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le 5 décembre 2002

N° 444 - 1^ère partie

--

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 novembre 2002

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2002 (n° 382),

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député

--

Lois de finances rectificatives.

Voir le numéro : 448.

SOMMAIRE

____

1^ère Partie du rapport

Pages

^___

AIDE-MÉMOIRE DU DEUXIÈME PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2002 9

EXPOSÉ GÉNÉRAL : LES GRANDES LIGNES DU DEUXIÈME PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2002 13

I.- LA CONFIRMATION DES SOUS-ESTIMATIONS DE CRÉDITS GREVANT LA LOI DE FINANCES INITIALE 13

A.- LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT PROJET 14

1.- Les ouvertures de crédits 15

a) Les mesures à caractère social 16

b) Les mesures économiques 19

c) Les concours budgétaires aux collectivités locales 23

d) Les moyens de fonctionnement de l'administration 25

2.- Les annulations de crédits 26

3.- Le solde des mouvements de crédits proposés par le présent projet 30

B.- LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS AU COURS DE L'EXÉCUTION 2002 33

1.- L'évolution des crédits pris en compte dans l'équilibre financier approuvé par le Parlement 33

2.- De la régulation estivale au collectif d'automne 36

II.- UN NIVEAU DE RECETTES CONFIRMANT LA PERTINENCE DU CHOIX DE RETENIR L'ESTIMATION LA PLUS PRUDENTE DE L'AUDIT DES FINANCES PUBLIQUES 40

A.- DES RECETTES FISCALES AFFECTÉES PAR L'ATONIE DE LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE 43

1.- Une plus grande transparence dans l'évaluation des recettes 43

2.- Des moins-values des grands impôts atténuées par une évolution dynamique des autres recettes fiscales 45

B.- UNE AMÉLIORATION RELATIVE DES RECETTES NON FISCALES 48

III.- UN DÉFICIT CONTENU GRÂCE À UN EFFORT DE MODÉRATION DES DÉPENSES GAGEANT LES RÉDUCTIONS D'IMPÔT SUR LE REVENU 52

2^ème partie du rapport

OBSERVATIONS SUR LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS INTÉRESSANT LES DIFFÉRENTS MINISTÈRES 55

I.- BUDGETS CIVILS 57

Affaires étrangères 57

Agriculture et pêche 63

A.- Agriculture 63

B.- Pêche 69

Aménagement du territoire et environnement 73

I.- Aménagement du territoire 73

II.- Environnement 75

Anciens combattants 81

Charges communes 84

Culture et communication 89

Économie, finances et industrie 92

Éducation nationale 101

I.- Enseignement scolaire 101

II.- Enseignement supérieur 106

Emploi et solidarité 110

I.- Emploi 110

A.- Travail et emploi 110

B.- Formation professionnelle 112

3^ème partie du rapport

II.- Santé et solidarité 115

III.- Ville 121

Équipement, transports et logement 124

I.- Services communs 124

II.- Urbanisme et logement 127

III.- Transports et sécurité routière 131

IV.- Mer 135

V.- Tourisme 140

Intérieur et décentralisation 143

Jeunesse et sports 148

Justice 150

Outre-mer 154

Recherche 158

Services du Premier ministre 162

I.- Services généraux 162

II.- Secrétariat général de la défense nationale 165

III.- Conseil économique et social 167

IV.- Plan 167

II.- BUDGETS MILITAIRES 169

III.- BUDGETS ANNEXES 173

IV.- COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 173

4^ème Partie du rapport

EXAMEN EN COMMISSION 175

I.- AUDITION 175

II.- EXAMEN DES ARTICLES (jusqu'à l'article 19) 193

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

Article 1er : Liquidation des opérations liées à la responsabilité particulière des comptables supérieurs du Trésor mise en jeu dans le cadre de leur activité de collecte de l'épargne 193

Article 2 : Équilibre général 200

DEUXIÈME PARTIE

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS APPLICABLES À L'ANNÉE 2002

Opérations à caractère définitif

Budget général

Article 3 : Dépenses ordinaires des services civils.- Ouvertures 203

Article 4 : Dépenses ordinaires des services civils.- Annulations 204

Article 5 : Dépenses en capital des services civils.- Ouvertures 205

Article 6 : Dépenses en capital des services civils.- Annulations 206

Article 7 : Dépenses ordinaires des services militaires.- Ouvertures 207

Article 8 : Dépenses en capital des services militaires.- Ouvertures 208

Article 9 : Dépenses en capital des services militaires.- Annulations 209

Opérations à caractère temporaire

Article 10 : Dépenses des comptes d'avances.- Ouverture 210

Article 11 : Dépenses des comptes de prêts.- Ouverture 211

AUTRES DISPOSITIONS

Article 12 : Ratification de décret d'avance 212

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

Mesures concernant la fiscalité

Article 13 : Transposition de la directive relative au commerce électronique 218

Article additionnel après l'article 13 :

- Adaptation des redevances de mise à disposition et de gestion de fréquences dues par les exploitants de réseaux de télécommunications par satellites ouverts au public 238

Article 14 : Transposition de la directive relative à la simplification, la modernisation et l'harmonisation des conditions imposées à la facturation en matière de taxe sur la valeur ajoutée 240

Article 15 : Exonération de taxe sur la valeur ajoutée des locations de logements meublés 262

Article 16 : Taxation au tonnage des entreprises de transport maritime 267

Article 17 : Simplification des modalités de paiement de l'impôt sur les sociétés et de la taxe sur les salaires 289

Article 18 : Aménagement du régime fiscal des biocarburants 297

Article 19 : Aménagement du dispositif d'exonération de taxes intérieures de consommation sur les combustibles utilisés pour la cogénération 319

5^ème partie du rapport

II.- EXAMEN DES ARTICLES (de l'article 20 à la fin) 193

Article 20 : Aménagement de la taxe générale sur les activités polluantes 324

Article 21 : Étalement des dates limites de dépôt de la déclaration d'ensemble des revenus souscrite par voie électronique 338

