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le 9 décembre 2002

N^° 450

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 décembre 2002

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE  SUR LE PROJET DE LOI portant diverses dispositions relatives à  l'urbanisme, à l'habitat et à la construction,

PAR M. JEAN PRORIOL,

Député.

--

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 402.

Urbanisme.

INTRODUCTION 5

AUDITION DE M. GILLES DE ROBIEN, MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS, DU LOGEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER 9

EXAMEN DES ARTICLES 25

TITRE I^ER -  DISPOSITIONS RELATIVES À L'URBANISME 25

Article 1^er : Assouplissement de la règle de la constructibilité limitée en l'absence de schéma de cohérence territoriale 25

Article 2 : Contenu du projet d'aménagement et de développement durable 35

Article additionnel après l'article 2 : Faculté pour le maire de fixer une taille minimale des terrains constructibles 37

Article additionnel après l'article 2 (article L. 123-1-1 [nouveau] du code de l'urbanisme) : Modalités de calcul des droits à construire en cas de division de terrain 39

Article 3 (article L. 123-5 du code de l'urbanisme) : Définition des éléments du PLU opposables 40

Article 4 (article L. 123-13 du code de l'urbanisme) : Procédures de modification et de révision des PLU 41

Article 5 : Clarification des dispositions transitoires entre les POS et les PLU 45

Article 6 : Remplacement de la participation pour voies nouvelles et réseaux (PVNR) par une participation pour voirie et réseaux (PVR) 46

Article additionnel après l'article 6 : Possibilité pour un syndicat mixte ou un établissement public de coopération intercommunale de percevoir la PVR 55

Article additionnel après l'article 6 : Coordination 57

Article additionnel après l'article 6 : Possibilité pour les communes non dotées d'un PLU de soumettre à autorisation préalable des travaux pouvant détruire un élément de paysage à protéger et à mettre en valeur 57

TITRE II - SÉCURITÉ DES CONSTRUCTIONS 58

Article 7 : Contrôle technique obligatoire de certaines constructions du fait de leur localisation 58

Article 8 : Sécurité des ascenseurs : entretien et contrôle technique obligatoires 60

Article L. 125-1 du code de la construction et de l'habitation : Champ d'application de la première section du chapitre V du titre II du livre premier du code de la construction et de l'habitation 62

Article L. 125-2-1 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation : Mise en sécurité des ascenseurs 63

Article L. 125-2-2 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation : Entretien des ascenseurs 63

Article L. 125-2-3 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation : Contrôle technique des ascenseurs 64

Article L. 125-2-4 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation : Fixation des modalités d'application des dispositions relatives à la sécurité des ascenseurs par décret en Conseil d'Etat 66

Article 9 : Sécurité des ascenseurs : mise en cohérence de certains articles du code de la construction et de l'habitation avec les nouvelles dispositions 68

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS À L'EFFORT DE CONSTRUCTION 69

Article 10 : Contrôle des organismes non agréés utilisant les fonds du 1 % logement 71

Article L. 313-16-1 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation : Agrément des organismes 73

Article L. 313-16-2 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation : Modalités de contrôle de ces organismes et sanctions des erreurs de gestion 74

Article L. 313-16-3 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation : Sanctions en cas d'obstacles au contrôle de l'ANPEEC 75

Article L. 313-16-4 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation :
Non-application des dispositions aux SEM et organismes HLM 75

Article 11 : Extension des contrôles de l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) aux concours nouveaux apportés par les comités interprofessionnels du logement (CIL) aux organismes constructeurs 75

TITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ACTIVITÉ DES ORGANISMES D'HABITATIONS À LOYER MODÉRÉ 77

Article 12 : Sortie des logements sociaux vendus aux locataires par le biais d'une société civile immobilière (vente progressive) du champ du logement social 77

Article 13 : Maintien du caractère social des logements des sociétés d'économie mixte 78

Article 14 (article L. 451-1-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) : Contrôle du maintien du caractère social des logements sociaux après transfert de propriété 79

Article 15 : Report de la mise en place de la société de garantie de l'accession à la propriété 80

Article additionnel après l'article 15 (article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 modifiée d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire) : Modalités de création et de fonctionnement des pays 81

TABLEAU COMPARATIF 87

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 117

_________________

MESDAMES, MESSIEURS,

Le projet de loi soumis à notre examen comporte, comme son titre l'indique d'emblée en faisant référence à « diverses dispositions », des éléments touchant à la fois à l'urbanisme, à la sécurité dans les ascenseurs, à la participation des employeurs à l'effort de construction et au logement social. Ce texte, que l'on pourrait un peu trop hâtivement qualifier de « fourre-tout », est essentiel. Initialement limité à la sécurité dans les ascenseurs, pour répondre à la vétusté de notre parc et mettre un terme aux accidents parfois mortels qui ont pu survenir, son objet a été progressivement élargi pour répondre à certaines attentes pressantes des élus locaux. Ceux-ci sont en effet perplexes, voire désemparés, lorsqu'ils ont à mettre en _uvre certaines règles, notamment en matière d'urbanisme.

Force est de constater aujourd'hui que l'application de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi « SRU », pose problème. Elle a certes énoncé certains principes fondamentaux, dont celui de mixité sociale, qui recueille une approbation générale et qui va dans le sens souhaitable de la diversité de l'habitat. Mais au-delà des principes, c'est la mise en _uvre concrète de certaines de ses dispositions qui pose problème aux élus locaux.

Ces difficultés trouvent plusieurs explications. En premier lieu, la loi SRU, qui ne compte pas moins de 209 articles, comportait certaines dispositions de nature très technique, qui n'ont pas forcément donné lieu à des explications suffisamment détaillées. De ce point de vue, on ne peut que déplorer que le précédent gouvernement ait jugé bon de recourir à la procédure d'urgence pour l'examen de ce texte important par le Parlement. Les débats parlementaires n'ont ainsi pas pu permettre de préciser, comme cela aurait pourtant dû être le cas, certains dispositifs essentiels mis en place par la loi. De ce point de vue, la loi SRU a incontestablement donné lieu à un manque patent de communication.

Citons à titre d'exemple, dans le domaine de l'urbanisme, les dispositions relatives à la transition entre anciens et nouveaux documents d'urbanisme, tellement elliptiques que certains élus locaux ont cru qu'ils devaient élaborer dans l'immédiat un plan local d'urbanisme, faute de quoi ils ne pourraient plus urbaniser ; citons également la règle dite des « quinze kilomètres », certes trop restrictive, mais qui donne en outre lieu à des interprétations extrêmement variées, certains pensant ainsi à tort que le périmètre des schémas de cohérence territoriale ne peut excéder la distance de quinze kilomètres par rapport à une agglomération de plus de 15 000 habitants. La nature et la fonction du plan d'aménagement et de développement durable ont également été incomprises par nombre de communes qui ont vu dans ce nouvel exercice une contrainte technique difficilement réalisable alors qu'il doit, au contraire, se caractériser par sa simplicité et son pragmatisme. On doit également souligner l'ambiguïté des modalités juridiques de financement de la voirie et des réseaux, liée à une rédaction équivoque et donnant lieu à des interprétations divergentes.

L'échec de cette loi réside aussi -et c'est plus grave, dans l'application qui en a été faite par les services de l'Etat, et notamment les directions départementales de l'équipement (DDE), qui ont parfois ignoré l'intention du législateur à un point tel qu'elles en ont pris l'exact contre-pied. De ce point de vue, l'application qui a été faite du dispositif de la participation pour voies nouvelles et réseaux (PVNR) est éloquente : alors que les débats au Sénat avaient clairement précisé que cette participation pouvait être utilisée pour financer l'extension de réseaux pour des voies existantes, les DDE, il est vrai destinataires d'une circulaire confortant leur point de vue, ont généralement considéré que les communes ne pouvaient recourir à la PVNR lorsqu'aucun élément de voirie n'était prévu dans les travaux à financer.

En matière de logement social, lors de l'examen de la loi SRU, les débats parlementaires s'étaient largement focalisés sur la règle relative aux 20 % de logements sociaux, fixée par l'article 55 de cette loi. Ceci explique peut-être certaines omissions dans ce domaine, la rédaction hâtive de certains articles, ainsi que des délais de mise en _uvre trop courts. La conjonction de ces facteurs a posé un certain nombre de problèmes d'interprétation et d'application sur le terrain. C'est notamment le cas de la société de garantie de l'accession sociale, qui doit garantir les organismes d'habitations à loyer modéré contre les risques d'opérations immobilières, et dont la mise en place est reportée pour la deuxième fois, car les délais prévus à l'origine étaient trop restreints.

Le Gouvernement, conscient de ces problèmes, a souhaité mettre un terme aux blocages les plus importants, en faisant le choix du pragmatisme, ce qui devrait permettre de répondre dans l'immédiat aux questions des élus locaux, dans l'attente d'une réforme plus approfondie qui ne pourra être engagée qu'au terme de la réforme de la décentralisation. Le projet de loi soumis à notre examen permet ainsi, d'une part, de procéder à la révision, aujourd'hui nécessaire, de certains dispositifs et procédures et d'agir sur les points de blocage identifiés, sur lesquels il convient d'intervenir sans délai, et d'autre part, de compléter le droit de l'habitat, en ce qui concerne notamment la sécurité des ascenseurs et le contrôle des organismes bénéficiant des fonds du « 1 % logement ».

