 sans modification. Chapitre III Article 12 Cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure utile à la facilitation du vote par procuration, par le biais, en particulier, de la mise en place d'un système d'attestation sur l'honneur et de la suppression du volet du formulaire de procuration destiné au mandataire. En première lecture, l'Assemblée nationale avait adopté cet article sans modification. À l'occasion du débat qui a eu lieu le 9 avril 2003, le ministre délégué aux libertés locales a précisé que l'ordonnance qui serait prise sur le fondement de cet article permettrait d'enregistrer un million de procurations supplémentaires. Il a confirmé, par ailleurs, les suggestions du rapporteur en matière de garantie de transparence : un registre sera accessible à tous les électeurs, un affichage aura lieu dans le bureau de vote et les délégués de liste auront un accès permanent à ces informations. Devant le Sénat, le 6 mai 2003, le secrétaire d'État à la réforme de l'État a rappelé l'importance des sanctions de la fraude au vote par procuration : l'article L. 111 du code pénal prévoit en effet deux ans d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende. Le Sénat a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement de la commission des Lois habilitant ce dernier à assouplir les critères d'inscription des Français établis hors de France sur la liste électorale d'une commune, afin que tout Français établi hors de France puisse exercer son droit de vote. Aujourd'hui, en application de l'article L. 12 du code électoral, les Français et les Françaises établis hors de France et immatriculés au consulat de France peuvent, sur leur demande, être inscrits sur la liste électorale de l'une des communes suivantes : commune de naissance, commune de leur dernier domicile, commune de leur dernière résidence, à condition que cette résidence ait été de six mois au moins, commune où est né, est inscrit ou a été inscrit sur la liste électorale un de leurs ascendants, commune sur la liste électorale de laquelle est inscrit un de leurs descendants au premier degré. La Commission a adopté l'article 12 sans modification. Après l'article 12, la Commission a rejeté l'amendement n° 1 présenté par M. Jean-Christophe Lagarde habilitant le Gouvernement à mettre en place un dispositif d'inscription automatique sur les listes électorales, le rapporteur ayant souligné la difficulté de traiter une telle question dans le cadre d'un projet d'habilitation. Article 12 bis (nouveau) Avec un avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement présenté par M. Christian Cointat et les membres du groupe ump habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure destinée à favoriser la participation de tous les ressortissants des États membres de l'Union européenne aux prochaines élections des membres du Parlement européen. L'état du droit actuel interdit la participation des ressortissants des nouveaux États membres à l'élection des membres du Parlement qui devrait se dérouler le 13 juin 2004. Si l'article 19 du traité instituant la Communauté européenne dispose que tout citoyen de l'Union a le droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen dans l'État membre où il réside dans les conditions applicables aux citoyens de cet État, les citoyens des dix États candidats ne deviendront citoyens de l'Union qu'au 1er mai 2004, date d'entrée en vigueur des traités d'adhésion. Cette date interviendra après la clôture du dépôt des demandes d'inscription sur les listes électorales, ce qui interdira aux ressortissants des nouveaux pays membres d'exprimer leur vote. En effet, en application des articles L. 16, L. 17 et R. 5 du code électoral, les demandes d'inscription des électeurs sont déposées dans les mairies jusqu'au dernier jour ouvrable de décembre inclus. La mesure adoptée par le Sénat s'avère d'autant plus souhaitable que l'élargissement de l'Union à dix nouveaux États membres augmentera le nombre de ressortissants d'États de l'Union installés sur le territoire français susceptibles de participer à cette élection. La Commission a adopté l'article 12 bis sans modification. Article 14 Le présent article permet au Gouvernement d'élaborer des ordonnances simplifiant l'organisation des élections professionnelles, dans les chambres de commerce et d'industrie, les chambres de métiers, les tribunaux de commerce, les tribunaux paritaires des baux ruraux, les caisses de mutualité sociale agricole et les conseils de prud'hommes. Cette simplification, selon le type d'élection considéré, pourra toucher la composition des commissions de contrôle, l'organisation matérielle des opérations de vote confiées aux tribunaux et organismes concernés par les élections, le vote par correspondance, le nombre des bureaux de vote, les procédures et, en particulier, les voies de recours et, enfin, le calendrier des élections consulaires. En première lecture, l'Assemblée nationale, avec un avis favorable du rapporteur de la commission des Lois et du Gouvernement, avait adopté