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le 18 avril 2003

N° 807

(4^ème partie)

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 avril 2003

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE LOI, adopté par le Sénat, de sécurité financière,

PAR M. François GOULARD

Député

--

Tome I : Rapport

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Voir les numéros :

Sénat : 166 rect., 206, 207 et T.A. 92 (2002-2003)

Assemblée nationale : 719 et 772.

- paragraphe I : réforme de la procédure et des délais d'indemnisation des victimes d'accidents (article L. 211-9)

La nouvelle rédaction proposée de l'article L. 211-9 introduit une obligation, pour l'assureur d'un véhicule terrestre à moteur, de présenter à la victime d'un accident corporel ou matériel une offre d'indemnité motivée dans un délai de trois mois à compter de la demande d'indemnisation ⁽¹⁾.

Une offre d'indemnité doit être faite aux seules victimes ayant un préjudice corporel dans un délai maximum de huit mois à compter de leur accident. Il s'agit d'une reprise des dispositions législatives en vigueur, qui s'ajouteront aux nouvelles dispositions prises en application de la directive. Ainsi, en cas d'accident corporel, deux délais joueront : l'un de trois mois à compter de la demande d'indemnité, l'autre de huit mois à compter de la date de l'accident ⁽²⁾.

Le troisième alinéa de cet article précise que l'offre peut avoir un caractère provisionnel lorsque l'assureur n'a pas, dans les trois mois de l'accident, été informé de la consolidation de l'état de la victime. L'offre définitive d'indemnisation doit alors être faite dans un délai de cinq mois suivant la date à laquelle l'assureur a été informé de cette consolidation. En effet, le délai de huit mois à compter de la date de l'accident pour faire une offre peut être pleinement respecté si l'assureur est informé rapidement de la consolidation de la victime, c'est-à-dire de la stabilisation définitive de son état de santé. En revanche, dans le cas où cette information prend du temps, il est proposé de laisser un délai supplémentaire. L'offre doit tout de même être faite dans les huit mois suivant l'accident mais elle a un caractère provisionnel, c'est-à-dire qu'elle peut être modifiée.

Enfin, il est précisé que le délai le plus favorable à la victime s'applique  « en tout état de cause » et qu'en « cas de pluralité de véhicules et s'il y a plusieurs assureurs », l'offre est faite par l'assureur mandaté par les autres.

- paragraphe II : représentation des compagnies d'assurance dans l'Espace économique européen (article L. 310-2-2)

L'article L. 310-2-2 nouveau permet d'introduire des modalités de représentation des compagnies d'assurance dans l'Espace économique européen (EEE) qui soient conformes aux prescriptions de la directive communautaire. Il est ainsi prévu que toute entreprise d'assurance couvrant les risques de responsabilité civile résultant de l'emploi de véhicules terrestres à moteur désigne, dans chacun des États parties à l'EEE, un représentant qui a pour mission de traiter et de régler, dans l'État de résidence de la personne lésée, les sinistres résultant d'un accident de la circulation causé dans l'EEE par un véhicule qu'elle assure.

Le deuxième alinéa de l'article L. 310-2-2 étend les compétences de ce représentant aux accidents causés dans un État tiers adhérant au régime de la carte internationale d'assurance.

Le troisième alinéa précise les conditions d'exercice du métier de représentant d'une ou plusieurs entreprises d'assurance ⁽³⁾ tandis que le dernier alinéa impose aux entreprises d'assurance certaines obligations de transmission ⁽⁴⁾.

- paragraphe III : désignation d'un organisme d'indemnisation des victimes (article L. 421-1)

Il est proposé de compléter l'article L. 421-1 afin de désigner le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO) comme l'organisme d'indemnisation des victimes d'accidents dans l'EEE et dans les pays dont le bureau national d'assurance a adhéré au régime de la carte internationale d'assurance.

- paragraphe IV : modalités d'intervention de l'organisme d'indemnisation (articles L. 424-1 à L. 424-7 nouveaux)

La nouvelle rédaction proposée vise à introduire, dans le titre II du livre IV, un chapitre IV intitulé « Organisme d'indemnisation », regroupant les articles L. 424-1 à L. 424-7 nouvellement créés.

● article L. 424-1 [nouveau] : compétences de l'organisme

L'organisme d'indemnisation est chargé d'indemniser les personnes lésées, résidant en France, pour un préjudice résultant d'un accident survenu sur le territoire métropolitain d'un autre État partie à l'EEE, et mettant en cause un véhicule ayant son stationnement habituel ou étant assuré dans un des États de l'EEE. Cette compétence s'étend aux accidents survenus dans un pays adhérant à la carte verte, mais à la condition cette fois que le véhicule soit stationné et assuré dans un État membre de l'Union européenne.

● article L. 424-2 [nouveau] : conditions de saisine

Trois conditions doivent être réunies pour saisir l'organisme d'indemnisation. Tout d'abord, il faut que la personne lésée n'ait pas reçu de réponse motivée dans un délai de trois mois à une demande d'indemnisation auprès d'une entreprise d'assurance ou de son représentant. Il convient ensuite que l'entreprise d'assurance n'ait pas désigné de représentant, à condition toutefois de ne pas s'être adressé directement à l'entreprise d'assurance, auquel cas il faut naturellement attendre le délai de trois mois évoqué précédemment. Enfin, la saisine est possible si l'identification du véhicule de l'auteur de l'accident n'est pas possible ou si, dans un délai de deux mois après l'accident, il est impossible d'identifier l'entreprise d'assurance qui accorde sa garantie

Il est précisé que, s'agissant des deux premières conditions, les personnes lésées ne peuvent pas présenter de demande d'indemnisation si elles ont engagé une action en justice directement à l'encontre de l'entreprise d'assurance.

● article L. 424-3 [nouveau] : conditions d'intervention

Cet article détaille les conditions d'intervention de l'organisme d'indemnisation. Ce dernier intervient dans un délai de deux mois à compter de la demande d'indemnisation, sauf si dans cette période, l'entreprise d'assurance ou son représentant donne une réponse motivée à la demande qui lui a été faite. Il est précisé que l'offre de l'offre de l'organisme d'indemnisation a « un caractère subsidiaire ». L'organisme paie, en effet, les indemnités qui ne peuvent être prises en charge à aucun autre titre.

● articles L. 424-4 et L. 424-5 [nouveaux] : cas de subrogation

Le nouvel article L. 424-4 dispose que l'organisme d'indemnisation est subrogé dans ses droits à l'encontre de l'organisme d'indemnisation de l'État où se trouve l'entreprise d'assurance du véhicule en cause pour le remboursement de l'indemnisation. Ainsi, lorsqu'un citoyen français est lésé, il doit d'abord se tourner vers l'organisme d'indemnisation français pour se faire rembourser, dans les cas prévus à l'article L. 424-2 ; l'organisme d'indemnisation se tourne ensuite vers son homologue de l'État où se trouve l'entreprise d'assurance, pour le remboursement des sommes engagées.

Quant à l'article L. 424-5 nouveau, il précise que, lorsque la situation inverse se produit ⁽⁵⁾, il est subrogé dans les droits de l'organisme et de la personne lésée pour obtenir remboursement auprès de la personne ayant causé l'accident, de l'entreprise d'assurance ou du fonds de garantie.

● article L. 424-6 [nouveau] : communication d'informations

Cet article dispose que, pour accomplir sa mission, l'organisme d'indemnisation se fait communiquer toute information utile et tous documents et prend les mesures nécessaires pour négocier le règlement des sinistres. Il est précisé que le droit applicable pour l'indemnisation de la personne lésée est le droit en vigueur sur le territoire de l'État de survenance de l'accident.

● article L. 424-7 [nouveau] : intervention en cas d'absence d'identification du véhicule

Dans le cas où l'organisme d'indemnisation intervient alors que le véhicule ou l'entreprise d'assurance n'ont pu être identifiés, l'organisme possède une créance sur le fonds de garantie de l'État où l'accident a eu lieu, sur le fonds de garantie de l'État où le véhicule a son stationnement habituel si l'entreprise d'assurance n'a pu être identifiée ou sur le fonds de garantie de l'État où l'accident a eu lieu dans le cas d'un véhicule non identifié.

À la créance s'ajoutent des frais de gestion selon un accord conclu entre les organismes d'indemnisation des États membres.