En matière d'urbanisme, il s'agit donc de réagir rapidement au début de crise foncière que l'on constate actuellement, caractérisée par une baisse sensible des autorisations de construction. Le projet de loi prévoit ainsi d'assouplir la règle dite « des quinze kilomètres », sans pour autant remettre en cause l'objectif légitime d'organisation et de coordination du développement urbain des communes ; il précise le contenu et la portée juridique du plan d'aménagement et de développement durable ; dans un souci de simplification, il redonne une place centrale à la procédure de modification des documents d'urbanisme, le recours à la procédure plus lourde de révision devant être limité ; il détaille les dispositions relatives à la transition entre les plans d'occupation des sols et les plans locaux d'urbanisme, sans modifier le droit positif ; enfin, il clarifie le régime de la PVNR en établissant explicitement que celle-ci peut s'appliquer aux voies existantes et permettre le financement de l'extension de réseaux.

Concernant les ascenseurs, il s'agit là encore de réagir rapidement aux trop nombreux accidents intervenus au cours des derniers mois. En effet, près de 126 000 personnes sont bloquées chaque année dans une cabine d'ascenseur, près de 2 000 accidents d'usagers et d'agents d'entretien sont dénombrés chaque année, et une quinzaine d'accidents se sont avérés particulièrement graves ou mortels au cours des quatre dernières années. Le Gouvernement met en place un dispositif légal en trois volets : réalisation de travaux de mise en sécurité des ascenseurs dans un délai de 15 ans, avec un calendrier échelonné par périodes de 5 ans en fonction de la gravité du risque, passation d'un contrat d'entretien et contrôle technique périodique obligatoire. Un décret en Conseil d'Etat devrait venir rapidement préciser les modalités d'application de ces dispositions.

En matière de participation des employeurs à l'effort de construction, les dispositions introduites par le Gouvernement sont de nature technique. Elles visent d'une part à aligner le contrôle des organismes non agréés mais percevant des fonds du 1% logement pour construire ou améliorer des logements-foyers, par l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC), sur celui des autres organismes déjà contrôlés par l'ANPEEC. Elles visent d'autre part à donner un fondement légal à l'article 2 de la convention du 11 octobre 2001 entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement (UESL).

En matière de logement social, le projet de loi introduit de légères modifications du droit existant, en premier lieu pour réparer des omissions de la loi SRU ; en deuxième lieu pour assurer la cohérence de dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à la vente de logements sociaux ; enfin, pour reporter au 1^er juillet 2003 la date de mise en place de la société de garantie des organismes d'habitations à loyer modéré contre les risques d'opérations immobilières.

Notons enfin que les sénateurs se sont également récemment attachés à résoudre les problèmes soulevés par l'application de la loi SRU, en adoptant, le 12 novembre 2002, la proposition de loi (n° 29) portant modification de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, présentée par M. Dominique Braye. Votre rapporteur salue cette initiative, qui a permis de montrer qu'il était urgent de réagir. La proposition de loi comporte en outre des dispositions intéressantes, dont il pourrait être pertinent de s'inspirer pour apporter des améliorations sur certains points non traités par le projet de loi.

C'est ainsi que la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire a adopté, en matière d'urbanisme, des amendements visant à garantir aux maires la maîtrise du développement urbain de leurs communes. La philosophie générale de la loi SRU visait à promouvoir la densification de l'urbanisation ; la loi a, à cet effet, supprimé certains instruments pourtant précieux pour les communes désirant éviter une urbanisation excessive.

S'inspirant des initiatives sénatoriales, la commission a souhaité affirmer la responsabilité des élus locaux dans la conduite de leurs projets d'urbanisme. C'est ainsi qu'elle a voulu rétablir la faculté du maire de fixer une taille minimale des terrains constructibles, cette faculté étant bien sûr encadrée afin d'éviter toute dérive. Elle a également souhaité qu'en cas de division de terrain auquel est appliqué un coefficient d'occupation des sols, il ne puisse être construit, sur la partie détachée du terrain, que dans la limite des droits n'ayant pas déjà été utilisés.

La commission a, par ailleurs, voulu apporter des compléments et précisions aux dispositions relatives à la nouvelle participation pour voirie et réseaux. Elle ainsi estimé nécessaire de prévoir, explicitement, que cette participation puisse être utilisée pour ne financer que l'extension ou l'adaptation des réseaux ; elle a en outre élargi le champ de l'assiette de la participation, en y incluant les réseaux techniques de communication. Il lui a enfin semblé nécessaire de prévoir que, dans certains cas, la participation puisse être perçue par un établissement public de coopération intercommunale ou un syndicat mixte.

Le projet de loi, tel qu'amendé par la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire, devrait ainsi permettre aux élus locaux d'exercer leurs responsabilités de manière plus sereine, car il procède à des améliorations indispensables, pragmatiques et non dogmatiques.

AUDITION DE M. GILLES DE ROBIEN,
MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS,
DU LOGEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER

M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer a présenté le contenu du projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction, adopté le matin même en conseil des ministres.

Ce projet de loi, a-t-il indiqué, porte sur deux sujets principaux : l'urbanisme et la sécurité des ascenseurs.

Il a précisé que le titre premier du projet de loi, comprenant six articles, concernait les questions d'urbanisme.

Sur ce sujet, il a indiqué que le texte proposé partait d'un constat simple : s'il est nécessaire d'harmoniser les dispositions législatives applicables de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite « loi Chevènement », de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, dite « loi Voynet », portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dite « loi Pasqua », et de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU », ce qui sera fait en 2003, la crise du foncier que l'on constate actuellement impose une réponse rapide aux rigidités de certaines dispositions de la loi SRU.

Il a rappelé que l'on constatait aujourd'hui une baisse sensible, et croissante, des autorisations de construction et que, par ailleurs, les élus locaux dont les projets de développement étaient bloqués à un moment crucial de leur mandat municipal exprimaient une exaspération légitime. Il a indiqué que le Gouvernement avait donc souhaité, sans attendre la mise en cohérence des trois lois précitées, présenter au Parlement des dispositions sur l'urbanisme limitées aux problèmes urgents.

Ainsi, a-t-il souligné, les six premiers articles du projet de loi portent sur les sujets qui apparaissent comme les principaux freins aux projets des élus.

En premier lieu, il a abordé la question de la règle « des quinze kilomètres », qui pose de réels problèmes, accentués par une application rigide sur le terrain et par l'interprétation parfois donnée par les services déconcentrés, qui ont pu créer des difficultés supplémentaires. Il a précisé que des instructions très précises allaient d'ailleurs être données en ce sens aux services, afin d'éviter cet « effet parapluie », où, par excès de zèle, on aboutit à la paralysie.

M. Gilles de Robien a rappelé que la règle des quinze kilomètres prévoyait que, dans les communes distantes de moins de quinze kilomètres d'une agglomération ou du littoral, en l'absence de schéma de cohérence territoriale (SCOT), les zones naturelles et les zones d'urbanisation futures ne peuvent être ouvertes à l'urbanisation. Il a précisé que la loi prévoyait déjà des dérogations, opérées soit par le syndicat mixte qui doit élaborer le SCOT, soit par le préfet. Il a souligné que cette règle des quinze kilomètres concernait uniquement les communes dotées d'un plan d'occupation des sols (POS) ou d'un plan local d'urbanisme (PLU).

Dans ce cadre, il a expliqué que, dans les communes concernées, en l'absence de SCOT, les élus sont soumis à l'accord du préfet ou du syndicat chargé d'élaborer le SCOT, pour urbaniser de nouveaux terrains. Ils peuvent en revanche, a-t-il précisé, délivrer des permis de construire ou changer les règles d'urbanisme au sein des zones urbaines.

Il a rappelé que l'objectif poursuivi par la loi SRU était de lutter contre un étalement urbain incontrôlé et anarchique, en incitant les communes à s'organiser ensemble. Il a précisé que, de fait, le développement d'une commune avait une incidence sur ses voisines, comme le montre la construction des grandes surfaces.

Mais, a-t-il déploré, la règle des quinze kilomètres fait peser sur les élus une pression inutile, qui les oblige à délimiter des périmètres de SCOT dans l'urgence et gèle des terrains dont l'urbanisation était prévue de longue date.

Il a donc indiqué que le projet du Gouvernement visait, dans ces conditions, à assouplir le dispositif, pour ne pas bloquer le développement urbain et pour laisser aux élus locaux le temps de définir ensemble les solutions les plus adaptées.

Il a précisé que, dans les communes dotées d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan local de l'urbanisme, on distinguait trois types de zones, les zones urbaines, les zones d'urbanisation future et les zones naturelles et agricoles, la règle des quinze kilomètres limitant aujourd'hui la possibilité de rendre constructibles les zones naturelles et agricoles, mais aussi les zones d'urbanisation future.

Il a indiqué que le projet gouvernemental levait cette contrainte pour les zones d'urbanisation future délimitées avant le 1^er juillet 2002. Il a souligné que les terrains dont les élus avaient prévu l'urbanisation dans les plans d'occupation des sols échapperaient ainsi à la règle des quinze kilomètres, qui ne concernerait plus que les terrains naturels et agricoles, ainsi que les grandes surfaces et les cinémas soumis à la commission départementale d'équipement commercial.

Le ministre a ensuite abordé les articles du projet de loi relatifs aux plans locaux d'urbanisme. Il a indiqué que les articles 2 et 3 du projet de loi concernaient les projets d'aménagement et de développement durable (PADD), en précisant que ces documents, qui font partie des plans locaux d'urbanisme, sont pour ces derniers ce que les débats d'orientation budgétaire représentent pour les budgets.

Il a indiqué que la loi de SRU comportait une absurdité technique unanimement dénoncée par les élus locaux et par les professionnels, la loi prévoyant que l'ensemble du plan local d'urbanisme est directement opposable aux permis de construire, y compris le PADD, c'est-à-dire les orientations générales et politiques du PLU. Ainsi, a-t-il précisé, pour accorder ou refuser un permis de construire, il faudrait vérifier qu'il respecte le règlement du plan local d'urbanisme, mais aussi qu'il est conforme aux grandes orientations retenues par la commune.