un amendement présenté par notre collègue Jean-Michel Fourgous étendant aux élections prud'homales la possibilité de mettre en œuvre le vote électronique comme le prévoit le texte initial du projet de loi pour les tribunaux de commerce et les chambres de commerce et d'industrie. Le caractère tardif des prochaines élections prud'homales - fixées à 2008 - permettra de développer un système technique fiable garantissant le bon déroulement des opérations. L'Assemblée nationale avait également adopté un amendement rédactionnel présenté par la commission des Lois et rétablissant l'intitulé exact des chambres de métiers. Le Sénat a adopté cinq amendements présentés par sa commission des Lois avec un avis favorable du Gouvernement. Le premier précise, dans le 2° du présent article, que la mise en œuvre du vote électronique pour les élections aux chambres de commerce et d'industrie, aux chambres de métiers, aux chambres d'agriculture et pour les élections prud'homales doit respecter la liberté individuelle et la vie privée, conformément aux règles relatives à l'informatique, aux fichiers et aux libertés et précisées par la commission nationale de l'informatique et des libertés. Cet amendement a également ajouté à la liste les élections aux tribunaux paritaires des baux ruraux. Le deuxième amendement fait entrer dans le champ de l'habilitation visé par le 3° du présent article et relatif à l'allégement des opérations électorales les délégués consulaires, qui sont désignés en même temps que les membres des chambres de commerce et d'industrie. De la même façon, le Sénat a adopté un amendement au a) de cet article incluant les délégués consulaires dans le champ des mandats qui feront l'objet d'une prolongation jusqu'au 31 décembre 2004. Enfin, le Sénat a supprimé une redondance dans le 5° du présent article qui mentionnait la simplification du corps électoral des tribunaux de commerce, déjà visés par le 4°. La Commission a adopté l'article 14 sans modification. Chapitre IV Article 16 Cet article autorise le Gouvernement à procéder par ordonnance aux mesures suivantes : élargissement des compétences des directeurs des agences régionales d'hospitalisation, rationalisation des documents d'organisation sanitaire, suppression de la carte sanitaire et du collège national d'experts, allégement des régimes d'autorisation, approfondissement des mécanismes de coopération, perfectionnement du système d'information sur la tarification des établissements de santé, intervention des sociétés d'économie mixte dans le domaine hospitalier, simplification des démarches des professionnels de santé et des vétérinaires, adaptation du régime d'autorisation des établissements de santé et des laboratoires à Mayotte. L'Assemblée nationale avait adopté en première lecture un amendement présenté par notre collègue Paul-Henri Cugnenc habilitant le Gouvernement à simplifier les modalités de versement des honoraires des praticiens hospitaliers consultant à l'hôpital dans le cadre de leur activité libérale. Cette mesure reprend les termes de l'article 28 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 qui avait été déclaré non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel au motif qu'elle n'avait aucune incidence sur l'équilibre financier de la sécurité sociale. L'Assemblée nationale avait par ailleurs adopté un amendement de la commission des Lois substituant dans le 9° de cet article, à la mention de « collectivité de Mayotte », celle de « Mayotte » en cohérence avec l'ensemble du texte du projet de loi. Elle avait également adopté un amendement de notre collègue Mansour Kamardine autorisant le Gouvernement à adapter à Mayotte l'ensemble des dispositions de la sixième partie de la partie législative du code de la santé relative aux établissements et services de santé. Enfin, elle avait adopté avec un avis favorable du Gouvernement un amendement présenté par notre collègue Yves Bur tendant à simplifier l'organisation de la permanence des soins et de l'aide médicale urgente en élargissant à la permanence des soins le rôle du comité départemental de l'aide médicale urgente et des transports sanitaires. Cette disposition se trouve en cohérence avec la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, qui a introduit dans le code de la santé publique le principe d'une organisation de la permanence des soins dans la médecine de ville. En application de l'article L. 6313-1 du code de la santé publique, un comité de l'aide médicale urgente et des transports sanitaires est institué dans chaque département de façon à veiller à la qualité de la distribution de l'aide médicale urgente et à son ajustement aux besoins de la population. Il doit s'assurer en conséquence de la coopération des personnes physiques et morales participant à l'aide médicale urgente et aux transports sanitaires. Il est présidé par le représentant de l'État dans le département et comprend notamment des représentants des collectivités territoriales ; la composition et le fonctionnement de ce comité sont déterminés