- paragraphe V : création d'un organisme d'information (articles L. 451-1 à L. 451-4 nouveaux)

Afin de répondre aux exigences de la directive communautaire, la nouvelle rédaction proposée introduit un titre V nouveau, intitulé « Organisme d'information », dans le livre IV du code des assurances. Ce titre comporte les articles L. 451-1 à L. 451-4 nouveaux.

● article L. 451-1 [nouveau] : informations diffusées par l'organisme

Cet article énumère les informations ⁽⁶⁾ que le nouvel organisme est chargé de diffuser et les personnes habilitées à les demander. Ces dernières sont les personnes lésées dans un accident de la circulation survenu sur le territoire d'un État partie à l'EEE, à l'exception de leur État de résidence, ou sur le territoire d'un État tiers adhérant à la carte verte, lorsque le véhicule a son stationnement habituel sur le territoire français et est assuré auprès d'une entreprise adhérant à l'organisme d'information. Ces personnes doivent résider dans un État de l'EEE et peuvent faire leur demande par l'intermédiaire d'un représentant.

En plus de ces informations, il est précisé que si la personne lésée « prouve qu'elle y a un intérêt légitime », l'organisme d'information lui communique le nom et l'adresse du propriétaire ou du conducteur habituel ou du détenteur déclaré du véhicule impliqué dans l'accident.

● article L. 451-2 [nouveau] : relations avec les entreprises d'assurances

Cet article dispose que toutes les entreprises d'assurance ayant leurs activités sur le territoire français doivent adhérer à l'organisme d'information sous peine de sanctions ⁽⁷⁾.

Il impose également aux entreprises d'assurance de communiquer un certain nombre d'informations à l'organisme d'information dans un délai de sept ans à compter de la survenance de l'accident : le numéro de contrat d'assurance, le numéro de carte internationale, le nom et l'adresse du propriétaire ou du conducteur habituel ou du détenteur du véhicule. Les données doivent donc être conservées sept ans après l'expiration du contrat d'assurance et l'obligation s'impose à l'entreprise nouvelle en cas de transfert de portefeuille. Les mêmes obligations relatives à la conservation des données s'imposent aux services d'immatriculation de l'État. L'État doit répondre aux demandes d'identification formulées par l'organisme d'information et communiquer les coordonnées des autorités chargées de l'indemnisation.

● articles L. 451-3 et L. 451-4 [nouveaux] : dispositions diverses

L'article L. 451-3 nouveau impose à l'organisme d'information de communiquer les coordonnées de l'entreprise d'assurance d'un véhicule responsable d'un accident au FGAO, à l'organisme d'indemnisation et le bureau national d'assurance.

Quant à l'article L. 451-4 nouveau, il dispose que l'organisme d'information peut interroger le fichier national des immatriculations lorsque le véhicule n'est pas assuré. En pratique, c'est l'Association pour la gestion des informations sur le risque automobile (AGIRA) qui sera chargée de la gestion de l'organisme d'information.

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Le Sénat a adopté sept amendements de nature rédactionnelle ou terminologique, que votre Rapporteur approuve dans la mesure où ils rendent le texte plus lisible et contribuent à transposer plus fidèlement la directive communautaire. Ces amendements ont notamment pour effet de remplacer le terme « carte verte » par le terme « carte internationale d'assurance » par coordination avec les autres dispositions du code des assurances, de remplacer la référence au FGAC par une référence au Fonds de garantie visé à l'article L. 421-1 (rebaptisé FGAO), de corriger deux erreurs de référence et de préciser que auront seules accès aux informations sur l'entreprise d'assurance d'un véhicule ayant causé un accident les entreprises d'assurance des personnes lésées, et non pas l'ensemble des entreprises d'assurances adhérant à l'organisme d'information.

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Après avoir adopté un amendement rédactionnel (amendement n° 188) présenté par votre Rapporteur, votre Commission a adopté cet article ainsi modifié.

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chapitre IV

Dispositions diverses

Les articles 59 bis à 59 terdecies ont été introduits par douze amendements du Sénat. Ils correspondent à des dispositions très diverses qui, quoique - plus ou moins - relatives à la sécurité des épargnants et des assurés, ne ressortissent pas directement ou exclusivement d'un des chapitres précédents.

Article 59 bis

Actions en responsabilité intentées par les fonds de garantie

Cet article additionnel a été introduit à l'initiative de la commission des finances du Sénat. Il revêt une portée interprétative en ce qu'il précise l'intention du législateur s'agissant des actions en responsabilité que peuvent intenter les fonds de garantie à l'encontre des dirigeants des entreprises pour lesquelles ils interviennent. Il ne vise pas uniquement le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO) ⁽⁸⁾, mais également le Fonds de garantie des assurés contre la défaillance des sociétés d'assurance de personnes (FGAP) et le Fonds de garantie des dépôts.

Il est ainsi précisé que ces trois fonds de garantie peuvent exercer « à l'encontre des dirigeants de droit ou de fait des établissements pour lesquels ils interviennent les actions en responsabilité visées par les dispositions du troisième alinéa  des articles L. 421-9-4 ⁽⁹⁾ et L. 423-5 ⁽¹⁰⁾ du code des assurances et du second alinéa de l'article L. 312-6 ⁽¹¹⁾ du code monétaire et financier, même pour des faits antérieurs à la date d'entrée en vigueur des textes précités ».

Cette mesure apparaît nécessaire à la résolution d'un problème d'interprétation quant à la nature juridique de cette action en responsabilité. Ce problème est apparu à l'occasion d'un conflit dans la jurisprudence relative à l'intervention du Fonds de garantie des dépôts.

Il n'apparaît pas clairement, en effet, si le fondement juridique à l'intervention du fonds, en application de l'article L. 312-6 du code monétaire et financier, couvre les actions en responsabilité déjà en cours à la date de sa création ou s'il crée une action d'un type nouveau ne lui permettant pas alors de se retourner contre les dirigeants pour obtenir le remboursement des sommes qu'il a versées antérieurement. Le tribunal de grande instance de Paris a jugé, le 9 janvier 2002, qu'il s'agissait d'une action préexistante à la création du fonds ⁽¹²⁾. À l'inverse, la cour d'appel de Paris a estimé, le 13 décembre 2002, qu'il s'agissait d'une action d'un type nouveau ⁽¹³⁾, puisqu'elle ne vise pas à réparer un préjudice mais à obtenir un remboursement.

Or, s'il s'agit d'une action sui generis, l'absence de disposition rétroactive explicite, permettant d'appliquer les actions en responsabilité à des fautes reprochées antérieurement à la publication des lois ayant créé ces actions, se révèle préjudiciable aux fonds de garantie, et notamment au caractère dissuasif de leur intervention.

C'est donc pour résoudre l'insécurité juridique dans laquelle se trouvent le fonds de garantie des dépôts - et les deux autres fonds qui seraient amenés à utiliser cette disposition - que le présent article précise que les actions en responsabilité intentées par les fonds de garantie concernent les fautes commises antérieurement « à la date d'entrée en vigueur des textes » introduisant ces actions. Il précise également que cette disposition « s'applique aux instances en cours à la date de publication de la présente loi ».

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Votre commission a adopté cet article sans modification.

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Article 59 ter

(articles L. 311-4 et L. 311-4-1 [nouveau] du code de la consommation)

Renforcement des garanties afférentes à la publicité pour le crédit à la consommation

Cet article, introduit pat le Sénat à l'initiative de sa commission des finances, s'attaque à une question essentielle, celle du traitement préventif des situations de surendettement. Il a pour effet de renforcer les garanties afférentes au crédit à la consommation ⁽¹⁴⁾, en étendant les obligations formelles portant sur les mentions légales qui doivent apparaître sur les documents publicitaires et en précisant ce qui relève de la publicité mensongère ou tendancieuse.

- paragraphe I : renforcement des obligations formelles relatives à la publicité (article L. 311-4)

Le I modifie les obligations formelles applicables à la publicité pour le crédit à la consommation. La publicité doit, en effet, respecter un certain nombre de mentions légales, lesquelles sont précisées à l'article L. 311-4 du code de la consommation. Toute publicité faite, reçue ou perçue en France doit ainsi préciser trois types d'informations :

- l'identité du prêteur, la nature, l'objet et la durée de l'opération proposée ainsi que le coût total et, s'il y a lieu, le taux effectif global mensuel et annuel du crédit et les perception forfaitaires ;

- le montant ⁽¹⁵⁾, en euros, des remboursements par échéance ou, en cas d'impossibilité, le moyen de le déterminer ;

- le nombre d'échéances des opérations ayant une durée déterminée.