Il a donc indiqué que le dispositif proposé par le Gouvernement précisait que seuls le règlement et les documents graphiques étaient directement opposables aux tiers, tout en ajoutant que la compatibilité de ces documents avec le PADD était exigée.

Le ministre a ensuite abordé l'article 4 du projet de loi, relatif à la modification et à la révision des documents d'urbanisme. Il a précisé qu'il existait aujourd'hui deux moyens de faire évoluer un document d'urbanisme :

- une procédure, légère, de modification : la seule obligation est alors de soumettre le projet à enquête publique ;

- une procédure, plus contraignante et lourde, de révision : celle-ci impose notamment une association de l'Etat et des chambres d'agriculture au projet de révision.

Il a expliqué qu'à l'heure actuelle, pratiquement toutes les évolutions des documents d'urbanisme devaient être soumises à révision, ce qui constituait un frein important. Il a indiqué que le projet gouvernemental redonnait une place centrale à la modification, l'article 4 du projet de loi la mentionnant en premier lieu et prévoyant que la procédure la plus lourde ne doit être appliquée que si les orientations du PADD sont remises en cause.

Le ministre a ensuite présenté l'article 5 du projet de loi, qui clarifie les conditions dans lesquelles une commune peut passer d'un plan d'occupation des sols (POS) à un plan local d'urbanisme (PLU). En effet, a-t-il précisé, la loi SRU oblige les communes à élaborer un PLU, dès qu'elles veulent faire évoluer leur POS, ce qui peut poser des problèmes considérables, car il faut parfois jusqu'à deux à trois ans pour élaborer un nouveau document d'urbanisme, délai nécessairement incompatible avec la décision d'implantation d'une entreprise.

Il a rappelé que la loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002 tendant à moderniser le statut des sociétés d'économie mixte (SEM) locales prévoyait certes d'autoriser, jusqu'au 1^er janvier 2004, une révision des POS, sans attendre l'élaboration des PLU. Il a déploré que la rédaction retenue soit insuffisamment claire, et donc l'interprétation souvent restrictive, et que le délai retenu soit trop court.

Il a indiqué que le projet gouvernemental avait pour objet de réécrire le texte applicable, pour qu'un élu puisse déterminer clairement ce qu'il peut faire avec un POS, et de reporter le délai du 1^er janvier 2004 au 1^er janvier 2006.

Le ministre a ensuite abordé l'article 6 du projet, traitant de la participation pour voie nouvelle et réseaux, qui a suscité de nombreuses réactions des élus locaux. Il a précisé que le projet du Gouvernement prévoyait que ce mécanisme pouvait être mis en place pour le financement des réseaux, même pour une voie existante sans aménagement, soulignant qu'il ne s'agissait pas d'une disposition nouvelle mais d'une clarification des dispositions existantes. Il a également précisé que le texte prévoyait qu'il appartenait à la commune de décider de l'état de l'aménagement futur de la voirie et des équipements mis à la charge des futurs propriétaires.

Le titre II du projet de loi, a poursuivi le Ministre, porte sur la sécurité des constructions et des ascenseurs.

Il a précisé que l'article 7 du projet de loi était relatif au contrôle technique obligatoire prévu par le code de la construction et de l'habitation pour certains immeubles. Il a rappelé que ce contrôle était exercé par des contrôleurs agréés par l'Etat, contribuant par leur avis à la prévention des aléas techniques, notamment en matière de solidité des ouvrages et de sécurité des personnes, dans la réalisation de certains immeubles présentant des risques particuliers, parce qu'ils reçoivent du public ou qu'ils sont de grande hauteur.

Il a ensuite indiqué que l'article 7 du projet de loi permettait d'étendre par décret l'obligation de contrôle technique à la construction de bâtiments du fait de leur localisation, lorsqu'ils sont situés dans des zones soumises à des risques naturels ou technologiques et pour lesquels la sécurité des personnes pourrait être mise en jeu.

Le ministre a abordé les articles 8 et 9 du projet de loi concernant la sécurité des ascenseurs. Il a rappelé que près de 2 000 accidents d'usagers et d'agents d'entretien sont dénombrés chaque année et que près de 15 accidents se sont avérés particulièrement graves ou mortels au cours des quatre dernières années. Il a indiqué que l'état de notre parc, qui est un des plus anciens d'Europe, peut faire craindre une augmentation du nombre et de la gravité des accidents. Il a précisé qu'en l'absence de remise à niveau, les deux tiers des appareils qui ont actuellement plus de 20 ans d'âge seraient frappés d'obsolescence d'ici à quinze ans.

Il a indiqué que les dispositions de l'article 8 du projet de loi imposaient ainsi trois obligations aux propriétaires d'ascenseurs :

- la réalisation de travaux de mise en sécurité sur les appareils ne disposant pas de dispositifs permettant de remédier aux risques les plus importants, un délai maximal de quinze années étant prévu pour la réalisation de ces travaux, compte tenus de leur importance et de leur coût, ces travaux étant eux-mêmes phasés par tranche de cinq ans en fonction de la gravité du risque ;

- la conclusion d'un contrat d'entretien dont le contenu sera actualisé et qui prévoira les responsabilités incombant à chaque partie ;

- la réalisation périodique d'un contrôle technique de l'appareil par une personne indépendante.

Il a précisé qu'un décret d'application ouvrirait à toute personne ayant un intérêt à agir la possibilité de saisir le juge des référés, si elle estimait que les dispositions relatives à l'entretien, au contrôle ou aux travaux n'avaient pas été suffisamment mises en _uvre, et prévoirait également des sanctions contraventionnelles en cas de non observation des obligations prévues dans la loi.

Le ministre a ensuite présenté le titre III du projet de loi concernant la participation des employeurs à l'effort de construction, c'est-à-dire le « 1 % logement ».

Il a indiqué que l'article 10 avait pour but d'améliorer le contrôle de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC) sur les opérations réalisées notamment par des organismes propriétaires et gestionnaires de foyers de travailleurs migrants et financées par des fonds du 1 %, ces organismes devant à l'avenir être agréés par l'Etat pour bénéficier de ces fonds.

Le ministre a ensuite abordé l'article 11 du projet de loi, en précisant tout d'abord que la convention conclue le 11 octobre 2001 entre l'Etat et l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL), dont les associés sont les collecteurs et les partenaires sociaux, a élargi les emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction pour contribuer à la politique du renouvellement urbain, cette même convention prévoyant également que l'UESL devait donner un avis conforme à certaines opérations réalisées par les collecteurs et définies par la partie législative du code de la construction et de l'habitation. Il a indiqué qu'il convenait donc d'insérer cette disposition dans la loi, l'article 11 du projet de loi transformant en avis conforme l'avis simple prévu dans les textes actuellement applicables et étendant en outre cet avis conforme aux prêts accordés par les collecteurs dans des conditions dérogeant aux règles générales fixées par l'Union d'économie sociale pour le logement.

Le ministre a présenté le titre IV concernant les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte. L'article 12 du projet de loi vise, a-t-il précisé, à remédier à une omission de la loi SRU pour assurer la cohérence de deux dispositions de cette loi : l'article 145 de la loi, qui visait à maintenir le caractère social des logements appartenant aux organismes HLM, y compris après transfert de propriété, n'avait pas prévu, parmi les exceptions, la nouvelle forme de vente progressive des logements HLM à leurs locataires, créée par l'article 159.

Il a ensuite abordé l'article 13 qui introduit, comme cela est déjà le cas pour les logements HLM, des dispositions obligatoires dans les actes de transfert de propriété de logements locatifs sociaux ayant appartenu aux sociétés d'économie mixte, afin d'informer les acquéreurs successifs de ces logements qu'ils restent soumis à des règles d'attribution sous condition de ressources et à des plafonds de loyers.

Le ministre a indiqué que l'article 14 du projet de loi étendait le contrôle de la mission interministérielle d'inspection du logement social (la MIILOS) aux logements locatifs sociaux des organismes HLM et des sociétés d'économie mixte, à l'expiration des conventions passées avec l'Etat ouvrant droit au bénéfice de l'aide personnalisée au logement et même en cas de cession à un autre bailleur, car ces logements demeurent soumis à des contraintes d'attribution sous plafond de ressources et de loyers plafonnés.

Enfin il a abordé l'article 15 du projet de loi qui propose de reporter de 6 mois la date d'entrée en vigueur des dispositions de la loi SRU créant la société de garantie de l'accession à la propriété pour les organismes HLM, et doit leur permettre de mener à bien dans des conditions sécurisées des opérations d'accession à la propriété de personnes à revenus modestes, en complément de leur intervention traditionnelle sur le logement locatif. Il a indiqué que ce report permettrait de mettre en place la dotation initiale du fonds de garantie évaluée à environ 30 millions d'euros.

M. Patrick Ollier, président, a signalé qu'il avait rencontré, lors du Congrès des maires, de nombreux élus locaux lui ayant fait part des dysfonctionnements constatés dans l'application de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU. Il s'est félicité que le Gouvernement eut élargi le champ du projet de loi, initialement limité aux ascenseurs, et a assuré le ministre du soutien unanime du groupe UMP.

Evoquant les questions d'urbanisme, il a par ailleurs souligné que de nombreux parlementaires s'interrogeaient sur certains effets pervers de la loi SRU et qui ne sont pas traités par le projet de loi. Il a annoncé qu'il déposerait ainsi des amendements portant notamment sur la question du calcul des droits à construire en cas de divisions de parcelles, la situation actuelle donnant en effet lieu à de nombreux contentieux, ou visant à rétablir la faculté, pour le maire, de fixer une superficie minimale des terrains constructibles, en cohérence avec les orientations du plan local d'urbanisme (PLU). Il a, en outre, souligné que la majorité parlementaire n'envisageait nullement de remettre en cause l'objectif de mixité sociale de la loi SRU, auquel elle adhérait pleinement. Il a donc appelé les commissaires, notamment de l'opposition, à ne pas voir, dans les propositions de modification de la loi SRU, une mise en cause de principes fondamentaux qui recueillent une large approbation.