Article 22 : Reconduction du dispositif favorisant le don de matériels informatiques par les entreprises à leurs salariés 343

Article 23 : Adaptation des dispositions du code général des impôts aux cas de résidence des enfants en alternance 348

Article 24 : Mise en conformité avec le droit communautaire de la réduction d'impôt accordée au titre des frais de garde des jeunes enfants 369

Article 25 : Simplification des modalités d'exonération ou de dégrèvement de taxe d'habitation au profit des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés et aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion 373

Article 26 : Validation de délibérations prises en matière de fiscalité directe locale 379

Articles additionnels après l'article 26 :

- Institution d'une taxe spéciale d'équipement au profit de l'établissement public foncier local de la région grenobloise 384

- Neutralisation du dispositif de réduction des bases de taxe professionnelle écrêtées en faveur des communautés de communes soumises au régime de la taxe professionnelle unique 386

- Institution de la taxe de séjour sur délibération des syndicats d'agglomération nouvelle 393

Article 27 : Aménagement du régime de la tolérance de revente au détail des tabacs manufacturés 395

Article 28 : Aménagement du régime fiscal des tabacs manufacturés vendus dans les départements de Corse 402

Article 29 : Transposition de la directive relative à l'assistance internationale au recouvrement 418

Article 30 : Mise en conformité du code des douanes avec le droit communautaire en matière de recouvrement des créances douanières 429

AUTRES DISPOSITIONS

Article additionnel avant l'article 31 : Passage à une périodicité mensuelle pour la communication au Parlement de la situation des dépenses engagées 442

Article 31 : Extension des contrôles de la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) relatifs aux opérations cofinancées par les fonds structurels européens 444

Article 32 : Prorogation du régime, spécifique au ministère de la défense, d'aliénation des immeubles inutiles à ses services 450

Article 33 : Clôture du compte de commerce n° 904-01 « Subsistances militaires » 452

Article 34 : Paiement des pensions militaires d'invalidité jusqu'à la fin du mois du décès 455

Article 35 : Révision, en droit et en valeur, des pensions des ressortissants des pays anciennement placés sous la souveraineté française 459

Article 36 : Prise en charge par les éditeurs de services de télévision numérique terrestre du coût des réaménagements du spectre 468

Article 37 : Clarification de la nature des dépenses d'aide médicale entrant dans l'assiette relative à la réduction de DGD 474

Article 38 : Abrogation du dispositif de financement de la reconstruction des ponts détruits par fait de guerre 478

Article 39 : Dérogation à la règle du décalage de deux ans relative au versement du FCTVA, appliquée aux investissements engagés par les bénéficiaires du fonds en réparation des dommages causés par des intempéries 486

Article 40 : Ouverture de droits à aide financière sur le fonds de prévention des risques naturels majeurs 494

6^ème partie du rapport

TABLEAU COMPARATIF 505

ÉTATS ANNEXÉS 635

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 637

ANNEXE : RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES AU PARLEMENT EN APPLICATION DE L'ARTICLE 58 (6°) DE LA LOI ORGANIQUE DU 1^er AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 641

AIDE-MÉMOIRE DU DEUXIÈME PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2002

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I.- LA CONFIRMATION DES SOUS-ESTIMATIONS DE CRÉDITS GREVANT
LA LOI DE FINANCES INITIALE

A peine arrivé à la conduite des affaires du pays, en mai dernier, le Gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin s'est trouvé confronté à une situation budgétaire très nettement dégradée par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Cette dégradation était d'ailleurs largement prévisible depuis l'automne précédent - sauf pour la majorité de l'époque, qui avait alors adopté le budget « décalé » présenté par un Gouvernement s'en tenant à une construction manifestement obsolète ⁽¹⁾.

Quelques semaines plus tard, l'audit sur la situation des finances publiques élaboré par MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse a dressé des perspectives d'exécution montrant l'ampleur de la dérive des dépenses de l'Etat. Celle-ci était évaluée entre 6,9 milliards d'euros et 7,4 milliards d'euros, après prise en compte d'un montant de 3,4 milliards d'euros d'« économies réalisables », déjà identifiées ou statistiquement prévisibles.

La loi de finances rectificative du 6 août 2002 a tiré les conséquences de l'audit sur la situation des finances publiques et intégré dans l'équilibre des lois de finances approuvé par le Parlement l'ensemble des informations alors disponibles sur les conditions d'exécution du budget 2002.

Le présent projet confirme le bien-fondé des évaluations présentées au Parlement à l'occasion de la loi de finances rectificative du 6 août dernier, prises dans leur globalité : le solde des mouvements de crédits affectant le budget général est légèrement négatif, à hauteur de 153,72 millions d'euros, soit 0,06% des crédits initiaux nets du budget général. En revanche, la charge nette des opérations temporaires est à nouveau dégradée de façon importante (- 655,78 millions d'euros).

La bonne qualité de la prévision globale attachée à la loi de finances rectificative du 6 août 2002, pour le budget général, ne doit pas masquer les besoins significatifs d'ajustement sur les différents budgets : pour les crédits nets de remboursements et dégrèvements, les masses déplacées s'élèvent à 2.309,1 millions d'euros au titre des ouvertures et 2.462,83 millions d'euros au titre des annulations.

A.- LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT PROJET

Le présent projet propose des ouvertures de crédits supplémentaires au titre des dépenses civiles nettes à hauteur de 1.824,9 millions d'euros pour les dépenses ordinaires et 185,6 millions d'euros pour les dépenses en capital (crédits de paiement). Les ouvertures de crédits au titre des dépenses militaires s'élèvent, pour leur part, à 88,1 millions d'euros pour les dépenses ordinaires et 210,6 millions d'euros pour les dépenses en capital. S'y ajoutent 1.139 millions d'euros de crédits pour remboursements et dégrèvements.