Le présent article modifie le droit existant sous plusieurs aspects. Il pose, tout d'abord, un principe général en vertu duquel les publicités relatives au crédit à la consommation sont loyales et informatives. Il précise, ensuite, que la publicité doit mentionner le taux annuel effectif global, et non plus le taux effectif global « mensuel et annuel » ⁽¹⁶⁾.

Il impose surtout que l'offre préalable de crédit soit « distincte de tout support ou document publicitaire » et que les mentions légales obligatoires comportent « explicitement les termes de "crédit" ou de "prêt" » et figurent « en caractères très apparents, lisibles et de même taille ».

- paragraphe II : contenu et sanction de la publicité mensongère ou tendancieuse (article L. 311-4-1 nouveau)

Le II introduit un principe général d'interdiction de la publicité mensongère ou tendancieuse ⁽¹⁷⁾. L'article L. 311-4-1 nouveau définit cette dernière comme une publicité pour un crédit, une ouverture de crédit, un renouvellement de crédit ou une augmentation de capital emprunté, suggérant que le crédit « peut être accordé sans condition ou formalité » et qu'il « entraîne une augmentation de ressources ou accorde une réserve automatique d'argent immédiatement disponible, sans contrepartie financière identifiable ». Il tend à reprendre certaines règles déontologiques formulées par le Bureau de vérification de la publicité.

Les peines applicables en cas de manquement sont celles prévues à l'article L. 213-1 du code de la consommation pour tromperie, à savoir une peine maximale alternative ou cumulative consistant en un emprisonnement de deux ans et une amende de 37 500 euros. Il est également précisé que le juge civil peut prononcer la « déchéance des intérêts » du prêt contracté sur le fondement d'une publicité mensongère ou tendancieuse.

Votre Rapporteur estime qu'une amélioration du texte de cet article est nécessaire, afin de parvenir, d'une part, à un assainissement des pratiques de certaines officines de prêts, qui portent préjudice tant à la profession des intermédiaires en opérations de banque qu'aux consommateurs, et de mieux encadrer, d'autre part, les messages publicitaires en leur donnant un contenu plus informatif sans exclure pour autant leur vocation promotionnelle.

La rédaction actuelle pose, à cet égard, certaines difficultés. Il conviendrait notamment de trouver une rédaction plus équilibrée de l'article L. 311-4 du code de la consommation. Le I dispose, en particulier, que les termes de « crédit » ou de « prêt », figurant nécessairement dans les mentions publicitaires, doivent apparaître en caractères très apparents, lisibles et de même taille. Or, il paraît difficile d'imposer que les mentions légales soient de même taille que les mentions commerciales, non seulement par souci de lisibilité, mais également afin de préserver la vocation de la publicité.

De même, il est prévu que les infractions aux dispositions de l'article L. 311-4-1 nouveau du code de la consommation soient punies de peines très lourdes, pouvant aller jusqu'à des mesures d'emprisonnement de deux ans et une amende de 37 500 euros. Ces peines paraissent disproportionnées. Elles contribueraient à singulariser le régime juridique français au sein de l'Union européenne. Le régime de droit commun de l'article L. 311-34 ⁽¹⁸⁾, qui prévoit une contravention de 1 500 euros, devrait continuer de s'appliquer.

Votre Rapporteur considère que le texte de cet article pourrait être modifié dans le sens des recommandations du Conseil national de la consommation (CNC). L'avis rendu par ce dernier, en séance plénière du 25 octobre 2000, faisant suite à celui du 17 décembre 1998 sur la prévention des situations de surendettement, formule en effet des propositions visant à améliorer l'information du consommateur sur la publicité concernant le crédit et les crédits renouvelables.

S'agissant en premier lieu des comptes renouvelables, le Conseil demande qu'une information préalable systématique de l'emprunteur précède la révision du taux du crédit renouvelable par le prêteur, un mois avant sa mise en œuvre, en vue de permettre à ce dernier de refuser cette révision. De plus, toute augmentation de la fraction disponible, à l'intérieur du plafond de crédit fixé contractuellement, devrait faire l'objet d'une information préalable de l'emprunteur accompagnée d'un bordereau-réponse permettant à celui-ci de refuser cette augmentation. En outre, l'avis annuel de reconduction du contrat ⁽¹⁹⁾ devrait comporter des informations sur les conséquences de la reconduction et être accompagné d'un bordereau de fermeture du compte afin de faciliter l'exercice du droit de clôture par le consommateur. Enfin, la lisibilité des relevés de compte mensuels doit être améliorée.

S'agissant en second lieu de la publicité sur le crédit, les recommandations formulées par le CNC visent principalement la délivrance au consommateur d'un message publicitaire clair et loyal. Le Conseil demande notamment que la publicité n'assimile pas le crédit à la consommation à une épargne ou à un complément de ressources. De plus, seuls les taux annuels devraient être mentionnés afin d'éviter toute ambiguïté, le taux effectif global annuel devant, en tout état de cause, être l'élément central de l'information et apparaître en caractères plus gros que les autres taux annuels. Enfin, la publicité ne doit pas laisser croire que le financement peut être obtenu instantanément, avant l'expiration des délais légaux.

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Votre Rapporteur a expliqué que cette disposition relative à la publicité en matière de crédit à la consommation avait été introduite par le Sénat alors qu'elle ne relève pas de l'objet du texte et que le Gouvernement s'apprête à proposer au Parlement un projet de loi relatif à la lutte contre le surendettement. Afin de respecter la préoccupation exprimée par le Sénat, votre Rapporteur a alors présenté un amendement conférant à l'article une rédaction plus claire et qui supprime les dispositions les plus excessives, telle une obligation exagérément contraignante pour la taille des caractères des mentions légales ou encore des peines disproportionnées.

Votre Commission a adopté cet amendement (amendement n° 189) et cet article ainsi rédigé.

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Article 59 quater

(article L. 331-7-1 [nouveau] du code de la consommation)

Compétence des commissions de surendettement et déchéance des intérêts d'une dette en cas d'abus ou de manquement manifestes

Introduit par le Sénat, à l'initiative de M. Michel Mercier, dans le but de renforcer le volet « curatif » du problème du surendettement, cet article a pour effet d'élargir la compétence des commissions de surendettement des particuliers ⁽²⁰⁾. L'introduction d'un nouvel article L. 331-7-1 dans le code de la consommation permet de doter ces commissions d'une compétence nouvelle de saisine du juge aux fins d'obtenir le prononcé d'office de la déchéance des intérêts des dettes contractées par un débiteur.

Ce pouvoir de saisine ne serait ouvert que lorsque l'un ou plusieurs des manquements suivants sont constatés :

- si le créancier a « manifestement manqué » à ses obligations légales en matière de publicité et d'offre de crédit ;

- si le débiteur a été victime « d'un abus de faiblesse, d'une tromperie ou d'une falsification » ;

- si le contrat présente des clauses abusives, « notamment celles mention-nées à l'annexe visée au troisième alinéa de l'article L. 132-1 du code de la consommation ». On rappellera que l'article L. 132-1 définit les clauses abusives comme celles qui ont pour objet, dans les contrats conclus entre professionnels et non professionnels ou consommateurs, de créer au détriment du non professionnel ou du consommateur, « un déséquilibre significatif entre les droits et obligations des parties au contrat ». Il renvoie à une annexe au code de la consommation, laquelle comporte une liste « indicative et non exhaustive » de clauses pouvant être regardées comme abusives ⁽²¹⁾.

Si l'objectif ayant présidé à l'introduction de cet article additionnel est pleinement légitime, ce dernier soulève certaines difficultés. En particulier, il est prévu que la commission de surendettement saisisse le juge aux fins d'obtenir, « dans un délai bref », le prononcé de la déchéance des intérêts d'une dette, en cas d'abus ou de manquement manifeste. Cette mention paraît superfétatoire et semble dénuée de pertinence juridique, dans la mesure notamment où elle ne vise aucunement les cas de saisine du juge des référés.

De plus, il est prévu de sanctionner la présence, dans un contrat, de clauses abusives par le prononcé de la « déchéance des intérêts de la dette » contractée, à cette occasion, par le débiteur. Cette sanction est en contradiction avec la directive communautaire relative aux clauses abusives ⁽²²⁾, qui prévoit, non pas la déchéance des intérêts, mais la nullité des clauses abusives, voire la nullité du contrat lui-même. Or, il convient d'éviter d'introduire, en droit français, des dispositions non conformes au droit communautaire.