M. Jean Proriol, rapporteur, a tout d'abord fait part de la satisfaction que lui inspirait l'inscription d'un projet de loi dont il a estimé qu'il était attendu par bon nombre de demandeurs de permis de construire et d'élus locaux, ces derniers ayant concrètement constaté les écueils et surtout les difficultés d'application de la loi SRU, adoptée trop hâtivement. Sur ce point, il a rappelé et déploré le recours à la procédure d'urgence pour l'examen de ce texte alors même que le texte définitif, qu'il a jugé de nature très technique, comportait plus de deux cents articles, relatifs notamment aux transports, par exemple concernant les trains express régionaux (TER), à l'urbanisme avec l'instauration des plans locaux d'urbanisme (PLU) ou encore aux déplacements urbains, avec la modification des plans de déplacement urbains (PDU).

Il a, par ailleurs, rappelé que les débats parlementaires s'étaient alors focalisés principalement sur le dispositif relatif à la mixité sociale. Reconnaissant que la règle relative aux 20 % de logements sociaux, fixée par l'article 55 de la loi SRU, reposait sur un objectif de mixité sociale tout à fait louable et d'ailleurs partagé par l'UMP, il a regretté le caractère dogmatique et dirigiste du dispositif retenu.

Il a estimé que l'échec de la loi SRU résidait essentiellement dans les difficultés de la mise en _uvre concrète par les élus locaux de nombreux dispositifs techniques. Il a ainsi cité à titre d'exemple la règle des 15 kilomètres, qu'il a jugée trop restrictive, la nature et la fonction du plan d'aménagement et de développement durable, selon lui incomprises, ou encore l'ambiguïté des modalités juridiques de financement de la voirie et des réseaux.

Notant que le projet de loi SRU avait été largement et heureusement amendé par la majorité sénatoriale de l'époque, il a jugé que l'échec de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains résultait également d'un manque patent de communication pour la mise en _uvre du texte, d'où des applications souvent contradictoires de certaines règles d'urbanisme par les DDE sur le terrain, alors même qu'il convient de ne plus laisser libre cours à un développement urbain anarchique de court terme, sans prise en compte des intérêts locaux communs.

Il s'est réjoui que le projet de loi présenté à la commission vise à remédier à ces deux carences, notamment en clarifiant le droit existant, ce qui devrait permettre aux élus et aux services de l'Etat de s'accorder sur la bonne application de la loi, contrairement à la situation actuelle caractérisée par de nombreuses erreurs d'interprétation. Il a ainsi évoqué, à titre d'exemple, deux idées préconçues et fausses véhiculées au niveau local : la première selon laquelle la règle des 15 kilomètres s'appliquerait aux communes dotées d'une simple carte communale ; la seconde conduisant certaines communes, dotées d'un plan d'occupation des sols et ayant des projets d'aménagements, à croire, à tort, qu'elles devaient élaborer un PLU pour pouvoir réaliser ces projets.

Le rapporteur s'est également félicité du caractère pragmatique, adaptatif et non dogmatique du projet de loi, dont il a rappelé qu'il permettait, d'une part, de procéder à la révision, aujourd'hui nécessaire, de certains dispositifs et procédures et d'agir sur les points de blocage identifiés, sur lesquels il convient d'intervenir sans délai, et d'autre part, de compléter le droit de l'habitat, en ce qui concerne notamment la sécurité des ascenseurs ou les contrôles de tous les organismes bénéficiant des fonds du « 1 % logement ».

Puis, le rapporteur a noté avec grande satisfaction que la participation pour voies nouvelles et réseaux (PVNR) était renommée « participation pour voirie et réseaux » (PVR), afin de confirmer qu'elle s'appliquait bien aux voies existantes et pas seulement aux voies nouvelles. Soulignant que de nombreux élus locaux pensaient être obligés de pré-financer, en une seule fois, tous les équipements donnant lieu à la perception de la participation, il a souhaité que le ministre confirme que tel n'était pas le cas et qu'il était possible à la commune de conclure avec le propriétaire du terrain une convention portant notamment sur les modalités de règlement de la participation et sur le calendrier de réalisation des travaux.

Evoquant les questions relatives à la sécurité des ascenseurs, il a souhaité savoir pourquoi la France avait l'un des parcs européens les plus vétustes. Il a en outre demandé au ministre de préciser l'échéancier et la répartition de l'effort financier de mise en sécurité des ascenseurs, entre financements publics et privés, une partie du financement étant d'ores et déjà prévue.

Il a, par ailleurs, noté que de nombreux intérêts contradictoires étaient en jeu, les propriétaires privés et publics s'inquiétant du régime de responsabilité des entreprises de maintenance, au regard notamment des normes européennes. Ayant fait part de sa crainte que les usagers, qui devraient être les bénéficiaires des contrôles et mises en conformité, puissent être à l'origine de l'exonération de la responsabilité des entreprises de maintenance, au motif que le « fait de l'usager » sur certains sites sensibles de logement sociaux - c'est-à-dire des dégradations volontaires -, conduirait à un désengagement de la responsabilité des sociétés d'entretien au détriment des organismes propriétaires de ces logements, il a souhaité obtenir des précisions sur ces points.

Abordant la question de l'offre de logements sociaux, il s'est félicité de la prolongation du report de la mise en place de la société de garantie des opérations d'accession sociale à la propriété des organismes d'habitations à loyer modéré. Il s'est demandé si ce nouveau délai serait suffisant, rappelant qu'il avait déjà été repoussé une fois, dans le cadre de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, dite « loi MURCEF ».

Enfin, le rapporteur a souhaité savoir si le Gouvernement serait ouvert à ce que soit engagée une réflexion sur la question de l'exigence d'éloignement qui s'impose en matière d'implantation des bâtiments agricoles au voisinage des habitations.

M. Jean-Marie Morisset, intervenant au nom du groupe UMP, a tout d'abord rappelé que le débat parlementaire sur la loi SRU ne s'était pas déroulé dans une parfaite sérénité, la procédure d'urgence empêchant la représentation parlementaire d'approfondir certains éléments du texte, ou d'appréhender les implications et la cohérence de dispositifs très complexes, tels que les différents types de zonage et de documents d'urbanisme. Constatant que le texte comportait dès l'origine de graves défauts de cohérence et méritait donc des améliorations, il a souligné que le précédent gouvernement avait dû recourir, dans trois textes ultérieurs, à différents cavaliers législatifs pour corriger les erreurs initiales.

Il a donc félicité M. Gilles de Robien pour sa détermination et a précisé que les dispositions contenues dans le texte lui paraissaient très consensuelles, puisqu'elles visaient à simplifier les procédures et à clarifier les règles existantes. Il a déploré que la loi SRU ait souvent servi d'alibi pour refuser les demandes des requérants ou des communes. Il a conclu cette introduction en se réjouissant que ce projet de loi permette une réelle adaptation aux réalités locales et un renouvellement des zones rurales, et non plus seulement urbaines, aujourd'hui fragilisées par la loi SRU.

Il a ensuite souligné qu'accorder aux préfets le pouvoir de déroger aux règles de constructibilité comportait des dangers en raison de l'hétérogénéité de la doctrine préfectorale sur le sujet.

Il a par ailleurs incité M. Gilles de Robien à veiller aux nécessaires évolutions et clarifications des textes réglementaires et des circulaires d'application. Il a cité pour exemple le décret n° 2001-260 du 27 mars 2001 modifiant le code de l'urbanisme, notamment concernant les règles de constructibilité dans les zones agricoles et le changement d'affectation des anciens corps de ferme, et la circulaire n° 2001-56 du 27 juillet 2001 sur la réforme des contributions d'urbanisme issue de la loi SRU, concernant notamment le calcul de la PVNR, en espérant vivement qu'un très gros effort de simplification serait accompli, les dispositifs actuels étant incompréhensibles pour les élus locaux.

Mme Odile Saugues, intervenant au nom du groupe socialiste, a tout d'abord souhaité émettre une très vive protestation, le texte du projet de loi ayant été remis aux commissaires au début de cette séance, privant ainsi l'opposition de toute possibilité de jouer son rôle faute d'informations préalables. Elle a donc indiqué qu'elle se bornerait à ce stade à faire deux remarques : elle a, d'une part, pris acte de la nécessité d'aménager certaines dispositions de la loi SRU et a souligné, d'autre part, la sagesse de la position de M. Gilles de Robien, concernant la proposition de loi sénatoriale qui remettait en cause le principe de mixité sociale, rappelant que, dans cette démarche, le ministre avait reçu le soutien de la gauche sénatoriale. Elle a conclu en espérant que M. Gilles de Robien parviendrait à maintenir sa position lors des débats sur le projet de loi à l'Assemblée, certains amendements parlementaires risquant de mettre à mal sa détermination.

M. François Sauvadet, intervenant au nom du groupe UDF, s'est d'abord félicité de la démarche pragmatique de M. Gilles de Robien, saluant son effort de simplification et son intention de remettre à plat l'organisation territoriale ainsi que les modalités d'exercice de la démocratie participative, par la révision des trois lois précitées, auxquelles il conviendrait certainement également d'ajouter la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Abordant les dispositions de ce texte relatives aux ascenseurs, il s'est félicité que M. Gilles de Robien s'occupe du quotidien des Français, les drames récents concernant les défauts d'entretien des ascenseurs dans le parc social ayant eu un profond retentissement dans la population. Il a néanmoins fait remarquer qu'il convenait que les décrets d'application de ces dispositions soient pris rapidement après le vote de la loi, de sorte que ce dispositif qui introduit la responsabilité des propriétaires ne conduise pas à une multiplication des procédures judiciaires.