par décret en Conseil d'État. Il permet ainsi une large concertation qui mérite d'être étendue à la permanence des soins dans la médecine de ville. Le Sénat a adopté avec un avis de sagesse du rapporteur pour avis de la commission des Affaires sociales et du Gouvernement, un amendement de M. Alain Vasselle habilitant ce dernier à permettre aux sociétés anonymes et aux offices publics d'habitations à loyer modéré ainsi qu'aux offices publics d'aménagement et de construction d'intervenir dans la conception, la réalisation, l'entretien et la maintenance d'équipements hospitaliers ou médico-sociaux. En revanche, seules les sociétés d'économie mixte, comme dans le dispositif initial prévu par le 6° de cet article, pourraient participer au financement de telles opérations. Le Sénat a adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement deux amendements identiques présentés respectivement par la commission des Affaires sociales saisie pour avis et par le groupe socialiste supprimant le 7° du présent article, qui autorise le Gouvernement à permettre la participation des établissements publics de santé au capital des sociétés d'économie mixte locales ayant pour objet la conception, la réalisation, l'entretien et la maintenance, ainsi que, le cas échéant, le financement d'équipements pour leurs besoins. Le Sénat a en effet considéré qu'il était inopportun d'exposer les établissements de santé aux risques d'augmentation de capital de ces sociétés qui résulteraient de l'extension de leur champ d'activité. Enfin, le Sénat a adopté, avec un avis favorable du rapporteur de la commission des Affaires sociales et avec un avis défavorable du Gouvernement, un amendement présenté par Mmes Létard et Payet supprimant les 9° et 10° du présent article relatifs à la modernisation du secteur hospitalier à Mayotte. Les auteurs de l'amendement ont estimé que la loi de programme relative à l'outre-mer qui devrait être présenté prochainement au Parlement constituaient le meilleur véhicule de cette modernisation. La Commission a adopté l'article 16 sans modification. Chapitre V Article 17 Cet article habilite le Gouvernement à supprimer des régimes d'autorisation préalable auxquels sont soumises les entreprises, pour leur création ou certaines de leurs activités, et à y substituer des contrôles a posteriori. Devront être définies les procédures selon lesquelles les administrations pourront manifester leur opposition à un acte soumis à une simple déclaration. Dans son énoncé, cette habilitation se rapproche des principes énoncés dans le chapitre Ier et procède de la même logique que celle qui gouverne le remplacement des pièces justificatives par des déclarations sur l'honneur. C'est pourquoi, sur proposition de la commission des Lois, l'Assemblée nationale avec un avis favorable du Gouvernement et dans un souci d'alléger ce projet de loi destiné à simplifier le droit, avait supprimé cet article. Le Sénat l'a rétabli dans une rédaction en cohérence avec la suppression du c bis) du 1° de l'article premier du présent projet de loi qui avait été introduit par l'Assemblée nationale. La Commission a adopté l'article 17 sans modification. Article 18 Cet article habilite le Gouvernement à prendre les mesures nécessaires à la rationalisation du système d'enquêtes statistiques, ce qui passe par la coordination et la limitation de leur nombre, par l'établissement de bases de données générales et par la mise en commun des enquêtes entre services à vocation statistique. En première lecture, l'Assemblée nationale avait adopté cet article sans modification. Le Sénat a adopté un amendement rédactionnel présenté par la commission des Lois et accepté par le Gouvernement. La Commission a adopté l'article 18 sans modification. Article 19 Cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures suivantes : harmonisation des régimes d'allégement de cotisations sociales, création d'un « titre emploi simplifié entreprise » pour les petites entreprises, allégement des déclarations sociales et fiscales pour l'ensemble des entreprises, création d'un guichet unique pour le recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants, simplification du mode de calcul des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants, promotion de l'intervention des organismes de protection sociale en faveur des petites entreprises et des associations, mise en place d'un fonds d'action sociale commun aux travailleurs indépendants en difficulté, réforme du guichet unique « spectacle occasionnel ». En première lecture, avec un avis favorable du rapporteur de la commission des Lois et du Gouvernement, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement présenté par notre collègue François Sauvadet habilitant le Gouvernement à créer un dispositif simplifié pour les bulletins de paie. À la suite du rapport de la commission présidée par M. Patrick Turbot (2), la simplification du bulletin de salaire paraît emblématique des difficultés de la politique de simplification : l'objectif recueille un consensus