Le surendettement restant un problème chronique ⁽²³⁾, votre Rapporteur considère que son traitement devrait plutôt faire l'objet d'une réforme spécifique, à l'issue de la réflexion que le Gouvernement a engagé sur ce dossier.

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Votre Rapporteur a présenté un amendement de suppression de cet article pour deux raisons : d'une part, la lutte contre le surendettement ne correspond pas à l'objet de ce projet de loi ; d'autre part, les solutions proposées ne sont pas satisfaisantes.

Votre Commission a adopté cet amendement de suppression (amendement n° 190). Cet article a donc été supprimé.

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Article 59 quinquies

(article 17 bis du code des douanes)

Compétence du ministre chargé des douanes pour l'application des normes de droit international

Cet article modifie l'intitulé de la section III ⁽²⁴⁾ du chapitre III du titre I^{er  (25)} du code des douanes, en introduisant un article 17 bis confiant au ministre chargé des douanes une compétence permanente pour fixer, par voie d'arrêté ⁽²⁶⁾, les mesures nécessaires à la mise en œuvre des réglementations communautaires ou des traités internationaux ratifiés par la France.

Le Sénat a introduit cette disposition, à l'initiative de M. Michel Charasse, afin de répondre à un souhait de la direction générale des douanes et des droits indirects. Or, cet article pose de très nombreuses questions.

On rappellera, au préalable, que le code des douanes est un code très largement vidé de sa substance, comme c'est notamment le cas de son titre I^er. En effet, la plupart des dispositions du code ont été abrogées ou ne sont plus applicables en raison de l'entrée en vigueur des dispositions du droit communautaire ⁽²⁷⁾, lesquelles se substituent aux dispositions correspondantes du droit national.

On peut s'interroger sur l'opportunité de faire figurer une telle disposition, au sein d'un projet de loi avec lequel elle n'entretient aucun lien.

Par ailleurs, cette disposition ne relève-t-elle pas des textes réglementaires relatifs aux attributions confiées par le Premier ministre à son ministre chargé des douanes ? Il appartient au Gouvernement, dans le cadre du pouvoir réglementaire de droit commun prévu à l'article 37 de la Constitution, de fixer les modalités d'application des dispositions de nature réglementaire.

On peut se demander, enfin, si la loi doit servir à régler des conflits administratifs, l'origine de cette disposition procédant d'une certaine réticence du pouvoir réglementaire général à signer des décrets de nature très technique.

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Votre Commission a adopté un amendement (amendement n° 191) de suppression de l'article présenté par votre Rapporteur, après que celui-ci a expliqué que ces dispositions relatives à des compétences en matière douanière étaient dépourvues de tout lien avec l'objet du projet de loi. Cet article a donc été supprimé.

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Article 59 sexies (nouveau)

(articles L. 322-2-1 et L. 322-26-2 du code des assurances)

Organisation des sociétés d'assurance mutuelles en directoire et conseil de surveillance

Le présent article, introduit par le Sénat par un amendement de M. Jacques Oudin, avec la « sagesse positive » de la commission et l'avis favorable du Gouvernement, vise à étendre aux sociétés d'assurance mutuelles la possibilité de s'organiser en directoire et conseil de surveillance, et non plus seulement en conseil d'administration et direction générale - ces deux types d'organisation résultant de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, codifiée au livre II du code de commerce. Elles bénéficieraient ainsi de la même souplesse de gestion que les sociétés anonymes d'assurance.

Il s'agit d'un souhait exprimé de longue date par les organisations représentatives des sociétés d'assurance mutuelles. Il apparaît en effet légitime à votre Rapporteur d'accorder à ces sociétés les mêmes possibilités qu'aux sociétés anonymes, puisque ces deux catégories d'entreprises sont soumises aux mêmes obligations.

- paragraphe I (article L. 322-26-2 du code des assurances) :

Le présent paragraphe reprend l'intégralité de l'actuel article L. 322-26-2 du code des assurances en y apportant deux types de modifications : d'une part, l'insertion d'un nouvel alinéa avant l'alinéa premier pour prévoir explicitement les deux formes d'organisation possibles, et d'autre part, l'insertion systématique de la référence au conseil de surveillance à côté de chaque référence au conseil d'administration.

L'alinéa premier nouveau proposé pose le principe de l'organisation en conseil d'administration, en admettant par dérogation que les statuts de la société d'assurance mutuelle puissent stipuler l'administration par un directoire et un conseil de surveillance. Les changements d'organisation entre l'un et l'autre modèle sont rendus possibles « au cours de l'existence de la société ». Il est renvoyé à un décret en Conseil d'État pour les modalités d'application de ces dispositions.

En concordance avec le droit actuel, il est prévu des dispositions particulières applicables à l'élection par les salariés de membres du conseil d'administration ou du conseil de surveillance, en sus des membres désignés selon les procédures prévues par ailleurs dans le code des assurances (et notamment à l'article L. 310-7). Il est notamment précisé que « les statuts ne peuvent subordonner à quelque condition que ce soit l'élection au conseil d'administration ou au conseil de surveillance des sociétaires à jour de leurs cotisations ».

Le quatrième alinéa conserve, en y substituant les références aux articles codifiés dans le code de commerce, les modalités de désignation des administrateurs de la société élus par les salariés ; point n'est besoin de rajouter des références codifiées aux membres du conseil de surveillance, puisque l'article L. 225-80 du code de commerce renvoie déjà sur ce point aux dispositions applicables aux administrateurs.

Votre Rapporteur souscrit, sous réserve de l'adoption de trois amendements rédactionnels, au dispositif proposé par ce paragraphe.

- paragraphe II (article L. 322-2-1 du code des assurances) : dispositions de coordination

L'article dont la modification est proposée au présent paragraphe mentionne une série d'obligations relatives à la possibilité offerte aux sociétés d'assurance mutuelles ainsi qu'aux caisses d'assurance et de réassurance mutuelles agricoles agréées, d'émettre « des obligations, des titres participatifs et des titres subordonnés ». Cette possibilité est assortie de conditions et de sanctions, visées par des renvois au code de commerce. Votre Rapporteur propose, pour coordination, un amendement qui rajoute au nombre de ces renvois ceux qui concernent une société organisée en directoire et conseil de surveillance.

Le 1° précise que les sanctions s'appliquent non seulement « aux personnes ou organes qui sont chargés de l'administration » de la société, mais aussi à celles chargées « de la gestion », par cohérence avec le début de la phrase qui mentionne les catégories « conseil d'administration, directoire ou gérant de société ».

Les 2° et 3° proposent une modification du II de l'article L. 322-2-1 tendant à permettre à l'assemblée générale des sociétaires, « seule habilitée à fixer les caractéristiques essentielles de l'émission d'obligations, de titres participatifs ou de titres subordonnés », de déléguer l'organisation des modalités pratiques de cette compétence non plus au seul conseil d'administration, mais aussi au directoire.

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Votre Commission a adopté deux amendements rédactionnels présentés par votre Rapporteur (amendements n^os 192 et 193) et un amendement de coordination du même auteur (amendement n° 194), puis elle a adopté cet article, ainsi modifié.

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Article 59 septies (nouveau)

(article L. 113-4 du code de la mutualité)

Régime dérogatoire pour la liquidation des mutuelles dissoutes

Le présent article a été introduit par le Sénat sur la suggestion de sa commission des finances, essentiellement afin de régler un problème conjoncturel lié à l'entrée en vigueur du nouveau code de la mutualité issu de l'ordonnance n° 2001-350 du 19 avril 2001 transposant les directives 92/49/CEE et 92/96/CEE des 18 juin et 10 novembre 1992.

La refonte du code est donc récente ; pour la partie réglementaire, l'exercice n'a été achevé qu'au 31 décembre 2002. Un principe de spécialité s'applique désormais aux mutuelles : un même organisme ne peut se livrer à des activités relevant du livre II - l'assurance - et à des activités relevant du livre III - les activités sanitaires et sociales telles que la gestion d'hôpitaux, de centres optiques, etc. En conséquence, beaucoup de scissions ont eu lieu pour mise en conformité avec ce principe. Concomitamment, l'entrée en vigueur du nouveau code s'est traduite par l'introduction d'exigences de solvabilité, en termes de volume de fonds propres, là où certains montages financiers préexistants, faits d'adossements et autres accords, pouvaient être excessivement complexes, et incompatibles avec les directives communautaires.