MOUVEMENTS DE CRÉDITS NETS DU PLFR (crédits de paiement)

(en millions d'euros)

Appliquant par anticipation la logique du troisième alinéa du I de l'article 14 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, le Gouvernement a inclus dans le présent projet les annulations de crédits contribuant à la définition d'un nouvel équilibre budgétaire. Ces annulations faisaient jusqu'ici l'objet d'un arrêté annexé au projet de loi de finances rectificative ⁽²⁾, à l'exception des annulations ponctuelles décidées, le cas échéant, dans le courant de la discussion parlementaire ⁽³⁾. Les annulations et le solde des mouvements de crédits proposés par le présent projet sont retracés de façon synthétique dans le tableau ci-avant.

Sans aborder dans le détail chacun des mouvements de crédits correspondants, qui sont analysés dans les annexes ci-après, il apparaît utile à votre Rapporteur général d'examiner, pour les ouvertures comme pour les annulations, les motifs des opérations les plus importantes. Cet examen se limitera au budget général, les mouvements de crédits relatifs aux comptes spéciaux du Trésor étant présentés dans le cadre des développements consacrés à l'équilibre budgétaire.

1.- Les ouvertures de crédits

Le tableau ci-après récapitule, par ministère et par titre, les ouvertures de crédits proposées par le présent projet au titre des dépenses civiles et militaires. Ces ouvertures concernent les dépenses ordinaires civiles (article 3 et état B annexé), les dépenses civiles en capital (article 5 et état C annexé), les dépenses militaires ordinaires (article 7) et les dépenses militaires en capital (article 8).

BUDGET GÉNÉRAL
OUVERTURES DE CRÉDITS NETS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT PROJET

(en millions d'euros)

Pour mémoire : Remboursements et dégrèvements : + 1.139,0

Dépenses ordinaires civiles brutes : + 2.963,9

Crédits bruts du budget général : + 3.448,1

Cinq budgets bénéficient d'ouvertures supérieures à 200 millions d'euros ou proches de ce montant :

- les crédits demandés sur le budget des Charges communes s'élèvent à 457,9 millions d'euros en termes nets de remboursements et dégrèvements. Les crédits demandés au titre des remboursements et dégrèvements se montent à 1.139 millions d'euros, portant le montant total des crédits bruts à ouvrir sur ce budget à 1.596,9 millions d'euros ;

- les dotations du budget de la Santé et de la solidarité seraient majorées de 385,3 millions d'euros, dont 304 millions d'euros au titre de la dernière tranche du protocole du 14 mars 2000 relatif au financement des remplacements de personnels hospitaliers en congé ;

- les crédits du budget de l'Emploi seraient majorés de 346,1 millions d'euros, dont 202,5 millions d'euros pour la subvention au fonds national de chômage, 79 millions d'euros pour la compensation d'exonérations de cotisations sociales et 51 millions d'euros pour le financement des emplois-jeunes. Il convient de noter que cette dernière ouverture est complétée par un décret de virement du 26 novembre 2002, qui majore les crédits du chapitre concerné de 75,5 millions d'euros ;

- le budget de l'Agriculture et de la pêche bénéficierait de 192,7 millions d'euros de crédits supplémentaires, dont 95 millions d'euros pour le financement des contrats territoriaux d'exploitation et 40 millions d'euros pour une subvention exceptionnelle à l'Office national des forêts au titre de la compensation des pertes de recettes subies du fait des tempêtes de l'hiver 1999.

Au total, le présent projet propose d'ouvrir 2.309,1 millions d'euros de crédits nets (ou 3.448,1 millions d'euros de crédits bruts) sur le budget général.

a) Les mesures à caractère social

· Les ouvertures sur le budget de l'Emploi s'élèvent à 346,1 millions d'euros au total. Trois demandes, relatives aux crédits d'intervention de ce budget, ont attiré l'attention de votre Rapporteur général.

51 millions d'euros sont demandés sur le chapitre 44-01 - Programme « nouveaux services - nouveaux emplois », qui viennent en complément d'une ouverture de 75,5 millions d'euros effectuée, le 26 novembre dernier, par décret de virement, pour couvrir une insuffisance de crédits évaluée à 126,5 millions d'euros au total. Cette insuffisance représente 3,9% de la dotation initiale, fixée à 3.220 millions d'euros. Elle est liée à deux phénomènes bien distincts, concernant le secteur associatif et les collectivités territoriales :

- d'une part, le nombre de recrutements supplémentaires d'emplois jeune avait été fixé à 9.000 pour la détermination des crédits initiaux, alors qu'au 31 octobre, leur nombre effectif s'élevait déjà à 16.000 ;

- d'autre part, les recrutements supplémentaires ont été concentrés au début de l'année, alors que la loi de finances initiale (comme les années précédentes, d'ailleurs) faisait l'hypothèse que la variation de stock se répartissait tout au long de l'année sur la base d'un flux régulier. De ce fait, la dépense annuelle est nécessairement supérieure aux estimations initiales.

Les crédits ouverts en loi de finances initiale, à hauteur de 731,85 millions d'euros, sur le chapitre 44-77 - Compensation de l'exonération de cotisations sociales ont été augmentés de 475 millions d'euros dans la loi de finances rectificative du 6 août dernier. Les données d'exécution à la mi-octobre faisaient apparaître une nouvelle insuffisance de crédits évaluée à 79 millions d'euros sur l'ensemble de l'année. Elle résulte, pour l'essentiel, de la poursuite de la montée en charge du régime spécifique d'exonération de cotisations sociales applicable dans les départements d'outre-mer, à la suite de la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000. Cependant, il n'est pas exclu que le Gouvernement ait surévalué la réduction du coût budgétaire qu'aurait dû entraîner le basculement dans le régime de droit commun des exonérations de cotisations sociales.

