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 N° 448 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 décembre 2002. AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES, SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2002 PAR M. Axel PONIATOWSKI, Député. -- Voir les numéros : 382 et 444. Lois de finances rectificatives. S O M M A I R E _____ Pages INTRODUCTION 5 I. - L'EXÉCUTION DU BUDGET DE LA DÉFENSE EN 2002 7 A. L'ABONDEMENT DES CRÉDITS ORDINAIRES 7 1. Des crédits importants 7 2. Une fin de gestion d'une grande qualité 8 B. LES RÉAJUSTEMENTS DE CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT 9 1. Des autorisations de programme attendues 9 2. Des mouvements de crédits de paiement ambivalents 10 a) Le respect apparent des montants votés en loi de finances initiale 10 b) Des ouvertures de crédits qui appliquent les dispositions du projet de loi de programmation 11 c) Des propositions d'annulations trop hâtives 12 d) Mettre l'exécution du budget 2002 en cohérence avec la nouvelle programmation militaire 13 II. - LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 15 A. QUEL MODE DE FINANCEMENT POUR LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES ? 15 1. Un dispositif de financement à bout de souffle 15 2. Aller vers le financement en loi de finances initiale 16 B. LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES EN 2002 : UN EFFORT IMPORTANT 17 1. Des opérations variées dans la continuité de l'année 2001 17 2. Un effort fortement accru 18 C. LES OPÉRATIONS EN AFGHANISTAN 20 1. La lutte contre Al Qaïda 20 2. L'appui à l'Etat afghan 21 D. LES OPÉRATIONS DANS LES BALKANS 22 1. L'appui à la mise en place d'une solution au Kosovo 23 a) Le mandat des missions internationales 23 b) Les opérations : la MINUK et la KFOR 23 2. La garantie de la paix civile en Bosnie-Herzégovine 24 a) La SFOR 25 b) Les missions d'observation et de police 26 E. LA PRÉSENCE ET L'ACTION MILITAIRES DE LA FRANCE EN AFRIQUE 26 1. L'organisation de l'action 26 2. Les opérations bilatérales 28 a) Une action préventive permanente : les forces prépositionnées et les opérations de présence 28 b) Des opérations bilatérales peu nombreuses, mais significatives 29 3. La participation aux missions d'observation et de maintien de la paix de l'ONU 31 F. LES AUTRES OPÉRATIONS 33 1. Les opérations au Proche et au Moyen-Orient 33 a) La surveillance des accords entre Israël et les pays arabes 34 b) La contribution à la paix du Sud-Liban 35 c) Le contrôle de l'Irak 36 2. Les autres opérations de la France 36 III. - LA POURSUITE LÉGISLATIVE DE LA MODERNISATION DU MINISTÈRE 39 A. LA PROROGATION DU RÉGIME, SPÉCIFIQUE AU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE, D'ALIÉNATION DES IMMEUBLES INUTILES À SES SERVICES 39 B. LA CLÔTURE DU COMPTE DE COMMERCE N° 904-01 « SUBSISTANCES MILITAIRES » 39 EXAMEN EN COMMISSION 41 AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 43 Le présent projet de loi de finances rectificative a intéressé à trois titres la commission de la défense nationale et des forces armées. Tout d'abord, il est la dernière étape de l'exécution de la loi de finances initiale sur laquelle le Parlement puisse avoir prise. Les mouvements de crédits qu'il comporte requièrent un examen approfondi de la commission, qu'il s'agisse des crédits ouverts au budget militaire, des autorisations de programme - d'une ampleur exceptionnelle - ou des mouvements des crédits d'équipement, pour lesquels demandes d'ouvertures et d'annulations se compensent dans des conditions techniques complexes. Les opérations militaires extérieures de la France supposent chaque année un financement en loi de finances rectificative. L'année 2002 ne déroge pas à la règle. La question de la réforme de l'organisation de ce financement se pose de façon de plus en plus nette. La position de la commission sur ce sujet est claire. L'examen des crédits nécessaires à ces opérations en loi de finances rectificative est aussi l'occasion pour la commission d'exercer chaque année son pouvoir de contrôle sur celles-ci. Le présent rapport pour avis n'élude pas cette tâche. Enfin, plusieurs dispositions législatives incluses dans le présent projet de loi sont de la compétence de la commission de la défense. Il était logique que celle-ci eût à donner son avis sur la prorogation du régime d'aliénation des biens immobiliers relevant du ministère de la défense, ainsi que sur la suppression du compte de commerce consacré aux subsistances militaires au profit de l'économat des armées. I. - L'EXÉCUTION DU BUDGET DE LA DÉFENSE EN 2002 L'exécution de la loi de finances pour 2002 a donné lieu à deux lois de finances rectificatives. La loi de finances rectificative n° 2002-1050 du 6 août 2002 a ouvert 908 millions d'euros de crédits de paiement au ministère de la défense, se répartissant en 808 millions d'euros au titre III, dont 674 millions d'euros pour les rémunérations et charges sociales et 134 millions d'euros pour le fonctionnement courant, et 100 millions d'euros au titre V, pour l'entretien programmé du matériel. M. Gérard Charasse a rendu compte au nom de la commission, dans son rapport pour avis n° 57, du détail de ces crédits. Le présent projet de loi de finances rectificative propose d'ajouter à ces abondements 88 millions d'euros de crédits de fonctionnement courant pour le titre III. Au titre V, il propose un double mouvement, l'annulation de 321 millions d'euros de crédits de paiement sur sept chapitres et l'ouverture de 210,56 millions d'euros, soit 190,56 millions d'euros au chapitre 53-81 et 20 