Sous l'effet combiné de ces mesures, certaines mutuelles n'ont pas pu - ou pas voulu - mener à bien leur scission, ou se soumettre aux nouvelles normes de solvabilité ; elles ont donc été dissoutes, ou se sont dissoutes volontairement. Toutefois, pour un grand nombre d'entre elles, elles n'ont pas encore été liquidées. Nul ne connaît d'ailleurs le nombre de mutuelles qui existaient lors de l'entrée en vigueur du nouveau code, faute d'immatriculation obligatoire : les estimations oscillent entre 3.600 et 5.800... L'objet du présent article est précisément, pour apurer le passé récent, d'accélérer la liquidation des mutuelles dissoutes, quelles que soient les raisons de leur dissolution, et de déterminer les modalités de dévolution de l'excédent de l'actif net.

Le I, non codifié, prévoit des modalités dérogatoires temporaires pour la formalité de la liquidation de certaines mutuelles. Le II, non codifié, propose, pour les mutuelles dissoutes et non encore liquidées, une procédure de dévolution de l'actif. Le III modifie le code de la mutualité pour y inscrire, de façon pérenne, une procédure de dissolution d'office. Le IV, non codifié, contient des dispositions transitoires pour la conservation des sommes issues des excédents d'actif net après liquidation.

- paragraphe I : modalités temporaires de liquidation dérogatoire

Le premier alinéa du présent paragraphe propose de permettre, pendant un délai de six mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, aux mutuelles dissoutes dans trois conditions distinctes, de procéder à leur liquidation selon des modalités accélérées.

Les trois cas visés sont les suivants :

- les mutuelles, unions et fédérations dissoutes en application du I de l'article 5 de l'ordonnance n° 2001-350 du 19 avril 2001, c'est-à-dire celles créées avant la publication de ladite ordonnance et qui n'ont pas accompli avant le 31 décembre 2002 les démarches nécessaires à leur inscription au registre national des mutuelles ;

- les mutuelles, unions et fédérations dissoutes en application du III du même article, c'est-à-dire celles pratiquant, au 22 avril 2001 (date de la publication de l'ordonnance précitée), des opérations relevant du livre II du code de la mutualité - des opérations d'assurance et de capitalisation - sans avoir, avant le 31 décembre 2002, déposé de demande d'agrément, ni avoir signé de convention avec un organisme devant se substituer à elles pour l'exercice de ces activités ;

- les mutuelles, unions et fédérations qui se sont volontairement dissoutes entre la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance précitée et la date d'entrée en vigueur de la présente loi.

La liquidation doit être prononcée en assemblée générale par la désignation d'un liquidateur et la dévolution de l'excédent de l'actif net sur le passif. Tel est également le cas général de dissolution prévu à l'article L. 113-4 du code de la mutualité, qui renvoie au I de l'article L. 114-12 du même code, lequel fixe des conditions de quorum particulières : une moitié de membres présents ou représentés ou ayant fait usage de la faculté de vote par correspondance lorsque celle-ci est prévue par les statuts, et à défaut, lors d'une seconde assemblée générale, au moins un quart de ces membres.

La dérogation proposée au présent paragraphe consiste, d'une part, à supprimer tout quorum lors de la seconde assemblée générale, et d'autre part, « à défaut de réunion de l'assemblée générale malgré deux convocations successives ou à défaut de décision relative à la désignation d'un liquidateur ou à la dévolution de l'excédent de l'actif net », à prévoir que la CCAMIP nomme un liquidateur « chargé d'affecter l'excédent de l'actif net au fonds de garantie [contre la défaillance des mutuelles et des unions pratiquant des opérations d'assurance] ». Sur ce deuxième point, le droit existant ne prévoit pas le cas de la réunion d'une assemblée générale qui n'aurait pas tranché la question de la dissolution, ne connaît qu'une faculté de dissolution par la commission de contrôle, et ignore la possibilité de dévolution automatique de l'excédent de l'actif net. En vertu de l'actuel article L. 113-4, la dévolution de cet excédent s'effectue par décision de l'assemblée générale statuant dans les conditions de quorum susmentionnées ; trois récipiendaires sont possibles : une autre mutuelle, union ou fédération, le fonds de garantie précité, ou bien le fonds national de solidarité et d'action mutualistes institué à l'article L. 421-1 du code de la mutualité.

- paragraphe II : procédure temporaire de dévolution de l'actif net

Le présent paragraphe vise une autre catégorie de mutuelles, unions et fédérations : celles qui se sont dissoutes avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance précitée, « mais dont les opérations de liquidation n'ont pas été menées à leur terme ». Il s'agit donc de cas de dissolution volontaire et indépendante des obligations posées par le nouveau code de la mutualité, mais qui n'en relèvent pas moins de la catégorie des opérations dont le traitement rapide doit permettre l'assainissement du secteur.

Il est proposé une dévolution particulière de l'actif de ces organismes, « sous réserve des créances privilégiées », et dans cet ordre : la couverture du montant des engagements contractés à l'égard des tiers, puis la couverture des droits acquis par les membres, puis le cas échéant, l'emploi des dons et legs à leur objet si les donateurs ont prévu le cas de liquidation. Enfin, « le surplus éventuel de l'actif social est attribué au fonds de garantie [contre la défaillance des mutuelles et des unions pratiquant des opérations d'assurance] ». Une fois cette page tournée, pour des sommes d'ailleurs souvent très résiduelles, ce dispositif s'éteindra.

Il serait donc passé outre une éventuelle délibération de l'assemblée générale relative à la dévolution du passif qui n'aurait pas encore été appliquée, ou bien, en cas d'absence de décision de l'assemblée générale sur ce point, celle-ci ne pourrait plus en délibérer à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi. Par ailleurs, le fonds national de solidarité et d'action mutualistes ne pourrait recevoir les fonds en cause.

- paragraphe III (article L. 113-4 du code de la mutualité) : procédure de dissolution d'office

Le présent paragraphe ne se situe plus dans l'optique du règlement d'un problème conjoncturel « d'engorgement » du processus de liquidation de mutuelles dissoutes, mais poursuit une visée plus structurelle. Il s'agit d'inscrire dans le code des modalités subsidiaires de dissolution pour les cas où la procédure normale ne pourrait être menée à son terme. Ce mécanisme pourrait donc s'appliquer dans l'avenir sans limitation de durée, et venir déjà, dans un premier temps, régler la situation des organismes qui n'auraient pas été en mesure de faire jouer le dispositif temporaire dans les six mois suivant l'entrée en vigueur de la présente loi.

Le premier alinéa de l'article L. 113-4 du code de la mutualité renvoie au I de l'article L. 114-12 pour les modalités de dissolution, en l'espèce les conditions de quorum requises pour que l'assemblée générale puisse valablement se prononcer, et qui sont mentionnées supra. Le 1° du présent III réécrit la procédure subsidiairement applicable : au lieu de donner à la CCAMIP la possibilité de prononcer la dissolution à défaut de réunion de l'assemblée générale « malgré deux convocations successives », cette possibilité n'est offerte qu'à défaut d'une telle réunion « durant deux années civiles consécutives », un délai qui permet de conclure à l'existence d'un blocage manifeste. Mais en contrepartie, la procédure est plus directive, car la commission de contrôle « nomme un liquidateur », et de façon automatique « l'excédent de l'actif net sur le passif est dévolu au fonds de garantie [contre la défaillance des mutuelles et des unions pratiquant des opérations d'assurance] ».

Le texte proposé laisse subsister la procédure normale de dévolution de l'excédent de l'actif par l'assemblée générale, décrite supra, avec un choix de destination de ces fonds. Votre Rapporteur déposera d'ailleurs un amendement pour rétablir la cohérence de l'article modifié en inscrivant dans le texte la procédure normale avant l'exception et non l'inverse.

Le 2° propose de compléter cette procédure normale sur la dévolution de l'excédent de l'actif net, en l'affectant automatiquement au fonds de garantie précité en cas d'absence de décision de l'assemblée générale liquidatrice sur ce point.

Cet ensemble de dispositions complète utilement le dispositif existant en respectant le fonctionnement des mutuelles, unions et fédérations mais en prévoyant les moyens de surmonter d'éventuels blocages ou atermoiements.