Les crédits initiaux du chapitre 46-71 - Fonds national de chômage s'élevaient à 1.120,4 millions d'euros. La décrue du nombre de bénéficiaires de l'allocation spécifique de solidarité, qui constitue la charge la plus importante du fonds national de chômage, ne s'est pas poursuivie au rythme intégré dans les prévisions de la loi de finances initiale. La détérioration de la situation de l'emploi, engagée sous la précédente législature, pouvait pourtant laisser supposer que des besoins supplémentaires devaient apparaître au fil des mois au titre du régime de solidarité. De même, la montée en puissance de l'allocation équivalent retraite explique une partie du dérapage des dépenses. Votre Rapporteur général rappelle qu'un ajustement de 103,2 millions d'euros a déjà été effectué au titre de l'année 2001, dans la loi de règlement. On aurait pu penser que la situation du fonds national de chômage pouvait nécessiter une ouverture dans la loi de finances rectificative du 6 août dernier. Cependant, les crédits du chapitre 46-71 étant évaluatifs, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a pris l'habitude d'effectuer les éventuels ajustements en collectif de fin d'année, voire en loi de règlement (comme en 2001). « Dans un souci de transparence et de sincérité budgétaire », le Gouvernement a décidé de ne pas attendre la loi de règlement et de proposer une majoration de crédits de 202,5 millions d'euros dans le présent projet.

· Sur le budget de la Santé et de la solidarité, la demande d'ouverture la plus importante est, incontestablement, celle qui porte sur le chapitre 46-79 - Organisation du système de soins, pour un montant de 304 millions d'euros. Il s'agit, en fait, d'une « consolidation » entre, d'une part, le financement de la troisième et dernière tranche du protocole hospitalier du 14 mars 2000 relatif au financement des remplacements des personnels hospitaliers en congé et, d'autre part, une annulation de 1 million d'euros correspondant au gel de crédits touchant les agences régionales d'hospitalisation.

Votre Rapporteur général ne peut que reprendre les remarques précédemment formulées par la Cour des comptes, qui a critiqué le financement en gestion des dépenses relevant du protocole hospitalier alors qu'il s'agissait - au moins pour les deuxième et troisième tranches - de charges de l'Etat parfaitement prévisibles. La politique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie qui consiste à repousser au collectif de fin d'année l'ouverture de certains crédits au motif qu'ils n'entrent pas dans le « socle » des dépenses de l'Etat facilite incontestablement la comparaison de loi de finances initiale à loi de finances initiale. Elle contrevient cependant à l'esprit, sinon à la lettre, des textes organiques relatifs aux lois de finances, puisqu'elle aboutit à ne pas inclure dans la loi de finances de l'année des charges prévisibles, certaines dans leur principe et dans leur montant. On observera, par ailleurs, que le financement du protocole en loi de finances rectificative aboutit à faire supporter la charge de trésorerie correspondante par les établissements de santé, pendant toute l'année.

Le protocole hospitalier étant désormais clos, votre Rapporteur général a souhaité connaître l'appréciation portée par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur ce dispositif très spécial et, à vrai dire, assez surprenant, puisque l'Etat s'est substitué aux organismes de sécurité sociale pour financer un aspect de la politique du personnel des établissements de santé. La réponse fournie par le Gouvernement peut nourrir quelques réflexions...

UN BILAN SOMMAIRE DU PROTOCOLE HOSPITALIER : LA VISION DU MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE

Les crédits du protocole hospitalier de mars 2000 (2 milliards de francs, soit 305 millions d'euros par an sur la période 2000-2002) sont notamment censés financer à hauteur de 30% les actions de formation et de promotion professionnelle. Reconduits chaque année avec une ventilation régionale inchangée et basée sur les effectifs équivalents temps plein, ils ont incontestablement contribué à desserrer la contrainte financière, tout en laissant entières un certain nombre de questions :

- la procédure adoptée exclut les directeurs d'établissements du comité de suivi et suscite de ce fait des frustrations, tandis que les syndicats se plaignent, quant à eux, de l'opacité du dispositif ;

- force est de constater que les ARH [agences régionales d'hospitalisation] ne disposent pas d'études d'impact sur cette opération.

On peut regretter qu'à l'occasion de la mise en place de l'ARTT [aménagement et réduction du temps de travail], les ARH, et plus largement les autorités de tutelle (DRASS et DDASS) ne se soient pas toutes dotées d'observatoires régionaux de l'emploi qui axeraient leurs travaux sur le suivi d'indicateurs essentiels, comme l'absentéisme ou la recherche de l'adaptation des profils de carrière aux évolutions de l'hôpital.

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L'apurement progressif des diverses dettes de l'Etat envers le secteur médical et social se poursuit. Le chapitre 43-32 - Professions médicales et paramédicales. Formation, recyclage et bourses finance diverses actions : les écoles de formation des sages-femmes et des professionnels paramédicaux ; les indemnités des maîtres de stages et les stages extra-hospitaliers des étudiants en médecine, odontologie et pharmacie ; l'année de recherche de l'internat en médecine et en pharmacie ; la formation continue des professions médicales et paramédicales ; les bourses attribuées aux étudiants des écoles de formation précitées. S'agissant des stages extra-hospitaliers et de l'année de recherche de l'internat, les hôpitaux assurent, par avances de trésorerie, le paiement des salaires aux étudiants pendant leurs périodes de stage et leur année de recherche. L'Etat assure le remboursement de ces dépenses a posteriori. Or, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, certaines avances faites jusqu'en 2001 n'ont pas encore été remboursées par l'Etat : 29,9 millions d'euros au titre des stages extra-hospitaliers et 2,75 millions d'euros au titre de l'année de recherche de l'internat. « Dans la perspective d'un apurement progressif de ces dettes », le présent projet demande l'ouverture de 12 millions d'euros.