de toutes les parties ; mais le choix d'une circulaire, en date du 9 avril 1997, n'est guère favorable au caractère obligatoire des recommandations. Le passage par la loi peut donc s'avérer nécessaire dans certains cas pour imposer une mesure à l'ensemble des partenaires. Avec un avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale avait adopté deux amendements rédactionnels au 2° du présent article : le premier précisait que l'objet de l'habilitation est de « simplifier » le contenu des déclarations sociales et fiscales et non de le « réduire » ; le second réunissait dans un seul alinéa les 3° et 6° de cet article qui visent les obligations déclaratives qui pèsent sur les entreprises quelle que soit leur taille. En conséquence, le 6° avait été supprimé. L'Assemblée nationale avait ensuite adopté un amendement du Gouvernement, sous-amendé par notre collègue François Sauvadet, offrant une nouvelle rédaction du 4° consacré à la création d'un guichet social unique pour les travailleurs indépendants. La modification proposée par le Gouvernement visait à intégrer les préconisations contenues dans le rapport de la mission confiée à l'inspection générale des affaires sociales, à l'inspection générale des finances et à l'inspection générale de l'industrie et du commerce : la notion d'interlocuteur unique pour le travailleur indépendant serait préservée ; en revanche, les différentes fonctions de recouvrement seront distinguées et les tâches sont réparties entre les différents organismes. Enfin, avec un avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement de la commission des Lois précisant que la simplification du mode de calcul des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants, visée au 5° du présent article, concernait également le nombre de versements relatifs à un même exercice. Le Sénat a adopté trois modifications. La première, présentée par M. Jean-François Le Grand, accepté par le rapporteur de la commission des Affaires sociales saisie pour avis, élargit le champ de l'habilitation fixé par le 4° de cet article relatif au guichet social unique des travailleurs indépendants à la possibilité de faire bénéficier ces derniers de services communs à plusieurs régimes. Puis, le Sénat a adopté deux amendements présentés par le Gouvernement et acceptés par le rapporteur de la commission des Affaires sociales. Le premier tend à simplifier les obligations liées à l'indemnisation des salariés intermittents du spectacle au titre du chômage. En effet, aujourd'hui, le salarié, à la fin de chacun de ses contrats, doit transmettre à l'association pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (assedic) un feuillet portant le cachet et la signature de l'employeur et extrait du carnet de l'intermittent. Une fois son droit à l'allocation de chômage ouvert, il doit renvoyer tous les mois une déclaration de situation à l'assedic, tandis que l'employeur doit transmettre le double du feuillet au régime d'assurance chômage. Le second habilite le Gouvernement à simplifier le régime, fixé par l'article L. 122-14 du code du service national, du remboursement des cotisations sociales versées aux volontaires civils affectés dans les associations. En application de l'article précité, le volontaire civil bénéficie, pour lui-même et ses ayants droit, des prestations en nature de l'assurance maladie, maternité et invalidité du régime général. Il relève, en cas de maladie ou d'accident « professionnel », des dispositions du livre IV du code de la sécurité sociale. La couverture de ces risques est assurée moyennant le versement de cotisations forfaitaires à la charge de l'organisme d'accueil. L'État contribue, par ailleurs, à la protection sociale des volontaires lorsque le volontariat civil est accompli auprès d'associations. Afin de faciliter les conditions de remboursement des cotisations forfaitaires aux associations, la gestion du remboursement des cotisations pourrait être confiée, par ordonnance, au fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (fonjep). La Commission a adopté l'article 19 sans modification. Article 20 Cet article autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans le domaine du droit du travail, une série de mesures destinées à en simplifier la lecture. Cette habilitation concerne : les définitions et les seuils d'effectifs, les délais applicables aux procédures individuelles de licenciement, la durée de la période de protection des représentants du personnel, la procédure de demande de congés pour motifs personnels ou familiaux, les modalités de calcul de la subvention des activités culturelles et sociales au comité d'entreprise, la tenue des registres obligatoires, le rapport d'évaluation des risques professionnels, le financement de la formation professionnelle continue des artisans, la justification d'activité des prestataires de formation, certaines dispositions du code du travail devenues obsolètes ou sans objet. Lors de la première lecture, l'Assemblée nationale avait adopté, avec