millions d'euros au chapitre 55-11, ainsi que l'ouverture d'autorisations de programme pour 4,65 milliards d'euros. En crédits de paiement, sur l'année, 896,1 millions d'euros sont ouverts au titre III ; cette somme représente un abondement de 5,57 % du montant initial du titre III, de 16,076 milliards d'euros. Au titre V, marqué par d'importants réaménagements entre les chapitres, le volume des crédits de paiement ouverts en exécution est identique, pour la première fois depuis longtemps, au volume de crédits ouverts par la loi de finances initiale, à 10,5 millions d'euros près : 12,386 millions d'euros, au lieu de 12,396 millions d'euros. Pour la première fois également, l'exécution du budget de la défense se fait en augmentation par rapport à la loi de finances initiale ; cette augmentation est au total de 885,6 millions d'euros. A. L'ABONDEMENT DES CRÉDITS ORDINAIRES Plus encore que les années passées, l'exécution des crédits du titre III aura été marquée par l'importance des abondements de crédits ordinaires. Les crédits accordés par la loi de finances rectificative du 6 août 2002 ayant été décrits par M. Gérard Charasse dans son rapport pour avis précité, on analysera seulement ici les crédits ouverts par le présent projet de loi de finances rectificative. Ce projet ouvre 88 millions d'euros au titre III. Pour 7 millions d'euros, il s'agit de la régularisation de la cotisation annuelle de la France au budget militaire de l'OTAN, inscrite au chapitre 36-01. Les 81 millions d'euros restants sont des crédits de fonctionnement et d'alimentation pour chacune des trois armées et la gendarmerie. Pour chacune des trois armées, il s'agit de compenser les besoins de fonctionnement créés par les opérations extérieures. Pour la gendarmerie, il s'agit de besoins de fonctionnement courant. La répartition des crédits ouverts figure au tableau ci-après : OUVERTURES DE CRÉDITS PROPOSÉES PAR LE PROJET
2. Une fin de gestion d'une grande qualité En fin d'exercice, la situation du titre III se singularise par sa qualité. L'ensemble des dépenses supplémentaires de rémunérations apparues au cours de l'année a été financé dès la loi de finances rectificative du 6 août 2002. Ces besoins représentent : - 674 millions d'euros pour les rémunérations et charges sociales, dont 390 millions d'euros pour les opérations extérieures, correspondant à l'indemnité spéciale de sujétion pour services à l'étranger que perçoivent les militaires en opérations ; - 284 millions d'euros pour les autres besoins, dont 104 millions d'euros pour le financement du TAOPM (temps d'activité et d'occupation professionnelle des militaires), 56 millions d'euros pour le financement des mesures catégorielles et enfin 124 millions d'euros pour des mesures d'apurement diverses, dont le financement du provisionnement insuffisant du chapitre 31-32 en loi de finances initiale. Cette insuffisance qui, lors de la création du chapitre en 1998 était de 800 millions d'euros, disparaît peu à peu, au fur et à mesure de son comblement progressif en loi de finances initiale. La loi de finances rectificative pour 2002 devrait être la dernière à ouvrir des crédits à ce titre. L'insuffisance récurrente des dotations pour les loyers de la gendarmerie, ainsi que les arriérés de dette de la défense envers la SNCF, ont été purgés par la loi de finances rectificative du 6 août 2002. La gestion 2003 pourra être ouverte sans reports de charges à ce titre. Les besoins de fonctionnement apparus en cours d'année sont donc tous couverts par le présent projet de loi de finances rectificative. S'agissant de la gendarmerie, ces besoins, de 45 millions d'euros, sont couverts pour 27,5 millions d'euros par le présent projet de loi de finances rectificative et, pour le solde, par un récent décret de virement. Ainsi, l'ensemble des besoins de crédits du titre III identifiés au cours de l'année a été couvert par des ouvertures de crédits. Le présent projet de loi de finances rectificative traduit pour le titre III du ministère de la défense un bilan de gestion de fin d'année particulièrement net. B. LES RÉAJUSTEMENTS DE CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT Les commentaires qu'appelle la gestion du titre V sont plus nuancés. 1. Des autorisations de programme attendues Le présent projet de loi ouvre des autorisations de programme pour des montants considérables : 4,65 milliards d'euros. Il fait passer le volume des autorisations de programme du titre V ouvertes en 2003 de 14,9 milliards d'euros à 19,61 milliards d'euros. Le tableau ci-après précise la ventilation de ces autorisations de programme entre les chapitres du titre V. AUTORISATIONS DE PROGRAMME OUVERTES
Ces ouvertures concernent d'abord la passation de deux commandes pluriannuelles groupées (commandes globales) de très grande importance pour la programmation nouvelle et la réalisation du modèle d'armée 2015. La première, d'un montant de 1,326 milliard d'euros, concerne le chapitre 51-71, consacré aux forces nucléaires. Il s'agit de financer la dernière tranche du développement du missile nucléaire balistique M 51, qui doit équiper la force océanique stratégique à partir de 2015. Comme l'a exposé notre collègue M. Antoine Carré (1), ce missile se caractérise par sa masse (56 tonnes) et surtout sa portée ; avec 6 000 km d'allonge, il accroît l'invulnérabilité des sous-marins de la FOST. Sa furtivité accrue fait face au niveau prévisible des défenses. Ce programme est donc au cœur de la crédibilité de notre dissuasion. Or, la date limite consentie pour la passation du contrat est le 27 