- paragraphe IV : modalités temporaires de conservation des fonds issus d'une liquidation

À nouveau de façon provisoire et non codifiée, le présent IV pallie l'absence de constitution du fonds de garantie contre la défaillance des mutuelles et des unions pratiquant des opérations d'assurance : tant que cette situation perdurera et chaque fois que ce fonds aurait dû être abondé, c'est la Caisse des dépôts et consignations qui sera temporairement destinataire des excédents collectés. Un amendement rédactionnel vise à harmoniser les références utilisées pour désigner ce fonds de garantie dans le code.

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Sur proposition de votre Rapporteur, votre Commission a adopté deux amendements rédactionnels (amendements n^os 195 et 196) et un amendement de coordination (amendement n° 197), puis l'article 59 septies, ainsi modifié.

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Article 59 octies (nouveau)

(articles L. 211-1, L. 432-21 et L. 531-2 du code monétaire et financier)

Distinction des contrats financiers à terme et des contrats marchands

Cet article additionnel résulte de l'adoption par le Sénat d'un amendement proposé par sa commission des Finances. Il vise à mieux distinguer les contrats financiers à terme, qui relèvent du code monétaire et financier, des contrats marchands, qui n'en relèvent pas. Il reprend les termes d'une proposition adoptée par le CMF en octobre dernier.

Rappelons que le principe d'un contrat à terme sur marchandises consiste à acheter ou à vendre une certaine quantité d'une marchandise pour un prix et à une date fixés à l'avance. L'opération peut donner lieu à une livraison physique de la marchandise ou, au contraire, par un règlement en espèces anticipé (en application d'une opération en sens inverse, la somme versée étant égale à la différence de valeur des marchandises entre les deux dates).

Actuellement, l'ensemble des contrats à terme sur marchandises, qu'ils donnent lieu à la livraison des marchandises ou au versement d'une somme d'argent, sont considérés comme des instruments financiers à terme par l'article L. 211-1 du code monétaire et financier. Or, il apparaît que de nombreuses opérations courantes d'achat et de vente de marchandises à exécution différée sont de nature purement commerciale et n'ont donc pas vocation à être régies par la législation applicable aux instruments financiers. Or, cette situation juridique pose un certain nombre de difficultés pour les opérateurs, en raison des exigences du monopole de la prestation des prestataires de services d'investissement qui en découle.

Le souci de distinguer ces deux catégories de contrats à terme rejoint les propositions formulées par la Commission européenne dans le cadre de la modification de la directive sur les services d'investissement. Si l'actuelle directive ne classe par les contrats à terme parmi les instruments financiers, il n'en sera plus de même pour les contrats revêtant une nature purement financière.

Le 1° du présent article modifie la rédaction du II de l'article L. 211-1, afin de préciser la définition des « contrats à terme sur toutes marchandises et denrées » qui y figurent. La nouvelle définition proposée précise les cas dans lesquels ces contrats sur marchandises pour être considérés comme des instruments financiers à terme et, à ce titre, être soumis au code monétaire et financier. Ces contrats doivent :

- soit faire l'objet, après leur négociation, d'un enregistrement par une chambre de compensation ou d'appels de couvertures périodiques ; ce critère est objectif et permettra d'englober les contrats négociés sur le MATIF, en dépit du fait que la plupart d'entre eux prévoient la livraison effective de la marchandise ;

- soit offrir la possibilité que les marchandises sous-jacentes ne soient pas livrées moyennant un règlement monétaire par le vendeur ; il convient de noter que, dans ce cas, l'actuel article L. 432-21 impose que l'une des parties soient un prestataire de services d'investissement ou un établissement étranger ayant un statut comparable.

En conséquence, le 2° du présent article complète la liste des services connexes aux services d'investissement qui figure à l'article L. 321-2, afin d'y faire figurer la négociation de marchandises sous-jacentes aux instruments financiers décrits ci-dessus, « lorsqu'elle est liée à l'exécution de ces contrats ».

Par coordination avec la nouvelle définition des contrats sur marchandises, le 3° du présent article abroge l'article L. 432-21 devenu sans objet (cf. ci-dessus).

Le 4° du présent article modifie la liste des personnes qui peuvent fournir sans agrément un service d'investissement, telle qu'elle figure à l'article L. 531-2. D'une part, il adapte la rédaction de la dernière catégorie, en substituant aux termes « courtiers en marchandises » les termes « intermédiaires en marchandises », et aux termes « leurs contreparties » les termes « leurs clients ». Il s'agit de viser les commissionnaires et les négociants qui achètent pour revendre. D'autre part, il autorise une nouvelle catégorie de personnes à fournir un service d'investissement, à savoir « les entreprises qui, ayant pour activité principale la production, la transformation, la distribution ou la vente de marchandises, négocient [des instruments financiers à terme sur ces marchandises] pour les besoins normaux de leurs activités », à condition que les règles qui les régissent ne l'interdisent pas « formellement ».

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Votre Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 59 nonies (nouveau)

(article L. 441-2 du code monétaire et financier)

Arrêt de la délivrance de la carte professionnelle par les entreprises de
marché

Cet article additionnel résulte de l'adoption par le Sénat d'un amendement proposé par sa commission des Finances. Il abroge l'article L. 441-2 qui confie aux entreprises de marché, qui sont chargées d'assurer le fonctionnement d'un marché réglementé d'instruments financiers, le soin de délivrer une carte professionnelle aux personnes physiques placées sous leur autorité ou qui agissent pour leur compte.

Il apparaît qu'Euronext n'a jamais exercé cette prérogative. D'ailleurs, le règlement général du CMF prévoit que cette carte est délivrée par lui-même pour certains responsables désignés par l'entreprise de marché (le responsable de la surveillance des négociations, le responsable du contrôle des membres du marché et le responsable du contrôle déontologique de l'entreprise et de ses collaborateurs).

En abrogeant l'article L. 441-2, le présent article entend conserver à l'AMF le soin de délivrer ces cartes professionnelles. D'ailleurs, le nouvel article L. 621-7 (cf. article 8 du projet de loi) prévoit que les conditions de délivrance de celles-ci sont fixées par le règlement général de l'AMF.

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Votre Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 59 decies (nouveau)

(articles L. 511-30 et L. 512-60 du code monétaire et financier ; article 16 de la loi de finances rectificative pour 1974)

Coordination avec l'adossement du Crédit coopératif au groupe Banques Populaires

Cet article additionnel résulte de l'adoption par le Sénat d'un amendement présenté par M. Jacques Oudin. Il vise à apporter au statut législatif du groupe du Crédit coopératif les modifications rendues nécessaires par le rapprochement de ce groupe avec celui des Banques populaires.

Ce rapprochement, formalisé dans un protocole d'accord signé en novembre dernier, est né des ambitions convergentes des deux groupes, de statut coopératif, en particulier dans le domaine de l'économie sociale et solidaire. En effet, le Crédit Coopératif est, en France, l'un des acteurs majeurs de ce secteur et les Banques populaires se sont données pour objectif de diversifier leur clientèle en France et à l'étranger et souhaitent s'ouvrir davantage sur l'économie sociale. Ce rapprochement permettra de tirer parti des fortes complémentarités géographiques, sectorielles, commerciales et organisationnelles qui existent entre les deux groupes.

Sur le plan juridique, le Crédit coopératif adoptera la forme juridique de société coopérative anonyme de Banque populaire et sera affilié en qualité de société mère. La Banque fédérale des Banques populaires, quand à elle, se substituera à la Caisse centrale de Crédit coopératif en qualité d'organe central du groupe pour l'ensemble de ses affiliés, qu'ils soient gérés ou autonomes. Elle assurera en dernier ressort la liquidité et la solvabilité de chacune des entités, les mécanismes de solidarité financière s'appliquant au Crédit coopératif comme à toute Banque populaire.

En conséquence, le paragraphe I abroge l'article L. 512-60, qui oblige les établissements de crédit coopératif à s'affilier à la Caisse centrale de crédit coopératif, ainsi que l'article 16 de la loi de finances rectificative pour 1974, qui définit le statut de la Caisse centrale.

Le paragraphe II retire la Caisse centrale de crédit coopératif de la liste des organes centraux des réseaux mutualises qui figure à l'article L. 511-30.

Enfin, le paragraphe III prévoit une disposition « balai » de coordination afin de remplacer les références à la caisse centrale par une référence à la Banque fédérale des banques populaires, qui est l'organe central du groupe des banques populaires. Bizarrement, la rédaction proposée ne vise que les textes « régissant le crédit maritime mutuel », alors qu'il serait préférable de viser l'ensemble de la législation ou de la réglementation sans se préoccuper de l'objet du texte à modifier.