Il a ensuite tenu à faire une remarque concernant les SCOT, indiquant que les préfets devaient avoir une certaine marge d'appréciation, pour appliquer intelligemment la règle des quinze kilomètres, de façon adaptée à chaque situation particulière.

Abordant la question des projets d'aménagement et de développement (PADD), il a reconnu la nécessité de disposer d'un document présentant les orientations stratégiques en matière d'urbanisme de la commune mais il a souligné que ce document ne devait pas être opposable aux tiers et rester un document « politique », n'ayant pas d'effets juridiques directs.

Quant à la participation pour les voies nouvelles et réseaux (PVNR), il s'est félicité des améliorations apportées à ce dispositif par le projet de loi, jugeant qu'elles seraient saluées par l'ensemble des élus locaux, aujourd'hui dans une situation ubuesque face aux demandes de propriétaires de terrains constructibles, disposant des certificats d'urbanisme autorisant la construction, qu'ils sont obligés de remettre en cause en raison de l'impossibilité de financer la voirie et les réseaux.

Il a conclu en soulignant que le groupe UMP était très attaché au respect du principe de la mixité sociale qui devait être réaffirmé et s'imposer pour éviter la ghettoïsation de certains territoires, mais qu'il convenait de répondre à une interrogation malgré tout : à partir de quel seuil de population ce principe doit-il s'appliquer de manière stricte ?

M. Robert Lecou, après avoir salué la logique de simplification pragmatique proposée par M. Gilles de Robien, a estimé qu'il était nécessaire de faire preuve d'esprit d'ouverture pour résoudre les conséquences de la crise actuelle de la construction.

Puis, il a fait part des difficultés financières rencontrées par les communes souhaitant réhabiliter le c_ur de leur ville, et donc souvent rénover des îlots insalubres, afin de remettre sur le marché des logements vacants. Il s'est interrogé sur les outils financiers et fiscaux incitatifs qui permettraient d'équilibrer plus aisément de telles opérations, justifiées tant sur le plan social qu'économique ou urbanistique.

Evoquant ensuite les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH), il a regretté la lourdeur des procédures de prorogation et des études-diagnostics, qui conduit à des interruptions préjudiciables. Il a donc souhaité savoir s'il était possible d'assouplir les mesures de renouvellement en simplifiant les procédures, et d'améliorer les dispositifs incitatifs à la réalisation de ces opérations, favorables à la mise sur le marché de nouveaux logements et à la rénovation urbaine.

Il a enfin souhaité connaître les mesures qui pouvaient être envisagées pour remédier à l'inertie de certains bailleurs publics de logements sociaux face au vieillissement des équipements collectifs, cette situation étant d'autant plus problématique que les collectivités locales sont invitées à augmenter le nombre de logements sociaux.

M. Jean-Claude Lenoir a abordé la question de la PVNR, créée par l'article 46 de la loi SRU, mal comprise puisqu'on établit toujours un lien entre le financement de la voirie et celui des réseaux, l'administration ayant parfois refusé la mise en place de la PVNR au motif que la voie n'existait pas et qu'on ne pouvait donc y installer de réseaux. Il a interrogé le ministre afin de savoir si le texte proposé par le projet de loi levait l'ambiguïté et si lorsqu'il n'y avait ni voie nouvelle, ni voie existante, la PVNR pouvait être utilisée pour financer uniquement l'extension des réseaux, la circulaire n° 2001-56 du 27 juillet 2001 sur la participation pour voies nouvelles et réseaux (PVNR) ayant suscité de vives inquiétudes, alors que lors des débats parlementaires, un amendement sénatorial avait été retiré en raison des propos rassurants tenus par le ministre sur ce sujet.

Il s'est par ailleurs interrogé sur les délais d'envoi aux préfets de la circulaire sur ce sujet annoncée au Sénat. Observant enfin que de nombreux élus souhaitaient établir des cartes communales, qu'il a jugées être de bons outils pour maîtriser l'urbanisation des communes, mais ne disposaient pas des moyens financiers nécessaires, il s'est interrogé sur les crédits disponibles en ce domaine.

M. Philippe Folliot, usant de la faculté offerte par le premier alinéa de l'article 38 du Règlement, a souligné les difficultés d'interprétation de la loi dite SRU sur le terrain et a demandé au ministre quelles mesures concrètes il entendait prendre afin que les préfectures et les directions départementales de l'équipement (DDE) assurent une application cohérente et rapide de son projet de loi, lorsqu'il serait promulgué.

Puis, M. François Brottes a tenu à souligner que le projet de loi, ayant principalement trait aux collectivités locales, serait probablement le dernier à être soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale et non au Sénat, une telle faculté étant appelée à disparaître une fois que la révision constitutionnelle serait en vigueur.

Jugeant que le projet de loi soumis à l'examen des commissaires était plus proche du bon sens que de la revanche, il a reconnu qu'il n'était pas rare que des lois nécessitent certains ajustements quelques années après leur entrée en vigueur. Après avoir demandé jusqu'à quel point le Gouvernement était prêt à accepter des amendements revenant sur la loi SRU, au risque d'ouvrir la boîte de Pandore, il a émis la crainte que le rapporteur n'envisage de modifier l'article 55 de la loi, ce qui transformerait la nature du projet qui n'aurait plus, dès lors, comme objet de simples aménagements techniques.

Puis, M. Serge Poignant a souhaité savoir si le ministre était ouvert à une discussion portant, d'une part, sur le rétablissement de la faculté du maire de fixer une taille minimale des terrains constructibles et, d'autre part, sur une clarification des modalités de calcul des droits à construire en cas de division parcellaire. Il a fait valoir qu'un tel débat semblait indispensable afin d'éviter les contentieux et pour confirmer la responsabilité des maires dans les choix en matière d'urbanisme.

Il a par ailleurs souhaité savoir quelle était la position du Gouvernement sur l'article 55 de la loi dite SRU et sur la proposition de loi adoptée par le Sénat qui tend à le modifier ; il a en outre insisté sur les débats qui avaient eu lieu à l'Assemblée nationale, lors de l'examen de cet article, afin d'en dénoncer le caractère dogmatique et ridiculement contraignant pour les communes disposant déjà d'un « stock » de logements sociaux ou pour celles dépourvues de terrains constructibles en quantité suffisante pour atteindre l'objectif de 20 % de logements sociaux. Il a enfin tenu à préciser qu'il ne s'agissait pas, pour autant, de remettre en cause l'objectif de mixité sociale fixé par la loi SRU.

M. Jean-Marc Nudant, après s'être réjoui du dépôt du projet de loi par le Gouvernement et de la réaffirmation du principe de mixité sociale, s'est inquiété de la suppression, dans le projet de loi de finances pour 2003, de la prime à l'accession très sociale (PATS), suppression qu'il a jugée contradictoire avec la poursuite de l'objectif de mixité sociale.

M. Pierre Cohen a ensuite souhaité obtenir l'assurance que le projet de loi soumis à leur examen n'engagerait pas une remise en cause plus profonde de la philosophie générale de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Il a émis la crainte que, sur ce point, le Gouvernement n'ait quelques difficultés à contenir la majorité parlementaire, mais s'est félicité qu'il n'ait pas inscrit à l'ordre du jour la proposition de loi sénatoriale portant modification de la loi SRU.

Evoquant la règle dite des « quinze kilomètres », il a noté que le projet de loi permettrait désormais au PLU d'ouvrir à l'urbanisation des zones d'urbanisation future, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, sans accord du préfet. Il a souhaité savoir si cette disposition aurait vocation à s'appliquer transitoirement, ce qu'il a appelé de ses v_ux, ou si elle aurait un caractère définitif, auquel cas pourraient apparaître des risques d'incompatibilité du PLU avec les orientations du schéma de cohérence territoriale, une fois que celui-ci serait élaboré.

Rappelant que le projet de loi distinguait désormais, au sein du plan d'aménagement et de développement durable, des orientations générales, non opposables aux tiers, et des dispositions particulières opposables, il s'est inquiété des divergences pouvant apparaître entre ces deux parties et notamment de la possibilité de pouvoir édicter des prescriptions particulières contraires à des orientations générales qui auront pourtant fait l'objet d'un véritable débat et auront permis d'informer les habitants sur la politique qu'entend mettre en _uvre la commune en matière d'urbanisme. Il a donc demandé s'il serait possible de faire appel au préfet en cas de contradiction manifeste entre les orientations générales du plan d'aménagement et de développement durable et ses dispositions particulières.

M. Jean Dionis du Séjour s'est, quant à lui, réjoui de constater que le projet de loi n'était pas une nouvelle « cathédrale juridique » probablement destinée à devenir une « usine à gaz », mais se caractérisait par son pragmatisme, sa simplicité et le souci de répondre aux attentes des élus locaux. Il a estimé que tel était notamment le cas s'agissant de l'assouplissement de la règle dite des « quinze kilomètres », de la réforme de la PVNR ou encore de la précision selon laquelle la procédure de modification des PLU sera désormais la procédure de droit commun de réforme de ces documents.

Il a par ailleurs estimé que le projet de loi serait sans nul doute salué par l'ensemble des élus ruraux, puisqu'il devrait permettre de mettre un terme à de nombreux blocages qui existent aujourd'hui en matière d'urbanisation en milieu rural. Il a également attiré l'attention sur la question de la réhabilitation des corps de fermes, qui donne aujourd'hui lieu à de nombreux litiges portant notamment sur l'application du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée à de tels travaux et a souhaité que ce point donne lieu à une étude du ministère de l'équipement en liaison avec le ministère des finances.