Le chapitre 46-32 - Actions en faveur des rapatriés fait l'objet de 19 millions d'euros d'ouvertures de crédits, réparties de la façon suivante :

- 7 millions d'euros au titre des aides aux plans d'apurement des dettes. En effet, le Premier ministre a fixé comme objectif à la mission d'accélérer l'examen des dossiers de désendettement des rapatriés réinstallés, afin de clore l'instruction des éligibilités fin 2004. De ce fait, les plans d'apurement de dettes approuvés par la CONAIR, résultant des éligibilités supplémentaires et impliquant une aide financière de l'Etat, seront plus nombreux ;

- 5,5 millions d'euros au titre de l'extension de la rente viagère des harkis à l'ensemble des personnes concernées, ainsi qu'à leurs conjoints ou ex-conjoints survivants, par l'effet de la suppression de la condition de ressources ;

- 2,5 millions d'euros au titre de mesures exceptionnelles en faveur des jeunes harkis, compte tenu de la clôture du « plan harkis » au 31 décembre 2002. A compter de 2004, seules subsisteront les aides au titre des bourses pour les élèves qui en bénéficient déjà ;

- 4 millions d'euros à titre de « provision » pour financer un dispositif ad hoc (pas encore finalisé) destiné aux rapatriés en situation très difficile, sur décision du Premier ministre.

b) Les mesures économiques

· Au plan strictement technique, l'ouverture de 95 millions d'euros sur le chapitre 44-84 - Contrats territoriaux d'exploitation agricole (CTE) est rendue indispensable par le fait que le taux de consommation des crédits au 31 octobre est d'environ 100%. Malgré la majoration de la dotation initiale (76,22 millions d'euros) par voie de report (88 millions d'euros) et par la loi de finances rectificative du 6 août 2002 (24 millions d'euros), l'explosion mal maîtrisée du coût des CTE grève les charges budgétaires : le montant moyen d'un contrat est passé de 27.700 euros sur 5 ans pour les contrats signés entre 1999 et septembre 2001 à 44.300 euros pour les contrats signés entre janvier et juillet 2002. Le nombre de contrats a également fortement progressé pendant les derniers mois pour atteindre 44.100. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « le coût du stock de dossiers en cours n'a pu être estimé qu'après la diffusion de la circulaire du 10 octobre 2002 du ministère de l'agriculture, bien après l'arrêt de l'instruction des dossiers demandée par le ministre de l'agriculture en août dernier. En raison des retards pris pour l'évaluation des stocks de CTE en attente, l'ouverture de 24 millions d'euros en collectif d'été s'est avérée insuffisante ». Votre Rapporteur général relève que « la couverture des paiements des contrats en cours en 2002 s'étalera dans le temps. Une partie des paiements 2002 assurés par le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles sera reportée sur 2003 ».

· D'autres ouvertures sont également proposées sur le budget de l'Agriculture. Une nouvelle subvention « exceptionnelle » de 40 millions d'euros à l'Office national des forêts, imputée sur le chapitre 44-92 - Fonds forestier national et Office national des forêts viserait à compenser les pertes de recettes dues aux graves perturbations, en prix et en volumes, qui affectent le marché du bois depuis les tempêtes de l'hiver 1999. Le montant total des subventions dites « exceptionnelles » déjà reçues par l'ONF depuis les tempêtes s'élève à 71,58 millions d'euros, dont 25 millions d'euros ouverts dans la loi de finances rectificative du 6 août 2002. Votre Rapporteur général rappelle que le projet de loi de finances initiale pour 2003 prévoit à nouveau une subvention exceptionnelle de 25 millions d'euros. Si le caractère « exceptionnel » des concours de l'Etat ne peut être contesté - au moins au regard du « fait générateur » des subventions, à savoir les tempêtes de la fin de l'année 1999 - on peut certainement s'interroger sur le caractère répétitif de ces concours et sur les actions entreprises par l'ensemble des autorités publiques pour restaurer le plus rapidement possible le fonctionnement normal du marché du bois, ce qui serait peut-être plus économe des deniers publics.

L'ajustement de 25 millions d'euros proposé sur le chapitre 44-42 -Charges de bonification vise à faire coïncider les crédits ouverts avec la prévision de dépense, bien que lesdits crédits soient évaluatifs. Si le Gouvernement actuel fait preuve de transparence et de sincérité budgétaire en demandant cette ouverture, votre Rapporteur général doit rappeler que la dotation initiale avait été réduite de près de 40%, suggérant que, malgré l'érosion des encours de prêts bonifiés et un niveau des taux d'intérêt en moyenne peu éloigné des hypothèses associées à la loi de finances initiale, celle-ci a peut-être été calibrée avec quelque légèreté.

· Le budget des Transports et de la sécurité routière voit le chapitre 63-44 - Subventions d'investissement aux transports interurbains bénéficier d'une demande de crédits de 231,31 millions d'euros en autorisations de programme (AP) et de 30,94 millions d'euros en crédits de paiement (CP), pour assurer le financement de certains programmes ferroviaires, notamment la participation française à la ligne franco-espagnole Perpignan-Figueras.

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, trois éléments ont été prix en compte pour fixer le montant des ouvertures d'AP demandées sur ce chapitre :

- une ouverture de 29,5 millions d'euros en AP et CP correspondant aux dividendes des sociétés autoroutières versés en 2002 au titre des résultats de l'exercice 2001. Les crédits disponibles sur le chapitre ont permis d'engager les financements de l'autoroute A28 par anticipation en mobilisant les reports d'AP au titre du TGV Est, qu'il convient désormais de « restituer » au chapitre pour honorer les engagements de l'Etat ;

- une ouverture de 245 millions d'euros en AP correspondant à une estimation de la part française de la subvention de l'Etat au projet de concession ferroviaire franco-espagnole Perpignan-Figueras, qui devrait être signé au début de l'année 2003. Cette ouverture d'AP couvre, en principe, la totalité de l'engagement de l'Etat et s'accompagne de 24,5 millions d'euros de CP correspondant à l'annuité 2003 probable des paiements. Par la suite, ce programme, dont l'échéancier de paiements est en cours de négociation, exigera environ 55 millions d'euros de crédits de paiement par an sur la période 2004-2007 ;

- la consolidation d'un gel de 43,19 millions d'euros d'AP et de 23,06 millions d'euros de CP prévu dans le cadre de la régulation budgétaire du 12 août 2002.