un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement présenté par la commission des Lois à l'initiative de notre collègue Xavier de Roux et autorisant, dans un 2° bis, le Gouvernement à harmoniser et à simplifier les dispositions relatives au licenciement de personnel en cas de détachement. Dans l'état du droit, la société mère est obligée de proposer un reclassement au salarié ayant fait l'objet d'un licenciement dans la filiale étrangère, y compris en cas de faute lourde. Selon la même logique de rationalisation et avec un avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement présenté par la commission des Lois, également à l'initiative de notre collègue Xavier de Roux, introduisant un 6° bis dans le présent article et habilitant le Gouvernement à autoriser le remplacement du chef d'entreprise ou de son conjoint non salarié en cas d'indisponibilité par un salarié sous contrat à durée déterminée. Le 1° de l'article L. 122-1-1 du code du travail autorise la conclusion d'un contrat à durée déterminée pour remplacer un salarié en cas d'absence ou de suspension de son contrat. Or, le remplacement des travailleurs non salariés n'est pas prévu aujourd'hui. Pourtant des avancées ont été obtenues : la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, a introduit une telle possibilité pour le remplacement d'un pharmacien ou d'un directeur de laboratoire d'analyses ; la loi n° 2003-6 du 3 janvier 2003 portant relance de la négociation collective en matière de licenciements économiques a, de la même façon, ouvert cette faculté pour les chefs d'exploitation agricole, leur conjoint ou leur collaborateur non salarié. La modification apportée par l'Assemblée nationale s'inscrit donc dans ce mouvement. Au 11° du présent article, l'Assemblée nationale avait adopté deux amendements rédactionnels présentés par la commission des Lois, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement. Le premier supprime une mention inutile (« dans les entreprises »), le second remplace la référence à l'agrément « 10 % études » par son fondement juridique exact : cet agrément est, en effet, visé au treizième alinéa de l'article L. 951-1 du code du travail. Enfin, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement présenté par notre collègue Jean-Michel Fourgous, complétant le présent article par un 12° habilitant le Gouvernement à abroger les dispositions du code du travail devenues obsolètes relatives aux conventions de conversion qui ne font plus partie du dispositif légal depuis la réforme de l'assurance chômage. Le Sénat a adopté onze amendements d'origine parlementaire, tous acceptés par le Gouvernement, qui en a lui-même, par ailleurs, proposé trois. En premier lieu, le Sénat a adopté un amendement présenté par la commission des Affaires sociales saisie pour avis étendant à l'ensemble de la législation relative au travail et à la formation professionnelle l'habilitation relative à l'harmonisation des seuils d'effectifs fixée par le 1° du présent article et limitée, dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, au seul code du travail. Cette modification permet d'inclure, par exemple, le code rural ou le code du travail maritime. En deuxième lieu, il a adopté un amendement rédactionnel de la commission des Affaires sociales précisant que les procédures de licenciement qui font l'objet de l'habilitation visée au 2° du présent article sont celles définies par les articles L. 122-14 et L. 122-14-1 du code du travail, c'est-à-dire les procédures individuelles. En troisième lieu, il a adopté un amendement de clarification présenté par la commission des Affaires sociales : l'objectif de l'habilitation introduite au 2° bis du présent article par l'Assemblée nationale concerne, en effet, les procédures de licenciement applicables aux salariés mis à la disposition d'une filiale étrangère et non « les dispositions relatives au détachement des salariés en cas de licenciement ». En quatrième lieu, le Sénat a adopté un amendement présenté par la commission des Affaires sociales insérant un alinéa 3° bis. Cette modification habilite le Gouvernement à harmoniser les conditions dans lesquelles le chef d'entreprise peut se faire assister lors des réunions des comités d'entreprise. Depuis la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, ce dernier peut se faire assister de deux collaborateurs en application de l'article L. 433-1 du code du travail. La même faculté est ouverte pour les réunions du comité d'établissement et du comité de groupe en application, respectivement, de l'article L. 435-2 et de l'article L. 439-2 du code précité. En revanche, rien n'est prévu pour les réunions du comité central d'entreprise régi par l'article L. 435-4 du code du travail, ce qui justifie cette nouvelle habilitation. En cinquième lieu, le Sénat a adopté un amendement également présenté par M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis de la commission des Affaires sociales, supprimant le 5° du présent article relatif à la simplification du mode de calcul de la subventio |