La présence de cet article additionnel soulève la question récurrente du caractère législatif du statut des réseaux bancaires mutualistes. En raison du luxe de détail des dispositions figurant dans la partie législative du code monétaire et financier, le législateur en est réduit à suivre, tant bien que mal, les décisions stratégiques prises en toute liberté par des établissements privés indépendants. Un « élagage » de ces dispositions ne serait sans doute pas inutile.

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Votre Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 59 undecies (nouveau)

(articles L. 515-13, L. 515-18 et L. 515-32 du code monétaire et financier)

Modalités de mobilisation de leurs créances par les sociétés de crédit foncier

Cet article résulte de l'adoption par le Sénat d'un amendement proposé par sa commission des finances. Il vise à diversifier les modalités de mobilisation par les sociétés de crédit foncier de leurs créances, pour la gestion ou la couverture de leur risque.

Le 1° du présent article complète l'article L. 515-13, qui autorise les sociétés de crédit foncier à mobiliser l'ensemble des créances qu'elles détiennent, quelle que soit la nature de celles-ci. Cette rédaction pourrait laisser penser que seule la mobilisation des prêts figurant à l'actif de ces sociétés serait permise, et non celle des autres titres détenus. Pour lever cette ambiguïté, la modification proposée permet aux sociétés de recourir à la « pension livrée », ou tout autre instrument de politique monétaire, auprès de la Banque de France ou de la Banque centrale européenne. Rappelons que la pension livrée est l'opération par laquelle une personne morale cède en pleine propriété, accompagnée d'une livraison effective, des titres à une autre personne morale et par laquelle le cédant s'engage à reprendre les titres et le cessionnaire à les restituer, à un prix et à une date convenus. De telles opérations sont pratiquées par la Banque de France lorsqu'elle met en œuvre, comme chacune des autres banques centrales nationales, les décisions de politique monétaire de la Banque centrale européenne. Seront également autorisées les « cessions temporaires » dans les conditions prévues par les articles pertinents du code monétaire et financier (articles L. 432-6 et L. 432-19).

Le 2° du présent article élargit le champ du privilège particulier dont bénéficient les sociétés de crédit foncier, en application de l'article L. 515-19, privilège qui constitue l'élément essentiel de l'attractivité des obligations foncières émises par ses sociétés. Actuellement, ce privilège couvre les instruments financiers à terme s'ils ont été utilisés à la couverture des opérations de gestion des prêts entrant dans l'actif de la société de crédit foncier. En conséquence de l'élargissement des instruments de couverture autorisés à ces sociétés, la nouvelle rédaction proposée du deuxième alinéa étend ce privilège à l'ensemble des sommes dues au titre des instruments financiers à terme conclus « pour la couverture de leurs éléments d'actif et de passif » et au titre de ceux conclus « pour la gestion ou la couverture du risque global sur l'actif, le passif et le hors-bilan » de ces sociétés. En effet, dans la pratique, les sociétés de crédit foncier assurent la couverture de chacun de leurs éléments d'actif ou de passif puis, périodiquement en raison de l'évolution propre de chacun de ses éléments, assurent la « macro-couverture » de leur risque global.

L'article L. 515-32 précise que les dispositions de l'article L. 228-39 du code de commerce (qui interdit à une société n'ayant pas établi deux bilans régulièrement approuvés d'émettre des obligations) n'est pas applicable aux sociétés de crédit foncier. Le 3° du présent article complète la liste des dispositions du code de commerce qui ne sont pas applicables à ces sociétés, en visant l'article L. 228-42 et la dernière phrase du cinquième alinéa de l'article L. 225-100. Il s'agit de rendre applicables aux sociétés de crédit foncier les dispositions de droit commun relatives à l'émission d'obligations par une société commerciale (compétence de l'assemblée générale pour décider ou autoriser l'émission, possibilité pour elle de déléguer au conseil d'administration, au directoire ou aux gérants les pouvoirs nécessaires pour procéder à l'émission, et possibilité pour le conseil ou le directoire de déléguer ces mêmes pouvoirs à son président ou à un autre membre de son choix). Cette modification vise à éviter la tenue d'un conseil d'administration pour chaque émission de nouvelles obligations foncières.

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Votre Commission a adopté l'article 59 undecies, sans modification.

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Article 59 duodecies (nouveau)

(articles L. 515-15, L. 515-16 et L. 515-30 du code monétaire et financier)

Règles de secret professionnel applicables au contrôleur spécifique.
Consistance de l'actif des sociétés de crédit foncier

Cet article résulte de l'adoption par le Sénat d'un amendement proposé par sa commission des Finances. Il vise à clarifier la définition des prêts aux personnes publiques pouvant figurer à l'actif des sociétés de crédit foncier (1°), de préciser les règles relatives au secret professionnel qui s'imposent au contrôleur spécifique de ces sociétés (2°) et de définir de manière stricte l'actif des fonds communs de créances éligibles à leur actif (3°).

L'article L. 515-15 définit les prêts aux personnes publiques qui peuvent figurer à l'actif des sociétés de crédit foncier. Il s'agit des prêts consentis à certains États limitativement énumérés (États parties à l'Espace économique européen, Suisse, États-Unis, Canada et Japon) ou aux collectivités territoriales de ces États ou aux groupements de celles-ci. Sont également visés les prêts garantis par les mêmes personnes publiques. Cependant, une maladresse de rédaction pourrait laisser croire que les prêts garantis par n'importe quel État pourraient figurer à l'actif des sociétés de crédit foncier. Le 1° du présent article précise qu'il s'agit bien des prêts garantis par les États énumérés ci-dessus.

L'article L. 515-30 prévoit la désignation au sein de chaque société de crédit foncier d'un « contrôleur spécifique », chargé de s'assurer du respect par la société des dispositions relatives aux sociétés de crédit foncier, notamment la qualité des apports qui leur sont faits. Ce contrôleur spécifique, qui est un commissaire aux comptes, est soumis au secret professionnel. L'avant-dernier alinéa de l'article L. 515-30 précise que ce secret professionnel n'est pas opposable à la Commission bancaire, qui est chargée de la surveillance de ces sociétés. Le 2° du présent article introduit un second cas de levée réciproque du secret professionnel à l'égard du commissaire aux comptes de la société de crédit foncier ou du commissaire aux comptes de la société qui contrôle celle-ci au sens du code de commerce, « dans le cadre de leurs missions respectives ».

L'article L. 515-16 autorise les sociétés de crédit foncier à détenir des parts de fonds communs de créances ou des parts ou titres de créances émis par des « entités similaires » soumis au droit d'un des États mentionnés ci-dessus. Une condition est mise à cette faculté : l'actif de ces fonds ou entités doit être composé, à hauteur de 90 % au moins, soit de créances de même nature que les prêts hypothécaires ou les prêts aux personnes publiques, soit de créances assorties des mêmes garanties que les prêts hypothécaires ou cautionnés. Le 3° du présent article vise :

- d'une part, à exclure de l'actif à prendre en compte pour calculer le ratio de 90 % les sommes détenues par le fonds commun de créances au titre « des sommes momentanément disponibles et en instance d'affectation, des garanties, sûretés ou autres privilèges dont ils bénéficient »,

- d'autre part, à réparer une erreur de rédaction afin d'inclure dans ce même calcul les créances assorties des mêmes garanties que les prêts aux personnes publiques, au même titre que les créances assorties des mêmes garanties que les prêts hypothècaires.

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Votre Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 59 terdecies (nouveau)

(articles L. 515-15, L. 515-19, L ; 515-21 à L. 515-24 ; L. 515-28 et L. 515-31 du code monétaire et financier

Élargissement des prêts aux personnes publiques éligibles

à l'actif des sociétés de crédit foncier

Cet article résulte de l'adoption par le Sénat d'un amendement proposé par sa commission des finances. Il vise à élargir la catégorie des prêts aux personnes publiques éligibles à l'actif des sociétés de crédit foncier.