L'ARTICULATION ENTRE LE FINANCEMENT BUDGÉTAIRE DE LIGNES FERROVIAIRES ET LE RÔLE DE RÉSEAU FERRÉ DE FRANCE

L'article 4 du décret n° 97-444 du 5 mai 1997 relatif aux statuts et aux missions de Réseau ferré de France ne lui permet d'inscrire à son programme d'investissement un projet que s'il fait l'objet de la part de ses promoteurs d'un concours financier propre à éviter toute conséquence négative sur les comptes de RFF sur la période d'amortissement de cet investissement. En d'autres termes, RFF ne peut lancer un projet que s'il a obtenu au préalable des concours publics limitant son engagement financier propre aux perspectives d'excédents d'exploitation futurs, garantissant ainsi la soutenabilité de sa dette et empêchant les dérives antérieures qui ont contribué à la constitution de la dette ferroviaire. Les crédits inscrits au budget de l'Etat ainsi que ceux des collectivités locales s'ajoutent aux financements dégagés par RFF pour financer son programme d'investissement.

La dotation relative à la ligne Perpignan-Figueras s'inscrit dans une logique similaire en visant à couvrir la part du financement du projet qui ne peut être amorti grâce aux excédents d'exploitation futurs. Cependant, la France et l'Espagne ont souhaité concéder le projet à un opérateur de droit privé. La conférence intergouvernementale créée pour ce projet a donc publié un appel d'offres demandant aux opérateurs intéressés de présenter leur appréciation du coût du projet, les perspectives de recettes liées à la politique tarifaire qu'ils souhaitent mettre en place et le besoin de subvention qui subsisterait, éventuellement, compte tenu de leur appréciation du risque du projet et de leur rémunération. Un tel schéma ne présente d'intérêt que lorsqu'il est possible de mettre en place une tarification de l'infrastructure spécifique permettant d'optimiser les recettes du trafic, donc la part des fonds propres apportés par le partenaire privé. Ceci n'est possible, sans remettre en cause la bonne gestion du réseau dans son ensemble, que pour des ouvrages périphériques du réseau ferré national ou singuliers dans leur ampleur.

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Votre Rapporteur général rappelle que la loi n° 2002-3 du 3 janvier 2002 relative à la sécurité des infrastructures et des systèmes de transport, aux enquêtes techniques après événement de mer, accident ou incident de transport terrestre ou aérien et au stockage souterrain de gaz naturel, d'hydrocarbures et de produits chimiques a prévu que le financement des investissements nécessaires au développement des infrastructures de transport serait assuré par un établissement public. La mise en place de cet établissement n'a pas encore eu lieu, ce qui explique que les crédits nécessaires soient inscrits au budget de l'Etat. Votre Rapporteur général estime que, compte tenu de l'existence de Réseau ferré de France, ce genre de financement doit relever directement du budget de l'Etat et ne pas faire l'objet d'une débudgétisation via un établissement public. Au demeurant, le débat qui est prévu devant le Parlement, en mars 2003, à la suite de l'audit sur les projets d'infrastructures ferroviaires et routières, devrait permettre de clarifier les modalités futures de participation de l'Etat, notamment en ce qui concerne la ligne Perpignan-Figueras. Il devrait également permettre de donner quelques indications sur le devenir de l'établissement public susmentionné.

· Votre Rapporteur général ne peut manquer de mentionner l'ouverture de 15 millions d'euros demandée sur le chapitre 37-92 - Réparations civiles et frais de justice du budget des Services généraux du Premier ministre. Traduisant une compensation allouée à la société Semimages, il s'agit d'un nouvel exemple de décision politique où le souci de bonne gestion des deniers publics a peut-être été quelque peu perdu de vue.

Le 3 septembre dernier, le Gouvernement a notifié l'abandon du projet d'exposition internationale « Images 2004 » à la société d'économie mixte Semimages, constituée entre le département de la Seine-Saint-Denis et la Caisse des dépôts et consignations, qui était chargée de son organisation en Seine-Saint-Denis. Il semble que les coûts aient été mal évalués et que l'intérêt des éventuels partenaires étrangers se soit révélé plus limité que prévu. Sous la législature précédente, l'Etat s'était engagé :

- à garantir les emprunts de la Semimages dans la limite prévue par l'article 92 de la loi de finances rectificative pour 2001, qui avait autorisé le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à accorder la garantie de l'Etat à Semimages, dans la limite d'un plafond de 55,2 millions d'euros ;

- à financer une partie des investissements nécessaires à la réalisation de l'exposition ;

- à indemniser la Semimages à hauteur des dépenses engagées pour l'organisation de l'exposition en cas d'abandon du fait de l'Etat (article 8 de la convention Etat - Semimages).

L'Etat n'a pas eu à financer d'investissement dans la mesure où Semimages n'avait engagé que des frais de fonctionnement et d'études au moment de la décision d'abandon. Dans ces conditions, le budget de cette société d'économie mixte, en cours de liquidation, a été assuré jusqu'en septembre 2002 par un emprunt de 15 millions d'euros souscrit en janvier 2002 auprès de la DEPFA Bank. Le remboursement de cet emprunt a été couvert par l'Etat au début du mois d'octobre à partir du chapitre 14-01 du budget des Charges communes, conformément à la garantie autorisée par le Parlement.

Depuis cette date, le budget de Semimages est financé par des avances remboursables mensuelles de l'Etat pour les dépenses restant à courir jusqu'à la liquidation de cette société, payées à partir du compte d'avances n° 903-58 - Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics. On peut sans grande difficulté considérer que l'octroi de la garantie de l'Etat aux emprunts souscrits par Semimages suffisait à placer celle-ci au sein de la catégorie des « organismes gérant des services publics ».