décembre 2002 ; passé cette date, l'Etat encourt le risque d'une pénalité de 1 million d'euros par jour de retard. La deuxième ouverture d'autorisations de programme pour une commande globale concerne la projection de feu et la maîtrise du milieu aérien. D'un montant de 3,114 milliards d'euros, imputée au chapitre 53-71, elle concerne une commande globale de 59 avions Rafale, 46 pour l'armée de l'air et 13 pour la marine, à passer au 1er trimestre 2003. Ces appareils, qui s'ajoutent aux 51 appareils déjà commandés (3 avant 1999, 28 en 1999 et 20 en 2001) porteront le total des Rafale commandés à 110 (82 pour l'armée de l'air et 28 pour la marine). Ils seront livrés à partir de 2007. Enfin, le solde, soit 210,56 millions d'euros, concerne des autorisations de programme associées à des crédits de paiement ; ces crédits seront évoqués ci-après. Il faut souligner que ces ouvertures d'autorisations de programme, de bon augure pour la conduite à terme des grands programmes du projet de loi de programmation militaire 2003-2008, sont des ouvertures nettes. Contrairement aux lois de finances rectificatives pour 2000 et 2001, elles ne sont accompagnées d'aucune annulation concomitante d'autres autorisations de programme. 2. Des mouvements de crédits de paiement ambivalents a) Le respect apparent des montants votés en loi de finances initiale En matière de crédits d'équipement, le présent projet de loi de finances rectificative rompt avec une pratique ancienne : à 10 millions d'euros près, le volume des crédits de paiement ouverts par la loi de finances initiale est préservé. Cette situation nouvelle recouvre cependant d'importants mouvements de crédits. Outre 100 millions d'euros ouverts pour l'entretien du matériel par la loi de finances rectificative du 6 août 2002, 210,56 millions d'euros de crédits de paiement, accompagnés d'autant d'autorisations de programme, sont ouverts aux chapitres 53-81 et 55-11. Inversement, 321 millions d'euros de crédits de paiement sont annulés. Le tableau ci-après retrace le détail et le solde des ouvertures et des annulations. OUVERTURES ET ANNULATIONS SUR LES TITRES V ET VI EN 2002
b) Des ouvertures de crédits qui appliquent les dispositions du projet de loi de programmation Les crédits ouverts ont pour objet de respecter les décisions du conseil de défense relatives au périmètre de la loi de programmation. Le rapport annexé au projet de loi de programmation militaire expose en effet que : « Au-delà de 2003, la part du budget civil de recherche qui relève de la défense et les charges afférentes à la restructuration de la direction des constructions navales, à l'exclusion de la recapitalisation, seront évoquées dans le cadre des discussions budgétaires annuelles. ». Le point sur la légitimité de l'inscription de ces dépenses au titre V du budget de la défense doit être fait lors de l'élaboration du budget 2004. Dans cette attente, la construction du budget de 2003 a inclus de telles dépenses dans le budget de la défense. En application des décisions du conseil de défense, il a été décidé d'inscrire dans le projet de loi de finances rectificative des crédits équivalents destinés à en compenser les effets pour les armées. Ainsi, les 20 millions d'euros ouverts au chapitre 55-11 ont pour objet de compenser une somme équivalente inscrite au budget 2003 et qui doit servir à accompagner la transformation de statut de DCN en société nationale. La somme de 190,56 millions d'euros figurant au chapitre 53-81 correspond depuis plusieurs années au montant de la contribution des armées au budget civil de recherche et développement (BCRD) inscrite au chapitre 66-50, article 54 du budget de la défense. L'inscription de 210,56 millions d'euros dans le projet de loi de finances rectificative a donc bien pour objet de compenser l'inscription, considérée en l'état comme indue, au budget de la défense pour 2003, de 190,56 millions d'euros pour le BCRD et 20 millions d'euros pour DCN. Ces crédits seront transférés au budget de la recherche et à DCN dès la promulgation de la loi de finances pour 2003. Mais, dès la promulgation de la loi de finances rectificative, des crédits équivalents seront ouverts pour 2002, soit 190,56 millions d'euros au chapitre 53-81 et 20 millions d'euros au chapitre 55-11. Ces crédits, qui n'auront pu être consommés en 2002, eu égard à leur date d'ouverture, pourront l'être en 2003 en lieu et place des crédits transférés, dès lors que leur report de 2002 sur 2003 sera autorisé. Leur inscription participe des nouvelles règles mises en place par la loi de programmation militaire. Certains pouvaient douter de l'application réelle de celle-ci. Cependant, après la mise en place par l'Assemblée nationale de crédits budgétaires pour 2003 cohérents avec la première annuité de la loi de programmation militaire, ce sont les dispositions relatives à l'exclusion du périmètre de la loi de programmation militaire et du budget de la défense des crédits sans rapport avec celui-ci qui entrent en application. c) Des propositions d'annulations trop hâtives S'il faut se féliciter du lien ainsi établi entre le projet de loi de finances rectificative et le projet de loi de programmation militaire, le mécanisme instauré éclaire d'un jour nouveau l'exécution de la loi de finances initiale pour 2002. En effet, dès lors que les crédits inscrits viennent appliquer les décisions du conseil de défense relatives au budget de 2003, ils n'ont aucune influence sur la gestion de 2002. Dans ces conditions, l'exécution de la loi de finances initiale pour 2002 est marquée par une diminution