Evoquant le principe de mixité sociale, il s'est déclaré défavorable au choix de l'échelon de l'agglomération pou y appliquer le taux de 20 % de logements sociaux, une telle disposition pouvant, selon lui, aboutir à une répartition géographique très déséquilibrée de ces logements ; il a estimé que le principe de mixité sociale ne garderait tout son sens que si le taux de 20 % était appliqué au seul niveau communal.

Monsieur David Habib a estimé que ce qui permettrait d'appliquer la loi SRU dans un esprit pragmatique de simplification ne pourrait que remporter le soutien des élus. Il a notamment souligné la nécessité de ne pas vider cette loi de deux de ses principes fondamentaux : la volonté de cohérence et la programmation, basé sur l'idée de travail en commun sur le long terme.

Il a rappelé que, si la loi était parfois vécue comme un frein aux initiatives, c'est qu'elle servait souvent de prétexte à des refus liés à des difficultés de compréhension et d'interprétation.

Il a estimé que la bonne mise en _uvre de la loi dépendait surtout des moyens dont disposait l'administration pour l'appliquer, ceux-ci apparaissant sous dimensionnés, notamment en ce qui concernent les capacités d'expertise en matière d'urbanisme des directions départementales de l'équipement. Il a estimé que l'on devait récréer un véritable service public de l'urbanisme dans notre pays.

En réponse aux différents intervenants, M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, a apporté les précisions suivantes :

Sur les règles d'urbanisme

- S'agissant de la participation pour voirie et réseaux, la commune doit, au moment de la délibération, indiquer quels sont les équipements qu'elle va mettre à la charge des propriétaires, mais rien ne l'oblige à réaliser ces équipements immédiatement. Elle peut échelonner leur réalisation dans le temps, en fonction des demandes de permis de construire ;

- il n'y a aucun doute sur le fait qu'il est possible d'utiliser la PVNR si la voie existe déjà pour financer uniquement les réseaux ;

- la règle posée dans l'article L. 111-3 du Code rural, qui impose une distance supérieure ou égale à 100 mètres entre les installations agricoles et les habitations, pose des difficultés importantes, qui doivent être examinées avec le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales ;

- il est souhaitable que les changements d'affectation des fermes soient autorisés car cela peut contribuer à la rénovation du tissu rural. Les plans locaux d'urbanisme (PLU) permettent de telle modifications par le biais de la technique dite du « pastillage », identifiant précisément le corps de ferme concerné ;

- une disposition relative à la division parcellaire qui a recueilli l'accord du Gouvernement a été adoptée dans la proposition de loi sénatoriale ; le Gouvernement est favorable au rétablissement de ce dispositif, mais dans des formes administratives plus simples et en laissant le libre choix aux élus de le rétablir ou non ; le Gouvernement est par ailleurs ouvert à une discussion sur la superficie des parcelles, dès lors qu'il n'y aurait pas remise en cause du principe de mixité sociale ;

- lorsqu'un SCOT sera approuvé, les PLU devront être rendus compatibles avec les dispositions du SCOT ;

- il doit y avoir cohérence entre les orientations générales du PADD et les règles techniques du PLU ;

- la circulaire évoquant l'ensemble de ces problèmes d'urbanisme est prête mais d'ultimes arbitrages sont encore nécessaires avant son envoi aux préfets ;

- il est vrai que la mise en _uvre des dispositions sur l'urbanisme nécessite de nombreuses explications, la mobilisation d'experts et la formation des services concernés ; le soutien aux agences d'urbanisme est dans ce cadre indispensable ; par ailleurs, un effort est engagé pour assurer une meilleure réactivité des directions départementales de l'équipement, afin de veiller à ce qu'il soit apporté des réponses pratiques aux problèmes posés.

Sur la politique du logement

- S'agissant de la rénovation des centres villes, il existe effectivement des îlots en déshérence. C'est un problème dont le ministère de l'équipement, dans le cadre de sa politique de résorption de l'habitat insalubre, et le ministère de la ville, et plus particulièrement M. Jean-Louis Borloo, dans le cadre de sa politique de renouvellement urbain, sont conscients, et sur lequel ils ont décidé de se pencher ;

- rien ne s'oppose à la mise en place de la société de garantie de l'accession sociale le 1^er juillet 2003 ;

- les OPAH n'ont effectivement aujourd'hui qu'une durée de vie de trois ans ; une circulaire concernant les OPAH de renouvellement urbain vient de sortir et répond pleinement aux préoccupations exprimées, puisqu'elles se dérouleront sur cinq ans ; il n'est par ailleurs pas interdit à une commune de commencer l'étude d'OPAH à venir, sans attendre la fin de celle qui est en cours, afin d'éviter cette interruption brutale de programme que l'on constate parfois ;

- s'agissant de la suppression de la prime à l'accession très sociale, le Gouvernement est très favorable à l'accession sociale et veut mettre en place un dispositif qui fonctionne mieux ;

- la question de l'application du taux réduit de TVA aux travaux de réhabilitation des corps de ferme mérite étude ; le ministère des finances doit être consulté sur ce type de question.

Sur la sécurité des ascenseurs

- La situation dégradée des ascenseurs en France s'explique, notamment à Paris, par l'installation précoce, à l'époque haussmannienne, d'ascenseurs somptueux mais aujourd'hui techniquement dépassés, ainsi que par la construction, dans les années 1960 et 1970, d'une seconde « vague » d'équipements, liée à la construction de nombreux logements sociaux, équipements de qualité souvent relative. Cette situation est quasiment identique en Allemagne mais la France est le premier pays européen à entreprendre une politique de mise à niveau systématique de l'ensemble de son parc des ascenseurs.

Le coût des travaux, dont le projet de loi prévoit l'étalement sur 15 ans, avec un échéancier par périodes de cinq ans, en fonction de la gravité du risque, devrait s'élever à 270 millions d'euros par an, dont on estime, en fonction des travaux réalisés actuellement, que 150 millions d'euros auraient été prévus dans le cadre « normal » des travaux d'entretien annuels des ascenseurs. Le financement ne reposera pas sur les seuls copropriétaires : l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) pourra aider les propriétaires privés et les primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) les organismes de logement social ;

- le Gouvernement procède à de nombreuses consultations pour aboutir à des solutions consensuelles concernant la responsabilité de chaque acteur en matière de mise en sécurité des ascenseurs. Il convient qu'aucune des parties ne s'exonère de ses responsabilités, et le ministère fera preuve de beaucoup de vigilance au moment de la rédaction des décrets d'application ;

- les décrets d'application des dispositions relatives aux ascenseurs sont déjà en cours d'élaboration ; ils seront publiés au cours du premier semestre de l'année 2003 ;

- la remise en état des ascenseurs joue un rôle social important, dans la mesure où elle contribue à la réhabilitation des logements sociaux.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE I^ER

DISPOSITIONS RELATIVES À L'URBANISME

Le titre I^er du projet de loi vise à corriger les dispositions du code de l'urbanisme pour lesquelles les élus locaux ont rencontré de réelles difficultés d'application, soit qu'il s'agisse de modifier, au fond, les textes actuellement en vigueur, soit qu'il s'agisse de simplement les préciser, notamment concernant les dispositions relatives à la transition entre les plans d'occupation des sols (POS) et les plans locaux d'urbanisme (PLU). Il s'est en effet avéré que certains articles du code de l'urbanisme, bien que juridiquement corrects, ont donné lieu à des interprétations très divergentes sur le terrain, en raison de leur caractère parfois trop concis qui nuisait à leur intelligibilité, tant par les élus que par les services déconcentrés de l'Etat.

Le présent titre n'a donc pas pour objet de bouleverser le droit existant, ce qui imposerait aux élus locaux de s'adapter, une fois encore, à des « coups d'accordéon » législatifs, alors que certaines dispositions du code de l'urbanisme viennent à peine d'entrer en vigueur. Il s'agit plutôt de débloquer certaines situations locales devenues ingérables, notamment s'agissant de l'application de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme, relatif à la règle dite « des quinze kilomètres », que l'on exposera plus loin.

On ne peut nier qu'aujourd'hui, les élus locaux sont désemparés face aux nouvelles règles d'urbanisme. Une simplification est indispensable. Le Gouvernement en est d'ailleurs conscient, puisqu'il prévoit, indépendamment du présent projet de loi, de mener une réforme en profondeur sur cette question. Celle-ci ne peut toutefois être conduite à la va-vite et ne peut, en tout état de cause, être entamée préalablement à la réforme de la décentralisation.

Il est donc légitime de modifier quelques éléments essentiels du droit de l'urbanisme qui donnent lieu à de véritables blocages et, dans certaines zones, à un début de crise foncière.

Article 1^er

Assouplissement de la règle de la constructibilité limitée
en l'absence de schéma de cohérence territoriale

Cet article du projet de loi modifie l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme, relatif à la règle dite « des quinze kilomètres », instituée par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi « SRU ».

Présentation de la règle actuelle des « quinze kilomètres »

Dans les communes dotées d'un PLU et qui sont distantes de moins de quinze kilomètres d'une agglomération de plus de 15 000 habitants ou du rivage de la mer, en l'absence de schéma de cohérence territoriale (SCOT), les zones naturelles et les zones d'urbanisation future ne peuvent être ouvertes à l'urbanisation.

Deux cas de dérogations sont prévus:

- si le périmètre du SCOT existe, l'urbanisation de nouveaux terrains peut être autorisée par le syndicat mixte qui doit élaborer le SCOT.

- sinon, le préfet peut autoriser une « extension limitée de l'urbanisation ».

Les quatre assouplissement apportés par le projet de loi

- La contrainte est levée pour les zones d'urbanisation future délimitées avant le 1er juillet 2002 : la commune peut donc urbaniser les stocks de zones « NA » qu'elle a constitués avant le 1er juillet 2002, même si elle n'est pas couverte par un schéma.