Les avances seront remboursées par Semimages grâce, notamment, à l'indemnisation due par l'Etat au titre de l'article 8 de la convention qui le lie à la société, qui motive l'ouverture de crédits demandés dans le présent projet. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « ce dispositif permet d'assurer un financement transparent et au moindre coût de la clôture de cette opération. Dans ces conditions, l'article 92 de la LFR 2001 peut être considéré comme d'ores et déjà obsolète, sans qu'il soit indispensable pour cela de recourir à une abrogation formelle ». Votre Rapporteur général aimerait être persuadé que les 15 millions d'euros représentent effectivement un financement au « moindre coût ». Il serait souhaitable que la Cour des comptes se penche sur les conditions de liquidation de Semimages et sur le coût des activités conduite par cette société pendant sa brève existence.

Par ailleurs, votre Rapporteur général estime que l'étendue de l'autorisation demandée au Parlement dans le dossier Semimages a été indûment limitée à l'octroi de la garantie de l'Etat aux emprunts souscrits par la société. En effet, par l'intermédiaire de l'article 8 de la convention Etat - Semimages, l'Etat s'est trouvé engagé financièrement sans que le Parlement ait accordé aucune autorisation, ni ait été seulement informé de l'existence et du contenu de cette convention. Ce procédé contrevient de façon évidente aux dispositions organiques relatives à l'engagement pluriannuel des finances de l'Etat, qui en réserve la constitution aux lois de finances et à elles seules. D'ailleurs, aux yeux de votre Rapporteur général, les dispositions de l'article 8 de la convention précitée constituent une garantie de l'Etat - qui n'est certes pas une garantie d'emprunt, mais n'en est pas moins une véritable garantie - qui aurait donc dû faire l'objet d'une autorisation explicite en loi de finances si avait été déjà en vigueur l'ensemble des dispositions de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. Il conviendra qu'à l'avenir, les Gouvernements aient une conception moins réductrice de la notion de « garantie de l'Etat » - qui ne se limite pas à la garantie d'un emprunt ou d'une créance - et que soit restaurée la primauté de l'autorisation parlementaire en la matière, conformément à la logique réaffirmée avec vigueur dans la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

c) Les concours budgétaires aux collectivités locales

Deux demandes de crédits peuvent être placées sous cet intitulé. La plus importante concerne l'ajustement de 118,94 millions d'euros effectuée sur le chapitre 41-56 - Dotation générale de décentralisation du budget de l'Intérieur, qui tire notamment les conséquences des clarifications apportées aux dépenses prises en compte dans la réduction de la DGD au titre de la mise en place de la couverture maladie universelle (CMU).

La loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 a prévu le transfert de la compétence en matière d'aide médicale des départements vers l'assurance maladie. Ce transfert de compétence s'est logiquement traduit, sur le plan financier, par un prélèvement sur la dotation générale de décentralisation versée aux départements. La loi de finances pour 2000 a ainsi réduit la DGD de 1.391 millions d'euros, en application de l'article 13 de la loi du 27 juillet 1999, qui prévoit que le montant du prélèvement est égal au montant des « dépenses inscrites au titre de l'aide médicale dans les chapitres des comptes administratifs des départements de 1997 relatifs à l'aide sociale ou à l'insertion, à l'exclusion des charges des services communs réparties entre services utilisateurs », diminué de 5%. Ce prélèvement a déjà fait l'objet de deux ajustements :

- la loi de finances rectificative pour 2000 a procédé à un premier ajustement de 15,9 millions d'euros, visant à restituer à certains départements les montants prélevés à tort du fait d'erreurs matérielles de relevés de chiffres dans les comptes administratifs, de la prise en compte de dépenses non médicales imputées par erreur sur des lignes de dépenses médicales, des avances de trésorerie ou encore de la non-prise en compte des recettes d'aide médicale ;

- la loi de finances rectificative pour 2001 a procédé à un deuxième ajustement, à hauteur de 10,6 millions d'euros. Dans un souci d'équité entre départements, il a en effet été considéré que ces frais ne pouvaient être pris en compte dans l'assiette des dépenses d'aide médicale, certains départements ayant choisi d'externaliser la gestion de l'aide médicale et d'autres pas.

Ces deux ajustements ont été consolidés dans la loi de finances initiale pour 2002.

Les départements ont, par ailleurs, contesté la prise en compte, dans l'assiette du prélèvement, de certaines dépenses à caractère exceptionnel (règlement en 1997 de contentieux avec les organismes de sécurité sociale portant sur le paiement de cotisations d'assurances personnelles pour des exercices antérieurs ou dépenses d'aide médicale de l'exercice 1997 intégrant des paiements pour 5 trimestres ou pour 13 mois) qui ont affecté la gestion de 1997. De fait, l'intégration de ces dépenses dans l'assiette du prélèvement a eu pour effet de pérenniser ces dépenses exceptionnelles pour les collectivités concernées.

L'article 37 du présent projet propose donc d'exclure ce type de dépenses de l'assiette à retenir pour le calcul de la réduction de la DGD des départements à effectuer au titre de la mise en _uvre de la CMU. Votre Rapporteur général renvoie au commentaire de l'article concerné pour avoir plus de détail sur les aspects juridiques de cette modification législative. En matière de crédits, elle se traduit par une ouverture à hauteur de 55,7 millions d'euros, qui concerne 18 départements.

Par ailleurs, divers mouvements affectent le chapitre 41-56 : les ajustements traditionnels de la DGD effectués en application des lois du 11 octobre 1985 et du 2 décembre 1992 (+ 7,61 millions d'euros) ; l'ajustement de la dotation complémentaire versée aux communes au titre de l'assurance permis de construire, en application de l'article 17 de la loi du 7 janvier 1983 (+ 0,01 million d'euros) ; l'ajustement de la compensation versée aux départements au titre des pertes de recettes induites par les exonérations de taxe différentielle sur les véhicules à moteur, en application de l'article 6 de la loi de finances initiale pour 2001
(- 7,28 millions d'euros) et de l'article 24 de la loi de finances initiale pour 2002 (montant prévisionnel : + 62,76 millions d'euros) ; l'ajustement de la compensation versée aux départements au titre des pertes de recettes induites par la suppression des droits liés aux cessions effectuées par les SAFER, en application de l'article 1028 ter du code général des impôts (+ 0,15 million d'euros).