des dotations destinées à l'équipement nouveau des armées, de 321 millions d'euros par rapport aux dotations prévues par la loi de finances initiale, et une diminution nette des crédits des titres V et VI de 221 millions d'euros, compte tenu des 100 millions d'euros supplémentaires mis en place pour l'entretien programmé des matériels par la loi de finances rectificative du 6 août 2002. En dépit de cette diminution, l'annuité 2002 demeure la mieux exécutée de la loi de programmation militaire 1997-2002 en ce qui concerne le budget d'équipement de la défense. Les crédits votés étaient de 12,4 milliards d'euros ; 12,19 milliards d'euros auront été disponibles à la dépense et effectivement dépensés. Cette situation se compare très favorablement à celle de 2001, où, sur 12,72 milliards d'euros de crédits d'équipement votés, 926 millions d'euros ont été annulés et donc seulement 11,8 milliards d'euros consommés, à celle de 2000 (12,64 milliards d'euros de crédits d'équipement votés, 971 millions d'euros de crédits annulés et 11,8 milliards d'euros de crédits consommés) et à celle de 1999 (13,10 milliards d'euros de crédits votés, 1,42 milliard d'euros de crédits annulés et 11,68 milliards consommés). Au surplus, avec 926 millions d'euros, les annulations de crédits d'équipement en 2001 avaient été les plus faibles de la législature passée. Le mouvement de reprise des engagements et des paiements s'est poursuivi avec vigueur en 2002. De ce fait, une partie au moins des 321 millions d'euros de crédits de paiement annulés correspond bel et bien à un besoin et serait consommée avant le 31 décembre 2002. L'annulation de ces crédits n'était pas décidée. Ainsi, avec le retour de la consommation des crédits, c'est bien le retour clair et net de la régulation budgétaire qu'on peut observer à l'occasion de l'examen du présent projet de loi de finances rectificative, après une première et timide apparition en 2001. d) Mettre l'exécution du budget 2002 en cohérence avec la nouvelle programmation militaire Par rapport au projet de loi de finances rectificative de l'automne 2001, le présent projet présente une particularité de procédure. Traditionnellement, les annulations sont prises par arrêté d'annulation du ministre des finances. Les annulations entrent en vigueur dès la publication de l'arrêté au Journal officiel. Tel n'est pas le cas cette année. Aucun arrêté d'annulation, ou plutôt aucun décret d'annulation, puisqu'en application de la loi organique du 1er août 2001 les annulations de crédits sont désormais opérées par décret, n'a été pris à ce jour pour annuler les 321 millions d'euros de crédits d'équipement évoqués. C'est l'article 9 du projet de loi de finances rectificative qui propose cette annulation. C'est donc le Parlement qui doit décider du maintien ou de l'annulation de ces crédits. Avec 13,64 milliards d'euros, le budget que l'Assemblée nationale a voté pour la dépense en capital du ministère de la défense en 2003 est une première « marche » vers un régime de croisière de la dépense qui devra se situer, à partir de 2004, au-dessus de 14,5 milliards d'euros chaque année. La ministre de la défense a insisté sur la nécessité du sursaut ainsi opéré par rapport aux exercices budgétaires précédents. Les chefs d'état-major responsables des armées de la France ont expliqué le besoin qu'ils avaient de crédits de ce niveau pour réaliser convenablement le modèle d'armée 2015. Le président Guy Teissier, dans son rapport sur le projet de loi de programmation militaire, ne s'est pas exprimé autrement. Il existe un continuum de la dépense d'une année sur l'autre. Les équipements et travaux qui ne pourront être payés sur l'exercice 2002, ou en 2003 sur des crédits reportés de l'année 2002, devront l'être sur les crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2003, diminuant d'autant le montant utile de ceux-ci. La progression constatée des dépenses du titre V fait même d'ores et déjà apparaître que, pour la première fois depuis bien longtemps, certains chapitres, loin d'être surdotés par rapport à la consommation, vont s'avérer sous-dotés. Ainsi, le montant des crédits inscrits au chapitre 55-21 pour l'entretien du matériel pourrait ne pas suffire aux paiements nécessaires en 2002, malgré l'octroi de 100 millions d'euros supplémentaires par la loi de finances rectificative du 6 août 2002. Les crédits nécessaires devraient excéder de 8 % les crédits ouverts. Dans la mesure où, comme le chef d'état-major des armées l'a exposé lors de son audition par la commission sur le projet de loi de programmation militaire, l'objectif est de faire passer les crédits dépensés chaque année à ce titre de 2 milliards d'euros par an à 2,4 milliards d'euros, dans la mesure aussi où la restauration du taux de disponibilité des équipements est un objectif politique, cette progression doit être accompagnée dès aujourd'hui et non reportée à 2003. De même, faute de crédits supplémentaires, le budget d'équipement de la gendarmerie connaîtra des reports de charges importants. La dépense engagée au chapitre 53-71 pour les hélicoptères, la modernisation de la flotte des véhicules, notamment des autocars de la gendarmerie mobile, l'effort, au chapitre 54-41 pour la modernisation du parc de logements et la construction de nouvelles casernes, ont créé un besoin de financement supérieur de 116 millions d'euros aux modestes crédits votés pour 2002. Ceux-ci étaient de 329 millions d'euros. Le projet de loi de finances pour 2003 remédie à cette faiblesse en portant ces crédits à 422 milliards d'euros. Si ces dépenses