- Dans un souci de clarification, le projet de loi précise que la règle des 15 kilomètres ne concerne que les communes dotées d'un PLU ou d'un POS.

- Le champ de la dérogation préfectorale est étendu: celle-ci n'est plus obligée d'être restreinte à une « extension limitée » de l'urbanisation.

- Le projet de loi encadre les pouvoirs du préfet en précisant que la dérogation est accordée ou refusée au regard des effets de l'urbanisation envisagée sur l'urbanisation des communes voisines, sur l'environnement ou sur les activités agricoles.

Il s'agit donc d'assouplir les dispositions existantes, qui se révèlent extrêmement contraignantes sur le terrain. Ces dispositions posent une règle générale, assortie de dérogations.

La règle générale, qui figure au premier alinéa de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme, se révèle très rigide : en l'absence de schéma de cohérence territoriale (SCOT) applicable, les zones naturelles et les zones d'urbanisation future délimitées par les plans locaux d'urbanisme ne peuvent être ouvertes à l'urbanisation.

Plusieurs observations doivent toutefois être faites : cette règle ne concerne pas les communes couvertes par une carte communale ou par le règlement national d'urbanisme ; par ailleurs, elle concerne non seulement les communes dotées d'un plan local d'urbanisme, mais également celles dotées d'un ancien plan d'occupation des sols, puisqu'aux termes de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme et plus précisément de son premier alinéa, les POS approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi SRU sont soumis au régime juridique des PLU, sauf en ce qui concerne leur contenu.

Il n'en demeure pas moins qu'au-delà de ces nuances quant à la portée de cette règle générale, de réels blocages sont apparus sur le terrain qui ont conduit à la constitution d'un « stock » devenu inconstructible de zones d'urbanisation future (anciennes zones « NA », renommées zones « AU » - à urbaniser - par les textes d'application de la loi SRU).

Par ailleurs, cette règle générale est assortie des trois dérogations suivantes :

- aux termes du deuxième alinéa du même article, avec l'accord du préfet, les PLU et les cartes communales peuvent prévoir une extension limitée de l'urbanisation. L'accord du préfet doit être donné après avis de la commission départementale des sites et de la chambre d'agriculture, auxquelles il revient d'apprécier l'impact de l'urbanisation sur l'environnement et les activités agricoles ;

- le troisième alinéa du même article prévoit que si le périmètre d'un SCOT a été arrêté, l'urbanisation des zones « AU » est possible avec l'accord de l'établissement public qui est chargé de l'élaboration du schéma ;

- enfin, le quatrième alinéa du même article limite l'application de la règle générale d'inconstructibilité des zones d'urbanisation future en l'absence de SCOT applicable à un champ géographique précis, à savoir les communes situées à moins de 15 kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 15 000 habitants ou à moins de 15 kilomètres de la mer. Au-delà de ce périmètre, les communes sont libres d'urbaniser leurs zones d'urbanisation future. En outre, le cinquième alinéa de l'actuel article L. 122-2 donne la faculté au préfet de constater par arrêté, pris après avis de la commission de conciliation, l'existence d'une rupture géographique due à des circonstances naturelles, notamment au relief ; il peut alors exclure du champ de la règle générale les communes situées dans le périmètre de quinze kilomètres présenté plus haut, qui deviennent libres d'urbaniser leurs zones « AU ».

Le dernier alinéa de l'actuel article L. 122-2 du code de l'urbanisme précise que ces dispositions sont applicables au 1^er juillet 2002. Cette date avait été initialement fixée au 1^er janvier 2002 par la loi dite SRU, puis a été repoussée d'un semestre par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Partant du constat qu'actuellement, certaines communes voient leur développement bloqué du fait de ces dispositions, l'article 1^er du projet de loi a pour objectif d'assouplir considérablement ces règles. Il ne s'agit donc pas de les supprimer purement et simplement, comme l'a fait le Sénat en adoptant, le 12 novembre dernier, l'article 10 de la proposition de loi (n° 29) de M. Braye portant modification de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Cette solution, peut-être un peu provocatrice, ne peut être retenue, sauf si l'on fait le choix délibéré d'une urbanisation totalement anarchique sur le territoire national.

Rappelons tout d'abord que certaines collectivités ont déjà engagé une réflexion sur l'élaboration des SCOT, depuis maintenant près d'un an et demi. Supprimer l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme risquerait de remettre en cause le travail qu'elles ont fourni. En outre, si la règle actuelle est incontestablement brutale dans son énoncé, elle a souvent été mal comprise par les élus qui ont souvent cru qu'on leur interdisait totalement de construire sur leurs communes, ce qui n'est pas le cas puisque des dérogations peuvent être octroyées.

Enfin et surtout, une abrogation de l'article L. 122-2 reviendrait à mettre en cause l'intérêt même du schéma de cohérence territoriale, qui est justement de coordonner les initiatives locales en matière d'urbanisme, afin que des développements urbains importants ne puissent être réalisés sans tenir compte de leur impact sur les aménagements prévus dans les communes voisines.

On ne peut toutefois nier qu'à l'heure actuelle, les dérogations prévues par l'article L. 122-2 ont été dévoyées de leur objet initial, devenant parfois un instrument de chantage utilisé par l'administration pour imposer aux communes concernées de trouver un accord sur le périmètre ou le contenu d'un schéma de cohérence territoriale. Il convient d'être parfaitement clair sur ce point : une telle utilisation de cet article du code de l'urbanisme est parfaitement contraire aux intentions du législateur. Les directions départementales de l'équipement (DDE) ont eu une interprétation très restrictive des textes qui n'était pas du tout justifiée et il est vivement souhaitable qu'il soit mis un terme à de tels abus interprétatifs.

On ne peut donc que se réjouir de l'assouplissement instauré par l'article 1^er du projet de loi, qui substitue aux trois premiers alinéas de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme (portant respectivement sur la règle générale de constructibilité limitée en l'absence de SCOT, la possibilité de réaliser une extension limitée avec accord du préfet et la dérogation à la règle générale lorsque le périmètre du schéma est arrêté) trois nouveaux alinéas qui permettront de répondre aux attentes des élus locaux sans pour autant vider les SCOT de leur portée.

Le nouveau dispositif, comme le précédent, ne s'applique qu'aux communes situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 15 000 habitants ou à moins de quinze kilomètres de la mer.

La règle générale de la constructibilité limitée en l'absence de schéma de cohérence territoriale applicable, définie au deuxième alinéa de cet article du projet de loi, est en premier lieu largement assouplie.

Aux termes de sa nouvelle rédaction, elle prévoit en effet que dans les communes non couvertes par un SCOT applicable, le PLU ne peut être modifié ou révisé en vue d'ouvrir à l'urbanisation une zone d'urbanisation future délimitée après le 1^er juillet 2002 ou une zone naturelle.

La nouveauté réside dans le traitement réservé aux zones d'urbanisation future. On ne doit pas sous-estimer l'assouplissement ainsi proposé : il signifie que ces zones, dès lors qu'elles ont été délimitées avant le 1^er juillet 2002 (date d'entrée en vigueur de l'article L. 122-2 et donc date d'application de la règle de constructibilité limitée en l'absence de SCOT) pourront désormais être ouvertes à l'urbanisation. Il s'agit donc de permettre l'urbanisation des zones « AU » (ou anciennement NA) qui sont aujourd'hui « en stock » et étaient devenues inconstructibles depuis l'entrée en vigueur de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme.

PLAN D'OCCUPATION DES SOLS D'UNE COMMUNE

SITUÉE À MOINS DE 15 KM DE LA PÉRIPHÉRIE

D'UNE AGGLOMÉRATION DE PLUS DE 15 000 HABITANTS

OU À MOINS DE 15 KM DE LA MER

ZONE U : zones urbaines équipées.

A chaque zone UA, UB. UC, etc., correspond un règlement particulier déterminant les possibilités de construire.

Il peut y en avoir de nombreux types.

ZONE N : zones naturelles non équipées ; on les classe en quatre familles :

Zone NA : destinée à devenir une zone urbaine lorsqu'elle sera équipée.

Elle est pour l'instant particulièrement protégée.

Zone NB : zone naturelle ordinaire où peuvent être admises des constructions individuelles de façon diffuse.

Zone NC : zone protégée en raison de ses richesses naturelles : agriculture, gisements miniers, etc.

Zone ND : zone protégée en raison de la qualité des sites et des paysages ou en raison des nuisances

ou des risques (abords des aérodromes, avalanches, inondations...).

Situation actuelle en application de la loi SRU : si la commune n'est pas couverte par un schéma de cohérence territoriale, elle ne peut ouvrir à l'urbanisation la zone NA.

Situation en application de l'article 1^er du projet de loi : la zone NA peut être ouverte à l'urbanisation, si elle a été délimitée avant le 1^er juillet 2002.

Cette modification constitue un allègement qui est loin d'être mineur. D'après les estimations fournies à votre rapporteur par le ministère de l'équipement, il devrait permettre d'ouvrir à l'urbanisation un stock de zones d'urbanisation future offrant aux communes la possibilité de se développer sur les dix prochaines années (avec bien évidemment des variations selon les spécificités communales).

A ce stade, quelques remarques doivent être faites. Comme cela est le cas dans le droit actuellement en vigueur, la règle générale de la constructibilité limitée, dans sa nouvelle rédaction, concerne les communes qui ne sont pas couvertes par un schéma de cohérence territoriale applicable, c'est-à-dire un SCOT ayant été approuvé, transmis au préfet et ayant fait l'objet des mesures de publicité prescrites par l'article R. 122-13 du code de l'urbanisme (affichage de la délibération approuvant le schéma et publication de cette délibération). Cette règle générale concerne également les communes qui ne sont pas couvertes par un schéma directeur, puisqu'en application de l'article L. 122-18 du code de l'urbanisme, les schémas directeurs approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi SRU sont soumis au régime juridique des SCOT et ont les mêmes effets. Ainsi, une commune non couverte par un SCOT mais couverte par un schéma directeur n'est pas visée par la règle de la constructibilité limitée.