L'article L. 515-15 définit les prêts aux personnes publiques qui peuvent figurer à l'actif des sociétés de crédit foncier. Il s'agit des prêts consentis à certains États limitativement énumérés (États parties à l'Espace économique européen, Suisse, États-Unis, Canada et Japon) ou aux collectivités territoriales de ces États ou aux groupements de celles-ci. Il précise qu'y sont assimilés les titres de créances émis par ces mêmes personnes publiques ;

Le I de cet article complète les prêts qui bénéficient de cette assimilation. Deux catégories de créances sont ainsi visées :

- les « créances de sommes d'argent, y compris celles résultant d'un contrat à exécution successive », comme par exemple un contrat de location ; toutes les personnes publiques visées à l'article L. 515-15 ne seraient pas visées, puisque c'est un décret en Conseil d'État qui doit en établir la liste ; d'après les informations

recueillies par votre Rapporteur, ne seraient concernées que les créances sur les États ou sur les collectivités territoriales les plus importantes ;

- les « créances nées de contrats de crédit-bail », uniquement ceux auxquels une personne publique française est crédit-preneur ; il s'agit ainsi d'accompagner les dispositifs mis en place par les lois du 29 août 2002 d'orientation pour la sécurité intérieure et du 9 septembre 2002 d'orientation pour la justice.

Le II de cet article procède à des modifications de coordination afin de rendre applicables à ces « créances assimilées » les dispositions des articles L. 515-19 (champ d'application du privilège particulier des sociétés de crédit foncier), L. 515-22 à L. 515-24 (modalités de gestion des prêts détenus) et L. 515-31 (prérogatives du contrôleur spécifique en cas de procédure collective à l'encontre d'une société de crédit foncier).

Le III de cet article vise à renforcer la sécurisation des actifs détenus par une société de crédit foncier qui constitue l'élément central de l'attractivité des obligations foncières qu'elle émet. L'article L. 515-21 précise que la cession de prêts à une société de crédit foncier s'effectue par la remise d'un bordereau, remise qui rend la cession opposable aux tiers et entraîne le transfert des sûretés attachées à chaque prêt. Outre quelques précisions rédactionnelles, la modification proposée précise que la cession des prêts et créances assimilées devient opposable aux tiers « nonobstant l'ouverture éventuelle de toute procédure de redressement ou de liquidation judiciaires à l'encontre du cédant postérieurement à la cession » et ce « quelle que soit la date de naissance, d'échéance ou d'exigibilité des créances ». De même, il est précisé que la survenance, au cours du contrat d'un crédit-bail cédé, d'un redressement ou d'une liquidation du crédit-bailleur cédant n'empêche pas la poursuite de l'exécution du contrat.

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Votre Commission a adopté cet article sans modification.

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TITRE III

MODERNISATION DU CONTRÔLE LÉGAL DES COMPTES ET TRANSPARENCE

chapitre i^er

Du contrôle légal des comptes

Les affaires Enron ou WorldCom ont jeté un doute important sur la qualité de l'information financière et comptable aux États-Unis. Cette suspicion, qui ébranle la confiance dans les marchés, s'est naturellement étendue à l'ensemble des entreprises internationales. Elle a d'ailleurs été renforcée par la révélation, en février dernier, par le groupe néerlandais numéro trois mondial de la distribution Ahold, de la découverte d'irrégularités comptables dans sa filiale américaine de restauration pour les collectivités.De telles malversations n'ont pas été mises à jour en France, notamment parce que le fonctionnement du commissariat aux comptes est davantage encadré. L'organisation actuelle de la profession de commissaire aux comptes présente ainsi une double caractéristique, marquée à la fois par l'autorégulation et par la tutelle du ministre de la Justice.

En effet, dès la création de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes (CNCC) en 1971, la profession a mis en place des règles déontologiques, des contrôles et des mécanismes de surveillance, qui ont permis de la rendre plus crédible et plus efficace. Le premier président de la compagnie nationale, Jean Trial, annonçait ainsi l'objectif poursuivi : « il faut veiller à ce que le commissaire reste entièrement maître de ses décisions prises selon sa conscience, et qu'en aucun cas il ne puisse être influencé par un élément extérieur autre que l'obligation pour lui de rendre compte à ses pairs de son comportement ». Par la suite, la collaboration étroite entre la compagnie nationale et la COB a permis la mise en place d'organes tels que le Comité d'examen national d'activité (CENA), chargé du contrôle des commissaires aux comptes des sociétés faisant appel public à l'épargne, et le Comité de déontologie de l'indépendance des commissaires aux comptes des sociétés faisant appel public à l'épargne (CDI).

Par ailleurs, la tutelle du ministre de la Justice est forte puisque les commissions d'inscription régionales et nationale et les chambres de discipline, qui exercent les prérogatives traditionnellement détenues par les ordres des professions libérales, sont composées essentiellement de magistrats et d'universitaires. En outre, la profession de commissaire aux comptes est l'une des plus réglementées.Toutefois, les efforts entrepris doivent être renforcés afin de restaurer la confiance dans l'information financière et comptable et, par conséquent, dans ceux qui ont pour responsabilité de la contrôler au service de l'intérêt général. Il apparaît donc nécessaire de modifier la législation applicable au contrôle légal des comptes afin de mettre en place des mesures contribuant à une meilleure transparence du fonctionnement et du contrôle du commissariat aux comptes.

L'objectif du présent projet est d'assurer une déontologie et un contrôle équivalents à toutes les personnes morales contrôlées par les commissaires aux comptes, conformément à l'unité du statut des commissaires aux comptes affirmée par la loi précitée du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques, tout en prévoyant certaines adaptations importantes pour les commissaires aux comptes de sociétés qui font appel public à l'épargne, dont la crédibilité est essentielle à la confiance des investisseurs et à la stabilité des marchés financiers, ou de personnes morales qui font appel à la générosité publique, compte tenu de leur spécificité.

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Article 60

(articles L. 820-1 à L. 820-7 du code de commerce)

Regroupement d'articles sous un nouveau chapitre

Le présent article a pour objet de regrouper les articles L. 820-1 à L. 820-7 du code de commerce sous un nouveau chapitre préliminaire intitulé « Dispositions générales », créé au sein du titre II « Des commissaires aux comptes » du livre VIII du code de commerce. Il s'agit d'une mesure de réorganisation de ce titre, puisqu'il est prévu, dans les articles 61 et 62 du présent projet de loi, de créer en son sein deux chapitres supplémentaires.

Les articles L. 820-1 à L. 820-7 sont actuellement inscrits dans le titre II du livre VIII du code de commerce, traitant de « quelques professions réglementées ». Ils ont été introduits dans le code de commerce par la loi relative aux nouvelles régulations économiques, avec pour objectif principal d'unifier le statut des commissaires aux comptes, quelle que soit l'entité dans laquelle ils exercent leurs fonctions.

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Le Sénat a adopté l'article 60 sans modification.

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Votre Commission a adopté cet article, sans modification.

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Article 61

(articles L. 821-1 à L. 821-12 [nouveaux] du code de commerce)

Organisation et contrôle de la profession

Le présent article a pour objet d'encadrer l'organisation et le contrôle de la profession de commissaire aux comptes. Il prévoit d'insérer dans le titre II du livre VIII du code de commerce un chapitre I^er intitulé « De l'organisation et du contrôle de la profession » comprenant douze nouveaux articles (L. 821-1 à L. 821-12).

L'organisation professionnelle du commissariat aux comptes est caractérisée actuellement par la prégnance de l'autorégulation. Le décret n° 69-810 du 12 août 1969 portant règlement d'administration publique et relatif à l'organisation de la profession et au statut professionnel des commissaires aux comptes des sociétés dispose ainsi, dans ses articles 1^er et 28, que la compagnie nationale et les compagnies régionales de commissaires aux comptes concourent au bon exercice de la profession, à sa surveillance et à la défense de l'honneur et de l'indépendance de ses membres. L'objectif du présent projet est d'organiser la transition d'un système autorégulé vers un dispositif de régulation partagée, notamment avec la création du Haut conseil du commissariat aux comptes.

- article L. 821-1 : Missions du Haut conseil du commissariat aux comptes

Ce nouvel article constitue le cœur du dispositif mis en place, dans la mesure où il crée, auprès du ministre de la Justice, un nouvel organe, le Haut conseil du commissariat aux comptes, avec pour objectif de renforcer le contrôle du fonctionnement de la profession. Les missions du Haut conseil, au nombre de sept, sont les suivantes :

· Assurer la surveillance de la profession

Cette mission est actuellement dévolue à la compagnie nationale et aux compagnies régionales de commissaires aux comptes par le décret du 12 août 1969. Ainsi, selon l'article 38 de ce décret, les compagnies régionales sont chargées de surveiller l'exercice de la profession de commissaire aux comptes dans leur circonscription, et, notamment, de saisir le syndic de la chambre de discipline des fautes professionnelles relevées à l'encontre des membres de la compagnie.

Le présent projet de loi pr&e