d'équipement engagées en 2002 doivent être payées sur le budget d'équipement de 2003, celui-ci se réduira à 306 millions d'euros, 7 % de moins qu'en 2002 et non 28 % de plus. Enfin, l'armée de l'air a dû en 2001 et 2002 débourser 132 millions d'euros pour le règlement de deux Airbus A 319 destinés aux autorités gouvernementales. L'absence, au budget qu'elle gère, d'abondement correspondant la mettra de façon sûre en situation de report de charges sur l'année 2003. Que l'exercice 2002 soit le mieux exécuté de ceux de la programmation précédente ne doit donc pas suffire aux ambitions de la commission de la défense. Les budgets d'équipement annuels de la programmation militaire 2003-2008 devront être exécutés en totalité. Il n'y a pas de raison que cette bonne habitude ne soit pas prise dès aujourd'hui. Puisqu'il revient au Parlement de décider si les titres V et VI de la loi de finances initiale pour 2002 doivent être exécutés en totalité ou non, il doit être cohérent avec les décisions qu'il a prises en novembre 2001, en fixant les crédits d'équipement, et en juillet 2002, en mettant en place les crédits supplémentaires destinés à l'entretien des matériels par abondement de crédits nouveaux et non par redéploiement de crédits existants. L'article 9 du projet de loi doit donc être supprimé et les 321 millions d'euros de crédits qu'il propose d'annuler maintenus, quitte à ce qu'au 31 décembre le Gouvernement constate la non-consommation d'une partie de ces crédits et les annule par décret, comme devenus effectivement sans objet. II. - LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES A. QUEL MODE DE FINANCEMENT POUR LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES ? 1. Un dispositif de financement à bout de souffle Le projet de loi de finances rectificative de fin d'année, qui ajuste le budget initial en fonction des événements de l'année, est le cadre logique du contrôle par le Parlement des opérations extérieures. Le financement de celles-ci est en effet opéré exclusivement en loi de finances rectificative, et non en loi de finances initiale. La difficulté vient du fait que le mode de financement des opérations extérieures a été déterminé au début des années 1980. Le texte qui le régit est l'instruction du ministre de la défense relative au suivi des dépenses supplémentaires entraînées par les opérations extérieures, du 25 mai 1984. Aux termes de cette instruction, les dépenses supplémentaires dues aux opérations extérieures doivent être financées par les armées par économies sur les dépenses de fonctionnement provisionnées en début d'année. Ce mode opératoire était adapté à une époque où l'effort principal de la défense était l'effort de dissuasion nucléaire face au bloc soviétique. Les seules opérations extérieures étaient alors des opérations d'ampleur limitée en Afrique. L'importance du dispositif militaire prépositionné en permanence sur ce continent, plus de 8 000 militaires pour moins de 6 000 aujourd'hui, sans parler des effectifs de coopérants militaires, faisait aussi que le recours à des forces métropolitaines était réduit. L'augmentation du nombre des opérations extérieures a fait voler en éclat ce dispositif financier. C'est elle qui a amené à une mise en place systématique de crédits pour les opérations extérieures en collectif budgétaire. Ainsi, le financement des opérations extérieures en loi de finances rectificative n'est-il que le remède palliatif à une construction désormais obsolète depuis plus de dix ans. Ce remède palliatif n'assure plus de réponse adéquate à l'insuffisance du dispositif de fond. Le mode de calcul des surcoûts des opérations extérieures ne permet pas d'obtenir des chiffres opposables au ministère des finances. Les méthodes de calcul peuvent du reste être différentes selon les états-majors. « Il n'est pas nécessaire, expose l'instruction, que les chiffres transmis à la direction des services financiers soient d'une exactitude comptable parfaite. (...) C'est d'ailleurs impossible lorsqu'il s'agit de dépenses constatées le mois précédant la production des états en raison des délais de saisie ou lorsqu'il s'agit des prévisions pour la période à venir (...). ». Dès lors, si les surcoûts de rémunérations et de charges sociales, identifiés et incontestables, sont intégralement financés en collectif, tel n'est le cas ni des surcoûts de dépenses de fonctionnement, ni de ceux de dépenses d'équipement. Le matériel utilisé en opérations extérieures est soumis à beaucoup plus rude épreuve que du matériel stationné en métropole. Le ministère de la défense considère qu'en 2001, les surcoûts de dépenses d'équipement occasionnés par les opérations extérieures, notamment les opérations en Afghanistan, ont été de 104 millions d'euros, dont 73 millions d'euros pour l'entretien des matériels. Il faut évidemment mettre ce dernier chiffre en rapport avec l'augmentation très forte de la consommation des crédits au chapitre 55-21, consacré à l'entretien programmé du matériel, et avec l'abondement de 100 millions d'euros de crédits opéré à ce chapitre par le collectif d'été. Cet abondement, qui n'a pas été justifié par les opérations extérieures, leur est en réalité largement dû. 2. Aller vers le financement en loi de finances initiale Deux progrès notables ont cependant été enregistrés pour le financement des surcoûts des opérations extérieures. Le premier concerne l'identification des coûts. Une mission commune du contrôle général des armées et de l'inspection générale des finances a été mise en place sur ce thème. Elle doit rendre ses conclusions