Par ailleurs, il est précisé qu'en l'absence de SCOT applicable, le PLU ne peut être « modifié ou révisé » pour ouvrir à l'urbanisation les zones d'urbanisation future délimitées après le 1^er juillet 2002. Cette rédaction est plus précise que la formule retenue par la loi SRU, qui concernait les « communes couvertes par un plan local d'urbanisme ».

Le cas de l'élaboration initiale d'un PLU n'est donc pas visé par le projet de loi (par exemple, lorsqu'une commune décide de se doter d'un tel document en remplacement d'une carte communale), car cela n'a pas été jugé utile compte tenu des possibilités d'intervention du préfet lors de cette procédure. En effet, celui-ci peut décider de l'intervention des services de l'Etat au cours de l'élaboration du PLU, en application de l'article L. 123-7 du code de l'urbanisme ; il peut en outre utiliser un véritable « droit de veto », en application de l'article L. 123-12 du même code, et demander des modifications du document à la commune.

Enfin, comme cela est le cas dans le droit existant, cet article concerne à la fois les communes couvertes par un PLU et celles couvertes par un POS, en application des dispositions transitoires prévues à l'article L. 123-19 du même code et exposées plus haut. Les communes couvertes par une carte communale ou par le Règlement national d'urbanisme ne sont donc pas concernées par la règle de la constructibilité limitée en l'absence de SCOT.

La commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier visant à introduire une coordination rédactionnelle avec le second qui permet de préciser, dès le début de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme, que les contraintes en matière d'urbanisation pour les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale ne visent que les communes situées à moins de 15 kilomètres de la périphérie d'une agglomération de 15 000 habitants ou à moins de 15 kilomètres de la mer (amendements n^os 5 et 6). Il s'agit ainsi de répondre à un souci de clarification en précisant, d'emblée, quelles sont les communes concernées par la règle générale de constructibilité limitée en l'absence de SCOT.

Le troisième alinéa de l'article 1^er du projet de loi tempère légèrement l'assouplissement prévu à l'alinéa précédent. Il précise en effet que dans les zones d'urbanisation future pouvant désormais être ouvertes à l'urbanisation en l'absence de SCOT applicable en application des dispositions précédentes, les implantations des commerces les plus importants et des complexes cinématographiques ne pourront être accordées.

En effet, les autorisations d'exploitation commerciale visées aux 1° à 6° du I de l'article L. 720-5 du code de commerce ne pourront être délivrées dans ces zones. Rappelons que ces autorisations concernent les projets ayant pour objet :

- la création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 300 mètres carrés ;

- l'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil de 300 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet ;

- la création ou l'extension d'un ensemble commercial d'une surface de vente totale supérieure à 300 mètres carrés ;

- la création ou l'extension d'installations de distribution au détail de carburants, quelle qu'en soit la surface de vente, annexée à un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 300 mètres carrés ;

- la réutilisation à usage de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 300 mètres carrés libérée à la suite d'une autorisation de création de magasin par transfert d'activités existantes ;

- la réouverture au public, sur le même emplacement, d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 300 mètres carrés dont les locaux ont cessé d'être exploités pendant deux ans ;

- tout changement de secteur d'activité d'un commerce d'une surface de vente supérieure à 2 000 mètres carrés, ce seuil étant ramené à 300 mètres carrés lorsque l'activité nouvelle du magasin est à prédominance alimentaire.

Par ailleurs, ne pourront pas être délivrées les autorisations « de création ou d'extension » des salles de spectacles cinématographiques visées au I de l'article 36-1 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat, dite loi « Royer ». Ces autorisations concernent les projets ayant pour objet :

- la création d'un ensemble de salles de spectacles cinématographiques comportant plus de 800 places ;

- l'extension d'un ensemble de salles de spectacles cinématographiques en exploitation depuis moins de cinq ans ayant déjà atteint le seuil de 800 places ou devant le dépasser par la réalisation du projet ;

- l'extension d'un ensemble de salles de spectacles cinématographiques en exploitation depuis plus de cinq ans ayant déjà atteint le seuil de 1 500 places ou devant le dépasser par la réalisation du projet.

Si l'on comprend le souci qui a animé le Gouvernement en n'autorisant pas la délivrance d'autorisations de création de salles, il semble peu pertinent de faire référence à l'extension de salles existantes, puisque les zones ouvertes à l'urbanisation ne comportent, par définition, pas de tels équipements. C'est pourquoi un amendement de votre rapporteur visant à supprimer la référence inutile aux autorisations d'extension a été adopté par la commission (amendement n° 7).

Enfin, le dernier alinéa de cet article du projet de loi modifie, pour les assouplir, les cas de dérogations à la règle générale prévus à l'article L. 122-2, sans revenir sur le principe selon lequel il est nécessaire d'éviter des développements urbains anarchiques et donc indispensable d'organiser l'urbanisation sur un territoire cohérent, afin d'éviter de trop grands déséquilibres géographiques. A cet effet, il prévoit qu'en l'absence de SCOT applicable, des dérogations sont prévues pour permettre aux communes de créer de nouvelles zones urbaines, dans les deux cas de figure suivants :

- lorsqu'un périmètre de SCOT a été arrêté, l'urbanisation est possible avec l'accord de l'établissement public chargé de l'élaboration du schéma, puisque dans ce cas existe une structure intercommunale permettant de coordonner les initiatives en matière d'urbanisme et éventuellement d'arbitrer lorsque des désaccords apparaissent. Cette possibilité de dérogation reprend les dispositions actuelles de l'article L. 122-2. Il reviendra à l'organe délibérant de l'établissement public d'accorder ou refuser la dérogation.

Soulignons que le périmètre du SCOT, arrêté par le préfet, devient exécutoire dès lors qu'ont été accomplies les formalités de publicité et d'information prévues à l'article R. 122-13 du code de l'urbanisme (notamment, l'affichage de l'arrêté au siège de l'établissement public chargé de l'élaboration du schéma). Aussi, dans le cas où le périmètre du schéma serait arrêté alors que l'établissement public chargé de l'élaboration du SCOT ne serait pas encore créé, il reviendra au préfet d'accorder ou refuser la dérogation ;

- lorsque le périmètre du schéma n'est pas arrêté, il sera possible d'urbaniser avec l'accord du préfet, donné après avis de la commission départementale des sites et de la chambre d'agriculture. Il s'agit là d'un véritable assouplissement, puisque dans sa rédaction actuelle, l'article L. 122-2 ne permet aux communes que de procéder à une « extension limitée » de leur urbanisation lorsqu'elles ne sont pas couvertes par un SCOT. Ainsi, actuellement, alors même qu'un projet d'aménagement donnerait lieu à un accord unanime des communes concernées et du préfet, ce dernier ne peut autoriser qu'une urbanisation limitée car il est lié par la rédaction de l'article L. 122-2. Or, aux termes de la jurisprudence du Conseil d'Etat, il convient d'entendre par « extension limitée de l'urbanisation » l'urbanisation d'une surface n'excédant pas 10 000 mètres carrés. Le projet de loi permet donc de lever cette contrainte considérable.

Dans les deux cas de dérogation, celle-ci devra être motivée, puisqu'il est précisé qu'elle ne pourra être accordée ou refusée qu'en tenant compte des effets de l'urbanisation envisagée sur :

- les communes et agglomérations voisines qui sont, comme la commune souhaitant urbaniser, non couvertes par un schéma de cohérence territoriale et situées à moins de 15 kilomètres d'une agglomération de plus de 15 000 habitants ou à moins de 15 kilomètres de la mer ;

- l'environnement ;

- les activités agricoles.

En l'absence d'une telle motivation, les dérogations pourront être annulées. On doit d'ailleurs se féliciter que le ministère ait clairement signifié à votre rapporteur que les préfets accordant ou refusant des dérogations sans motivation ne seront pas soutenus par l'administration centrale en cas de recours contre leur décision.

La commission a examiné un amendement cosigné par le rapporteur et le président, visant à préciser les critères s'imposant au préfet lorsque celui-ci décide d'accorder une dérogation à la règle dite des « quinze kilomètres » pour permettre aux communes de s'urbaniser.

Le rapporteur a rappelé que le projet de loi procédait déjà à un assouplissement considérable du droit existant, en permettant au préfet d'autoriser l'urbanisation des communes concernées par la règle des « quinze kilomètres », cette urbanisation n'ayant plus à être « limitée » comme le prévoit la réglementation actuelle. Il a toutefois estimé que, pour limiter les risques d'arbitraire et d'abus de pouvoir dans le refus d'octroi de la dérogation, il convenait de préciser que ce refus ne pouvait être motivé que par des « inconvénients excessifs » pour l'urbanisation des communes voisines, l'environnement ou les activités agricoles, au regard de l'intérêt que l'urbanisation envisagée comporterait pour la commune souhaitant bénéficier de la dérogation. Jugeant que les préfets accordaient à l'heure actuelle peu de dérogations car ils suivaient souvent sur cette question les instructions, très restrictives, des directions départementales de l'équipement, il a souhaité que les dispositions législatives ne soient pas considérés par ces services comme de simples clauses de style dépourvues de portée.

M. François Brottes a regretté le caractère peu normatif de la notion d'inconvénient excessif, ainsi que l'absence de consultation des chambres d'agriculture dans la procédure de dérogation préfectorale.

M. Patrick Ollier, président, a souligné que la notio