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « ces mouvements ont un impact sur les crédits nécessaires à la DGD 2003 : ils ont tous été pris en compte dans le cadre du projet de loi de finances pour 2003, à l'exception de la mesure d'ajustement de la compensation au titre des pertes de recettes induites par les exonérations de taxe différentielle sur les véhicules à moteur prévues par la loi de finances initiale pour 2002, dans la mesure où tous les éléments ne sont pas encore définitivement connus ».

d) Les moyens de fonctionnement de l'administration

· En matière de dépenses en capital, de nombreuses ouvertures totalisent 87 millions d'euros en autorisations de programme et 56 millions d'euros en crédits de paiement au titre du financement des équipements administratifs. Votre Rapporteur général renvoie aux fiches techniques composant l'annexe au présent rapport le détail des commentaires concernant des mouvements, dont la plupart, pris individuellement, sont de faible ampleur.

· Il en est de même en matière de cotisations sociales, l'ensemble des mouvements enregistrés sur plusieurs sections budgétaires totalisant la somme non négligeable de 85 millions d'euros. S'agissant des moyens de fonctionnement des services proprement dits, votre Rapporteur général a vu son attention attirée par deux ajustements spécifiques : une demande d'ouverture de 42 millions d'euros sur le chapitre 37-01 - Rémunérations pour services rendus du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au titre de la « couverture des coûts de mise en place de l'euro », dont l'explication fournie par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie est présentée dans l'encadré ci-après ; une demande d'ouverture de 46 millions d'euros sur le chapitre 34-41 - Police nationale. Moyens de fonctionnement au titre, notamment, de la mise en place de la loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure (LOPSI), qui est présentée en détail dans l'annexe consacrée aux mouvements de crédits effectués sur le budget de l'Intérieur.

LES « COÛTS NÉCESSAIRES À LA MISE EN PLACE DE L'EURO »

Dans le cadre du passage à l'euro fiduciaire, la Banque de France et l'Institut d'émission des départements d'outre-mer ont été chargés de la mise en place du dispositif destiné à assurer l'émission des pièces en euro et le retrait des pièces en francs. Les coûts supportés à ce titre par les deux instituts d'émission font l'objet d'un remboursement de la part de l'Etat, à partir des articles 40 et 50 du chapitre 34-01 - Rémunérations pour services rendus [du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie]. Les crédits inscrits à ce titre dans la LFI pour 2002 sont de 25 millions d'euros pour la Banque de France et de 3 millions d'euros pour l'IEDOM.

Les coûts effectifs supportés en 2002 par la Banque de France apparaissent cependant aujourd'hui très sensiblement supérieurs aux prévisions initialement faites lors de la préparation du PLF 2002. Ces coûts ont fait l'objet, en 2002, d'un examen approfondi par la commission Etat - Banque de France chargée d'évaluer le remboursement des prestations rendues par la Banque de France à l'Etat, créée par la convention du 29 mars 1994 entre l'Etat et la Banque de France.

... / ...

Cet accroissement des coûts de 42 millions d'euros résulte de facteurs extérieurs à la Banque :

- l'impossibilité pour le ministère de l'Intérieur d'assurer les escortes des convois, qui a conduit à mettre en place un nouveau dispositif, basé sur les sites départementaux, entraînant d'importants surcoûts, notamment d'indemnisation des transporteurs de fonds ;

- la surestimation par les banques de leurs besoins de préalimentation en nouvelles pièces fin 2001, qui a généré un fort retour des pièces en euro en raison du faible niveau de la circulation monétaire ;

- le non-recours des banques et des commerçants aux conditionnements normalisés pour le traitement des pièces en franc, obligeant à assigner aux transporteurs de fonds la tâche de trier les sacs de pièces en franc retirées de la circulation ;

- la demande des Armées de fermer dès le début 2002 les sites secondaires dont elles assuraient la surveillance, rendant nécessaire l'ouverture de centres de stockage de substitution.

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

2.- Les annulations de crédits

Le tableau ci-après récapitule, par ministère et par titre, les annulations de crédits proposées par le présent projet au titre des dépenses civiles et militaires. Ces annulations concernent les dépenses ordinaires civiles (article 4 et état B' annexé), les dépenses civiles en capital (article 6 et état C' annexé) et les dépenses militaires en capital (article 9). Aucune annulation n'est proposée sur les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor.

Les économies les plus importantes sont réalisées sur le budget des Charges communes, avec un abattement total de 344 millions d'euros, dont 330 millions d'euros sur le chapitre 31-94 - Mesures générales intéressant les agents du secteur public. Il s'agit du crédit global constituant la « provision » pour faire face aux mesures salariales d'ordre général intéressant les agents rémunérés sur le budget de l'Etat. L'usage veut que les crédits inemployés restent disponibles jusqu'à la fin de l'année et que l'annulation correspondante soit effectuée en loi de règlement. Le présent projet rompt avec cette tradition, ce qui permet au budget des Charges communes de contribuer à bon compte à l'équilibre du présent collectif.

Le budget de la Défense est également mis à contribution, pour un montant de 321 millions d'euros, qui touche exclusivement les crédits de dépenses en capital. Ce montant est nettement inférieur au gel notifié au ministère le 12 août dernier, qui portait sur 700 millions d'euros. Les annulations les plus significatives concernent le chapitre 52-81 - Études (81 millions d'euros, soit 18% de la dotation initiale) et le chapitre 54-41 - Infrastructures (70 millions d'euros, soit 6,8% de la dotation initiale). Les autres annulations représentent respectivement 3,9% (chapitre 51-61 - Espace. Systèmes d'information et de communication), 3,5% (chapitre 53-71 - Équipements communs, interarmées et de la gendarmerie) et 2,5% (chapitre 51-71 - Forces nucléaires) des crédits initiaux.

BUDGET GÉNÉRAL
ANNULATIONS DE CRÉDITS NETS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT PROJET

(en millions d'euros)