en mars 2003. Ensuite, le raisonnement traditionnel aux termes duquel un financement des opérations extérieures en loi de finances initiale est impossible s'affaiblit, sous l'effet de deux arguments. Le premier est que l'évolution du nombre des missions d'une année sur l'autre est en réalité largement prévisible. L'analyse opération par opération montre que l'essentiel du dispositif n'évolue que lentement. L'autre raison est que, depuis 1996, année d'adoption de la loi de programmation militaire 1997-2002, la projection est politiquement revendiquée comme une mission essentielle de nos armées, avec la dissuasion, la prévention et la protection. Le projet de loi de programmation militaire pour les années 2003-2008 prévoit même un « contrat de projection » par armée, ainsi que la participation de la France à la capacité de projection européenne. Dans ces conditions, il devient difficile de soutenir que la conduite éventuelle, une année donnée, d'opérations extérieures par les armées relève du hasard calendaire. Dès lors, la demande formulée depuis plusieurs années par la commission d'une prise en compte des opérations extérieures dès la loi de finances initiale est près d'être satisfaite. Le conseil de défense a formulé l'objectif d'un provisionnement du montant moyen annuel sur cinq ans des opérations extérieures en loi de finances initiale en 2006 au plus tard, cette date correspondant aussi à l'entrée en vigueur pleine et entière des dispositions de la loi organique sur les lois de finances du 1er août 2001, qui pourrait faire des opérations extérieures un « programme » à part entière. Le ministère de la défense souhaite pouvoir entreprendre cette évolution dès 2004. Enfin, lors de l'examen en première lecture du projet de loi de programmation militaire à l'Assemblée nationale, a été adopté, à l'initiative du président de la commission, un amendement prévoyant qu'une ligne budgétaire sera créée en loi de finances initiale pour les opérations extérieures. B. LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES EN 2002 : UN EFFORT IMPORTANT 1. Des opérations variées dans la continuité de l'année 2001 En 2002 comme en 2001, la France a pris part à vingt-cinq opérations extérieures. Celles-ci sont de nature et d'ampleur bien différentes. Il n'y a d'opérations militaires que dans le respect des dispositions de la Charte des Nations Unies. En application des chapitres VI et VII de la Charte, le Conseil de sécurité peut décider la création de forces d'observation, d'interposition, voire de coercition. Sous chapitre VI, la sécurité des forces est de la responsabilité des pays hôtes. Sous chapitre VII en revanche, les forces dépêchées sont habilitées à assurer par elles-mêmes les conditions de sécurité nécessaires à la bonne fin de leur mission. L'article 51 de la Charte continue d'autoriser l'aide militaire bilatérale ou multilatérale d'un pays à un ou plusieurs autres, pour répondre à une agression ou menace d'agression. Enfin, un Etat peut toujours prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité de ses ressortissants. Le Conseil de sécurité peut également définir des modalités différentes pour la conduite des opérations qu'il décide. Il peut en confier la conduite soit au département des opérations de maintien de la paix (DOMP) de l'Organisation, soit à une organisation ou à une coalition régionale, en application du chapitre VIII de la Charte. Aujourd'hui, il s'avère que les opérations les plus lourdes sont conduites par les membres du Conseil de sécurité eux-mêmes, par délégation du Conseil et avec l'assistance d'autres pays si nécessaire. Le DOMP pilote, avec un certain succès, notamment en Afrique, des opérations sous chapitre VII, d'intensité moins grande que celles conduites par les membres du Conseil, ainsi que des missions d'observation. Les opérations décidées par le Conseil de sécurité sont réexaminées tous les six mois, sur le rapport du secrétaire général de l'Organisation. L'implication française dans une opération extérieure peut aller de un ou deux officiers de liaison à une force de plus de 5 000 militaires. C'est pour des opérations décidées par résolution du Conseil de sécurité, et confiées par lui à une organisation régionale ou à une coalition, où ses membres, notamment les membres permanents, tiennent une large part, qu'on trouve les participations françaises les plus importantes. Ces opérations sont au nombre de sept : - les deux opérations correspondant à la lutte contre Al Qaïda en Afghanistan, les opérations Héraclès et Pamir ; - trois opérations de rétablissement ou d'imposition de la paix, l'opération Southern Watch en Irak, la SFOR en Bosnie-Herzégovine, et la KFOR au Kosovo ; - deux opérations d'observation, conduites avec l'accord des pays sur le sol desquels elles s'exercent, l'une en Bosnie-Herzégovine, l'opération EUMM, l'autre en Egypte et en Israël, l'opération FMO. Le DOMP conduit seize opérations décidées par le Conseil de sécurité. La France a participé en 2002 à onze d'entre elles, les mêmes qu'en 2001. Il s'agit d'abord de quatre opérations anciennes de surveillance d'un accord ou d'un cessez-le-feu, l'ONUST (frontières israéliennes), la MINURSO (Sahara occidental), la MONUG (Géorgie) et la MONUIK (Koweit). Il s'agit ensuite de trois missions en Afrique, la MONUC (République démocratique du Congo), le BONURCA, qui a succédé à la MINURCA en Centrafrique, et la MINUSIL en Sierra Leone. Pour ces sept missions, la participation française est limitée à des observateurs ou à des officiers de liaison. La France participe enfin à la MINUBH-GIP, en Bosnie-Herzégovine, qui est une mission de formation de la police, à la MINUK au Kosovo, et à la FINUL, au Liban. Pour être complet, il faut préciser que l'ONU dirige quatre autres missions. La France, considérant qu'elles ne relèvent pas de sa sphère d'intérêt traditionnelle, ou n'ayant pas été sollicitée pour y prendre part, n'y participe pas. Il s'agit de la force de maintien de la paix à Chypre (UNFICYP) et des missions d'observation de la frontière indo-pakistanaise (UNMOGIP), du plateau du Golan (UNDOF) et de la péninsule de Prevlaka en Croatie (MONUP). Enfin, la France a conduit en 2002 six opérations avec ses seules forces, cinq reconduites de l'an dernier, la mission de présence Corymbe, les opérations Epervier au Tchad et Aramis au Cameroun et Furet au Gabon, ainsi que la mission de protection de l'ambassade de France en Algérie, et une nouvelle, la mission Amarante de surveillance maritime en Méditerranée orientale. Il peut se faire que des missions de nature différente concourent à une même action. Ainsi en est-il de la KFOR, opération conduite par délégation du Conseil de sécurité, et de la MINUK, opération conduite par le DOMP, l'une assurant les conditions de la sécurité de l'autre. C'est donc par théâtre que sera présenté le détail des opérations militaires extérieures de la France en 2002. La localisation et le nombre des opérations extérieures n'ont pas beaucoup évolué depuis l'an dernier. Toutefois, l'effort qu'elles ont demandé est fortement supérieur à celui qu'elles ont représenté en 2001, que ce soit en effectifs ou en coût financier. Les effectifs étaient stables depuis plusieurs années, aux alentours de 11 000 militaires. En 2002, ils ont été de plus de 14 500, soit un accroissement de plus de 30 %, et un total jamais atteint jusqu'ici. Les surcoûts étaient de 3,26 milliards de francs (496 millions d'euros) en 2000, et 3,29 milliards de francs (502 millions d'euros) en 2001. Les informations fournies au rapporteur font apparaître un total de 680 millions d'euros en 2002, soit une progression de 178 millions d'euros et plus de 35 %. Les surcoûts sont ainsi du niveau de ceux de 1999 (695 millions d'euros), année marquée par le conflit du Kosovo. OPÉRATIONS MILITAIRES EXTÉRIEURES DE LA FRANCE
L'évolution enregistrée en 2002 est la résultante de deux mouvements en sens opposé. Le premier est dû aux opérations de guerre en Afghanistan : l'appui donné par la France aux Etats-Unis a mobilisé plus de 4 200 militaires et causé 203 millions d'euros de surcoûts. Le second est la diminution des coûts des opérations extérieures au long cours, reconduites d'une année sur l'autre, notamment des opérations en ex-Yougoslavie. Celles-ci ont mobilisé, en 2002, 8 065 militaires en moyenne, 10 % de moins environ qu'en 2001. Les surcoûts évalués sont de 361,32 millions d'euros, 3 % de moins environ qu'en 2001, et la diminution se poursuit. Dans ces conditions, les opérations en ex-Yougoslavie ont représenté un peu plus de 50 % du total de l'effort, contre 80 % environ en 2000 et 2001. L'examen des forces affectées à l'Afrique conduit à orienter différemment l'analyse. L'Afrique représente environ 10 % de l'effort. Cependant, si l'on ajoute le poids des effectifs prépositionnés dans le cadre des accords de coopération ou de défense, soit 5 938 militaires au 1er juin 2002, on trouve alors un total de 6 151 militaires mobilisés pour des opérations en Afrique et un total de 19 369 pour la présence à l'étranger hors de l'Union européenne, effectif équivalent à celui de 1999. L'ex-Yougoslavie représente 42 % de l'ensemble, l'Afrique 32 %, l'Afghanistan 22 % et le reste du monde 4 %. Faite en ces termes, l'analyse replace l'importance de l'effort fait en Afghanistan par rapport à l'action militaire de la France à l'étranger. Il a représenté, en hommes et en surcoûts, la moitié environ de l'effort fait pour le Kosovo en 1999. C. LES OPÉRATIONS EN AFGHANISTAN L'élément nouveau des opérations extérieures en 2002 a été les opérations conduites en Afghanistan. En fait, trois opérations ont été ouvertes. · La première, et la plus connue, est l'opération Héraclès. Héraclès est la participation française à l'opération Enduring Freedom lancée par les Etats-Unis après les attentats du 11 septembre 2001. Son objectif, exprimé par le plan d'opération, est de « répondre favorablement aux demandes formulées par les Américains avec détermination et visibilité, dans des modes d'actions qui seront indiscutablement appliqués à la lutte contre le terrorisme, ou au soutien de cette lutte, notamment contre Ben Laden, Al Qaïda, et en gardant constamment une capacité de réversibilité. » Ses fondements juridiques internationaux sont les mêmes que ceux d'Enduring Freedom. Celle-ci les trouve dans l'article 51 de la Charte des Nations Unies qui laisse aux Etats membres la liberté de mettre en œuvre les moyens nécessaires à l'exercice de leur légitime défense, en réponse à une attaque armée, tant que le Conseil de sécurité n'a pas pris les dispositions visant à rétablir la paix et la sécurité internationales. Elle s'appuie aussi sur les résolutions du Conseil de sécurité n° 1333 du 19 décembre 2000, 1368 du 12 septembre 2001, 1373 du 28 septembre 2001, 1377 du 12 novembre 2001 et 1378 du 14 novembre 2001. Héraclès, qui a débuté le 9 novembre 2001, a comporté, outre divers détachements de liaison auprès des états-majors d'Enduring Freedom (dont celui de Tampa, en Floride) deux composantes de forces opérationnelles. La plus connue est la composante maritime, qui a mis en œuvre le groupe aéronaval, composé notamment du porte-avions Charles-de-Gaulle avec ses flottilles aériennes embarquées. Depuis la fin de la mission du groupe aéronaval le 20 juin, elle se limite désormais à un bâtiment porte-hélicoptères en mer d'Arabie, un bâtiment dans le golfe d'Aden et un avion de patrouille maritime Atlantique basé à Djibouti, qui effectue des missions de surveillance maritime dans le golfe d'Aden. Placés sous contrôle tactique allié, ces bâtiments relèvent du contrôle opérationnel de l'amiral commandant les forces maritimes de l'Océan indien (Alindien). La deuxième composante était formée de deux détachements des forces aériennes. Le détachement de Manas, fort de 379 militaires, a mis en œuvre six Mirage 2000 D et deux ravitailleurs C-135 FR. Le dernier vol opérationnel a eu lieu le 30 septembre 2002. Le détachement a été relevé en octobre par une unité de chasseurs F 16 fournis par les Pays-Bas, la Norvège et le Danemark. Le groupement tactique opérationnel (GTO) de Douchanbé (Tadjikistan) est toujours sur zone. Fort de 159 militaires et mettant en œuvre deux avions de transport tactiques C 130, il effectue des missions aériennes de transport tactique de théâtre et restera en place jusqu'au désengagement de Pamir. L'opération Héraclès a mobilisé jusqu'à 3 770 militaires français. Le coût prévisionnel pour 2002 s'élevait au 1er juillet 2002 à 181,22 millions d'euros, dont 116,71 pour le titre III et 64,51 pour le titre V. Eu égard à la fin des opérations de grande intensité et à la très forte réduction du dispositif depuis le départ du groupe aéronaval et des Mirage 2000, ses coûts en 2003 devraient être en forte baisse. La fin de l'opération Héraclès laisse subsister deux opérations d'appui à la recomposition de l'Etat afghan. · L'opération Pamir désigne la participation française à la force internationale d'assistance et de sécurité (FIAS) créée par la résolution n° 1386 du Conseil de sécurité de l'ONU du 20 décembre 2001. Le mandat initial, de six mois, a été renouvelé par la résolution n° 1413 du 23 mai 2002 jusqu'au 20 décembre 2002, et devrait être de nouveau prolongé pour une période de six mois. La mission de la FIAS est la constitution « d'une force internationale d'assistance à la sécurité pour aider l'Autorité intérimaire afghane à maintenir la sécurité à Kaboul et dans ses environs, de telle sorte que l'Autorité intérimaire afghane et le personnel des Nations Unies puissent travailler dans un environnement sûr ». L'opération Pamir a commencé le 4 janvier 2001. Le détachement Pamir, composé de 447 militaires et stationné à Kaboul, comprend un bataillon d'infanterie, un détachement de soutien, ainsi qu'une équipe de guidage des avions et d'appui feu et plusieurs officiers et sous-officiers insérés dans les divers états-majors. Le coût prévisionnel pour 2002 de l'opération Pamir s'élevait au 1er juillet 2002 à 19,2 millions d'euros dont 19,5 pour le titre III et 2,5 pour le titre V. · L'opération Epidote est la contribution française à la formation de l'armée afghane, en application des accords de Bonn du 3 décembre 2001 relatifs au processus de reconstruction de l'Afghanistan. Deux pays sont engagés dans cette formation : les Etats-Unis et la France. Six bataillons ont été formés. La difficulté est l'armement de cette armée (au contraire des forces des seigneurs de la guerre, elle est mal équipée), et le paiement de ses soldes au-delà de la période d'instruction. La force est composée d'un détachement d'instruction opérationnelle (DIO) de 52 militaires ; ce détachement est placé sous le contrôle opérationnel du colonel français représentant le chef d'état-major des armées auprès du commandant de la FIAS. OPÉRATIONS EN AFGHANISTAN
D. LES OPÉRATIONS DANS LES BALKANS En 2002, les Balkans et plus exactement l'ex-Yougoslavie, continuent à représenter, sur la durée, l'engagement le plus important de la France sur des théâtres extérieurs. Cette zone a mobilisé 80 % des forces françaises en opérations extérieures, comme en 1999 et en 2000. La tendance est cependant à la diminution. Les surcoûts étaient de 380 millions d'euros en 2000, de 373 millions d'euros en 2001, de 360 millions d'euros au 1er juillet 2002. La stabilisation de la situation en est la cause. De même, les effectifs mobilisés sont passés de 8 976 en 2000 à 8 065 en 2002. De nouvelles diminutions sont attendues. LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES DANS LES BALKANS
1. L'appui à la mise en place d'une solution au Kosovo a) Le mandat des missions internationales Le maintien de la paix au Kosovo reste la mission la plus importante dans les Balkans. La situation internationale du Kosovo est fixée par la résolution n° 1244 du 10 juin 1999 du Conseil de sécurité, placée sous chapitre VII. Cette résolution a notamment fixé les grandes lignes de la mission de la présence internationale au Kosovo. Elle établit « le déploiement au Kosovo, sous l'égide de l'Organisation des Nations Unies, de présences internationales civile et de sécurité dotées du matériel et du personnel approprié, en tant que de besoin ». Sur ces bases, elle « prie le secrétaire général de nommer, en consultation avec le Conseil de sécurité, un représentant spécial chargé de la mise en place de la présence internationale civile ». Cette présence internationale civile a pris le nom de MINUK (Mission intérimaire d'administration des Nations Unies au Kosovo). Par ailleurs, la résolution « autorise les Etats membres et les organisations internationales compétentes à établir la pr | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||